Coördinatie tussen ruimtelijke ordening en natuurbeleid in Vlaanderen. Case study: het RSV en het VEN-IVON. (Steven D’Hont)

Ruimte is in Vlaanderen nog nooit zo schaars geweest als vandaag. En wat schaars is, wordt begeerd. Er wordt om gevochten. Maar is er überhaupt een winnaar mogelijk in deze strijd om ruimte? En is strijden wel de juiste manier om met ruimte om te gaan? Deze thesis onderzoekt twee beleidsdomeinen die betrekking hebben op ‘ruimte’: ruimtelijke ordening en natuurbeleid van Vlaanderen. Meer bepaald gaan we op zoek naar de verhouding tussen de belangrijkste plannen uit beide beleidsdomeinen en hun uitvoering. We willen daarbij te weten komen welke coördinatie-instrumenten gebruikt werden en/of worden in de relatie tussen ruimtelijke ordening en natuurbeleid in Vlaanderen. In het eerste deel van dit onderzoek wordt de keuze van het onderwerp gemotiveerd, waarna de voorstelling van het theoretisch kader volgt dat we zullen gebruiken om naar de beleidsdomeinen te kijken. Hierbij wordt eerst de Hiërarchie-Markt-Netwerk-theorie (H-M-N) in zijn algemeenheid geformuleerd, om daarna te bekijken wat hij betekent voor de publieke sector. Ook bestuderen we wat bepaalde auteurs over coördinatie schreven buiten het kader van de H-M-N-theorie. In het tweede deel bespreken we de methode waarmee we deze studie naar coördinatie zullen uitvoeren, namelijk de case-study. Hier gaan we eveneens dieper in op de gegevensverzameling. In het derde deel bestuderen we de specifieke plannen nl. het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) en Vlaams Ecologisch Netwerk-Integraal Verwevend en Ondersteunend Netwerk (VEN-IVON) en dit vanuit een historisch perspectief. Hierbij bekijken we eerst de betreffende beleidsdomeinen in hun algemeenheid, daarna richten we ons op de inhoud van de beleidsdomeinen zoals ze in Vlaanderen functioneren. Tenslotte leggen we de focus op de beleidsplannen zelf. Deze verkenning laat ons toe om met een theoretische bril op, op zoek te gaan naar coördinatie tussen deze beleidsplannen en hun uitvoering. Dat zullen we dan ook doen in het vierde deel. Dit gebeurt volgens de chronologie van de beleidsplannen. We kijken eerst naar coördinatie tussen de twee plannen in de fase waarin ze gevormd werden. Daarna bestuderen we de uitvoering ervan. Het vijfde deel reserveren we voor conclusies in verband met de coördinatie die plaatsgevonden heeft in de drie besproken fases van de beleidsplannen.

De rest van deze inleiding besteden we aan de opbouw van de motivatie voor de keuze van het onderwerp van deze thesis.[1] Het onderwerp werd gekozen vanuit zowel maatschappelijke als persoonlijke motieven. In de inleiding werd reeds gewag gemaakt van de schaarsheid van ruimte in het dichtbevolkte Vlaanderen. Bij de uitoefening van een persoonlijke hobby kom ik regelmatig in de schaarse open ruimte die Vlaanderen nog rijk is. Het betreft het observeren en in beperkte mate ook bestuderen van flora en fauna. Zo ben ik tot het inzicht gekomen dat sommige van deze organismen een gespecialiseerd milieu nodig hebben om te kunnen voortbestaan en dat ze daarbij vaak afhankelijk zijn van de gunst van de mens. Door deze organismen kansen te bieden, bvb. in de vorm van leefgebieden, zullen ze zich handhaven, in het andere geval gaan ze waarschijnlijk verloren. Daarom is hetgeen men bereid is beleidsmatig te realiseren op dit gebied cruciaal voor sommige levensvormen. Vandaar ook de maatschappelijke relevantie van dit onderwerp: een verlies van biodiversiteit lijkt mij niet alleen spijtig maar ook te vermijden, niet vanuit persoonlijk standpunt maar voor de maatschappij in haar geheel. Dit wordt wetenschappelijk gestaafd door de literatuur rond ecosystemen. Om deze thesis een extra waarde te geven licht ik dan ook de bewuste biologische theorie hieronder kort toe.

Recente (milieu-) problemen van beheerde ecosystemen en de reacties hierop werden geanalyseerd door Holling[2]. Hij suggereert dat iedere poging tot het beheren van een enkele ecologische variabele, steeds leidt tot minder veerkrachtige ecosystemen. Er is dan ook sprake van een dalende trend in ecosysteemintegriteit. Centraal staat hier dat vrijwel iedere menselijke ingreep in het ecosysteem erop gericht is om de variabelen te controleren, die sociale doelen als veiligheid, werkgelegenheid en opbrengst bepalen. De logica hierachter wordt goed weergegeven door volgende twee voorbeelden: (1) het controleren van de variabiliteit van de oppervlaktewaterafvoer en (2) het controleren van de genetische variabiliteit van de landbouwproducten. Bij beide voorbeelden is het niveau verschillend – er werd gestreefd naar een verhoging van de oppervlaktewaterafvoer en een verlaging van de genetische diversiteit – maar de gewenste verlaging in variabiliteit is een overeenkomstige factor. De ingenieurswetenschappen, technische, economische en administratieve deskundigen kunnen het best omgaan met nauw gedefinieerde problemen. Oplossingen kunnen op deze manier snel worden uitgevoerd: waterlopen werden rechtgetrokken en verstevigd, doorgedreven kweekprogramma’s en gentechnologie reduceerden de genetische variabiliteit. Tezelfdertijd echter veranderden cruciale elementen van het ecosysteem als gevolg van het initiële succes van het beleid. Deze veranderingen werden niet opgemerkt als gevolg van de zeer nauwe probleemdefinitie. Voor de gebruikte voorbeelden geldt hier respectievelijk dat door drainage, lokale oppervlaktewaterproblemen konden opgelost worden, maar dat tegelijk stroomafwaarts overstromingen steeds frequenter werden. In het andere voorbeeld bleek de impact van een infectueuze ziekte veel groter te zijn in sterk geconcentreerde, doorgefokte en homogene veestapels. Het succes in het controleren van een normaal fluctuerende ecologische variabele leidt tot meer ruimtelijk gehomogeniseerde ecosystemen op landschapsschaal. Het leidt tot systemen die een grotere waarschijnlijkheid hebben om in een permanent gedegradeerde toestand te vervallen, veroorzaakt door verstoringen die vroeger konden geabsorbeerd worden. Dit is de definitie voor het verlies van veerkracht van ecosystemen.[3]

Daarenboven wordt dit probleem ook niet snel onderkend. Hiervoor kan de theorie van Reichman en Pulliam worden aangehaald. De mens lijdt volgens deze auteurs aan het ’laatste pionier syndroom’: elke nieuwe generatie accepteert de wereld zoals hij is maar is intolerant ten opzichte van substantiële veranderingen gedurende zijn levensperiode. Het gevolg hiervan is dat de ontevredenheid of afkeer van milieudegradatie nauwelijks cumulatief is tussen generaties, waardoor lange termijnveranderingen in milieukwaliteit en -functioneren onopgemerkt of niet geapprecieerd worden. Doch, en vooral in het dichtbevolkte Vlaanderen, hangen we sterk af van deze ’beheerde’ ecosystemen zoals akkers, weiden, bossen etc. voor het produceren van ecosysteemgoederen. Belangrijk hierbij is dat de motieven voor natuurbehoud en criteria voor de omgang met de natuur voortvloeien uit de maatschappelijke en politieke processen. Welke natuur behouden of geproduceerd wordt is dus maatschappelijk bepaald, zo stellen de Jong en Leroy nog. Indien we een ecosysteembeheerlogica zouden voorop stellen, houdt dit in dat wetenschappelijke kennis over ecologische relaties wordt opgenomen in het complexe socio-politieke systeem. Dit waardenkader heeft dan als doel de inheemse ecosysteemintegriteit op lange termijn te beschermen.[4] Zo geldt voor natuur(behoud)beleid dat het meer is dan louter een sectorbeleid. Natuur is beleidsmatig een onderdeel van milieu en alle principes van milieubeleid zijn dan ook van toepassing op natuurbeleid. Dit wil ook zeggen dat de principes van het natuurbehoud ook in andere beleidsdomeinen gelden. Zo zijn het standstill-principe of de algemene zorgplicht voor natuur evengoed van toepassing op de inrichting van de ruimte, de aanleg van autosnelwegen of de uitvoering van een ruilverkaveling.[5] Tot zover de context van de onderbouwing van onze onderzoeksvragen.

Tot slot van deze motivering van mijn onderwerpkeuze moet nog benadrukt worden dat ik er niet van uit ga dat er aan andere, ‘harde’ aspecten zoals economie en mobiliteit reeds genoeg aandacht besteed is in beleidsplannen als het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, in de illusie dat voor deze sectoren wél succes gegarandeerde beleidsplannen en -oplossingen zijn geformuleerd. Omwille van de persoonlijke en maatschappelijke relevantie zoals ik die hierboven tracht aan te tonen, is het wel een persoonlijke drijfveer om een bijdrage te kunnen leveren aan een optimale coördinatie tussen de beleidsdomeinen van ruimtelijke ordening en milieu, natuur in het bijzonder. Met dit werk wordt hiertoe een aanzet gegeven. Ik wil erin beschrijven hoe en in welke mate in een bepaalde periode in een dichtbevolkte regio ruimtelijke ordening en natuurbeleid gecoördineerd worden. Want dat is nu net één van de onderzoeksvragen die bestuurskundigen uit het bovenstaande kunnen distilleren: ”Hoe ziet de coördinatie tussen de beleidsdomeinen ruimtelijke ordening en natuur eruit in Vlaanderen?”

Om te kunnen beoordelen hoe men in Vlaanderen coördinatie laat plaatsvinden tussen ruimtelijk ordening en natuurbeleid is het verwerven van inzicht in de beleidsplannen en hun uitvoering een must. In de volgende paragraaf wordt uiteengezet met welk theoretische instrumenten we dit zullen doen.

We gaan wat betreft de theorie eerst in op de Hiërarchie-Markt-Netwerk-benadering. Ten eerste bespreken we deze in zijn algemeenheid, daarna zijn toepassing op de publieke sector. Daarna volgt de bespreking van coördinatie volgens Guy Peters. Hierin komen structuren, processen en dimensies van coördinatie aan bod. Ten slotte reiken we de lezer aan wat in het kader van de bestuurlijke hervorming in Vlaanderen rond coördinatie geschreven werd.

Theoretisch benaderen we de beleidsplannen en hun uitvoering vanuit de Hiëarchie-Markt-Netwerk-literatuur (vanaf hier: H-M-N). Dat doen we omdat H-M-N drie verschillende mechanismen betreft om het sociale leven de coördineren, om orde te scheppen in de chaos van de maatschappij. Thompson e.a. verwijzen naar de H-M-N theorie als zijnde een ‘middle-level theory’.[6] Het gaat om een theorie die zich tussen de niveaus van de allesomvattende ‘grand theories’ (‘-ism-theorieën’) en de empirie bevindt. We bespreken achtereenvolgens hiërarchie, markt en netwerk als mechanismen om de samenleving en haar activiteiten te coördineren, hierbij steunend op Thompson.[7]

Kenmerkend voor de vorm van hiërarchie-coördinatie is ‘that it requires some form of overt rule-driven design and direction. It requires explicit deliberative action with an objective or outcome in sight.’[8] Hier zorgt een ‘top down command structure’ ervoor dat bureaucratische mechanismen als regelgeving, standardisering, auditing en monitoring van activiteiten en gedrag de organisatie kunnen controleren. Op die manier werken alle onderdelen van die organisatie mee aan het collectieve doel om een bepaald eindresultaat, door de top geformuleerd, te bereiken. Dit kan volgens Thompson ook ‘administratie’ of ‘management’ genoemd worden omdat hiërarchie een gestructureerd controlemechanisme is, geschikt om grote en complexe organistaties te sturen. Hoewel deze vorm zeker ook betrekking heeft op private organisaties situeert deze coördinatievorm zich bij het concept van hiërarchische stijl zoals Max Weber die beschreef voor de bureaucratische organisatie. We komen hier later nog op terug. Hiërarchieën hebben organisatorische structuren die piramidaal en verticaal zijn.

Het markt-coördinatiemechanisme vervolgens claimt dat het economische activiteiten kan coördineren zonder dat daarvoor een bewust sturend centrum bestaat. Het mechanisme dat voor evenwicht zorgt op de markt is de prijs. Op basis van de prijs en andere informatie beslissen economische agenten in een competitieve omgeving decentraal welke producten ze kopen en verkopen. In dit proces heeft geen enkele actor sturingsmacht. Toch worden sociale noden goed vervuld en een maximale sociale welvaart gegenereerd.

Het netwerk-coördinatiemechanisme ten slotte kan spontaan ontstaan of opgericht worden. Het is uniek omdat het niet gedomineerd wordt door één principe (cfr. markt met prijsmechanisme), noch door één bepaalde, bewust opgezette, structuur (cfr. hiërarchie met administratie of managementstructuur). Netwerken kunnen bovendien ten dele elementen uit de andere coördinatiemechanismen inhouden. Eigen aan netwerken is ook dat het een eerder informele manier van coördineren betreft, die afhangt van direct persoonlijk contact. Ze bevinden zich bijgevolg vooral rond groepen van mensen met dezelfde interesses, belangen en/of doelen en ze werken op basis van solidariteit, altruïsme, loyauteit, wederkerigheid en vertrouwen.[9] We lichten hier kort deze concepten toe. Solidariteit is het collectief gevoelen van positieve of negatieve ervaringen. Altruïsme betreft het helpen van anderen zonder daar iets voor terug te verwachten, wat soms zelfs leidt tot opoffering. Loyauteit is het blijven aanhangen van het netwerk in de tijd. Wederkerigheid heeft betrekking op de symmetrie tussen geven en krijgen. Vertrouwen tenslotte gaat terug op eerlijkheid en de consistentie ervan. Netwerkvormen neigen steeds naar een platte, horizontale organisatorische structuur, maar we moeten opmerken dat machtsstructuren hier een rol blijven spelen.

Om te eindigen met de beschrijving van H-M-N als vormen van coördinatie in de samenleving, kunnen we met Thompson het volgende stellen: hiërarchieën, markten en netwerken zijn concrete organisatorische vormen. Hun conceptuele middelen zijn respectievelijk command/authority, competition/price en coöperation/consensus/mutuality. De door Thompson veelvuldig gebruikte metafoor is dan ook deze van de drie toortsen: elke conceptuele toorts of coördinatievorm werpt een bepaald licht op het bestudeerde object (een organisatie of samenleving), tegelijkertijd lichten ze er alledrie wel andere aspecten van op. Welke van de drie conceptuele benaderingen je het best gebruikt om een object te bestuderen, hangt af van hun relatief belang enerzijds en de mate waarin ze elkaar overlappen anderzijds. Dit wordt in de onderstaande figuur (figuur 1) respectievelijk weergegeven door hun grootte en respectievelijke overlappingsgebied(en).[10]

Figuur 1: De drie conceptuele benaderingen Hiërarchie-Markt-Netwerk volgens Thompson

Bron: G. THOMPSON, J. FRANCES, R. LEVACIC, Markets, Hiëracrhy and Networks, the coordination of

Nog relevanter voor ons onderwerp is de toepassing van H-M-N-literatuur die Bouckaert, Legrain en Verhoest maakten op de publieke sector. We bespreken hier voor de eerste keer een definitie van ‘coördinatie’ en geven ook de redenen aan waarom er aan coördinatie kan gedaan worden. In een tweede paragraaf worden de drie coördinatiemechanismen besproken zoals ze hun toepassing vinden op de publieke sector. In een derde paragraaf halen we concrete coördinatie-instrumenten aan uit het theoretisch model van Bouckaert, Legrain en Verhoest.

Het studie-object van deze thesis is de organisatie van het Vlaams ruimtelijke ordening en natuurbeleid. Deze beleidsdomeinen zijn betrokken op (open) ruimte. Deze open ruimte wordt steeds meer als een publiek goed beschouwd en omdat voor publieke goederen geen markt bestaat, is overheidsinterventie aangewezen.[11] We gaan er daarom van uit dat een marktgerichte aanpak van coördineren hier niet aan de orde is. De mate waarin de overheid invulling geeft aan hiërarchieën (in beperkte mate aan markten) en (beleids)netwerken als coördinatiemiddel in beide beleidsdomeinen, kan variëren. Hier komen we later uitgebreid op terug. Een eerste inschatting van de beleidsdomeinen doet ons dus, als toepassing van de theoretische figuur van Thompson, besluiten tot onderstaande figuur (figuur 2). Later komen we uitgebreid terug op de inhoud van de drie coördinatiemechanismen en de mate van overlapping in de beleidsdomeinen ruimtelijke ordening en natuur op het Vlaams niveau.

Met het ontwerp van bovenstaande figuur zijn we aangekomen bij een volgende deel van de bespreking van de H-M-N-literatuur, nl. haar toepassing op de publieke sector. Eerst geven we hier de definitie van coördinatie zoals die gehanteerd wordt door Bouckaert, Legrain en Verhoest. Ook zij gebruikten het drieluik van H-M-N als kader voor coördinatie. Ze kwamen in hun onderzoek, dat tot doel had om tot een typologie van coördinatie-instrumenten te komen, tot de volgende definitie: Coördinatie wordt nagestreefd op een welbepaald terrein dat aan alle organisaties gemeenschappelijk is en heeft de activiteiten van al die verschillende organisatorische entiteiten als focus. De onderzoekers noemen dit terrein de cluster, omdat dit de reden aangeeft waarom al de organisaties met elkaar verbonden zijn. Coördinatie is nu net een doelbewuste daad om richting te geven aan die cluster om zo een gemeenschappelijk doel te bereiken.[12] Het woord ‘afstemming’ zal in deze thesis als synoniem van ‘coördinatie’ gebruikt worden.

Deze auteurs geven ook enkele redenen van coördinatie. We sommen ze hier kort op. Ten eerste wordt coördinatie gebruikt als een middel om input en expertise op de meest geschikte manier te alloceren. Omdat zo tijd- en geldverlies voor de cluster (en haar organisaties) wordt vermeden noemen we dit zuinigheidsredenen. Ten tweede komt de kwaliteit van beleid, het verbeteren van de prestaties van de cluster d.m.v. coördinatie, naar voren als reden. Ten derde wordt coördinatie ook gezien als zijnde een reactie op de verzelfstandiging van organisaties van een bepaalde cluster, omdat zij door deze verzelfstandiging in eerste instantie van elkaar worden gescheiden (denken we bvb. aan de verzelfstandigingsgolf in openbare besturen en de correctiemechanismen die als reactie hierop voor coördinatie moeten zorgen). Ten vierde speelt de toenemende aandacht voor belanghebbenden op een bepaald (beleids)terrein een rol in de redenen voor coördinatie. Veel geëngageerde stakeholders in de beleidsdomeinen betekent meer vragen voor coördinatiemechanismen naar de beleidsvormers toe. Ten slotte wordt een coördinatie-instrument vaak als belangrijkste reden ingezet omwille van een ideologisch en politieke betrokkenheid bij een bepaald denkkader. Politici (en ambtenaren) willen hiermee hun goede wil en betrokkenheid op de beleidsdomeinen laten zien.[13]

Bouckaert, Legrain en Verhoest gebruiken zoals eerder gezegd ook de modellen van Hiërarchie, Markt en Netwerk als wetenschappelijk kader voor coördinatie. Dit omdat deze drie modellen dikwijls de legitimeringsbasis zijn voor de inzet van bepaalde coördinatie-instrumenten in een beleidsdomein. Zij maakten per coördinatiemodel een opsomming van haar hoofdcomponenten.[14]

Hiërarchie verwijst naar de bureaucratische visie van Weber omtrent de publieke dienst waarin de beslissende centrale organisatie alle beslissingen neemt i.v.m. de organisatie van de cluster. Zijn richtlijnen worden aan alle organisaties van de cluster overgebracht. Van alle organisaties en belanghebbenden wordt een grote gehoorzaamheid verwacht. De sleutelbegrippen van dit model zijn dan ook centrale sturing en gehoorzaamheid. De interne omgeving is simpel en officieel stabiel. Indien er zich conflicten voordoen gaan ze vooral over bevoegdheidverdeling en worden ze verborgen. De externe omgeving is voor deze cluster idealiter stabiel. In elk geval heeft de cluster (hier de overheid) een hiërarchische positie t.a.v. de externe omgeving. De burger heeft enkel electorale controle op het geheel en wordt meer als rechtsonderhorige dan als rechthebbende beschouwd. Lid word je als organisatie of individu van deze weinig toegankelijke hiërarchische cluster vooral op basis van expertise. De cluster is piramidaal gestructureerd en de top ervan staat in voor zowel de agendering, de voorbereiding, de beslissing als de evaluatie van beleidsonderwerpen. Via formalisme en legalisme, legaal gebruik van geweld en standaardisatie van de procedures en omgeving worden opdrachten doorgegeven naar de basis van de piramide. Daar staan grote, functioneel ingedeelde organisaties slechts in voor de uitvoering. De piramidale structuur van de clusters die werken volgens dit model kan beïnvloed worden door de omvang van externe concurrentie voor beleid, de complexiteit van het productieproces en de gevoeligheid van het beleidsonderwerp. Relaties tussen eenheden worden gekenmerkt door een top-down-cultuur d.w.z. dat instructies van de top naar onder lopen en informatie van onder naar de top. Er is eenheid van bevel, directe supervisering, strakke taakverdeling en formele controlemechanismen. De deelnemers worden vooral gedreven door gehoorzaamheid en loyaliteit t.a.v. de legale macht. De inzet van dit coördinatiemodel in een cluster wordt vooral bepaald door de legitimiteit die ervan uitgaat. Voordelen van dit model zijn objectiviteit, gelijkheid, een duidelijke eindverantwoordelijkheid en invulling van de nood aan specialisering. De nadelen van dit hiërarchisch model zijn de geslotenheid van de top, het verbergen van interne conflicten en het geringe aanpassingsvermogen. Vooral het feit dat de top van de cluster een stijgende diversiteit van de omgeving niet zou aankunnen en de cluster grote coördinatieproblemen (horizontale coördinatie wordt bijna onmogelijk) kan kennen, zijn hier van belang.

Markt is een tweede coördinatiemodel dat ook binnen de overheid toepassingen vindt. Vooral waar weinig interdependentie te vinden is tussen de ledenorganisaties. Een simpele en relatief stabiele omgeving wordt hier op een minimale wijze gestuurd. D.w.z. dat de overheid slechts controlerend optreedt en dat participatie in de cluster een recht is maar zeker geen plicht (i.t.t. het netwerkmodel). De relaties tussen de eenheden kunnen aanbieder-klant-relaties zijn of een relatie van concurrentie. Een centrum bepaalt een algemene lijn en strategie voor dit netwerk van relaties, dewelke dan ingevuld worden door de ledenorganisaties. Factoren die de structuur van de clusters beïnvloeden zijn de situatie die bestond tussen producenten- en consumentenorganisaties vóór de invoering van dit model enerzijds en de ondersteunende functie van de cluster anderzijds. Deelnemers aan deze cluster worden vooral gedreven door individuele belangen en netwerkbelangen maar ook door rationaliteit en nutsmaximalisatie via de meest efficiënte en rationele manier. De clusterbasis van dit model is een beter kostenbeheer en betere resultaten. De voordelen zijn legio: minder verspilling van middelen, verantwoordelijkheid voor ledenorganisaties, een betere en flexibelere respons op de omgeving en een vermindering van risico’s. De nadelen zijn dat samenwerking bemoeilijkt wordt, dat organisaties hier enkel dreigen te vechten voor hun eigen belang en niet voor het algemene. Men moet in deze ook opmerken dat niet alle beleid in concurrentie gebracht kan worden. De nadelen van dit model geven nogmaals aan waarom we hierboven opteerden om coördinatie d.m.v. het marktmechanisme in de beleidsdomeinen van ruimtelijke ordening en natuur een kleine rol toe te bedelen.

Een netwerkmodel van coördinatie kan goed functioneren in een onstabiele en bedreigende omgeving (een externe bedreiging doet organisaties samenwerken). De interne omgeving is onstabiel en open maar aanpassend: conflicten worden er niet verborgen maar er wordt wel getracht ze zo snel mogelijk op te lossen en er bestaat een opting-out mogelijkheid. De burger wordt hier als een volwaardige partner beschouwd en krijgt participatiemogelijkheden t.o.v. van de interactieve overheid. De organisaties van de cluster beïnvloeden elkaar, zijn wederzijds afhankelijk en zijn in bepaalde mate solidair met elkaar. De taakverdeling betreffende het beleid hangt af van de integratie van de cluster: hoe meer geïntegreerd hij is, hoe minder de ledenorganisaties zélf bevoegdheden hebben. Onderhandelaars beslissen (via consensus of meerderheidsregel) en evalueren namens de ledenorganisaties, dewelke zelf de agendering, voorbereiding en uitvoering van beleidsonderwerpen binnen de cluster voor hun rekening nemen. Tussen de ledenorganisaties worden er horizontaal informatie en ervaringen uitgewisseld. Ze worden in principe gedreven door a sense of community, participatiezin, een zekere mate van sympathie voor elkaars organisatie en een daaruit voortvloeiende vrijwillige loyaliteit t.a.v. het netwerk. Er treedt als het ware een soort spontane coördinatie op. De voordelen zijn een grotere legitimiteit en dus minder problemen bij de uitvoering van de beslissingen van de netwerkcluster. Respect voor de democratie en ook een beter beleid o.w.v. de gebruikte participatiemethoden. De nadelen zijn een mogelijke besluiteloosheid wegens de consensusregel, gebrek aan duidelijke eindverantwoordelijkheid en overbelasting van het beleidsdomein door de participatievraag. Daardoor is de toepasbaarheid van deze coördinatievorm op grootschalige netwerken en beleidsdomeinen beperkt. De structuur van de cluster is plat maar niet horizontaal, hij heeft meer de vorm van een bol, er is ook maar een beperkte formele structuur.

Om de ideaaltypische voorstelling van de netwerkvorm van coördinatie wat te nuanceren, voegen we enkele commentaren toe van auteurs die werken rond beleidsnetwerken. De netwerkvorm van coördineren wordt door Kickert, Klijn en Koppenjan beschreven als gebouwd op bottom-up criticism. In de netwerkbenadering gaat men ervan uit dat beleidsvorming plaats vindt in netwerken die bestaan uit verschillende actoren (individuen, coalities, studiebureaus, andere organisaties) waarbij geen enkele actor de macht heeft om de strategie van de andere actoren te bepalen. We formuleerden dit ook zo in het kader van de H-M-N-literatuur. Maar deze auteurs gaan nog een stap verder: beleidsvorming in netwerken komt niet alleen tot stand via samenwerking tussen de actoren, ook non-coöperatie komt aan bod in beleidsnetwerken. De actoren (of met Bouckaert, Legrain en Verhoest de ledenorganisaties) hebben niet alleen van elkaar verschillende belangen, ze zijn soms ook werkelijk tegengesteld aan elkaar. Hetzelfde geldt bijgevolg voor hun standpunten en strategiëen. Beleidsprocessen worden hier niet bekeken als de implementatie van ex ante geformuleerde doelstellingen maar komen tot stand in de interactie tussen de actoren in een netwerk. Deze wisselen dan informatie uit omtrent problemen, voorkeuren en middelen en ze maken een trade-off tussen hun doelen en resources. Beleid kan in deze opvatting dus maar pas succesvol zijn indien het de realisatie is van ‘collective action in order to establish a common purpose or avert common threats’.[15] De auteurs stellen dan ook dat het de rol van de overheid is om de actoren in het beleidsdomein incentives te geven om samen te werken en om hen voldoende duidelijke doelstellingen te geven. Bovendien moet de overheid er ook op toezien dat de belangrijkste actoren zeker aanwezig zijn en moet ze een discretionaire macht toekennen aan het beleidsnetwerk. Legitimering wordt nu één van de belangrijkste problemen van de netwerkvorm van beleidscoördinatie, i.t.t. de opvatting van netwerken in de H-M-N-theorie (daar was het netwerksturen net extra-legitiem). Maar de auteurs geloven niet dat dit een intrinsiek probleem van netwerken is. Ze stellen dat dit op te vangen valt d.m.v. adequate sturing van netwerken door de overheid, ofwel adequate managing of complex networks.[16] Hiervoor bestaan verscheidene strategieën, maar er wordt in deze thesis niet verder op in gegaan. We verwijzen hiervoor graag naar het boek van Kickert, Klijn en Koppenjan.

1.1.1.3. Concrete coördinatie-instrumenten uit het theoretisch model van Bouckaert, Legrain en Verhoest

Bouckaert, Legrain en Verhoest leverden naast de omschrijvingen van hiërarchische, markt- en netwerkvormen van coördinatie nog een belangrijke bijdrage aan het theoretisch kader. Namelijk de indeling van verschillende coördinatie-instrumenten die gebruikt worden in de drie onderscheiden modellen.[17] Het model van hun eerste poging, een tabel, wordt daarbij omgezet tot een model met twee dimensies. Daarvoor worden een horizontale en een verticale as ingebracht in de analyse (figuur 3). De horizontale as verwijst naar de keuze tussen coördinatie in samenwerking of coördinatie in concurrentie. De verticale as verwijst naar de mate van centrale sturing en graad van autonomie. Beleidsautonomie, d.i. de mogelijkheid voor clusterorganisaties om zelf keuzes te maken i.v.m. hun strategie (outcomebepaling), gaat een stap verder dan beheersautonomie, waarbij clusterorganisaties zelfstandig hun interne werking kunnen bepalen (financiën, personeel, investeringen e.d.).[18]

Zo komen we tot een kruisbestuiving van de drie coördinatiemodellen, waarbij elk model in min of meerdere mate elementen van de andere modellen bevat. Bij het lezen van de figuur dient opgemerkt te worden dat de managementinstrumenten in één bepaald coördinatiemodel niet steeds gebonden zijn aan de structuurinstrumenten van datzelfde coördinatiemodel.

Figuur 3: Management- en structuurinstrumenten van de Hiërarchie-Markt-Netwerk-theorie

Bron: G. BOUCKAERT, A. LEGRAIN, K. VERHOEST, Over samenwerking en afstemming: instrumenten

voor een optimale beleids- en beheerscoördinatie in de publieke sector, Gent, Academia Press, 2003, 33.

Met deze verfijnde indeling kunnen we de instrumenten beter toelichten. Ze worden door Verhoest e.a. op de volgende manier ingedeeld volgens coördinatiemodel.

Hiërarchische instrumenten worden gebruikt onder een sterke centrale leiding. De autonomie van de clusterorganisaties is meestal zo klein dat de keuze tussen samenwerking en markt binnen elk instrument onmogelijk wordt.

Marktinstrumenten zijn de instrumenten die financiële afhankelijkheden en concurrentiepositie gebruiken om de handelingen van de clusterorganisaties te coördineren. Bij deze instrumenten komt de graad van beheers- dan wel beleidsautonomie naar voren als belangrijke factor.

Netwerkinstrumenten hebben allen een hoge graad van autonomie en een uitgedrukte

De volledigheid noopt ons tot kijken naar wat bepaalde auteurs te zeggen hebben over coördinatie zonder hiervoor expliciet het kader van de H-M-N-literatuur te gebruiken. Hiermee zijn we aan het tweede gedeelte van het theoretisch kader gekomen.

We gebruiken hierbij bepaalde fasen uit de beleidscyclus zoals deze omschreven werd door Howlett en Ramesh.[19] Zij gaan uit van een beleidscyclus met de volgende elementen: de agenda-setting, de probleemformulering, het nemen van de beslissing, de beleidsimplementatie en ten slotte de beleidsevaluatie. Omdat zij in de praktijk moeilijk van elkaar zijn te onderscheiden nemen wij hier de fasen van agenda-setting en probleemformulering samen tot beleidsvoorbereiding en spreken van beleidsuitvoering i.p.v. beleidsimplementatie. In wat volgt zullen beide fasen, de beleidsvoorbereiding en de beleidsuitvoering, de twee onderscheiden fasen van de beleidscyclus zijn waarin we de coördinatie tussen het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en het Vlaams Ecologisch Netwerk bespreken.

In een eerste paragraaf geven we de definitie van coördinatie volgens Guy Peters. Vervolgens worden in een tweede en derde paragraaf de structuur- en procesinstrumenten behandeld die Peters beschrijft. In de vierde paragraaf komen de dimensies aan bod die Peters inzake coördinatie onderscheidt.

Eerst geven we Peters’ definitie van coördinatie. Het betreft volgens deze auteur het voorkomen dat de diverse (private én publieke) organisaties die belast zijn met het leveren van publiek beleid, noch een teveel aan beleid produceren, noch dat ze gaten in het beleid achterlaten.[20] Peters ziet wat dat betreft minimalistische en maximalistische niveaus inzake coördinatie. Een minimalistisch niveau houdt in dat organisaties elkaar en elkaars activiteiten erkennen en dat ze een poging doen om elkaar niet tegen te werken of dubbel werk te produceren. In deze praktijk kan het vermijden van contradicties herkend worden. Een maximalistische houding inzake coördinatie houdt in dat organisaties effectief samenwerken teneinde bepaalde doelstellingen te behalen. Peters wijst hier op het feit dat een dergelijke maximalistische interpretatie van coördinatie moeilijk te verkondigen valt in de huidige sfeer van decentralisatie in de publieke sector. Er komt namelijk een niet geringe mate van hiërarchische sturing van het centrale niveau bij kijken.[21] Het woord ‘afstemming’ verwijst als synoniem hierna naar de definitie van coördinatie.

Hieronder geven we aandacht aan het onderscheid dat de auteur maakt tussen enerzijds structurele en anderzijds processuele aanpassingen die (beleidsdomeinen met) cross cutting issues kunnen verbinden. Het sluit aan bij het hierboven gebruikte onderscheid tussen structuur- en managementinstrumenten. Daar waar de vorige auteurs meer generieke coördinatie-instrumenten beschreven, somt Peters concrete concepten op die voor coördinatie binnen de publieke sector kunnen zorgen. Op dezelfde manier worden in een paper van de OESO instrumenten, structuren en processen beschreven om een coherent beleid op te bouwen.[22]

Ten eerste bespreken we met Peters de structuren die binnen de core executive, d.i. het niveau van de uitvoerende macht, voor coördinatie kunnen zorgen. Hier ligt uiteindelijk de verantwoordelijkheid voor het beleid en er wordt vaak verondersteld dat hier de locus ligt van horizontale beleidscoördinatie.

Ten tweede ligt een structuur met coördinatiekansen volgens Peters bij het andere gedeelte van de uitvoerende macht, nl. bij de administratie. Hierbij dient nog opgemerkt te worden dat in België en Vlaanderen het orgaan van het kabinet van de minister een speciale rol speelt. Soms worden aan deze kabinetten immers rollen toebedeeld die Peters hierna bij de administratie legt.

Ten derde kan er structureel een (autonoom) agentschap worden opgericht dat expliciet als taak heeft de coördinatie tussen de beleidsdomeinen te regelen. Dit wordt vooral toegepast op een target population of een geografisch gebied met bepaalde coördinatieproblemen en is voor ons dus minder relevant. Een voorbeeld is de administration on Aging in de VS en het Grieks ministerie voor Macedonië en Tracië. Interministeriële organisaties zijn voor Peters het vierde structureel middel om coördinatie te bewerkstelligen. Elk land heeft wel zulk een organisatie maar er bestaan grote verschillen inzake uitgesprokenheid van hun structuur en inzake beleidsmacht van deze organisaties. In Vlaanderen kunnen we hiervoor naar de interkabinettenwerkgroep verwijzen. Ten vijfde zijn tijdelijke ‘task forces and working groups’ een mogelijke coördinatiestructuur. Meestal zijn ze ‘slechts’ gericht op identificatie en verklaring van problemen en aangewezen bij relatief kleine problemen van coördinatie. Voor een voorbeeld verwijst Peters naar de grootschalige ‘review’-praktijken van agentschappen, beleidsplannen, beleid en uitgaven die in Canada werden doorgevoerd, o.a. met betrekking op de problematiek van de betaalbaarheid van pensioenen. De auteur merkt op dat dergelijke structuren aangewezen zijn bij problematieken die op relatief korte termijn gedefinieerd kunnen worden. Het voordeel van een task force is dan zijn tijdelijkheid (dit duidt Peters aan met het begrip ‘virtual organization’). Indien echter een probleem slechts op lange termijn gedefinieerd kan worden, komen de task forces of working groups zonder werk te zitten of verworden ze tot nóg een andere permanente structuur die zich met een bepaald beleidsdomein bezig houdt. Ten zesde vermeldt Peters interdepartementele comité’s, organen die ad hoc verschillende administraties verbinden. Dit is een goed instrument indien er niet veel geherdefinieerd moet worden en indien de leden er toegewijd aan zijn. Waar tot nu toe structuren werden opgesomd die coördinatie als top down materie benaderden, met politici en administratie als belangrijkste actoren, noemt Peters in zijn zevende en laatste structureel element de mogelijkheid van bottom-up-coördinatie. In deze benadering gaan ambtelijke en belangenorganisaties die met hun kennis en ervaring aan het eind van de beleidsketen staan, hun inbreng hebben in de coördinatiestrategie. Peters merkt op dat er verschillende manieren mogelijk zijn bottom up-coördinatie te bewerkstellingen. De mogelijkheid bestaat om een ‘case manager’ aan te stellen die met alle belanghebbenden aan het einde van de beleidsketen onderhandelt omtrent een bepaald coördinatieprobleem. Deze moeten wel adequate bevoegdheid en middelen krijgen om hun taak te kunnen uitvoeren. Een andere aanpak is die van de ‘lead agency’ waarin een bepaald agentschap de leiding neemt over de coördinatie. In landen waar de agentschappen allen een sterke organisationele cultuur hebben ontwikkeld kan dit een eerder problematische manier van werken zijn.

Naast structuren belicht Peters ook processen die kunnen bijdragen tot coördinatie-oplossingen. Processen zijn o.a. ‘budgetting’, de ‘regulatory review’ en het proces van evaluatie. Het eerste heeft betrekking op het feit dat de regering haar prioriteiten stelt via toewijzing van budgetten aan de departementen. In financieel moeilijke tijden kan dit zelfs het belangrijkste coördinatiemechanisme zijn. De regulatory review is dan weer het a posteriori nakijken van secundaire wetgeving (komende uit de administratie) door een centraal orgaan. In België wordt deze taak aan het Rekenhof toegekend. Hierbij wordt de budgettaire weerslag van de wetgeving getoetst aan de prioriteiten van de regering en haar ministers. Bij het evaluatieproces ten slotte is de focus meestal één of meerdere specifieke plannen. Deze worden dan letterlijk geëvalueerd met betrekking tot elkaar.

De auteurs van een voor ons relevante public management paper van de OESO hebben inzake coördinatie-processen interessante aanvullingen. Het betreft inzichten die van belang kunnen zijn wanneer we in het volgende deel de praktijk van twee beleidsdomeinen gaan bekijken.[24] Ten eerste zijn processen van coördinatie volgens de OESO-auteurs relevant inzake conflictoplossing (tussen betrokken belangengroepen, tussen ministers, tussen administraties e.d.). Men gaat in de coördinatiepoging op zoek naar conflicten die in andere fasen van het besluitvormingsproces nog niet werden opgelost. Ten tweede hebben de OESO-auteurs het over ‘coordination comments’. Deze procedure moet voorkomen dat ministers nieuwe beleidslijnen voorstellen zonder raadpleging van hun collega’s. Zo is bvb. in Nieuw-Zeeland de volgende procedure van toepassing: ministers moeten er 10 dagen vóór ze een voorstel doen binnen de ministerraad dit ter commentaar laten rondgaan bij hun collega’s. Ten derde wordt het verbeteren van de informatiestroom aangehaald als belangrijk coördinatieproces. Vooral tussen de regering en de lijnministeries en tussen de ministeries onderling lijkt dit ons bezienswaardig.

Naast de voornoemde processen zijn volgens Peters informele organisaties hier van groot belang.[25] Als eerste informele organisatie beschrijft hij de politieke partijen, aangezien één van hun doelen het brengen van een geïntegreerde visie op de maatschappij is en het proberen omzetten ervan in de werkelijkheid. Er kan getwijfeld worden aan het vermogen van partijen om aandacht te besteden aan cross cutting issues. Peters geeft daarvoor de volgende redenen. In de meeste politieke systemen zijn politieke partijen opgebouwd langsheen de links-rechts-breuklijn en geven zij weinig of geen aandacht aan issues die deze dimensie dwars doorsnijden. Nieuwe partijen kunnen dan deze leemten opvullen (cfr. ‘groene’ partijen), maar ook daar zien we beperkingen. Ten eerste is dit voor bepaalde issues niet mogelijk, bvb. omdat de doelgroepen te weinig politiek kapitaal hebben. Ten tweede lijkt het vooralsnog onmogelijk voor politieke partijen om alle leemtes op te vullen. Een tweede informele organisatie zijn de belangengroepen. Belangengroepen die op een politiek actieve wijze bepaalde segmenten van de maatschappij vertegenwoordigen, kunnen problemen helpen identificeren en ze stellen dikwijls ook hun oplossingen voor. Bepaalde maatschappelijke groepen zijn op deze manier georganiseerd. Bvb. de bejaarden, de werkenden, de jongeren. Andere groepen kunnen zich minder goed organiseren om tal van redenen (te kleine groep, te weinig kennis en/of vaardigheden, geen toegang tot politieke niveau). Een voorbeeld hiervan zijn immigranten. Over de aanpak inzake cross cutting issues zegt Peters dat voor belangengroepen grotendeels dezelfde argumenten gelden dan voor politieke partijen. Sommige belangengroepen willen bepaalde interdependenties gewoon niet aanvaarden. Een derde informele organisatie is de ambtenarij, de civil service. Ook in de administratie worden bepaalde belangen verdedigd. Een middel dat Peters aanhaalt om coördinatie te produceren is de structurering van de ambtelijke loopbaan zo te regelen dat ambtenaren een brede conceptie krijgen van beleid. In landen zoals Groot-Brittanië is dit het geval doordat ambtenaren zeer frequent van positie en zelfs beleidsdomein veranderen.

We gaan nu in op de conceptuele dimensies van coördinatie die Peters van elkaar weet te onderscheiden. Met sommige van deze dimensies kunnen we de coördinatie tussen de twee bestudeerde beleidsplannen reeds goed afbakenen. We geven daar waar mogelijk de toepassing van de dimensies op het object van studie van deze thesis: de coördinatie tussen het RSV en VEN-IVON. De overige dimensies zullen we expliciet becommentariëren in de conclusies van deze thesis. De eerste dimensie is deze van positieve versus negatieve coördinatie, ze houdt in dat plannen t.o.v. elkaar het begrip ‘coördinatie’ minimaal of maximaal kunnen invullen. Een minimale invulling betekent dan dat de plannen of programma’s elkaar niet mogen afbreken. De maximale invulling is dan weer het streven naar het coherent met elkaar opbouwen en uitvoeren van plannen. De tweede dimensie is die van de verticale versus horizontale coördinatie. Verticale coördinatie staat gelijk met multi level governance en dus coördinatie tussen overheidsniveaus. Horizontale coördinatie is dan weer coördinatie tussen beleidsplannen op één overheidsniveau. Onze studie heeft vooral betrekking op horizontale coördinatie, we blijven immers op gewestelijk niveau met het RSV en het VEN-IVON. Doch in de late uitvoeringsfase zal ook wat verticaal gecoördineerd worden. Dat ligt vervat in de aard van de plannen, vooral de aard van het RSV (cfr. infra). De derde dimensie betreft de tegenstelling tussen coördinatie in beleid en coördinatie in de administratie. Het eerste gebeurt top down, het tweede eerder bottom up. Deze dimensie komt uitgebreid aan bod in het empirisch gedeelte van deze thesis, we bekijken immers de gehele beleidscyclus van de plannen. In de vierde dimensie wordt coördinatie bekeken vanuit het perspectief politiek versus administratief. Het eerste is coördinatie in de beleidsformulering (cfr. beleidscyclus van Howlet en Ramesh), het tweede is coördinatie in de beleidsimplementatie. Het empirisch gedeelte is geënt op deze dimensie. Deze dimensie is dus ten overvloede aanwezig. De vijfde dimensie maakt een onderscheid tussen interne en externe coördinatie. Intern staat hier voor coördinatie binnen de overheid, terwijl extern wijst op coördinatie van de publieke sector met organisaties in de samenleving. Hier geldt de opmerking dat beiden een rol spelen. Waarom zal duidelijk worden in het empirisch gedeelte van de thesis. Deze dimensie is zeker relevant. De zesde dimensie heeft het over coördinatie inzake gelijke versus complementaire doelstellingen. D.i. coördinatie bínnen één bepaald beleidsdomein dan wel tússen bepaalde beleidsdomeinen. Duidelijk hebben wij in deze thesis te maken met coördinatie tussen mogelijke complementaire doelen van twee verschillende beleidsdomeinen. De zevende dimensie belicht coördinatie vanuit de tegenstelling specifiek-algemene doelen. Peters geeft bij coördinatie op basis van algemene doelen het voorbeeld van de rol die het gender-issue en de milieuproblematiek speelt in vele landen. Er worden bvb. wetten uitgevaardigd die als doel gelijke vertegenwoordiging van man en vouw in politieke organen heeft, of regels m.b.t. een uitgebreide milieu-effectenrapportage opleggen om het milieu minder te belasten in allerlei sectoren. De beoordeling van de toepassing van deze dimensie op de beleidsplannen is moeilijk omdat ze sterk afhangt van de positie die men inneemt tegenover het doel van gebiedsgericht natuurbeleid (cfr. infra) We laten de beoordeling dus open maar stellen duidelijk dat de dimensie relevant is. De achtste dimensie tenslotte heeft het over coördinatie op korte dan wel op lange termijn. We bestrijken in deze thesis een periode van ongeveer 15 jaar. Gesteld dat vijf jaar een korte termijn is en 30 jaar een lange termijn, betreft het bij ons onderwerp eerder een middellange termijn.

We sluiten Peters bijdrage tot ons theoretisch kader af met een praktische opmerking. Er wordt gehamerd op het feit dat structuren en processen nuttig kunnen zijn voor coördinatie maar dat er vooral voldoende politieke en administratieve wil moet voor zijn. “It appears that the ultimate effect of structural manipulations is to establish conditions that make effective coordination more or less easy to obtain.”[27]

Tijdens de redactie van deze thesis wordt de hervorming van de Vlaamse politieke besluitvorming en administratie Beter Bestuurlijk Beleid (afgekort BBB) volop uitgevoerd. Het gaat buiten het bestek van deze thesis om de omslachtige hervormingsoperatie hier toe te lichten. Het is zeker ook niet de bedoeling om een evaluatie te maken van coördinatie tussen beleidsdomeinen voor en na de hervorming – daarvoor is het trouwens nog veel te vroeg. We kunnen echter niet om het feit heen dat men in het kader van deze hervorming ook heeft nagedacht over het begrip ‘coördinatie’. We gaan bij de Bijzondere Commissarissen, die in het voortraject van de hervorming begeleidden, te leen voor enkele definities van begrippen die aanleunen bij ‘coördinatie’ maar er niet mee samenvallen. Deze voor ons relevante begrippen werden theoretisch besproken in de voorstellen van reorganisatie van het Vlaams overheidsapparaat.

De bijzondere commissarissen situeren vooreerst het begrip beleidsafstemming of coördinatie in de reorganisatie van de Vlaamse overheid als volgt: “het concept van de nieuwe organisatie van de Vlaamse overheid vertrekt van een afbakening van het volledige werkterrein in ‘homogene beleidsdomeinen’. Dit is evident in geval van ‘verticaal’ beleid. Niet alle beleidsinitiatieven hebben echter een verticaal karakter of spelen zich af binnen één homogeen beleidsdomein. In geval van beleidsdomeinoverschrijdende beleidsvoering zal het bewaren van de beleidscoherentie specifieke aandacht behoeven, onder de vorm van beleidsafstemmende mechanismen en instrumenten. Enerzijds zijn er maatschappelijk gerichte beleidsinitiatieven, die één of meerdere homogene beleidsdomeinen overstijgen. Dit is het ‘transversaal’ beleid. Anderzijds zijn een aantal beleidsonderdelen van organisatiegerichte aard, zij hebben in beginsel een organisatiebreed karakter. Dit is het ‘horizontaal beleid’.”[28]

Het beleid dat wij bestuderen is dus transversaal, het overstijgt de homogene beleidsdomeinen ruimtelijke ordening en leefmilieu (en daarbinnen natuur). De bijzondere commissarissen maken vervolgens continuüm van beleidsafstemming met twee polen. Enerzijds is er de pool van het geïntegreerd beleid, d.i. de sterkste gradatie van beleidsafstemming. Anderzijds is er de pool van het inclusief beleid, een minimale vorm van beleidsafstemming. In de praktijk bestaat er tussen de twee polen een continuüm van mogelijke gradaties in beleidsafstemming. Afhankelijk van de specifieke aard en doelstelling van het beleid en de invulling die het politieke niveau eraan wil geven, situeert het beleid zich op deze of gene plaats van het continuüm. De eerste pool, geïntegreerd beleid, houdt een sterke sturing en opvolging in doorheen de hele beleids- en beheerscyclus. Er wordt een geïntegreerde aanpak aangehouden met het oog op een maximaal maatschappelijk effect. Evenals Peters bij zijn bespreking van struturen voor coördinatie halen de bijzondere commissarissen de post van bevoegde ‘integrerende minister’ aan. Deze houdt toezicht op de goede en tijdige uitvoering van het geheel van de acties. Hij kan zo nodig interveniëren bij de betrokken functionele ministers. Aan de tegenpool bevindt zich het inclusief beleid. Dit wordt bekomen wanneer een gemeenschappelijk aandachtspunt wordt overeengekomen waarmee alle ministers, elk op zijn beleidsdomein, rekening moeten houden en dat zij bij de bepaling en de uitwerking van hun beleid mee moeten bewerkstelligen. Elke minister dient in de beleidsvoering van zijn sector(en) doorheen de hele beleids- en beheerscyclus de nodige initiatieven te ontwikkelen die rekening houden met de gemeenschappelijke beleidsdoelstelling. Bovendien dient hij de nodige maatregelen te nemen om te verhinderen dat zijn sectorale beleid niet contraproductief werkt t.o.v. de gemeenschappelijke beleidsdoelstelling.

Tussen deze twee polen beschrijven de commissarissen het voor ons meest relevante begrip van ‘gecoördineerd beleid’. Een gecoördineerd beleid moet minimaal een gemeenschappelijk bepaalde beleidsdoelstelling en beleidsstrategie omvatten, alsook het uitdrukkelijk engagement van de betrokken functionele ministers om deze beleidsdoelstelling te verwezenlijken. Maximaal leunt het ‘gecoördineerd beleid’ dicht aan bij het geïntegreerd beleid. Hetgeen de bijzondere commissarissen bijdragen aan het theoretisch kader wordt weergegeven in een figuur (figuur 4).

Figuur 4: Gecoördineerd beleid gesitueerd tussen geïntegreerd en inclusief beleid

We konden voor concrete theoretische elementen afgeleid uit de Hiërarchie-Markt-Netwerk-theorie, terecht bij Bouckaert, Legrain en Verhoest. Zij gaven een opsomming van management- en structuurinstrumenten binnen de drie coördinatiemechanismen. Peters vervolgens reikte ons concrete structuren en processen aan die coördinatie kunnen bewerkstelligen. Ook onderscheidde hij acht dimensies bij coördinatie. Bij de Bijzondere Commissarissen ten slotte konden we terecht voor een visie op coördinatie zoals die in de bestuurlijke hervorming in Vlaanderen gehanteerd werd, d.i. tussen geïntegreerd beleid en inclusief beleid in. Een overzicht van deze bijdragen aan ons theoretisch kader kunnen we opsommen in een figuur (figuur 5).

In het volgende deel bespreken we de methoden die we in het onderzoekswerk van de thesis gebruiken. Ook wordt er in gegaan op de verdere operationalisering van het theoretisch kader.

In dit deel van de thesis willen we in eerste instantie aangeven welke methode van onderzoek we hanteren. We gebruiken hiervoor het kader dat Robert Yin aanreikt. In tweede instantie gaan we dieper in op de gegevensverzameling die plaatsvond in de thesis.

Het object van studie van deze thesis is, zoals reeds gesteld in de inleiding, de ruimtelijke ordening en het natuurbeleid in Vlaanderen. We bestuderen de coördinatie in dit gevoerde beleid aan de hand van twee belangrijke plannen uit de beleidsdomeinen. Het betreft het Ruimtelijke Structuurplan Vlaanderen (RSV) en het Vlaams Ecologisch Netwerk-Integraal Verwevend en Ondersteunend Netwerk (VEN-IVON). We willen meer te weten komen over coördinatie tussen twee beleidsdomeinen in deze thesis. Onze onderzoeksvraag betreft hierbij een ‘hoe-vraag’. Namelijk: “hoe heeft men in Vlaanderen getracht coördinatie te bewerkstelligen tussen ruimtelijke ordening en natuurbeleid?” Werken met andere onderzoeksmethoden zoals enkel met interviews of o.b.v. kwantitatieve gegevens inzake personeel en budgetten in de twee beleidsdomeinen, had ons andere informatie opgeleverd.

Yin stelt betreffende de gevalstudie dat ze, als methode van wetenschappelijk onderzoek, moet voldoen aan vier voorwaarden opdat ze geldig zou zijn. Zo worden construct validity, internal validity, external validity en reliability aangehaald.[29] Het eerste duidt op het correct vestigen van operationele meetinstrumenten voor de gebruikte concepten. We hebben getracht aan deze eis tegemoet te komen door omstandig in te gaan op het begrip ‘coördinatie’ en de manier waarop dit in de praktijk zichtbaar is en dus ‘gemeten’ kan worden (cfr. Peters). Aangezien wij hier te maken hebben met een beschrijving van de coördinatie tussen plannen en niet met een verklarende of causale studie, is de tweede soort geldigheid, d.i. interne geldigheid of het vestigen van een causale relatie, niet aan de orde. De derde vorm, externe geldigheid, is het omschrijven van het domein waarbinnen de conclusies van de case study kunnen veralgemeend worden. Dit is o.i. relatief beperkt aangezien Vlaanderen een specifieke en relatief kleine beleidsruimte vormt en ruimtelijke ordening en natuur twee relatief jonge beleidssectoren zijn in Vlaanderen. Toch kunnen eventuele conclusies uit deze case studie voor andere dichtbevolkte regio’s met een gelijkaardige staatsconstructie (bvb. bepaalde Länder in Duitsland) interessant zijn. Het is evenwel onwaarschijnlijk dat de conclusies vertaald zullen worden naar de bestuurlijke entiteiten in kwestie. We trachten wel de resultaten van de case study open te trekken naar andere beleidssectoren. Eveneens kunnen we aan het einde van deze studie lessen formuleren inzake coördinatie in het algemeen op het Vlaams beleidsniveau. De vierde vorm van geldigheid heeft het over betrouwbaarheid. Het betreft de mate waarin de gevalstudie toelaat om door andere onderzoekers herhaald te worden en dezelfde resultaten te geven. Wij trachten dit hier te bewerkstelligen door de verzamelde data overzichtelijk voor te stellen en door aan nauwkeurige bronvermelding volgens de Klassieke stijl te doen.

Betreffende de dataverzameling in gevalstudies heeft Yin het over drie principes die moeten gerespecteerd worden. Met meerdere bronnen werken, een case study database aanleggen en een bewijsketen opbouwen en onderhouden.[30] De twee laatste principes zijn vooral relevant bij multiple gevalstudies en gevalstudies waaraan meerdere onderzoekers werken. Maar ook in deze gevalstudie worden alle contactpersonen, literatuurbronnen en interviews nauwkeurig bijgehouden. Het ‘meerdere bronnen-principe’ houdt in ons geval in dat gewerkt zal worden met zowel archiefmateriaal en overheidsdocumenten als met interviews. We geven hieronder nog een extra woord uitleg over de gegevensverzameling. Bij de analyse van de verzamelde gegevens gebruiken we hier de strategie van het betrouwen op onze theoretische veronderstellingen die, zoals we hierboven besproken hebben, stellen dat coördinatie tussen plannen op verschillende manieren kan plaatsvinden.[31] Er is geen sprake van ‘pattern matching’, d.i. het vergelijken van een voorspeld patroon met het empirisch patroon, omdat we in deze gevalstudie geen voorspelling maken over coördinatie tussen beleidsdomeinen. Wel gaan we op basis van een operationalisering van de theorie op zoek naar de coördinatie die tussen de beleidomeinen ruimtelijke ordening en natuur in Vlaanderen heeft plaatsgevonden. Deze operationalisering bestaat uit de categorisering van de theoretische instrumenten, zoals structuren en processen van coördinatie, die we hierboven reeds aangaven.

In het vierde en vijfde deel van de thesis gebeurt het onderzoekswerk. De volgende bronnen werden hierbij gehanteerd.

Met deze analytische instrumenten gingen we na wanneer en hoe coördinatie tussen ruimtelijke ordening en gebiedsgericht natuurbeleid in Vlaanderen heeft plaatsgevonden (cfr. de ‘hoe-vraag’ van hierboven). We spitsten hierbij onze aandacht toe op de coördinatie tussen het RSV en VEN-IVON. We konden niet exhaustief tewerk gaan bij de opname van passages uit de documenten van alle actoren uit de beide beleidsvelden. We concentreerden ons daarentegen op de documenten en passages die ons het meest relevant leken voor de afstemming tussen het RSV en het VEN-IVON. Het is evident dat we niet alleen de structurele en processuele coördinatie zullen beschrijven. Omdat het twee relatief complexe plannen betreft werd ervoor gekozen om in het derde deel eerst de juridische en historische inbedding van de twee beleidsplannen voor te stellen. In het vierde deel wordt de coördinatie in drie fasen besproken en in het vijfde komen expliciete conclusies aan bod. We zullen daar waar dat gewenst en mogelijk is, ingaan op de inhoud van beide plannen, zonder daarbij evenwel té technisch te worden.

De interviews die in het kader van de thesis werden afgenomen, spelen een belangrijke rol inzake gegevensinzameling. Er werd bij elk interview aandacht besteed aan de context waarin de geïnterviewde zich bevond. Zo werd steeds gevraagd naar vroegere relevante jobinhouden i.v.m. coördinatie tussen de twee plannen, alsook naar de invulling van de huidige werktaken van de geïnterviewde. De respondenten betreffen vooral mensen uit de Vlaamse administratie. Meerbepaald uit de Afdeling Natuur, de Vlaamse Landmaatschappij en het Instituut voor Natuurbehoud. Maar ook de administratie ruimtelijke ordening en een belangrijke belangengroep inzake natuur werden op die manier ondervraagd. Ze werden voornamelijk geselecteerd op basis van doorverwijzingen. Ook d.m.v. referenties in documenten werden de respondenten opgezocht. Men kan zich hierbij de vraag stellen of zulke werkwijze wel voldoende objectief is. Die kritiek is enerzijds terecht maar anderzijds was dit de beste manier om op korte tijd zoveel mogelijk relevante informatie betreffende het onderwerp te verzamelen. Dat de respondenten voornamelijk uit de natuursector komen heeft vooral te maken met de relatie die tussen de twee beleidsdomeinen bestaat. Het natuurbeleid is vragende partij bij de afbakening van een natuurlijke structuur en is daarbij afhankelijk van het beleidsdomein ruimtelijke ordening. De lezer kan wat dit betreft in de bijlagen (bijlage 1) een tekst vinden waarin een interpretatiekader wordt aangebracht om de verstrengeling van de twee beleidsdomeinen te begrijpen.

In het volgende deel van de thesis bekijken we op bestuurskundige wijze hoe men vanuit de Vlaamse regering, haar administratie en betrokken belangengroepen in de onderzochte periode tegen ruimtelijke ordening en natuurbeleid aankeek. We nemen daarvoor de belangrijkste plannen in de twee betreffende beleidsdomeinen onder de loupe: het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en het Vlaams Ecologisch Netwerk-Integraal Verwevend en Ondersteunend Netwerk.

In dit derde deel stellen we de twee beleidsdomeinen en hun plannen voor. We doen dit met het volgende stramien. Eerst lichten we de beleidsdomeinen in het algemeen toe. Dit betekent dat we een antwoord pogen te geven op de vraag wat respectievelijk ruimtelijke ordening en gebiedsgericht natuurbeleid beoogt. Daarna bekijken we het betreffende domein zoals zich dat in Vlaanderen ontwikkeld heeft en tenslotte stellen we het beleidsplan van het betreffende beleidsdomein voor. In de bijlagen vindt de lezer een overzicht van de opeenvolgende Vlaamse regeringen sinds 1988 met hun respectievelijke ministers van Ruimtelijke ordening en Leefmilieu (bijlage 2). Eveneens is er in de bijlagen een overzicht van de juridische inbedding van de beide plannen te vinden (bijlage 3).

De mens kan het gebruik van de ruimte, d.i. zowel het aardoppervlak, het luchtruim als de ondergrond, bestemmen voor zeer diverse vormen van behoeftebevrediging, zo stellen Bouckaert en De Waele.[32] Het ordenen van activiteiten zoals landbouw, industrie, exploitatie van mijnen en groeven, woningbouw, sportbeoefening, natuurbeleving, etc. is voor elk menselijk leven een noodzaak, zelfs indien de mens niet in sociaal verband zou leven. Daar dit meestal wel het geval is, ontstaan onvermijdelijk onverenigbaarheden tussen bepaalde activiteiten. Naast deze onverenigbaarheden moet bovendien rekening gehouden worden met mogelijke positieve of negatieve neveneffecten van bepaalde activiteiten. Indien men dit niet zou doen, komt men tot een inefficiënt gebruik van de voorradige ruimte. Met bovenstaande beschouwingen komen Bouckaert en De Waele tot de volgende definitie van ruimtelijke ordening: “Het betreft het bewust bestemmen van de ruimte voor verschillende functies teneinde onverenigbare functies te scheiden en teneinde via een beheer van externaliteiten de efficiëntie van ruimtegebruik te maximaliseren”.[33] Ter situering van het begrip ‘stedenbouw’ geven we van dezelfde auteurs de volgende definitie mee: “stedenbouw betreft het instrumentarium op microniveau dat de overheid moet toelaten om een rechtstreeks en concreet toezicht uit te oefenen op het gebruik dat het individu van een welbepaalde ruimte wenst te maken”.[34] In de verdere bespreking zal echter niet meer verwezen worden naar dit begrip.

Bouckaert en De Waele stellen dat het recht, als maatschappelijke techniek, zal tussenkomen om het gebruik van schaarse middelen te regelen. Het recht geeft immers de definitie van bevoegdheden die personen, groepen, families, publieke instanties e.d.m. mogen uitoefenen over schaarse middelen, alsook welke sancties deze bevoegdheden moeten beschermen. Wanneer de overheid een rol speelt in de bestemming van de open ruimte, begeeft de regeling zich op het domein van het publiek recht. Dit geldt ook voor de regelingen aangaande het gebiedsgericht natuurbeleid (cfr. infra). Het zijn enkele van deze wetten, decreten en in mindere mate de administratieve regels en procedures die hieronder zullen besproken worden.

Internationaal hebben noch de Europese Unie, noch de Benelux enige bevoegdheid voor het voeren van autonoom ruimtelijk beleid. Toch werd en wordt er op beide niveaus gesleuteld aan een ruimtelijk referentiekader. Voor de Benelux is dat de ‘Benelux Ruimtelijke Structuurschets’ die het mogelijk maakt om ruimtelijke beleidsopties op elkaar af te stemmen. Voor de EU publiceerde de Europese Commissie in 1996 ‘Europa 2000+’ en werkten de ministers bevoegd voor ruimtelijke ordening het ‘Europees Ontwikkelingsperspectief’ (EROP) uit. Beide documenten laten afstemming toe tussen de lidstaten alsook het innemen van een standpunt over ruimtelijke structuurbepalende elementen van internationaal niveau.[35] Deze instrumenten kunnen echter nooit een dwingend karakter hebben en werden tot op vandaag zeer beperkt gebruikt. Dit wil echter niet zeggen dat het Europees recht onbelangrijk zou zijn voor de ruimtelijke ordening. Richtlijnen op het vlak van milieubeleid, zoals inzake natuurbehoud, hebben vaak een sectoroverschrijdende draagwijdte (cfr. infra).[36]

Tot vóór 1996 werd de ruimte in Vlaanderen geordend d.m.v. de opmaak van gewestplannen en algemene en bijzondere plannen van aanleg op gemeentelijk beleidsniveau. Dit ligt vervat in de wet van 29 maart 1962 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en stedenbouw (of kortweg de ‘stedenbouwwet’ genoemd) waarin aanlegplannen het centrale instrument voor ruimtelijke ordening waren. Deze benaderingsmethode van ruimtelijke planning was aan drie kritieken onderhevig.[37] Ten eerste ontbrak het aan een kader voor het nemen van beslissingen in ruimtelijk ordening. Evoluties in de ruimtelijke behoeften werden opgevangen door ad hoc-wijzigingen van de aanlegplannen. Een regelmatige evaluatie werd niet doorgevoerd. Bijgevolg werd er meer ‘volgend’ dan ‘sturend’ opgetreden t.a.v. feitelijke evoluties. Een tweede kritiek is dat de gewestplannen en in mindere mate de gemeentelijke plannen van aanleg te eenzijdig gericht waren op zonering en bestemming. Dit ondersteunde het passief karakter van het beleid. Het beperkte zich tot aflevering of wijziging van vergunningen. Een derde kritiek tenslotte is dat de stedenbouwwet van 1962 te centralistisch was. Gewestplannen deden bvb. uitspraak over elementen van lokaal belang. Liekens e.a. merken daarbij op dat het niet zo zeer aan de stedenbouwwet zelf lag dat ze tekortkomingen vertoonde, dan wel aan de implementatie ervan. In de praktijk waren gewestplannen dusdanig gedetailleerd geworden dat het echte bestemmingsplannen werden. Wat de wetgever rekende tot de facultatieve inhoud van de gewestplannen, namelijk het opnemen van algemene bestemming tot op gemeentelijk niveau, was courante inhoud ervan geworden.[38]

Een belangrijke oorzaak van de detaillering van de gewestplannen tot bestemmingsplannen ligt in de evolutie van de verkavelings- en bouwactiviteiten in de jaren zestig. Het scheppen van orde werd noodzakelijk en bij gebrek aan initiatieven van de gemeentelijke overheden heeft de centrale overheid met de gewestplannen een aantal grenzen getrokken. Gewestplannen hebben dus alleszins de verdienste van een zekere vrijwaring van de open ruimte in Vlaanderen.[39]

De materie van ruimtelijke ordening werd met de staatshervormingsoperatie van 1980 bij bijzondere wet van 8 augustus 1980 geregionaliseerd. Om tegemoet te komen aan de bovenstaande kritieken werkten planologen reeds in het begin van de jaren tachtig aan een nieuwe, meer planmatige conceptie van ruimtelijke ordening. Er werd nagedacht over een ontwerp van decreet, dat er uiteindelijk in 1996 kwam. De totstandkoming van het ‘planningsdecreet’ of het decreet houdende de ruimtelijke planning van 24 juli 1996 is een belangrijke stap geweest in de overgang naar een vernieuwde ruimtelijke ordening. Erin wordt een decretale basis voor ruimtelijke structuurplanning in Vlaanderen gegeven.[40] Structuurplannen leveren een kader voor de afweging van de ruimtebehoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten. Zo kan er een samenhangende visie omtrent het ruimtelijk beleid ontstaan. Structuurplannen worden in het decreet ook geacht dynamisch te zijn. Ze zijn de motor van allerlei uitvoerende maatregelen die er een afgeleide van zijn en zijn daardoor minder absoluut dan de gewestplannen van voorheen. Daarbij komt dat de structuurplannen zelf aan een regelmatige evaluatie en eventuele herziening worden onderworpen.

Het subsidiariteitsprincipe is in de structuurplanning van groot belang. Er wordt op drie niveaus aan structuurplanning gedaan: het gewestelijke, het provinciale en het gemeentelijk niveau. De subsidiariteit inzake ruimtelijke planning wordt treffend toegelicht in het ontwerp van Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen dat, eveneens op 24 juli 1996, werd goedgekeurd door de Vlaamse regering. Het stelt dat “elke inzake ruimtelijke ordening bevoegde overheid zich bezig houdt met de materies die geëigend zijn om op het bewuste niveau geregeld te worden. Een beslissing op hoger niveau is te verantwoorden als het belang en/of de reikwijdte ervan het lagere niveau duidelijk overstijgt”.[41] Tussen de drie niveaus bestaat aldus een hiërarchische verhouding. De overheid die planningsbevoegdheid heeft, heeft op die manier ook onmiddellijk de bevoegdheid en verantwoordelijkheid over de uitvoering ervan. De subsidiariteit is evenwel in het RSV enkel in hoofdlijnen toegelicht, waardoor er schemerzones blijven bestaan en de exacte bevoegdheden voor de drie planningsniveaus niet volledig duidelijk zijn. Ook bij de uitvoering van het Decreet betreffende de Ruimtelijke Ordening (DRO) is tot op heden geen volledige duidelijkheid terzake gegeven.[42]

Er moet gewezen worden op het feit dat een structuurplan een beleidsdocument is en geen bestemmingsplan.[43] De structuurplannen krijgen een concreet karakter in de ruimtelijke uitvoeringsplannen. Dit werd vastgelegd door het decreet van 18 mei 1999 houdende de ruimtelijke ordening. Dit decreet heft het decreet ruimtelijke planning ook formeel op. Met het decreet ruimtelijke planning werden de “oude” plannen van aanleg tot ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUP) omgevormd. Dergelijk plan geeft o.b.v. verschillende onderdelen een beschrijving van een bepaald grondgebied. Deze onderdelen zijn: een kaart die de geografische limieten van het beheersingsgebied van het plan aangeeft, een weergave van de – feitelijke en juridische – bestaande toestand, de stedenbouwkundige voorschriften ter vastlegging van de bestemming, de inrichting en het beheer van het gebied en een verantwoording inzake de relatie tot de structuurplannen waarvan het plan de tenuitvoerlegging dient te belichamen.[44] Bouckaert en De Waele uiten bij deze ontwikkeling wel de vrees dat de inhoud van een gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan niet noodzakelijk zal overeenstemmen met de inhoud van het gewestplan en de inhoud van gemeentelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen niet met de bijzondere plannen van aanleg (cfr. infra).[45]

Als dusdanig kan in deze thesis niet naast de gewestelijke (en de provinciale en de gemeentelijke) ruimtelijke uitvoeringsplannen gekeken worden, ze vormen immers de uitvoering en concretisering van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Ze komen daarom nog uitgebreid terug in het vierde deel van de thesis. We kijken nu naar de inhoud van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen.

Reeds in 1975 werd er over een globaal ruimtelijk plan voor het Vlaams gewest gesproken, en in 1979 stelde de Vlaamse executieve in haar beleidsverklaring dat de overheid bij hoogdringendheid zal werken aan een dergelijk ruimtelijk plan. Deze doelstelling werd door de Vlaamse executieve hernomen in 1982 en er werd een werkgroep opgericht en externe deskundigen geraadpleegd. Voor de eerste concrete realisatie op dit vlak moeten we wachten tot 1996.

Tezamen met het planningsdecreet van 24 juli 1996 werd het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, of afgekort het RSV, dan voorlopig goedgekeurd door de Vlaamse regering.[46] Na de voorlopige vaststelling van het RSV volgde een openbaar onderzoek van 1 december 1996 tot 28 februari 1997. Niettegenstaande het een beleidsdocument betreft en het een beperkte juridische grond heeft (die dan nog alleen geldt t.o.v. de provincies en gemeenten), kregen burgers de mogelijkheid om adviezen te formuleren. De adviesronde was evenwel vooral bedoeld om de verscheidene adviesorganen – de SERV (Sociaal Economische Raad van Vlaanderen) en de Mina-raad (cfr. infra) – hun adviserend werk te laten doen. Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen werd op 23 september 1997 definitief vastgesteld door de Vlaamse regering.

Het plan kreeg er een extra juridische basis bij met het DRO, dat op 18 mei 1999 werd gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad. Met dit decreet werd een adviesorgaan voor de ruimtelijke ordening op gewestelijk niveau gecreëerd, de VLACORO of Vlaamse Commissie voor ruimtelijke ordening. Het decreet maakte eveneens de oprichting van provinciale en gemeentelijke commissie voor ruimtelijke ordening verplicht. In de VLACORO zetelen 26 deskundigen inzake ruimtelijke ordening vanuit de werkgevers- en werknemersorganisaties, vanuit de academische wereld, vanuit diverse administraties (hoofdzakelijk vanuit de Administratie Milieu, Natuur, Land- en Waterbeheer of kortweg AMINAL), vanuit belangenverenigingen en vanuit de provincies, steden en gemeenten.[47]

Het RSV werd herzien in 2003 – het geldt in principe voor vijf jaar, zonder herziening zou het dus blijven gelden zijn. Deze beperkte herziening betrof vnl. de twee volgende aspecten: de gewenste verdeling van bijkomende woningen over stedelijke gebieden en het buitengebied enerzijds en de ruimte voor bedrijven anderzijds. Het ging om eerder technische wijzigingen die niet raken aan de visie die in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen werd vastgelegd.[48] In april 2004 verscheen een ‘officieus gecoördineerde’ versie van het RSV (d.i. de titel van het document in kwestie). De herziening werd erin opgenomen en de kaarten ervan aangepast. Ook hier zijn bindende bepalingen voor het buitengebied en de afbakening van de natuurlijke en agrarische structuur te vinden, er werd overigens niets aan gewijzigd bij de herziening van 2004. We komen uitgebreid terug op deze bepalingen in het vierde deel van deze thesis.

Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen bestaat, zoals ook ruimtelijke structuurplannen op provinciaal en gemeentelijk niveau, uit een informatief gedeelte (d.i. een beschrijving van de Bestaande Ruimtelijke Structuur), een richtinggevend gedeelte (d.i. de formulering van doelstellingen en prioriteiten of de gewenste Ruimtelijke Structuur) en de bindende bepalingen. Dit samenhangend geheel vormt het kader voor de ruimtelijke ontwikkeling van Vlaanderen tot 2007. Het bindend gedeelte maakt in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen slechts 16 van de 593 pagina’s uit. Volgende aangelegenheden horen tot dit bindend gedeelte:

De Raad van State echter noemt deze bindende bepalingen “dermate algemeen en vaag geformuleerd, dat iedere direct-normatieve kracht eraan moet worden ontzegd”. Het oordeelde om deze reden dat het RSV dan ook niet moest worden voorgelegd voor voorafgaandelijk advies aan de afdeling wetgeving van de Raad van State.[49] In de beleidspraktijk van de ruimtelijke ordening echter worden deze bepalingen als bindend beschouwd voor de inhoud van provinciale en gemeentelijke structuurplannen en ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUP) (cfr. infra). Een voorbeeld dat goed past in het kader van deze thesis is de verplichting die provincies opgelegd krijgen om provinciale RUP te maken voor de natuurverbindingsgebieden (de ecologische verbindingsgebieden tussen natuur- en bosgebieden van Vlaams gewestelijk belang).[50] [51] Als we hieronder praten over het RSV bedoelen we dan ook de bindende en richtinggevende bepalingen ervan, tenzij anders vermeld. Er worden in het RSV een aantal verwijzingen gemaakt naar het VEN, meerbepaald naar het aantal hectaren en de wijze van afbakening. Daarop komen we uitgebreid terug in het vierde deel van de thesis.

Wat het VEN-IVON is en hoe dit tweede beleidsplan ontstaan is, wordt nu uitgelegd in de beschrijving van het Vlaamse natuurbeleid.

Van groot belang voor ons is het onderscheid dat binnen natuurbeleid dient gemaakt te worden tussen algemeen (horizontaal), soortgericht, gebiedsgericht natuurbeleid en een doelgroepenbeleid in deze materie.[52] Deze vier onderdelen of pijlers van natuurbeleid worden geacht het biodiversiteitprobleem en de vermindering van aantal en kwaliteit van ecosystemen, zoals hierboven in de motivering werd omschreven, aan te pakken. Vanuit bestuurskundig opzicht is de toevoeging van een vijfde pijler interessant. Het betreft beleid dat ondersteund wordt door provinciale en gemeentelijke overheden.[53]

Als dusdanig is een deel van de focus van deze thesis het gebiedsgericht natuurbeleid in Vlaanderen en dit onder de noemer van het VEN-IVON. Alvorens dit specifieke deel van Vlaams natuurbeleid te bespreken, kijken we naar de institutionalisering van natuurbeleid in Vlaanderen.

Algemeen wordt aangenomen dat ‘natuur’ zich in westerse landen als beleidsdomein heeft ontwikkeld sinds de jaren zeventig. In de Europese context was 1970, het Europees Natuurbeschermingsjaar, een keerpunt voor het natuurbeleid in de lidstaten. Dit zowel in het beleid als in de publieke opinie. Zo werd in 1973 in België de wet op het Natuurbehoud gestemd en op basis van deze wet zijn daarna meerdere uitvoeringsbesluiten getroffen, bvb. de bescherming van wilde planten in 1976, de erkenning en subsidiëring van natuurreservaten in 1981 en het Bermbesluit van 1984.[54]

Dirk Bogaert[55] deelt de institutionalisering van het natuurbeleid in Vlaanderen op in drie delen. Wij zullen deze indeling volgen en beginnen met het bespreken van de periode 1970-1989. Deze periode wordt gekenmerkt door een beginnende institutionalisering van zowel beleidsvoering, met de advisering van de besluitvorming door de Hoge Raad voor Natuurbehoud (HRVN), als beleidsuitvoering met de Administratie Ruimtelijke Ordening en Leefmilieu (AROL) en de wetenschappelijke ondersteuning van het Instituut voor Natuurbehoud (IN). Het laatste werd opgericht in 1985. Met de wet Natuurboud van 1973 werd voorzien in eigen sectorspecifieke regels zodat natuur- en landschapsontwikkeling zich in deze periode kon ontwikkelen tot een zelfstandige beleidssector. Vooral tot 1989 was er inzake natuurbeleid in Vlaanderen een discourscoalitie tussen natuurwetenschappers en vrijwillige natuurbeschermers en valt de afwezigheid van andere actoren op. Naar het einde van de periode 1970-1989 werd het Europese beleidsniveau, dat tot dan toe een eerder sensibiliserende rol in natuurbeleid had gespeeld (cfr. de Europese natuurbeschermingsjaren 1970 en 1987), een belangrijke speler met o.a. het bepalen van Vogelrichtlijngebieden in 1988 door het Vlaams gewest (cfr. infra).

De volgende periode die Bogaert afbakent is deze van 1989 tot 1995. Reeds rond het midden van de jaren ’80 doet het concept ‘natuurontwikkeling’ zijn intrede in het Vlaamse natuurbeleid. Het staat in contrast met de tot dan toe klassieke visie van monofunctionele en conserverende natuurbescherming. Met de meer expliciete erkenning van de multifunctionaliteit werd het een noodzaak voor het Vlaams natuurbeleid om ook de landbouwers en recreanten bij het beleid te betrekken. Deze vergrote betrokkenheid moest volgens de natuurwetenschappers en -beschermers gepaard gaan met een evolutie in natuurbeleid van een sectorbeleid naar een facetbeleid. Het is wachten tot 1990, met de start het natuurontwikkelingsplan 1990-1995, voor het concept ‘natuurontwikkeling’ concreet vorm krijgt in het Vlaamse natuurbeleid onder de noemer van de ‘Groene Hoofdstructuur’ (GHS). Minister Kelchtermans (Leefmilieuminister van 1988 tot 1992) ‘legde’ op 21 februari 1989 het Milieubeleidsplan en Natuurontwikkelingsplan voor Vlaanderen ‘neer’, kortweg het MINA plan 2000. Het betreft hier een beleidsdocument van de minister, de Vlaamse regering heeft er als dusdanig nooit een beslissing over genomen.[56] Door het groter wordende takenpakket i.g.v. de bijkomende bevoegdheden die in de decreten (cfr. infra) vervat lagen ontwikkelde zich de natuuradministratie. AMINAL, de administratie Milieu, Natuur, Land- en Waterbeheer en het IN groeide en het takenpakket van de Vlaamse Landmaatschappij (VLM) vergrootte in deze periode (cfr. infra). De totstandkoming van AMINAL vond plaats in 1990, toen door verder doorgedreven federalisering het takenpakket van de Vlaamse overheid in het algemeen werd verruimd en aan een herschikking toe was. Zo werd de Vlaamse administratie in 1990 opgedeeld in zes departementen waaronder het Departement Leefmilieu en Infrastructuur (of LIN). De administratie Ruimtelijke Ordening en Leefmilieu (AROL) bestond op die manier niet meer, maar de ‘nieuwe’ Administratie Ruimtelijke Ordening, Huisvesting en Monumentenzorg (AROHM) enerzijds en de Administratie Milieu Natuur Land- en Waterbeheer (vanaf hier ook AMINAL) anderzijds ressorteerden de twee administraties tot 1 januari 2006 wel nog steeds onder éénzelfde groot departement, nl. LIN.[57]

In het kader van de hervormingsprocedure van Bestuurlijk Beleid zullen in de loop van 2006 de superdepartementen zoals LIN opgesplitst worden. Als dusdanig zal ook de AMINAL niet meer bestaan. De verschillende afdelingen met hun functies krijgen wel een iets andere benaming. Zo werden Afdeling Natuur en Afdeling Bos & Groen van AMINAL in april 2006 bij elkaar gebracht in het Agentschap voor Bos en Natuur.[58] In de bijlagen vindt de lezer alvast een overzicht van de formele actoren in het beleidsdomein natuur, dit met hun benaming zoals geldig in 2006 (bijlage 4). We geven in deze bijlage de historiek en samenstelling mee voor wat betreft de meest relevante actoren uit het beleidsdomein van natuur.

We willen hier nogmaals benadrukken dat de institutionalisering van het Vlaams natuurbeleid in deze periode aldus vooral langsheen de gebiedsgerichte component liep (cfr. de Groene Hoofdstructuur). Het parallel lopen van de ontwikkelingen in landbouwbeleid op het federale niveau inzake de mestproblematiek en de conflictueuze houding van de landbouwsector t.o.v. deze twee ontwikkelingen hadden tot gevolg dat de Groene Hoofdstructuur tegen 1995 uit het natuurontwikkelingsdiscours en van de beleidsagenda verdwenen was.

Met de uitvoering van het decreet Algemene bepalingen milieubeleid van 5 april 1995 (DABM), het decreet Natuurbehoud van 21 oktober 1997 en het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV; cfr. supra) kreeg het Vlaams natuurbeleid er in de periode 1995-2002 belangrijke formele regels bij. De rol van de staatshervorming in België is hier ook van belang. De bevoegdheden inzake natuurbeleid werden gedecentraliseerd naar de gewesten toe en door de staatshervorming werden in de betrokken periode natuurbeleid en landbouwbeleid gescheiden. Deze scheiding heeft er toe bijgedragen dat het aantal actoren dat betrokken was bij natuurbeleid tot 2001 beperkt bleef. De landbouwbevoegdheden bleven tot 2001 (cfr. het Lambermont-akkoord) federaal. De periode 1995-2002 overlapt grotendeels met de ambtsperiode van minister van Leefmilieu Kelchtermans. Met het DABM – dat overigens tijdens de legislatuur van minister De Batselier opgemaakt was – werd een aanzet gegeven tot een meer geïntegreerd beleid en meer planmatig beleid. Internationaal geldende principes zoals ‘de vervuiler betaalt’, het preventief handelen, het voorzorgsbeginsel, het standstill-beginsel en het integratiebeginsel werden er juridisch in vastgelegd. Het was een bevestiging van het feit dat natuurbeleid geen sector- maar een facetbeleid is. Het planmatige lag hem in de milieuplanning zoals ze voorzien werd: om de twee jaar moest en moet het gewest een wetenschappelijk onderbouwd Milieurapport opstellen (MIRA), om de vijf jaar moet hieraan een milieubeleidsplan gekoppeld worden en elk jaar moet een milieujaarprogramma opgemaakt worden. Betreffende natuur werden soortgelijke verplichtingen gesteld aan het Vlaamse Gewest in het Decreet voor Natuurbehoud. Om de twee jaar worden Natuurrapporten opgesteld waarin de toestand van de natuur in Vlaanderen wordt omschreven. Het decreet Natuurbehoud kwam desalniettemin moeizaam tot stand, vooral o.w.v. de tegenstand van de Boerenbond. Deze tegenstand stond in contrast met de consensus die erover bereikt was in de Mina-raad, de SERV en de VHRN.[59]

We bekijken in de volgende paragraaf welke evolutie het gebiedsgericht natuurbeleid in Vlaanderen heeft ondergaan om te komen tot het beleidsplan VEN-IVON.

Hierboven werd reeds verwezen naar de vijf onderdelen van natuurbeleid in het algemeen en de evolutie van de institutionalisering van het natuurbeleid in Vlaanderen. In deze paragraaf schuiven we de relevante ontwikkelingen inzake gebiedsgericht Vlaams natuurbeleid naar voren.

De Europese Unie als actor in natuurbeleid heeft zeker in de jaren ’90 een belangrijke impuls gegeven aan het idee van ecologische netwerken in de lidstaten. Met het project Natura 2000 werd duidelijk dat Europese regelgeving de idee van ecologische netwerken op de beleidsagenda van het Vlaams Gewest zou blijven plaatsen en dat het Europees Hof van Justitie zou toezien op de naleving ervan. Natura 2000 is een netwerk dat beschermingszones omvat waar de specifieke Vogel- en Habitatrichtlijn van toeppassing zijn. De Vogelrichtlijn dateert van 1979, in België zijn tegen 1988 de relevante gebieden aangeduid. De Habitatrichtlijn dateert van 1992 en hiervan is de aanduiding in Vlaanderen verlopen tegen 1996.[60] Een tweede netwerk is EECONET, het gaat hier om de ecologische hoofdstructuur met inbegrip van niet-officieel erkende beschermde gebieden.[61] Het is als dusdanig geen initiatief van de Europese Commissie, wel een samenwerkingsverband van Europese natuurverenigingen in de vorm van een stichting. Natuurverenigingen hadden en hebben met de officiële Europese inititatieven een belangrijke ‘stok achter de deur’ om de Vlaamse overheid op haar Europese verplichtingen te wijzen. Daarnaast voorzag en voorziet Europa ook in een omvangrijke ter beschikkingstelling van middelen om dit uit te voeren. We komen in 3.2.3.3. nog terug op de implementatie van deze richtlijn in het Decreet Natuurbehoud. We bespreken eerst de GHS.

3.2.3.2. De Groene Hoofdstructuur als beleidsplan van gebiedsgericht natuurbeleid

We gaan hier kort in op de totstandkoming en geschiedenis van de Groene Hoofdstructuur (GHS). Zoals hierboven reeds werd gesteld, begon de concretisering van het concept ‘natuurlijke structuur’ met het MINA-plan 2000 van februari 1989. Het bevatte het natuurontwikkelingsplan dat op zijn beurt de gebiedsgerichte component van natuurbeleid inhield: de Groene Hoofdstructuur. Over deze GHS zei toenmalig minister van Leefmilieu Kelchtermans in 1990 het volgende: “De benarde positie van de Vlaamse natuurwaarden is bekend en heeft in de eerste plaats betrekking op de beschikbare ruimte voor natuur. Het is daarom van belang grote oppervlakten natuur te beschermen en te ontwikkelen tot een groene hoofdstructuur.”[62] De Groene Hoofdstructuur ging als begrip, doch niet als concept teloor in 1995. Dit gebeurde ondanks de ondersteuning van de volgende minister van Leefmilieu De Batselier. Zo verdwenen de woorden ‘natuurlijke structuur’ in het Vlaamse beleidsdiscours maar de ontwikkelingen op Europees niveau en de bewustwording in Vlaanderen zorgden voor het opkomen van de ‘ecologisch netwerkgedachte’. Eigenlijk ging het grotendeels om dezelfde concepten en werd er alleen een andere naam opgekleefd. De term GHS was immers ‘politiek verbrand’.[63] De ‘ecologisch netwerkgedachte’ kreeg formele rechtsgrond in het Decreet Natuurbehoud. Hierin werd reeds de doelstelling vastgelegd om tegen 2003 een Vlaams Ecologisch Netwerk af te bakenen. We gaan hierna in op dit decreet.

3.2.3.3. Het Decreet Natuurbehoud en haar relevantie voor het gebiedsgericht natuurbeleid

Het decreet betreffende het natuurbehoud en het natuurlijke milieu of het DNB werd goedgekeurd door de Vlaamse regering op 21 oktober 1997 en gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad op 10 januari 1998. Tien dagen later trad het dan effectief in werking. Dit decreet was en is, samen met het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, richtingbepalend voor het gebiedsgericht natuurbeleid en is daarmee ook de basis van het VEN-IVON (cfr. bijlage 3). Vanuit de opvatting dat dieren en planten functioneren in ecosystemen (cfr. infra) die ruimte en samenhang nodig hebben, beoogt het VEN-IVON via een gebiedsgerichte aanpak de duurzame bescherming van deze ecosystemen. We kunnen hier verwijzen naar artikel 17 tot en met artikel 31 van het DNB (zie bijlage 5) waarin de inhoud van het VEN en het IVON en hun uitvoering worden gestipuleerd. We halen hier de meeste relevante punten van aan.

Het Vlaams Ecologisch Netwerk is een samenhangend en georganiseerd geheel van gebieden van de open ruimte waarin een specifiek beleid inzake het natuurbehoud, gebaseerd op de kenmerken en elementen van het natuurlijk milieu, de onderlinge samenhang tussen de gebieden van de open ruimte en de aanwezige en potentiële natuurwaarden wordt gevoerd. Het VEN wordt in het decreet opgesplitst in GEN en GENO gebieden. De eerste term betreft de Grote Eenheden Natuur: gebieden die hetzij natuurelementen over een oppervlakte van minstens de helft van het gebied bevatten hetzij gebieden waarin een specifiek natuurelement met hoge natuurkwaliteit aanwezig is. En Grote Eenheden Natuur in Ontwikkeling: dit zijn gebieden die één of meer van de volgende kenmerken vertonen:

IVON-gebieden bestaan op gewestelijk niveau uit NVWG of Natuurverwevingsgebieden en op provinciaal niveau NVBG of Natuurverbindingsgebieden. De NVWG zijn aaneengesloten gebieden waarin verschillende functies voorkomen en die gekenmerkt zijn door de aanwezigheid van hoge natuurwaarden, waarvan de duurzaamheid kan bereikt worden door:

Het aantal hectaren Natuurverbindingsgebieden wordt evenwel niet gespecifieerd. In een latere fase van dit proces werden deze gebieden geconcretiseerd, we geven hier enkele voorbeelden van NVWG mee opdat de lezer het zich visueel zou kunnen voorstellen. NVWG kunnen zijn:

In het DNB wordt er een tijdshorizon gesteld aan de afbakening van het VEN en de natuurverwevingsgebieden, tegen 2003 zou volgens dit decreet 125.000 hectaren VEN-gebied moeten gerealiseerd zijn en 150.000 hectaren natuurverwevingsgebied. In bijlage 6 worden de overige instrumenten opgesomd die onder de bevoegdheid van het gebiedsgericht natuurbeleid vallen.

Een ander facet van dit decreet dat belangrijk is voor het gebiedsgericht natuurbeleid in Vlaanderen is de planmatige manier van aanpakken die erin wordt aangekondigd (hoofdzakelijk gebaseerd op het DABM, cfr. supra).[64] Diverse plannen moeten zorgen voor de stroomlijning van het beleid. Zo zijn er het natuurbeleidsplan en de natuurrapporten. Het natuurbeleidsplan is als actieplan een concretisering van het milieubeleidsplan. De natuurrapporten worden tweejaarlijks opgemaakt door het Instituut voor Natuurbehoud (cfr. supra). Het beschrijft op een wetenschappelijke manier de bestaande toestand van de natuur in Vlaanderen en evalueert het beleid van de voorgaande twee jaren.[65]

Door het eerste uitvoeringsbesluit van het DNB, genomen door de Vlaamse regering op 23 juli 1998, kondigde de Vlaamse regering het begin van de afbakening van VEN-IVON gebieden in Vlaanderen aan.[66] Het VEN-IVON werd als beleidsplan overgenomen door de volgende minister van Leefmilieu in 1999 – dewelke ook Landbouw onder haar bevoegdheden had – Vera Dua. Ze gaf in haar beleidsnota aan het DNB verder te willen operationaliseren via uitvoeringsbesluiten. Dua wilde zich houden aan de timing voor afbakening zoals die in het DNB staat (i.c. 2003) en stelde een afbakening van VEN - IVON gebieden voor in verschillende fasen. Hierbij wordt op korte termijn begonnen met de ‘meest evidente ecologische gebieden’ (cf infra VEN 1^e fase). Ook de nood aan een gebiedsgerichte aanpak komt sterk aan bod in de nota. De natuurrichtplannen (NRP) worden als beleidsinstrument bevestigd in haar natuurbeleid, zij moeten het kader bieden voor gebiedsspecifieke natuurgerichte kwaliteiten op het terrein.[67] De daaropvolgende minister van Leefmilieu, Kris Peeters, verwijst in zijn beleidsnota niet expliciet naar het VEN-IVON maar wel naar de natuurrichtplannen en de natuurrapporten. In de diverse strategische en operationele doelstellingen van zijn beleidsnota zijn verwijzingen naar het afbakeningsproces in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen opgenomen.[68] Er wordt een meer terughoudende rol van de overheid in deze processen aangenomen maar het is het duidelijk dat men door wil gaan met een gebiedsgericht natuurbeleid.

In het vierde deel trachten we een beschrijving te geven van het afbakeningsproces van VEN- en IVON-gebieden en de coördinatie die zowel in de voorbereidingsfase als de uitvoering daaromtrent heeft plaatsgevonden met het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en vice versa. We kunnen nu reeds stellen dat de focus van coördinatie tussen de beleidsdomeinen en hun plannen de afbakening van een natuurlijke structuur voor Vlaanderen is. Conclusies hieromtrent worden geformuleerd in het vierde deel van de thesis.

Bij de studie van de beleidsplannen en van hun parallelle uitvoering gebruiken we het in het eerste deel geschetste kader van de H-M-N-literatuur en gaan we vooral na welke van de door Peters opgesomde structuren, processen en informele organisaties in deze materie voor coördinatie hebben gezorgd. De indeling van Bouckaert, Legrain en Verhoest betreffende de verschillende coördinatie-instrumenten gaat ons helpen om te bepalen welke coördinatiemechanismen gebruikt worden in de bestudeerde beleidsdomeinen en hun beleidsplannen. We gaan met deze instrumenten in het hierboven geschetste kader van ruimtelijke ordening en natuurbeleid in Vlaanderen op zoek naar de coördinatie tussen de beleidsplannen Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en het Vlaams Ecologisch Netwerk.

We gaan chronologisch te werk en delen de periode van 1990 tot heden op in drie delen. We geven de lezer aan het begin van de bespreking van elke fase als ondersteuning een figuur mee die de coördinatie samenvat die uiteindelijk heeft plaatsgevonden in de betreffende fase (figuur 6 A, B en C), hier is eveneens een legende bij te vinden. In de eerste periode 1990-1997 hebben we het over de teloorgang van de Groene Hoofdstructuur en de opmaak van het decreet Natuurbehoud en het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Eenmaal de nodige decreten en plannen definitief zijn goedgekeurd belanden we in de fase van de beleidsuitvoering. We delen deze periode op in twee delen: 1999-2003 en 2003 tot heden. Ze worden verderop in dit deel besproken.

4.1. De beleidsvoorbereiding en een eerste stap in de richting van beleidsuitvoering

We gaan in deze paragraaf in op de beleidsvoorbereiding van de beleidsplannen RSV en VEN-IVON. We doen dit door in eerste instantie in te gaan op de teloorgang van de GHS, in tweede instantie gaan we in op de opmaak van het DNB. In derde instantie komt de opmaak van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen aan bod.

We vatten hetgeen we aan coördinatie kunnen vinden in de voorbereidingfase en de uitvoeringfase vóór 1999 samen in de volgende figuur (figuur 6 A).

Figuur 6 A: Schematische voorstelling van de coördinatie t.t.v. van de beleids-voorbereiding
en eerste stap in de richting van uitvoering (1990-1999)

LEGENDE bij de figuren omtrent coördinatie tussen het VEN – IVON en het RSV[69]

4.1.1. Het teloorgaan van de Groene Hoofdstructuur en haar betekenis voor VEN-IVON

We hebben de oorsprong van de Groene Hoofdstructuur reeds gesitueerd in het MINA-plan 2000 van februari 1989. Dit werd in 1990 geconcretiseerd door minister Kelchtermans en het gebiedsgericht natuurbeleid in Vlaanderen kreeg daarmee voor het eerst een concrete vorm. De GHS bevatte vier categorieën gebieden: natuurkerngebieden, natuurontwikkelingsgebieden, natuurbuffergebieden en natuurverbindingsgebieden. Deze hadden een verschillende graad van ‘natuurlijkheid’ en waren onderling functioneel en structureel met elkaar verbonden. Bij de objectieven werd gesteld dat “het onontbeerlijk is dat herstel, ontwikkeling en de uitbouw van natuurwaarden in functie gebeurt van het opheffen van versnippering, vergroting van oppervlakten en vergroten van de landschapsecologische samenhang.”[71]

De Mina-raad, het adviesorgaan in milieu- en natuurbeleid, stelde op eigen initiatief een advies samen over de richtnota van Kelchtermans betreffende de GHS. We halen een passage uit dit advies aan die treffend de overlapping van GHS met de ruimtelijke ordening weergeeft. In het hoofdstuk ‘Relatie met facetmatig beleid’ staat het volgende: “De Mina-Raad meent dat de beleidskaart, als offensief instrument bij het behoud van de open ruimte, moet doorwerken in de Ruimtelijke bestemmingsplannen.” Of nog “Voor de Mina-Raad impliceert de Groene Hoofdstructuur dat inzake ruimtelijk beleid voorzien wordt in ruimte voor de natuur, waarbij natuur in sommige gevallen als hoofdfunctie, in andere gevallen als nevenfunctie opgevat en erkend wordt. Dit kan leiden tot een zorgvuldig afgewogen bijstelling en verfijning van de bestaande bestemmingsplannen.”[72] Dit is een kwestie die later zal terugkomen bij het DNB en VEN-IVON.

In de fase van de GHS is ook de trade-off belangrijk die plaatsvond binnen natuur als beleidsdomein. Natuurverenigingen, i.c. Natuurreservaten vzw, deelde zijn kennis met de minister en zijn administratie (met het oog op het verder ontwikkelen van de GHS) in ruil voor bijkomende hulpbronnen voor het Vlaams natuurbeleid. Dit resulteerde o.a. in de Mina-cel, dit was een cel met extra beleidsmedewerkers die werd gecreëerd binnen het kabinet De Batselier (Leefmilieuminister van 1992 tot 1995). Deze werd hoofdzakelijk gevuld werd met mensen van Natuurreservaten vzw en de Bond Beter Leefmilieu. Bogaert merkt nog op dat voor de betrokken milieu- en natuurorganisaties op die manier een dubbele rol ontstond. Ze konden enerzijds een belangrijke rol spelen in de probleemformulering en de agendasetting van het beleid, anderzijds moesten ze hun onafhankelijkheid zien te bewaren t.a.v. datzelfde beleid.[73] Ook bij de fase van tot standkoming van het DNB komt een soortgelijke ‘kruisbestuiving’ van mensen in het beleidsdomein natuur aan bod (cfr. infra).

Maar hoe dichter het Natuurontwikkelingsplan bij de uitvoering en de doelgroepen kwam, hoe minder waarschijnlijk het werd dat het effectief uitgevoerd zou worden. De ontwikkelingen in het belendend beleidsdomein landbouw, het mestbeleid, en vooral de koppeling van deze ontwikkelingen aan het natuurbeleid zou er voor zorgen dat dit natuurontwikkelingsplan – en de bijhorende GHS – niet zou uitgevoerd worden. In eerste instantie zouden de conflicterende belangen tussen natuur en landbouw, in bijzonder het Mestactieplan, zelfs leiden tot de val van de regering Van den Brande op 15 maart 1995. Na de verkiezingen volgde een nieuwe regering Van den Brande, in een gewijzigde samenstelling. Het is in het regeerakkoord dat deze nieuwe regering opstelt dat formeel de koppeling gemaakt wordt van de GHS met het in opmaak zijnde Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Dit zal later ook gebeuren met het VEN-IVON, d.i. wanneer de Groene Hoofdstructuur wegens haar hoge conflictgehalte uit het beleidsdiscours en de politieke belangstelling is verdwenen en het DNB er is.[74] Ook bij (de uitvoering van) het VEN-IVON spelen ontwikkelingen in het landbouwbeleid en ruimtelijk ordening een grote rol (cfr. infra).

De filosofie van de Groene Hoofdstructuur, d.i. het tot stand brengen van een netwerk van natuurgebieden dat uitgebreid, gebufferd en verbonden met elkaar zal worden via landschappelijke elementen, ligt vervat in het Decreet Natuurbehoud hetgeen daarmee de basis van het VEN-IVON werd.[75] De opmaak van dit decreet en de inhoud ervan voor de ruimtelijke ordening wordt hieronder besproken.

4.1.2. De opmaak van het Decreet Natuurbehoud en de inhoud ervan met betrekking tot de ruimtelijke ordening

Voor de opmaak van een decreet betreffende het natuurbehoud werd reeds opdracht gegeven in het begin van de legislatuur van minister De Batselier, d.i. medio 1993. Deze studie-opdracht voor een voorontwerp van het decreet van Natuurbehoud werd uitbesteed aan de beleidsmedewerkers van de grootste Vlaamse natuurvereniging: de vzw Natuurreservaten.[76] Het is dit voorontwerp dat als basis voor de administratie Leefmilieu (toen reeds AMINAL) gediend heeft, die het in samenwerking met het kabinet Leefmilieu herschreven heeft. Daarna werd er op kabinetsniveau tijdens de ambtsperiode van minister Kelchtermans – medio 1996 – over onderhandeld.

In het kabinet van minister Kelchtermans werkte ondertussen de voorzitter van Natuurreservaten vzw, Hugo Abts. Hij was één van de beleidsmensen van Natuurreservaten vzw die enkele jaren eerder meegewerkt had aan de studie-opdracht van het voorontwerp van het decreet Natuurbehoud. Deze bleef gelijktijdig kabinetsadviseur én voorzitter van de natuurvereniging tot 1997. Samen met de verantwoordelijke voor Leefmilieu en natuur van het kabinet van vice-minister-president Van den Bossche, Jos Rutten, kreeg hij binnen de regering Van den Brande IV de speciale opdracht om een maximale afstemming na te streven tussen het ontwerp van DNB en het RSV. Want ook het RSV zat in een cruciale fase wat betreft haar definitieve vaststelling (cfr. infra). Net omdat de besprekingen van de opmaak van deze plannen gelijktijdig verliepen, kreeg men een kans om de zaken op elkaar af te stemmen.

Aansluitend op deze opdracht was er de politieke discussie die zich in de bevoegde commissie Leefmilieu tussen de Vlaamse parlementsleden voordeed. Eén van de grote discussiepunten was de positie van belangrijke natuurgebieden en hun verhouding tot de ruimtelijke ordening. Het resultaat van de discussie was een compromis. Het betreft hetgene men overeengekomen was tussen het horizontaal natuurbeleid (algemene maatregelen ter bevordering van het natuurbehoud) en de ruimtelijke ordening. Het wordt verwoord in artikel 9 van het ontwerp van DNB (zie bijlage 5 voor het DNB). Het betreft het feit dat het gebiedsgericht natuurbeleid geen beperkingen mag vaststellen die absoluut zijn of geen handelingen mogen verbieden of onmogelijk maken die overeenstemmen met de plannen van aanleg of de ruimtelijke uitvoeringsplannen van kracht in de ruimtelijke ordening, noch de realisatie van die plannen en hun bestemmingsvoorschriften mogen verhinderen.[77] Een uitzondering hierop is later aangebracht en is geldig voor de Speciale Beschermingszones (SBZ), dit zijn de gebieden die in alle lidstaten op basis van de Europese Vogelrichtlijn van 1979 zijn aangeduid als belangrijk voor het behoud van de vogelstand (ook SBZ-V genoemd) of op basis van de Habitatrichtlijn van 1992 als belangrijk voor natuur in het algemeen (ook SBZ-H genoemd). Dus enkel t.a.v. de ‘Europese’ Speciale Beschermingszones werd een uitzondering voorzien op de primordialiteit van de ruimtelijke ordening op het gebiedsgericht natuurbeleid maar wel onder de randvoorwaarde dat de te nemen maatregelen zijn opgenomen in een goedgekeurd natuurrichtplan.

De tweede afstemming met ruimtelijke ordening in het DNB betreft de afbakening van VEN-IVON gebieden. De afbakeningen van GEN, GENO en/of natuurverwevingsgebieden konden volgens de procedure voorzien in het DNB, alleen maar plaats vinden binnen bepaalde bestemmingen op de gewestplannen waarbij er een duidelijke link is met natuur of landschap of met hoge natuurwaarden. Zo is de afbakening van (een) GEN in principe enkel maar mogelijk in een reeks groene bestemmingen waarbij natuur de hoofdfunctie is of waar er belangrijke natuurwaarden voorkomen: de groengebieden (met ondermeer de natuurgebieden en de natuurreservaten), parkgebieden, buffergebieden, bosgebieden, gebieden voor gemeenschapsvoorzieningen en openbare nutsvoorzieningen met als overdruk overstromingsgebied of wachtbekken, de militaire domeinen of de beschermde duingebieden aangeduid krachtens artikel 52 van de wet van 12 juli 1973 op het natuurbehoud, toegevoegd bij decreet van 14 juli 1993 houdende maatregelen ter bescherming van de kustduinen.

Een belangrijk principe in het DNB is het ‘integratie-principe’ dat in artikel 16 van het DNB vervat ligt. Het houdt in dat bij de besluitvorming in andere beleidsdomeinen waaronder de ruimtelijke ordening en van de ondergeschikte besturen steeds rekening moet gehouden worden met natuur en vice versa. Wil een effectieve realisering van het natuurbeleid plaats vinden, dan bepaalt dit natuurbeleid de randvoorwaarden die andere beleidsdomeinen in acht moeten nemen. In de besluitvorming moet men alleszins voorkomen dat men vermijdbare schade aan natuur toebrengt. In de VEN-IVON-gebieden wordt deze algemene regel nog verscherpt in die zin dat ook alle onherstelbare schade aan natuur moet vermeden worden. Het beleid kan slechts in uitzonderingsgevallen ingrepen in deze kwetsbare gebieden overwegen en dit op grond van zwaarwegende maatschappelijke belangen. Er dient dan steeds een compensatie te worden vastgelegd.[78]

Om nog meer voeling te creëren met dit decreet en haar mogelijke impact voor de ruimtelijke ordening, geven we de nieuwe instrumenten weer die in het DNB ter beschikking van het natuurbeleid worden gesteld ter uitvoering van het VEN-IVON. Ten eerste kan de Vlaamse regering de Vlaamse Landmaatschappij (cfr. supra) machtigen om in haar naam het recht van voorkoop uit te oefenen. Het Vlaams Gewest geniet dit recht van voorkoop in geval van verkoop van onroerende goederen in VEN-zones, in natuurreservaten en hun uitbreidingsperimeter, in een afgebakende perimeter binnen groen- en bosgebieden van IVON en in een natuurinrichtingsproject. Ten tweede behoort ook het ruilen van goederen en de koopplicht tot de mogelijkheden van de administratie, i.c. van de VLM, om VEN-IVON gebieden te verwerven. Ten derde is er de mogelijkheid dat de Vlaamse regering natuurinrichtingsprojecten instelt. Dergelijke projecten willen via actief ingrijpen de ontwikkeling van natuur in kansrijke gebieden aanmoedigen. Voorwaarde is dat het project voor ten minste 90 % in VEN-IVON gebied ligt. De maatregelen om tot een natuurinrichtingsproject te komen zijn kavelruil, aanpassing van wegen, waterhuishoudings- en grondwerken e.d.[79] We voegen hierbij nog de kritische opmerking van Van Hoorick dat door de VEN-afbakening o.b.v. artikel 20 van het DNB, d.i. de gebondenheid aan een selectie van ‘groene’ ruimtelijke bestemmingen, de ondergeschiktheid van gebiedsgericht natuurbeleid t.o.v. de ruimtelijke ordening expliciet erkend wordt. Het is dan ook op deze manier dat het DNB op een ingrijpende wijze haar eigen toepassingsgebied beperkt.[80]

De commentaren uit de algemene bespreking van het ontwerp van decreet voor natuurbehoud maken duidelijk dat niet iedereen overtuigd was/is van de noodzaak van een band tussen gebiedsgericht natuurbeleid en de ruimtelijke ordening.[81] Na de goedkeuring, met 8 stemmen en 7 onthoudingen, van de ontwerptekst in de parlementaire commissie Leefmilieu keurde de Vlaamse regering het decreet voor natuurbehoud en het natuurlijke milieu goed op 21 oktober 1997. Op 10 januari 1998 werd het gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad zodat het tien dagen later in werking kon treden. Na deze definitieve goedkeuring van het DNB zijn de betreffende tekstpassages uit het RSV letterlijk aangepast aan de definities die men in het DNB hanteerde omtrent gebiedsgerichte natuur.[82]

We kijken nu naar de opmaak van het tweede bestudeerde beleidsdocument, dat hier zowel in zijn gedaante van beleidsplan op zich, als in de gedaante van oorsprong voor het VEN-IVON van belang is.

4.1.3. De opmaak van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en de inhoud ervan met betrekking tot het gebiedsgericht natuurbeleid

Nog vóór het RSV er feitelijk was, werden in het voorstel van ontwerp van RSV van 9 maart 1995, ook de Gewenste Ruimtelijke Structuur in Vlaanderen genoemd (GRSV), kwantitatieve doelstellingen omtrent de afbakening van natuur en bos en hun timing geformuleerd. Het GRSV was door een plangroep opgesteld en werd door de minister van ruimtelijke ordening ondersteund. De oorsprong van de plangroep lag bij de zogenaamde opdrachthouders van de opstelling van een ontwerp van Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Het betreft de academici-planologen professor Aelbrechts (KUL) en professor Vermeersch (UGent). Ex-beleidsmedewerkster van Natuurreservaten vzw Griet Celen verzorgde het luik open ruimte in dit GRSV.[83] De opdrachthouders hadden van de toenmalige minister van ruimtelijke ordening Theo Kelchtermans (1993) een budget ter beschikking gekregen waarmee ze o.a. in 1993 een plangroep oprichtten. In een latere periode werden er ambtenaren van de Afdeling Ruimtelijke Planning (ARP) van de Administratie Ruimtelijke Ordening (AROHM) aan de plangroep toegevoegd.[84] In een latere fase werd ook een stuurgroep opgericht waarin een ruime vertegenwoordiging van de vele betrokken administraties zetelde. Deze formuleerde een feedback op de teksten die de plangroep geschreven had.[85] In een nota van de plangroep van 20 september 1995 werden zowel de methode voor afbakening als de criteria voor deze gebieden om opgenomen te worden in de natuurlijke structuur uitgewerkt. Ook bevat deze nota de organisatiestructuur voor de bewuste afbakening. Het is in feite de vroegste concrete coördinatie tussen gebiedsgericht beleid en ruimtelijke ordening, dit 2 jaar voor het definitief vastgestelde RSV er was.

Bij de bespreking van de opmaak van het DNB werd verwezen naar de speciale afstemmingsopdracht die een lid van het kabinet Leefmilieu en een lid van het kabinet van de vice-minister-president inzake RSV en DNB toegewezen hadden gekregen. De afstemming die in dit kader heeft plaatsgevonden lag vooral vervat in het interkabinettenoverleg (vanaf hier IKW: interkabinettenwerkgroep genoemd). Er zijn ongeveer 50 vergaderingen omtrent dit onderwerp doorgegaan.[86] Het had als effect dat bij de goedkeuring van het DNB de relevante passages in het RSV werden aangepast aan de terminologie van het DNB.[87] Uiteindelijk bleek de terminologie die i.v.m. gebieden voor natuur gebruikt werd, toch nog verschillend van deze in het DNB. In het RSV had men initieel gewerkt met een fundamenteel andere terminologie van ‘natuurlijke structuur’ en ‘bosstructuur’. Dit heeft zijn sporen nagelaten in het definitief vastgestelde RSV van september 1997. Het is dus niet gelukt om voor 100 % in het RSV afstemming te verzekeren met het gebiedsgericht natuurbeleid. Vooral in het richtinggevend deel van het RSV vindt men nog uiteenlopende terminologieën terug.[88]

Het RSV bepaalt in het gedeelte ‘bindende bepalingen betreffende het buitengebied’ dat het Vlaams Gewest in de gewestplannen of in de gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannnen ‘in overdruk’ 75.000 tot 100.000 hectaren GEN en 25.000 tot 50.000 hectaren GENO zal afbakenen. De gezamenlijke oppervlakte van deze twee gebieden moet 125.000 hectaren bedragen. Ook bakent het Vlaams Gewest 150.000 hectaren natuurverwevingsgebied (NVWG) en 38.000 hectaren extra groengebied en 10.000 hectaren bosuitbreidingsgebied voor ecologisch verantwoorde bosuitbreiding af in de gewestplannen of de gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen.[89] Dit is de kwantificering zoals ze in 1997 (en in 2004 bij de herziening) in het RSV te lezen stond. De natuurverbindingsgebieden (NVBG) zouden door provinciale RUP afgebakend worden. IVON verwijst op gewestelijk niveau van hier af aan dan ook enkel nog naar NVWG. Van de 150.000 ha voorziene NVWG mag volgens het RVS slechts 70.000 ha overlappen met agrarisch gebied.

We moeten hier ook nog het belang van het Europees beleidsniveau voor de coördinatie tussen ruimtelijke ordening en natuurbeleid in de lidstaten onderstrepen. Hierboven werd reeds verwezen naar de Vogel- en Habitatrichtlijnen van de Europese commissie. In de Vogelrichtlijn van 2 april 1979 wordt een expliciete verwijzing naar de ruimtelijke ordening in de lidstaten gemaakt. Volgens artikel 3 moeten de lidstaten de leefgebieden van vogelsoorten beschermen, in stand houden of herstellen en daartoe maatregelen in de ruimtelijke ordening nemen.[90] Het is duidelijk dat o.a. dit artikel de aandacht heeft gekregen van de opstellers van het Structuurplan Vlaanderen en het Decreet Natuurbehoud. Toch kwam het bijna tot een juridische geschil tussen Vlaanderen en de Commissie i.v.m. een tekort aan verwijzingen naar de Speciale Beschermingszones (SBZ). Uiteindelijk is die procedure uitgedoofd en heeft de Europese commissie genoegdoening genomen met de verwijzingen die vandaag in het RSV staan. Mede omdat door het decreet van 19 juli 2002 (het zogenaamde Wijzigingsdecreet van het DNB[91]) een aantal belangrijke verwijzingen is gemaakt naar de SBZ is het dus niet tot een veroordeling van België door het Europees Hof van Justitie gekomen.[92] Alle procedures inzake slechte omzetting van de Vogel- en Habitatrichtlijn in de Vlaamse wetgeving werden intussen (medio 2006) door de Europese Commissie geklasseerd. Het is evenwel niet uitgesloten dat de Europese Commissie de Vlaamse regelgeving terzake in de nabije toekomst toch niet-richtlijnconform zal bevinden. In dat geval zal er een nieuwe rechtsprocedure tegen België worden gestart.[93]

Uiteindelijk het is toch via het RSV dat het VEN-IVON doorwerking vindt naar de ruimtelijke ordening.[94] Van Hoorick geeft een schematische voorstelling van de afbakening en de maatregelen binnen het DNB en het RSV (te vinden in bijlage 7, het betreft in feite een aanvulling op bijlage 3 met meer aandacht voor de juridische gevolgen van het DNB en het RSV). Finaal heeft het RSV betrekking op gebiedsgericht natuurbeleid, ten eerste o.w.v. de afbakening van het buitengebied in zijn algemeenheid en ten tweede o.w.v. de afbakeningen in het kader van het gebiedsgericht natuurbeleid van het DNB én de bijkomende taakstelling die het RSV zichzelf oplegt inzake de afbakening van natuur en bos. Het was (en is) de bedoeling om deze twee taakstellingen af te werken d.m.v. de opmaak van RUP.

We kijken nu naar de uitvoering van de beleidsplannen, waarbij we in eerste instantie veel aandacht hebben voor de afbakening van voornoemde gebieden en de manier waarop dit administratief georganiseerd zou worden.

In een officieuze maar belangrijke ‘notitie’ van 3 november 1997 – het DNB moest nog gepubliceerd worden, het RSV was wel al definitief goedgekeurd – van het kabinet van minister van Leefmilieu Kelchtermans worden een aantal doelstellingen t.a.v. de afbakening van het VEN-IVON. Conform artikel 21 en artikel 70 van het DNB (zie bijlage 5) zouden in een eerste fase 60.000 tot 80.000 ha VEN-gebied worden afgebakend en 80.000 ha natuurverwevingsgebied (NVWG: een gedeelte van het IVON) conform artikel 30 van het DNB. In een tweede fase zou men dan VEN en NVWG afbakenen op grond van lopende gewestplanwijzigingen. Hierbij wordt verwezen naar de 38.000 ha bijkomende natuur en 10.000 ha bosuitbreidingsgebied uit het RSV. Dit zou per provincie gebeuren en tegen 2002 (de timing van het DNB volgend), daarbij rekenend dat 60 % van de 48.000 ha tegen dan zou kunnen afgebakend worden. In een derde fase zouden tegen 2002 de twee voorgaande afbakeningen samengegoten worden in gewestelijke uitvoeringsplannen en een resterende 30.000 ha VEN afgebakend worden. De auteur maakt ook de opmerking dat in heel dit afbakeningsproces zal rekening moeten gehouden worden met de tussentijdse evaluatie van het beleid door de NARA (natuurrapporten) van het IN. Een eerste NARA werd verwacht tegen juni 1998 (het zou verschijnen in 1999).

Ook de uitvoering van het RSV werd concreter: op 20 februari 1998 vond een overlegvergadering plaats tussen ARP en de VLM betreffende de afbakening van gebieden van de natuurlijke en agrarische structuur. Hierin werd duidelijk gesteld dat geen enkele van betrokken instanties – ARP, VLM en de diverse Afdelingen van AMINAL – in staat zou zijn om het afbakeningsproces alleen uit te werken en te voltooien. Door de samenwerking tussen de AROHM en de VLM zou niet alleen de gemeenschappelijke vorming van ruimtelijke visievorming gebundeld en geïntegreerd worden in het besluitvormingsproces maar zou ook de koppeling van de bestemmingsbevoegdheid van AROHM aan de terreinkennis en inrichtingsbevoegdheid van de VLM gerealiseerd worden.[95] Dit samenwerkingsakkoord van 1998 moest enkel nog goedgekeurd worden door de minister van ruimtelijke ordening. Maar dit is niet gebeurd o.w.v. de aankomende regeringswissel (cfr. infra).[96] In het verslag van de overlegvergadering werd, net zoals in de nota van de plangroep van het RSV van 24 oktober 1997, verwezen naar het verschil in timing die het RSV en het DNB erop nahouden betreffende de afbakening van de natuurlijke structuur. Voor het RSV moet dit gebeuren tegen 2007 en voor het DNB tegen 2002. Er werd zelfs in geopperd om met de kortste deadline te werken, die van 2002, en vanuit het RSV dan meteen ook 2002 als timing voor het afbakenen van de 750.000 hectaren agrarische structuur te hanteren. Later zullen we zien dat dit helemaal niet haalbaar was.

Er werd hierboven gesteld dat met de uitvoering van het DNB reeds gestart was in 1998. Op 23 juli 1998 liet minister Kelchtermans inderdaad een eerste uitvoeringsbesluit van het DNB goedkeuren door de Vlaamse regering. Het was geënt op de officieuze nota zoals deze eerder door zijn kabinet was opgesteld (cfr. supra). Relevant voor ons is dat als eerste punt de afbakening van VEN-IVON wordt vermeld in het uitvoeringsbesluit. Er wordt in vermeld dat men deze afbakening, tegen 2002, wilde bekomen in drie fasen. In een eerste fase stelde men de afbakening van 60.000 tot 80.000 ha VEN-gebied voorop binnen ‘grosso modo de groengebieden’ van de bestaande gewestplannen, hierbij steunende op artikel 21 van het DNB. Voor de tweede en derde fase citeren we: “In de tweede fase kan de aanduiding van een tweede schijf VEN-gebieden plaatsvinden, nadat door de lopende herzieningen van het gewestplan de bestemming is aangepast. In de derde fase – uiterlijk tegen 2002 – wordt een laatste schijf van gebieden VEN afgebakend. Dit valt samen met de vaststelling van de desbetreffende ruimtelijke uitvoeringsplan.”[97] Er werd gesteld dat met een dergelijke duidelijk en gefaseerde taakstelling volgens transparante criteria uitgesplitst voor de verschillende geografische eenheden veel onnodige discussie zou kunnen voorkomen worden. Alle actoren op het veld zouden weten hoe de bij decreet vastgestelde taakstelling voor 125.000 ha VEN en 150.000 ha natuurverwevingsgebied tegen het jaar 2002 zou doorwerken. Door deze manier van aanpakken beoogde de minister dat de invulling van het decreet op het natuurbehoud volledig zou stroken met de beleidsaanpak vastgesteld in het MINA-plan 2 én het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Aan het Instituut voor Natuurbehoud werd de opdracht gegeven om naast een NARA ook een gebiedsdekkende Biologische Waarderingskaart (BWK) op te stellen.[98] Dit zijn kaarten waarin o.b.v. wetenschappelijke onderbouwing de biologische waarde van een gebied in worden bepaald.

Er werd in deze periode ook een Forum Natuur en Landbouw opgericht door de minister van leefmilieu. De doelstelling ervan was om aangelegenheden van beide beleidsdomeinen vroegtijdig bespreekbaar te maken tussen landbouw- en natuurverenigingen. Het functioneerde naar behoren maar zou door de volgende minister van leefmilieu afgeschaft worden omdat het sterk leek op sommige werkgroepen van de Mina-raad en men dit adviesorgaan niet wilde ondermijnen.[99]

Ook in de volgende beleidsbrief van minister Kelchtermans komt de uitvoering van VEN-IVON aan bod.[100] Concreet zou men in de eerste fase werken met een nog nader te bepalen reeks van gebieden. Her zou alvast zeker gaan om de Kustduinen en één gewestplan per provincie. Verder zou er een ontwerp-uitvoeringsplan opgesteld worden betreffende het gebiedsgericht natuurbeleid en het soortenbeleid, waarbij belangrijke gebieden voor ‘Rode Lijstsoorten’ en gebieden van Vogel- en Habitatrichtlijn prioritair zouden afgebakend worden. Dit zou vnl. gebeuren d.m.v. eerder vermelde instrumenten van recht van voorkoop in VEN-gebieden en de natuurinrichtingsprojecten (cfr. VLM). De zaken werden dus concreter.

Langs de zijde van de ruimtelijke ordening werd gestart met de opmaak van provinciale en gemeentelijke structuurplannen, die allen zouden moeten passen in de het gewestelijke structuurplan. In de beleidsbrieven van 1997 en 1998 van minister Baldewijns werd enkel verwezen naar de 25 lopende gewestplanherzieningen en de registratie van o.a. groene bijzondere plannen van aanleg en hun toetsing aan het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen.[101] Op 28 september 1998 werd door een wissel in de regering Van den Brande IV Stevaert enkele maanden minister van ruimtelijke ordening, zijn beleidsbrief bevat geen relevante verwijzingen naar ons thema van coördinatie.

De driedelige procedure van afbakening die in de diverse beleidsbrieven van de minister van Leefmilieu Kelchtermans werden vooropgesteld, werd geconsolideerd door een beslissing van de Vlaamse regering van 23 februari 1999 hieromtrent (. Ter uitvoering van deze beslissing werd door een ad hoc opgestelde IKW op 2 maart 1999 na langdurige discussie tot een consensus gekomen omtrent de concrete afbakening. Er werd consensus bereikt over de gebieden die in een eerste fase moesten worden afgebakend (cfr. art. 21 voor VEN) (zie voor de concrete VEN-IVON gebieden die toen werden aangeduid). Dit waren vooral delen van de Vogelrichtlijn-gebieden, de Habitatrichtlijn-gebieden, de Ramsar-gebieden (cfr. Ramsar conventie in Iran inzake de bescherming van waardevolle wetlands in de landen die het ondertekenden), bepaalde belangrijke habitats (heiden, vennen, moerassen en duinen), gebieden van belang voor Rode Lijst-soorten en aandachtssoorten en tenslotte graslandcomplexen in agrarisch gebruik die onder de zogenaamde nulbemesting van het mestdecreet vallen. Natuurverwevingsgebieden (NVWG) (cfr. art. 27, °1 van het DNB) konden ook in deze eerste fase worden afgebakend, doch enkel wanneer ze ‘binnen de perimeter van de gebieden afgebakend in uitvoering van internationale overeenkomsten en de maritieme duinengebieden vallen’.[102] De aantallen hectaren voor deze eerste fase van de afbakening werden reeds genoemd, het betrof 60.000 tot 80.000 ha VEN-gebied en indicatief 20.000 tot maximaal 40.000 ha NVWG. In de bewuste IKW werd voor 1999 enkel de afbakening van 60.000 tot 80.000 ha VEN en enkele NVWG binnen de maritieme duinstreek en de Hoge Kempen vooropgesteld. Na 1999 zou de afbakening van NVWG volgen, zowel in agrarisch als niet-agrarisch gebied. De Vlaamse regering zag de uitvoering van deze afbakening weggelegd voor de Afdeling Natuur van de AMINAL, doch om tot een maximaal (administratief) gedragen ontwerp te komen werd deze afdeling opgedragen tot nauwe informatie-uitwisseling te komen met de Afdeling Bos & Groen (AB&G), de Afdeling Land (AL), de Afdeling Land- en Tuinbouw (ALT) van AMINAL en de VLM. Ook de consultatie van de volgende instanties moest hierbij aan bod komen: de HRN, de VHB en het IN. Uit dit gedeelte van het afbakeningsproces zou dan een afbakeningsplan resulteren, hetgeen nogmaals 90 dagen bij de AN ter advisering zou liggen. Daarna zou het afbakeningsplan artikel 22 van het DNB en de voorschriften het uitvoeringsbesluit van 23 juli 1998 volgen. Dit alles werd geconsolideerd in een beslissing van de Vlaamse regering van 9 maart 1999. Er moet nog opgemerkt worden dat de afbakeningsplannen van rechtswege opgeheven worden voor het onderdeel waarvoor nadien een gewestelijk RUP in werking treedt dat aan dit onderdeel een bestemming geeft waardoor dit laatste niet meer krachtens artikel 20 van het DNB als GEN of GENO zou kunnen worden aangeduid. Hieruit blijkt de voorrang van de ruimtelijke ordening op het gebiedsgericht natuurbeleid.[103]

Tot zover de afbakeningsprocedure die men in de legislatuur van minister Kelchtermans en minister Baldewijns voorstond. Of dit nog overeind zou blijven na de verkiezingen van 18 mei 1999 en bij eventuele andere ministers van ruimtelijke ordening en leefmilieu bekijken we in de volgende paragraaf.

We bekijken in deze paragraaf de twee fasen die in de beleidsuitvoering van de bestudeerde plannen van elkaar kunnen onderscheiden worden. De eerste stap in de richting van beleidsuitvoering die in de legislatuur van de ministers Kelchtermans en Baldewijns gezet werd, valt buiten deze bespreking omdat het de volgende regeringen (Dewael I, Somers I en Leterme I) waren die de beleidsuitvoering van beide plannen definitief op de sporen zetten. Dit gebeurde volgens inzichten die verschillen van deze die vóór 1999 in de regering Van den Brande IV gehanteerd werden. Zoals ondertussen duidelijk geworden moet zijn gebeurt de beleidsuitvoering van beide plannen parallel. We zullen het in eerste instantie hebben over de beleidsuitvoering van het VEN, ‘VEN 1^e fase’ genoemd. In tweede instantie komt een tweede fase in de beleidsuitvoering aanbod, AGNAS (afbakening van de natuurlijke en agrarische structuur) genoemd. Hierin verloopt de beleidsuitvoering van beide plannen nog explicieter parallel met elkaar.

We starten ook deze paragraaf met een figuur die de lezer kan helpen bij de lectuur van de bespreking van de eerste fase van uitvoering.

Figuur 6 B: Schematische voorstelling van de coördinatie in de beleidsuitvoering onder de regering Dewael (1999-2003)

Enkele maanden later zitten er inderdaad twee nieuwe ministers op de posten van ruimtelijke ordening en leefmilieu. Het betrof Vera Dua voor Leefmilieu (én Landbouw: d.i. van belang hier) en Dirk Van Mechelen voor Ruimtelijke ordening. Met deze regeringswissel kwam er meteen ook een belangrijke wissel in de uitvoering van het VEN-IVON en dus ook in de uitvoering van het RSV. De lezer vindt in bijlage 9 enkele beschouwingen die het verschil in aanpak met de vorige legislatuur illustreren. Daar waar men aan het einde van de vorige legislatuur bijna klaar was om in openbaar onderzoek te gaan met de eerste gebieden die volgens het DNB waren geselecteerd, ging men er nu van uit om eerst de consensusgebieden bínnen de groene bestemmingen van de gewestplannen af te bakenen en via een ambtelijke consensus daaromtrent te werken. De officiële beslissing daartoe werd op 6 juli 2001 in een aanvullend regeerakkoord van de regering Dewael genomen. Ze hield het overgaan tot de afbakening van het VEN in twee fasen in. Hoe dit concreet in zijn werk ging zien we hieronder. De afbakening van gebieden waarover ambtelijke consensus heerste was daar de eerste fase van, vandaar ‘VEN 1^e fase’. De stopzetting van procedure van de vorige legislatuur is evenwel nergens formeel aangekondigd. Er werd eveneens beslist om een decretaal initiatief te nemen om voor de VEN-afbakening een openbaar onderzoek mogelijk te maken, iets wat niet voorzien was in het DNB.[104]

Ter uitvoering van haar milieu- en landbouwbeleid richtte minister Dua in het begin van 2000 21 strategische projecten op. Eén ervan was de strategische projectgroep VERAF, waarbij ‘VER’ staat voor verweving en ‘AF’ voor afbakening. De doelstellingen van het VERAF-project bevatte o.a. de afbakening van VEN-IVON. We gaan in het volgende punt in op de werking en organisatie binnen het strategisch project VERAF (cfr. 4.2.3.). De functie van het strategisch project VERAF was te komen tot een formulering van een onderling afgestemde gewenste agrarische (cfr. de landbouwbevoegdheid van de nieuwe minister) en natuurlijke structuur. Daarmee zou uitwerking gegeven worden aan het regeerakkoord dat een gelijktijdige afbakening van deze twee structuren voorzag.[105] Echter enkele maanden na de oprichting van deze stuurgroep, kwam er een reactie van de minister van ruimtelijke ordening, die – op aangeven van zijn administratie – stelde dat de sectorale samenstelling van de stuurgroep minder aandacht naar de ontwikkeling van de ruimtelijke visie op de gewenste agrarische en natuurlijke structuur tot gevolg zou hebben. Daarom nam de minister van ruimtelijke ordening op zijn beurt het initiatief om een overlegstructuur op te zetten voor de afbakening van de vier deelgebieden van het RSV, waaronder deze van het buitengebied. In deze overlegstructuur zou dan eerst de ruimtelijke visie worden ontwikkeld en pas indien hier overeenstemming zou over bereikt zijn, zou deze de toets met de sectorale visies (cfr. VERAF) doorstaan. De minister van ruimtelijke ordening stelde de ARP van zijn administratie AROHM voor als trekker van het proces.[106] ‘Trekker’ houdt hier in dat deze organisatie de agenda van het proces bepaalt en de gesprekken er rond leidt. Als resultaat van dit tegeninitiatief van de minister van ruimtelijke ordening zouden ook ARP en Afdeling Monumenten en Landschappen (AML) van de AROHM zetelen in de VERAF-projectgroep.

Nog tijdens deze legislatuur werd een wijzigingsdecreet voor het DNB gestemd (hierboven werd er reeds naar verwezen i.v.m. de opname van SBZ in het DNB). In dit decreet van 19 juli 2002 werd o.a. een openbaar onderzoek voorzien bij alle afbakeningen. Het stelt tevens dat de afbakeningen in de RUP in de plaats komen van deze via de procedure van het DNB. Zo kwam de eindverantwoordelijkheid bij de ruimtelijke ordening te liggen. Van Hoorick betreurt wel dat het wijzigingdecreet ook de mogelijkheid biedt om de beschermde status van een gebied te ontnemen door een gebied een andere bestemming te geven dan de oorspronkelijke ‘groene’ of ‘groen-gele’ bestemming. Dit zonder compenserende maatregelen of een onderzoek van alternatieven te vermelden. Dit zou evenwel nooit mogelijk zijn met SBZ. De afbakening van SBZ moet steeds op natuurwetenschappelijke criteria steunen. Van Hoorick spreekt in dit geval van ‘een soort natuurtoets’ die moet uitgevoerd worden. Slechts indien aan vijf cumulatieve voorwaarden is voldaan mogen er t.a.v. SBZ, en dan enkel die van de Habitatrichtlijn, voor de SBZ nadelige plannen of projecten doorgang vinden. Dit geldt zelfs indien de lidstaten de richtlijn nog niet hebben omgezet in interne wetgeving.[107]

Hieronder wordt chronologisch beschreven hoe VEN 1^e fase precies tot stand kwam en welke de rol in dit proces was weggelegd voor de ambtelijke werkgroep.

We gaan nu in op de samenstelling en werking van het VERAF-project dat in de periode 2000-2003 zou zorgen voor de afbakening van VEN-IVON. Eén van de zes deelprojecten van het VERAF-project van minister Dua was de opmaak van een gewenste natuur- en bosstructuur (GNBS) en een gewenste agrarische structuur (GAS).[108] De projectorganisatie bestond uit een projectteam en een stuurgroep.[109] In het projectteam nam het IN met haar vijf provinciale coördinatoren een centrale rol in, hier werd dan ook de beleidsvoorbereiding van natuur uitgewerkt. Het was echter de ambtelijke stuurgroep die beslissingen nam. Zij bestond uit vertegenwoordigers van AN, AB&G, van AMINAL, ALT, het IN en de Afdeling Natuurinrichting van de VLM. De leiding van de stuurgroep was in handen van deze laatste actor, de VLM. Griet Celen, ex-beleidsmedewerkster van Natuurreservaten vzw en ex-medewerkster van de plangroep van het RSV, stond aan het hoofd van deze afdeling voor wat betreft het grootste gedeelte van de bestudeerde periode, namelijk van 1997 tot heden. Zoals hierboven gesteld werd, zou dit overleg later ook ingeschakeld worden in een ruimer kader waarvan ARP de trekker werd (cfr. infra). Vanuit drie administraties, ALT, AMINAL en AROHM werd aldus de GNBS opgemaakt. Men kan dus spreken van een intersectorale ambtelijke werkgroep.[110] De resultaten die men in VERAF zou boeken omtrent een GNBS en een GAS zouden nauwgezet afgetoetst worden aan de ruimtelijke visie voor deze structuren die de ARP, als trekker van de afbakening van het buitengebied in het algemeen, tegelijkertijd beoogde te ontwikkelen. VERAF als dusdanig werd ‘getrokken’ door de VLM (cfr. supra). Ook het kabinet Leefmilieu zou de besprekingen van VERAF intensief opvolgen. Er moest tevens regelmatig een IKW georganiseerd worden om de afstemming tussen de verschillende procedures in het DNB en het RSV op politiek niveau te verduidelijken en te bevestigen.

In de loop van 2000 werden een tiental vergaderingen omtrent de werking van VERAF gehouden, de Mina-raad werd op zijn beurt ingelicht van de werking van VERAF.[111]

Concreet ging men voor de afbakening van VEN-gebieden binnen de VERAF-projectgroep als volgt te werk (zie ook bijlage 9). Om te bepalen welke gebieden prioritair in het VEN opgenomen moesten worden, werd een prioriteitenkaart voor bos en natuur opgemaakt. Deze werd opgemaakt aan de hand van de afbakeningscriteria uit het decreet natuurbehoud, het IN leverde vanuit het projectteam de interessante gebieden voor natuur per provincie aan (cfr. supra). Aan de hand van deze prioriteitenkaart bos en natuur werd een ‘Gewenst VEN’ uitgetekend, het bedraagt 143.000 ha (d.i. meer dan men in de bestudeerde beleidsplannen voorziet). Uitgangspunt was om binnen het kader van de ruimtebalans van het RSV een aaneengesloten netwerk van prioritaire natuurgebieden tot stand te brengen. Op basis van een overlay (of overdruk) van het Gewenst VEN en de kaart met de Gewenste Agrarische Structuur (GAS) werden de gebieden voor het VEN 1^e fase opgespoord. Dit zijn gebieden binnen het Gewenst VEN die niet gelegen zijn in de GAS. Hierdoor kon de afbakening van het VEN 1^ste fase de realisatie van de Agrarische Structuur niet onmogelijk maken. Dit werd aangevuld met clusters van percelen van reeds erkende natuurreservaten. Deze consensusgebieden werden door de afdeling Ruimtelijke Planning van AROHM getoetst aan het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en andere lopende afbakeningsprocessen (stedelijke gebieden, zeehavens,…) zodat interferentie hiermee wordt vermeden. Door de afbakening te beperken tot wat volgens de ruimtelijke ordening al ‘groen gebied’ (cfr. de gewestplannen) en ‘consensusgebied’ was, hoopte men – zonder dit uitdrukkelijk te zeggen – scherpe locatiediscussies (cfr. de terminologie van Loots en Leroy in 2.2.) te vermijden in deze eerste fase van VEN-afbakening.[112] Er werd ook nagedacht over hoe de 38.000 ha bijkomende natuur, die apart in het RSV als taakstelling vermeld staat, moesten afgebakend worden. Er werd gesteld dat dit op gewestelijk niveau zou gebeuren en dat de afbakening van het VEN hiervoor vereist was. Hetgeen de provincies en gemeenten in provinciale en gemeentelijke structuurplannen méér zouden afbakenen dan deze 38.000 ha zou als een surplus worden beschouwd. Ook de 10.000 ha bosuitbreidingsgebied die enkel in het RSV als taak wordt gesteld zou een gewestelijke afbakening nodig hebben.

Betreffende concrete RUP moest men in 2000 nog wachten op een uitvoeringsbesluit van het DRO. Toch werd er in november 2000 in het kader de VERAF-projectgroep reeds afgesproken dat voor RUP die betrokken zijn op natuur eerst een voorstel dient te worden opgemaakt door AN, AB&G, ALT, het IN en de VLM. Dit voorstel zou dan besproken worden in de VERAF-groep en zou aldaar ook door ARP geraadpleegd kunnen worden. Omgekeerd werd er afgesproken dat ARP provinciale of gemeentelijke uitvoeringsplannen die betrekking hebben op natuur zouden voorgelegd worden aan de VERAF-projectgroep.[113] Interessant voor ons zijn ook de mogelijkheden die overwogen werden om de afstemming van de verschillende afbakeningsproceduren in het RSV en het DNB te verzekeren. Een eerste voorstel hield in dat een apart decreet zou opgemaakt worden waarin de afbakening van VEN-IVON werd vastgelegd. Ten tweede kan de afbakening afzonderlijk gebeuren maar met afstemming tussen de twee procedures. Dit zou op zich drie pistes met zich meebrengen: ruimtelijke ordening omvat het geheel waarbij de afbakening van natuur dan enkel gebeurt volgens het DNB en geen openbaar onderzoek zou vergen óf er gebeurt een territoriale opsplitsing tussen afbakening ruimtelijke ordening (mét openbaar onderzoek: cfr. de verplichtingen die vervat liggen in het DRO) en een afbakening DNB (zonder openbaar onderzoek).[114] Uiteindelijk werd gekozen voor de derde oplossing (cfr. VEN 1^e fase), met die opmerking dat er voor VEN 1^e fase wél een openbaar onderzoek voorzien werd (cfr. infra). Dit vergde een wijziging van de procedure die was vastgesteld in het DNB. De maatregelen en methodiek die men in de VERAF-projectgroep voorstelde omtrent de afbakening van het VEN-IVON werden geconsolideerd door een beslissing van de Vlaamse regering van 7 december 2001.

Op die manier werden in de loop van 2002 een reeks ontwerpkaarten voor het VEN 1^ste fase overlegd met de doelgroepen uit natuurbehoud, landbouw en bosbouw. Dit gebeurde door middel van de klankbordgroep landbouw, bos en natuur. De leden van deze groep waren de Boerenbond, het Algemeen Boerensyndicaat, het Vlaams Agrarisch Centrum, Natuurpunt vzw (d.i. de fusie van het vroegere Natuurreservaten vzw en de Wielewaal vzw), de Koninklijke Belgische Bosbouwmaatschappij, de vereniging Vlaamse Landeigendom en de Vereniging voor Bos in Vlaanderen. De klankbordgroep kwam slechts enkele keren bij elkaar en het werkte daarenboven veel minder goed dan het forum Natuur en Landbouw dat in de legislatuur van minister Kelchtermans in het leven was geroepen. In de klankbordgroep zat men met 7 aan tafel, daar waar het forum Natuur en Landbouw slechts 2 actoren telde, het was dus veel moeilijker om tot een consensus te komen.[115] Op basis van de ingebrachte opmerkingen werden de ontwerpkaarten voor het VEN 1^e fase bijgesteld.[116]

De Vlaamse regering had in het zogenaamde Zomerakkoord van 19 juli 2002 bevestigd dat de gebieden van VEN 1^e fase gebieden (ongeveer 86.700 ha) aan een openbaar onderzoek zouden worden onderworpen. Ze waren het resultaat van een ambtelijke consensus (cfr. gewenst VEN van 140.000 ha) en hadden enkel de toetsing van enkele belangengroepen ondergaan (cfr. de klankbordgroep). Minister Dua nam dan ook de nodige maatregelen om in uitvoering van het gewijzigde DNB in een dergelijk openbaar onderzoek te voorzien. Van 23 september tot 21 november 2002 konden gebruikers en eigenaars bezwaren formuleren omtrent de 37 reeds opgestelde afbakeningsplannen of 86.700 ha die op 19 juli 2002 goedgekeurd waren door de Vlaamse regering.[117]

Daar de Mina-raad als verzamelingsinstantie van de bezwaren was aangeduid in het DNB werd er hierin een bijzondere werkgroep opgericht die zich bezig zou houden met de verwerking van de bezwaren. Er werden ook 2 personen van een studiebureau omtrent overheidscommunicatie aan gezet.[118] De Mina-raad stelde in een briefadvies van 3 oktober 2002 dan ook de vraag om bijkomende gegevens van de afbakening van VEN 1^e fase aan haar beschikbaar te stellen.[119] Enkele maanden later, op 19 maart 2003, zou ze een advies omtrent de verzamelde bezwaarschriften uitbrengen. Ook de VLACORO werd in deze periode om advies gevraagd. Inhoudelijk kan over het communicatieproces, dat aan het openbaar onderzoek vooraf ging, gezegd worden dat het in eerste instantie gekenmerkt werd door een hoog ambitienivau. Men streefde ernaar om effectief een participatief proces op te zetten rond dit openbaar onderzoek. Het proces gleed echter, o.a. omwille van de zeer korte termijn, af naar éénzijdige overdracht van informatie door de overheid. Dat resulteerde dan weer tot grote ontevredenheid bij de groepen zoals landeigenaren, vissers en jagers, die in het eerste model eindelijk wél zouden participeren aan de VEN-afbakening en dat in de praktijk niet meer zouden doen. De bezwaarschriften van het openbaar onderzoek getuigden ook van mobilisatie en organisatie van verzet tegen het VEN. Het protest tegen VEN culmineerde in een betoging in Gent op 11 mei 2003, georganiseerd door een gelegenheidscoalitie van landbouwers, vissers en jagers onder de naam ‘Platform Buitengebied’ en dit een week voor de Vlaamse parlementsverkiezingen van 18 mei 2003. Het VEN had veel van haar legitimiteit verloren maar toch keurde de Vlaamse regering het voorontwerp van VEN op 27 juni 2003 goed.[120]

Nu de VEN-afbakening concreter werd moest ook constant aftoetsing gebeuren op het politieke niveau. Zo zien we in de periode van april-mei 2003 dat er een reeks IKW werden georganiseerd omtrent de afbakening van het VEN. De IKW werden geleid door het kabinet Leefmilieu. Het doel was tot een politieke consensus te komen betreffende de afweging die in de toetsingskaders van de VERAF-projectgroep werden gebruikt. In de IKW-vergadering zaten vertegenwoordigers van zes kabinetten, namelijk deze van Leefmilieu, van de vice-minister-president, van de minister-president, van Ruimtelijke ordening, van Cultuur en van Economie en Huisvesting. Ze werden ook bijgewoond door vertegenwoordigers van de AN van AMINAL en ARP van AROHM.

Naast de afweging van toetsingskaders vond er een bespreking plaats per kaart van de afbakening van VEN 1^e fase. Ook vond hier coördinatie plaats i.v.m. maatregelen die genomen dienden te worden t.a.v. huizen en bedrijven in VEN-gebied. Er werd ook ingegaan op de mogelijke problematiek van het op gewestelijk niveau aangeduid VEN met de bevoegdheden van gemeenten en provincies inzake de opmaak van RUP op deze niveaus. In het DRO worden daaromtrent geen subsidiariteitsregels geformuleerd maar in het RSV worden wel enkele principes in dit verband vermeld. De concrete krijtlijnen die deze principes trekken, zouden vastgesteld worden in overleg tussen de gemeenten, provincies, de minister van ruimtelijke ordening en zijn administratie. Voor ons is hier van belang dat gesteld werd dat volgens de ruimtelijke ordening enkel het Vlaams gewest bevoegd is voor plannen, buiten bvb. voor bestaande verkavelingen of bepaalde lijninfrastructuren. De bewuste IKW keurde goed dat de bestemmingsvoorschriften in een goedgekeurd RUP moeten kunnen worden gerealiseerd en niet verhinderd mogen worden door VEN-maatregelen. De IKW stelde daarbij dat de bevoegdheid voor de opmaak van een RUP in VEN-gebied bij de gewestelijke overheid moet blijven behoudens uitzonderingsgevallen.[121]

Dat dit afbakeningsproces echter dynamisch was en aan een evaluatie onderhevig, wordt aangetoond door een nota van ARP betreffende VERAF aan de minister van ruimtelijke ordening in juli 2003. De parlementsverkiezingen van mei 2003 hebben in dit opzicht een rol gespeeld. De groene partij, die de minister van Leefmilieu en Landbouw had geleverd, had al haar rechtstreeks verkozenen in het parlement verloren.[122] In de nota werd gesteld dat de afbakening in fasen en sporen (zie bijlage 10 ‘de uitvoering van VEN in twee fasen’) problematisch was geworden. De VERAF-projectgroep schaarde zich overigens achter de nota van ARP.[123] Wegens het felle protest van de provincies en gemeenten werd door ARP voorgesteld om tijdelijk te stoppen met de opmaak van nieuwe RUP i.v.m. natuur. De vier argumenten van de provincies en gemeenten die aanleiding waren van dit voorstel van beslissing, verschaffen ons meer inzicht. Ten eerste werd door de provincies en gemeenten aangevoerd dat door het werken met twee sporen in de eerste fase van de VEN-afbakening, de gelijktijdige afbakening van deze natuurlijke structuur met de agrarische structuur in het gedrang kwam. Er bestond geen zicht meer op de totaliteit van de afbakening van beide structuren, zo werd aangevoerd. Een tweede argument was dat de afbakening enkel gebeurd was o.b.v. een ambtelijke consensus over gebieden en dat de daaruit resulterende GNBS geen enkel politiek of maatschappelijk draagvlak had. Een derde argument sluit hier op aan en hield in dat provincies en gemeenten noch bij de opmaak van de natuurlijke structuur, noch bij de opmaak van de agrarische structuur betrokken waren geweest in enig overleg. Ten vierde was er het – inhoudelijk zwaar – argument dat door het werken met een afbakening volgens het RSV (cfr. VEN 2^e fase) bepaalde gebieden definitief geselecteerd werden voor het VEN, terwijl het openbaar onderzoek voor VEN 1^e fase nog lopende was.[124] Voor sommige gebieden werd dus wel reeds een ontwerp van (gewestelijk) ruimtelijk uitvoeringsplan voor natuurlijke en agrarische structuur opgesteld. Het betreft bvb. de 17HHHHHHH

ontwerpen waarvoor eind oktober 2003 de verlenging van de termijn voor vastlegging werd gevraagd door de administratie. Hetzelfde gebeurde daarna door een IKW en werd uiteindelijk goedgekeurd door de Vlaamse regering.

Uiteindelijk heeft VEN 1^e fase voor een afbakening van 86.700 ha natuur gezorgd. Dit werd definitief goedgekeurd door de Vlaamse regering op 19 september 2003. Om de 125.000 ha die zowel in het RSV als in het DNB staan te bereiken, maakte dit dat er nog 38.000 ha ‘planologisch nieuw groengebied’ zou moeten worden afgebakend door het RSV en haar RUP.[125] Een correctie hierop is dat van die 38.000 ha echter in september 2003 al meer dan 8.000 ha afgebakend was. Dus moest er nog maximaal 30.000 ha worden afgebakend.[126] Ingevolge het protest van de gemeenten, werd er in de nota aan de minister van ruimtelijke ordening van 7 juli 2003 voorgesteld om geen nieuwe procedures van opmaak van RUP meer op te starten en aan te vangen met deze tweede fase van het planningsproces. Hierin zouden een gebiedsgerichte en geïntegreerde ruimtelijke visie op zowel natuurlijke als agrarische structuur ontwikkeld worden en dit in overleg met gemeenten en provincies.[127] Men stelde dus voor om de afbakening van het tweede spoor van VEN 1^e fase (cfr. de 38.000 ha die volgens RSV-principes zou worden afgebakend, zie bijlage 10) te verlaten en dit over te brengen naar VEN 2^e fase. De minister keurde dit goed en stelde een andere methodologie voor. Deze werd voorgesteld door de Vlaamse regering op 17 oktober 2003. Wat deze nieuwe methodologie precies inhoudt bekijken we in de volgende paragraaf.

4.3. Afstemming door of in samenwerking met andere actoren: het AGNAS-project

We geven ook wat betreft de tweede fase van uitvoering van de beleidsplannen de lezer een figuur mee (figuur 6 C).

Figuur 6 C: Schematische voorstelling van de coördinatie in de beleidsuitvoering onderde regering Leterme I (2004-2006)

Op 17 oktober 2003 keurde de Vlaamse regering aldus de nieuwe methodologie inzake afbakening van de natuur- en bosstructuur goed. Deze bestond erin om vanaf nu de planningsprocessen van het buitengebied (als één van de vier categorieën van gebieden binnen het RSV) gelijktijdig af te bakenen. Voor het buitengebied betekent dit o.a. de gelijktijdige afbakening van de natuurlijke structuur en de afbakening van de agrarische structuur. Hiermee werd gestart met de verdere afbakening van de natuurlijke structuur en wel volgens de regels van het RSV en werd de VEN-afbakening 1^e fase ook formeel afgesloten. De 86.700 hectaren die in VEN 1^e fase waren afgebakend zouden via natuurrichtplannen van de AN van AMINAL verdere invulling krijgen. De 17 voorontwerpen van gewestelijke RUP die de betreffende gebieden van VEN 1^e fase bevatten en die voorlopig goedgekeurd waren door de beslissing van de Vlaamse regering van 19 juli 2002 (cfr. supra) zouden na aanpassingen o.b.v. de adviezen van de VLACORO ook ter definitieve goedkeuring aan de Vlaamse regering worden voorgelegd.[128]

Het proces voor de afbakening van VEN 2^e fase zou in zijn volledigheid ‘getrokken’ worden door de ARP van de AROHM. Het initiatief kreeg de naam ‘strategische project Afbakening Agrarische en Natuurlijke Structuur’ (hierna het strategische project of AGNAS genoemd) en werd opgericht door minister van ruimtelijke ordening Van Mechelen. Een eerste vergadering in dit kader vond plaats op 13 januari 2004. De essentie van de nieuwe werkwijze bestond er in eerst een gebiedsgerichte en geïntegreerde visie op landbouw, natuur en bos op te maken in overleg met de gemeenten, provincies en belangengroepen. Deze visie zou vervolgens de basis vormen voor de concrete afbakening via de opmaak van gewestelijke RUP[129] in een samenwerking van gewestelijke administraties en lokale actoren.

De beslissing van de Vlaamse regering van 17 oktober 2003 hield de goedkeuring in van het feit dat inzake de afbakening van het buitengebied en o.a. van de natuurlijke structuur, gewerkt zou worden met 15 ‘regio’s van het buitengebied’. Zo werden een centrale stuurgroep op gewestelijk niveau en regionale strategische projectteams opgericht. Deze laatste bevatten ongeveer dezelfde vertegenwoordigers dan de stuurgroep op gewestelijk niveau maar dan enkel de relevante actoren voor de betreffende regio. De strategische stuurgroep op gewestelijk niveau werd verantwoordelijk gesteld voor het voorbereiden van de besluitvorming op het niveau van de Vlaamse regering, het communiceren over het afbakeningsproces met de verschillende doelgroepen (i.c. natuur- en landbouworganisaties), het op elkaar af stemmen van de planningsprocessen in de verschillende buitengebiedregio’s en het op regelmatige tijdstippen communiceren over het planningsproces aan de kabinetten van de ministers die niet in de stuurgroep vertegenwoordigd zijn maar wiens bevoegdheden relevant is voor het buitengebied. De projectteams op niveau van de buitengebiedregio hebben[130] als eerste bevoegdheid het opstellen van een ruimtelijke visie voor de regio, o.a. op basis van een onderlinge ruimtelijke afweging van de sectorvisies van natuur, bos en landbouw. Een tweede bevoegdheid betreft het voorstellen van actiegebieden voor het opmaken van RUP. Een derde bevoegdheid ten slotte is het voeren van overleg met andere sectoren en administraties relevant voor het buitengebied over de op te stellen ruimtelijke visie (toerisme, economie, mobiliteit en natuurlijke rijkdommen). De op te maken RUP zouden dan toelaten om bestemmingswijzigingen van agrarisch gebied naar natuur en omgekeerd uit te voeren. Er wordt ook vermeld dat, afhankelijk van de kennis die in de regionale stuurgroep aanwezig is, externe opdrachten inzake de detailuitwerking van de ruimtelijke visies kunnen worden uitbesteed aan studiebureaus.[131]

Het strategisch project AGNAS bestaat dus net zoals VERAF uit enerzijds een stuurgroep en anderzijds – ingevolge de nieuwe werkwijze één projectteam per buitengebiedregio – 15 projectteams. Deze hebben binnen één provincie dikwijls grotendeels dezelfde samenstelling.[132] We gaan hier even dieper in op het proces dat zich binnen de stuurgroep en de projectteams afspeelt. De gewestelijke stuurgroep bestaat uit vertegenwoordigers van de kabinetten bevoegd voor ruimtelijke ordening, leefmilieu en landbouw. Ook vertegenwoordigers van de administraties AROHM en AMINAL, ALT, het IN en de VLM zitten in de stuurgroep. Tenslotte ook vertegenwoordigers van de vijf Vlaamse provincies en/of vertegenwoordigers van de VRP (Vereniging van Vlaamse provincies) en vertegenwoordigers van de VVSG (Vereniging van de Vlaamse Steden en Gemeenten). In de stuurgroep brengt elke ambtelijke sector de gebieden aan die voor hem belangrijk zijn. Dit wordt in een ‘bouwsteennota’ gegoten. Betreffende natuur brengen de AN en het INBO samen een bouwsteennota uit. Ook belangengroepen en lokale overheden leveren hier bouwsteennota’s aan. Op basis van alle bouwsteennota’s wordt dan een verkenningsnota opgesteld die voorgelegd wordt aan de betreffende provincie en gemeenten (en steden). Bovendien wordt er in de administratie-overschrijdende projectteams een voorbereidende onderzoeksnota opgesteld die, als gezamenlijke insteek van de Vlaamse administraties ARP, AMINAL en ALT worden ingebracht in de verkenningsnota. O.b.v. de reacties op de verkenningsnota wordt een programma van overleg en uitvoering opgemaakt waarin aangegeven wordt over welke gebieden consensus bestaat en over welke gebieden niet en waar bijgevolg verder overleg noodzakelijk is. De besprekingen hieromtrent tussen de administraties en de lokale actoren mondt uit in een eindvoorstel voor gewenste ruimtelijke structuur (afgekort de GRS) en een uitvoeringsprogramma.[133] Deze twee documenten vormen de ‘ruimtelijke visie’ voor een gebied, die dan goedgekeurd kan worden door de Vlaamse regering. Dit betekent echter nog niet dat er een RUP voor een bepaald gebied bestaat. Daarvoor moeten na de goedkeuring van de ruimtelijke visie door de Vlaamse regering, de administraties beginnen met het uitwerken ervan. Voor de natuurlijke structuur houdt dit in dat het INBO vanuit het betreffende projectteam actiegebieden binnen de buitengebiedregio selecteert die aan bod komen om een RUP voor op te stellen. We sommen de regio’s van het buitengebied hier per provincie op:

In bijlage 11 vindt de lezer deze buitengebiedregio’s op een kaartje terug. Haspengauw-Voeren werd tezamen met Kust-Polders-Westhoek aangeduid als pilootregio voor de afbakening van de natuurlijke structuur.[134] Wij bekijken hieronder het proces zoals het gelopen in Haspengauw-Voeren van 17 oktober 2003 tot heden. Terzijde kan opgemerkt worden dat de deskundigen die zich in de afbakening van natuur in deze buitengebied RUP bezig zouden houden met begeleiding en de inhoud van de aanwezige natuur, ook de mensen waren die belangrijke kennis leverden aan de opmaak van natuurrichtplannen (cfr. de invulling van VEN 1^e fase begeleid door AN). Het betreft de provinciale coördinatoren van het IN.[135] Maar, zoals hieronder nog geformuleerd zal worden, is het eerder de functie die dezelfde is en minder de mensen die ze invullen.

De Vlaamse regering, Leterme I, keurde deze manier van werken goed op 17 december 2004 en bevestigde deze nogmaals op 3 juni 2005. Nog met de beslissing van 3 juni 2005 werd de minister van ruimtelijke ordening gelast met de gelijktijdige afbakening van 750.000 ha agrarisch gebied, de 38.000 ha extra natuurgebied en 10.000 ha bosuitbreidingsgebied zoals vervat in het regeerakkoord van 22 juli 2004. In deze beslissing zat ook het feit dat binnen de afbakening van het buitengebied er een inhaalbeweging moest komen van de afbakening van agrarisch gebied in het bijzonder. De natuurlijke structuur was al deels vastgelegd (cfr. VEN: 87.000 ha van de 125.000 ha) terwijl van de agrarische structuur slechts enkele duizenden van de 750.000 ha was vastgelegd in 2004. Deze prioriteitsstelling leidde overigens tot een omzendbrief van minister Van Mechelen op 23 december 2005 waarin van de Herbevestiging Agrarische Structuur (afgekort HAGS) een prioriteit gemaakt werd binnen de planningsprocessen van het buitengebied.[136] De ARP mikt op de afbakening van 500.000 ha van de 750.000 (d.i. 60 %) in de opmaak van RUP buitengebied.[137] De minister van Leefmilieu werd gelast het nodige personeel vrij te maken binnen de VLM, die ingezet zou worden voor het uitwerken van de ruimtelijke visies en het laten uitmonden ervan in concrete RUP. Terzijde kan opgemerkt worden dat die visievorming geen juridische waarde heeft, enkel de RUP met bestemmingsvoorschriften heeft juridische waarde.[138] De ARP en VLM zouden opnieuw een samenwerkingsovereenkomst omtrent de afbakening opstellen, dat i.t.t. dit in VEN 1^e fase, wél werd goedgekeurd door de minister van ruimtelijke ordening enerzijds en van leefmilieu anderzijds. Hierin werd de VLM verantwoordelijk gesteld voor de tekstuele en grafische uitwerking van alle planningsdocumenten (de voorbereidende onderzoeksnota, het ontwerp van gewenste ruimtelijke structuur, het eindvoorstel van gewenste ruimtelijke structuur en het uitvoeringsprogramma). De minister van leefmilieu werd dan ook belast met het vrijmaken van personeel hiervoor binnen de VLM.

We bekijken nu de verdere afbakening zoals ze in de pilootregio Haspengauw-Voeren heeft plaats gevonden.

De voorbereidingen in de pilootregio’s waren reeds genomen na de beslissing van 17 oktober 2003 (cfr. infra), door het administratie overschrijdende projectteam werd toen een voorbereidende onderzoeksnota (cfr. supra) of compromisnota opgesteld. Het overlegproces met de provincie en verschillende gemeenten en belangengroepen betreffende het voorontwerp van gewestelijk RUP werd gestart in juni 2004. Voor de organisatie van het overlegproces werd hier een beroep gedaan op een externe proces- en communicatiebegeleider. Het proces bestond in die verkenningsfase dan ook uit infovergaderingen voor de gemeenten en overlegvergaderingen met de provinciale diensten en bestendige deputatie van Limburg. Ook werksessies met een beperkt aantal sleutelfiguren uit de belangengroepen en andere regiowerkingen werden georganiseerd om zicht te krijgen op de verwachtingen en vragen uit deze sectoren.[139] In oktober 2004 werd deze verkenningsfase afgerond. Ze leidde tot een ‘verkenningsnota’ waarin een eerste globaal voorstel van gewenste ruimtelijke structuur werd neergelegd. In overleg met de belangengroepen werden in november 2004 actiegebieden voor de opmaak van RUP op korte termijn aangeduid. Deze kwam dan eerst in IKW-overleg om daarna via een tussentijdse beslissing van de minister van ruimtelijke ordening tot het opstarten van de procedure voor opmaak van een aantal specifieke RUP te komen. Op 2 december 2005 keurde de Vlaamse regering een set van kaarten van de herbevestigde agrarische bestemmingen en de prioriteiten van een concreet ruimtelijk uitvoeringsprogramma voor de regio Haspengauw-Voeren goed. Het hield dus ook de beleidsmatige bevestiging in van de bestaande plannen van aanleg voor de agrarische en natuurlijke structuur voor de regio Haspengauw-Voeren, alsook de goedkeuring van het vervolgtraject van het afbakeningsproces.[140] In dit afbakeningsproces wordt in alle documenten intensief gewerkt met een ruimteboekhouding of ruimtebalans, zoals die voor heel Vlaanderen ook in het RSV gebruikt wordt. De lezer vindt een voorbeeld van zo een ruimtebalans van een actiegebied in de buitengebiedregio Haspengauw-Voeren terug in bijlage 12.

Voor de regio Kust-Polders-Westhoek liep het traject ongeveer gelijk met het hierboven besproken Haspengauw-Voeren. Maar voor de overige regio’s moet vermeld worden dat de werking slechts ‘grosso modo’ dezelfde is. Naast de veranderingen die t.g.v. de evaluatie van de pilootprojecten zijn doorgevoerd (zoals o.a. het in elkaar schuiven van de voorbereidende en verkennende fase) werd er bvb. in sommige gevallen i.p.v. bilateraal overleg, multilateraal gepraat over de gewenste ruimtelijke structuur. I.p.v. met elke belangengroep apart te praten, zaten dan zowel vertegenwoordigers van de landbouwsector als van de natuur- en recreatiesector bij elkaar om deze gewenste ruimtelijke structuur samen met de betreffende administraties te bepalen.[141]

Hierbij hebben we nog drie belangrijke opmerkingen. Een eerste is dat in deze AGNAS-fase bij de vertegenwoordigers van zowel natuur als landbouw als recreatie een bepaalde ‘planvermoeidheid’ bestaat. Zij krijgen nu wel meer kansen tot overleg en inspraak maar omdat er minder enthousiasme en meer verwarring is t.a.v. het afbakeningsproces is het moeilijk om de lokale afdelingen nog voldoende te mobiliseren hiervoor. Men heeft binnen de natuursector (en waarschijnlijk ook binnen de landbouwsector) het gevoel dat het VEN-IVON-verhaal voorbij is en dat het vervangen is door een reeks kleinere plannen waar een ad hoc ‘gevecht’ plaats vindt omtrent kleinere gebieden. De sectoren zullen dan ook minder investeren in deze processen. Vanuit de sectoren natuur en vooral vanuit landbouw bestaat het idee dat rechtszekerheid belangrijker is dan kwantiteit. De overheid bewerkstelligt met haar methodiek het omgekeerde.[142] Een tweede opmerking is dat voor bepaalde gebieden in de afbakening van de natuurlijke structuur in de buitengebied-RUP, en dan vooral in het kader van de herbevestiging van de agrarische structuur, in allerlaatste instantie wijzigingen worden aangebracht in de IKW. Men ziet dan dat een stukje waardevol natuurgebied, bvb. een op een zuidelijke helling gelegen kalkgrasland of een sleedoornstruweel in een weide, als agrarisch wordt herbevestigd. Hierin kan men dan nog op het laatste nippertje verandering brengen door contacten van het IN (bvb. in het kader van de actualisatie van de gebiedsdekkende BWK) met bepaalde kabinetsleden in de IKW waar de bewuste ruimtelijke visie van RUP besproken wordt.[143] De reden waarom er op IKW-niveau nog correcties aan de RUP moeten gebeuren is volgens Jos Rutten drieledig. Ten eerste bestaat er in sommige regio’s een gebrek aan geëngageerde mensen of verenigingen op dit vlak en dus een gebrek aan recente terreinkennis. Ten tweede werd er, indien er toch dergelijke personen waren, te weinig gedaan om ze te betrekken in het afbakeningsproces van de RUP. En ten derde zijn de mensen die aan het IN en in de AN van AMINAL meewerken aan de opstelling van RUP buitengebied niet meer dezelfde dan degenen die meewerkten aan de GNBS. Dit was de veel ruimere gewenste natuur- en bosstructuur ten tijde van de VERAF-projectgroep.[144] Deze problematiek geldt vooral voor de provincies die in de VERAF-fase o.w.v. de methode van een evenredige provinciale verdeling inzake natuur, een groot aantal hectaren natuur hebben verloren (cfr. infra)(i.c. dus vooral in Limburg). Een derde opmerking is dat het VEN-IVON niet volledig in de buitengebied RUP zit, maar soms ook deel uitmaakt van stedelijke RUP (bvb. parkgebieden). In de planningsprocessen omtrent stedelijk gebied zijn het de steden en gemeenten die moeten zorgen voor een afbakening van de resterende natuurlijke structuur.[145]

In het NARA van 2005 werd inzake het afbakeningsproces van natuur een overzichtelijke stand van zaken gegeven (zie bijlage 13 voor een tabel; voor ons zijn enkele de kolommen natuur en bos enerzijds en ruimtelijke ordening anderzijds relevant). Van de 143.000 ha gewenst VEN uit de GNBS, heeft anno 2005 ongeveer 89.000 ha een groene bestemming op de gewestplannen, deze wordt door de RUP geleidelijk aan (cfr. planningsprocessen buitengebied) omgezet naar gebieden die ook hun plaats vinden in het RSV. Voor een VEN van 125.000 ha, zoals door het DNB en het RSV voorgestaan, blijft ten minste nog 36.000 ha bijkomend groen nodig. Voor VEN tweede fase bedroeg het saldo groengebied dat nog bijkomend kan aangeduid worden 27.300 ha. Maar omdat er in de VEN eerste fase-gebieden 5000 ha zit die geen bestemming groengebied hebben (bvb.: ecologisch waardevol agrarisch gebied), zal in VEN tweede fase nog maar 22.300 ha worden afgebakend. Het RSV staat immers niet toe dat gebieden zonder groenbestemming opgenomen worden in het VEN.[146] Wat betreft IVON – op gewestelijk niveau spreken we over NVWG aangezien NVBG op provinciaal niveau worden afgebakend – bedroeg het gewenst NVWG in de GNBS 188.000 ha (i.p.v. de decretaal bepaalde 150.000 ha) waarvan 66.000 ha een groene bestemming heeft. Deze moeten ook nog in RUP als dusdanig bevestigd worden (cfr. planningsproces buitengebied). Daarnaast zijn er in de NVWG, van de resterende 122.000 ha, 33.400 ha op de BWK als biologisch waardevol tot biologisch zeer waardevol aangeduid. De afbakening van de NVWG verloopt veel trager dan de afbakening van het VEN, in 2005 waren slechts twee ‘verwevings-RUP’ goedgekeurd door de Vlaamse regering. Ze zijn goed voor een kleine 1000 ha. Eén van de redenen waarom men nauwelijks met de afbakening van NVWG (deel van IVON) begonnen is, is de onduidelijkheid t.a.v. het statuut van deze gebieden. Zo bestaat er volgens het DNB én het RSV een functionele verwevingsfunctie voor de NVWG, bvb. extensieve recreatiegebieden e.d. Anderzijds is er ook een ruimtelijke verwevingsfunctie verbonden aan de NVWG. Deze is van toepassing op kleinschalige mozaïeklandschappen met een afwisseling van vlekken landbouw en vlekken natuur, bvb. bloemrijke hooilandjes of moerasrelicten.[147] In het NARA 2005 concludeert men dat 38.000 ha groen bestemmen in VEN 2^e fase, louter naar oppervlakte, onvoldoende is om het verlies aan biodiversiteit in Vlaanderen te keren en aan de internationale verplichtingen te voldoen.

Daar waar we tot nu toe de plaatsgevonden coördinatie beschreven hebben, trachten we in het vijfde deel van deze thesis expliciete conclusies te trekken i.v.m. coördinatie binnen en tussen de bestudeerde beleidsplannen.

“Coördinatie wordt nagestreefd op een welbepaald terrein dat aan alle organisaties gemeenschappelijk is en heeft de activiteiten van al die verschillende organisatorische entiteiten als focus” zo stelden Bouckaert, Legrain en Verhoest in het theoretisch kader. Als we ‘organisaties’ hier invullen als zijnde de actoren binnen de beleidsdomeinen ruimtelijke ordening en natuur zoals we ze hierboven besproken hebben, dan hebben zij met de afbakening van de natuurlijke structuur een gemeenschappelijk terrein, een cluster. De focus van de coördinatiecluster zijn de activiteiten van de verschillende actoren inzake deze afbakening. We hebben hier wel degelijk te maken met coördinatie en pogingen tot coördinatie. ‘Pogingen’ omdat het niet steeds ‘een doelbewuste daad’ betrof om richting te geven aan de cluster. Alle pogingen en alle activiteiten die effectief tot coördinatie van RSV en VEN-IVON geleid hebben komen dus in aanmerking voor onze definitie. Wie echter in welke positie verkeerde in deze coördinatie bespreken we aan de hand van de theoretische instrumenten die we aangereikt kregen in het eerste deel van de thesis. We doen dit volgens de chronologie die we in het voorgaande deel van de thesis ook gebruikt hebben. We beginnen dus met coördinatie in de opmaak van de beleidsplannen en de eerste stap in de richting van uitvoering ervan. Daarna komt de coördinatie aan bod die we in de twee onderscheiden fasen van de beleidsuitvoering van de plannen hebben gevonden. De bespreking van de fasen van de beleidsplannen gebeurt volgens de theorie van Bouckaert, Legrain en Verhoest. De theoretische instrumenten van Peters i.v.m. coördinatie bespreken we apart in de derde paragraaf van dit deel.

Ten eerste mogen we gewag maken van een hiërarchische structuur die het coördinatieproces van VEN-IVON en RSV vertoonde. Het DNB en het RSV kwamen op gewestelijk niveau tot stand dus is het logisch dat van bij de opmaak van de plannen de Vlaamse regering de procedure uittekende zoals die bij de afbakening van de natuurlijke structuur gevolgd diende te worden. Een nuancering t.a.v. van het prille begin van de plannen is op zijn plaats, vooral dan voor wat betreft het DNB. De eerste versie van het DNB werd uitbesteed aan de belangrijkste belangenvereniging uit één van de twee beleidsdomeinen, namelijk Natuurreservaten vzw. Men kan stellen dat daardoor het hiërarchische van de beleidsvoorbereiding misschien wat verzacht wordt. Alleszins heeft dit ontwerp alvorens decreet te worden de administratie, het kabinet Leefmilieu én politiek overleg op IKW-niveau en parlement moeten passeren. De uitbesteding van het voorontwerp van DNB was echter een pure noodzaak omdat men in de Vlaamse politiek en administratie eenvoudigweg nog niet over voldoende kennis beschikte om een dergelijk document op te maken. Het betrof dus geen gerichte poging van het gewestelijk beleidsniveau om bepaalde belangengroepen te betrekken bij de opmaak van regelgeving. Het RSV werd dan weer in eerste instantie uitbesteed aan academici-planologen. Dit volgt meer het klassieke patroon van de opmaak van beleidsplannen: een wetenschappelijk document dat in de beleidsvoorbereiding aan de administratie wordt voorgelegd en daar de nodige aanpassingen ondergaat om vervolgens politiek goedgekeurd te worden.

Ten tweede vinden we marktinstrumenten in de fase van beleidsvoorbereiding niet terug, tenzij het financieel management van de administraties. Het is zo dat in de verschillende opeenvolgende begrotingen meer of minder financiële middelen kunnen worden toegekend aan de administraties voor de opmaak van de beleidsplannen en hun aankomende uitvoering én eventuele coördinatie ertussen. We hebben echter de evolutie van de begrotingen voor ruimtelijke ordening en natuurbeleid niet bestudeerd en kunnen bijgevolg hieromtrent geen conclusies trekken. We gaan er ook in de verdere fasen niet op in. Het enige wat we hierover kunnen stellen is dat er een financieel management van de administraties plaats heeft gevonden, omdat het vervat ligt in het Vlaams bestuurssysteem. Elk jaar wordt er een Vlaamse begroting opgemaakt waarin wijzigingen t.o.v. het voorgaande jaar kunnen voorkomen. Het leunt ook nauw aan bij het managementinstrument van de hiërarchie, nl. het strategisch management. We komen hier bij de fase van beleidsuitvoering nog op terug.

Ten derde kunnen we van een managementstijl zoals interorganisationeel leren nergens aanwijzingen vinden. Er vond slechts op zeer beperkte schaal uitwisseling van informatie plaats. Net zoals in de fase van de GHS speelde zich in de fase van de opmaak van DNB en RSV wel een uitwisseling van personen af. Vooral dan tussen de natuurverenigingen enerzijds en de administratie en kabinetten anderzijds. Men zou kunnen spreken van een coördinatie ‘achter de schermen’, die steunde op personen. We hebben het dan o.a. over de personen die door de Vlaamse regering werden gelast met de speciale opdracht om afstemming tussen het RSV en het DNB te verzekeren. Zij behoorden bovendien tot de groep die het voorontwerp van DNB had geschreven. Uiteindelijk werd deze taak slechts gedeeltelijk volbracht o.w.v. de laattijdige coördinatiepoging en de veelheid van actoren. Hoewel de criteria voor de afbakening van GEN en GENO gebieden (d.i. VEN) vervat liggen in de memorie van toelichting van het DNB, een nota van minister Kelchtermans van 1998 én een aantal bepalingen uit het richtinggevend en bindend gedeelte van het RSV bleven er verschillen in terminologie en timing tussen de plannen bestaan. Dit is iets wat zich in de latere fasen van de beleidsplannen nog enorm liet gevoelen.

De ommezwaai die aan het afbakeningsproces van de natuurlijke structuur werd gegeven na de regeringswissel van 1999, hield vooral het prioritair maken van de opmaak van een ambtelijke consensus rond de beleidsplannen in. Vooral inzake het VEN-IVON. Het middel daartoe was het strategische project VERAF. De meningen omtrent de effectiviteit van deze aanpak verschillen. Wij kunnen enkel vaststellen dat het afbakenen van een natuurlijke structuur, d.i. de focus van de coördinatie, nu expliciet voorop werd gesteld. Het waren de ministers van leefmilieu en ruimtelijke ordening zelf die het initiatief hiertoe namen. De tweede wel op aangeven van zijn administratie. Het strategisch management, waarvan ook in de eerste fase sprake was, kwam hiermee explicieter op de voorgrond. De centrale leiding bepaalt de methodiek van de uitvoering van de beleidsplannen. Ze richt strategische stuurgroepen op om controle te kunnen hebben op wat deze afbakenen. Hun kabinetten waren immers ook vertegenwoordigd in de stuurgroep van VERAF. De rest van de ledenorganisaties van de cluster die zich rond de afbakening van de natuurlijke structuur bevond, zijnde de administraties, beschikten wel over een zekere autonomie. In het onderhandelingsproces tussen de verschillende administraties en de vertegenwoordigde kabinetten werd de cross cutting output bepaald. Dit zijn de gebieden waarover men overeenstemming bereikte. Op één enkel moment vinden we een marktelement terug in deze fase. Het betreft de aanstelling van twee werknemers van een studiebureau omtrent overheidscommunicatie in de bijzondere werkgroep die binnen de Mina-raad moest zorgen voor de verwerking van de bezwaren van het openbaar onderzoek van het VEN.[148]

We zien dat de ambtelijke structuur hoe dan ook helemaal geen vrijgeleide krijgt in de afbakening van de natuurlijke structuur. Op geregelde tijdstippen, en dan vooral op het einde van de afbakening door VERAF, in april en mei van het jaar 2003, moesten alle kaarten van het tot dan toe afgebakende VEN een interkabinettenwerkgroep passeren. Op de principiële goedkeuring van deze IKW volgde dan een beslissing van de Vlaamse regering. De collegiale beslissing van dit orgaan komt neer op de instemming van de afbakening zoals deze door andere actoren eerder in het proces werd overeengekomen. Het is dus slechts een instemming, maar wel een onontbeerlijke. Zonder beslissing van de Vlaamse regering, die gebeurt op aangeven van de bevoegde minister(s), is er geen sprake van een verdere uitvoering van de afbakening. Hieruit kunnen we wederom de hiërarchische structuur van het coördinatieproces opmaken. Het geeft ook perfect aan hoe het netwerkinstrument ‘overleg’ gecombineerd wordt met het hiërarchisch instrument van de ‘coördinerende functie’. Een ‘collegiale beslissing’ in theoretische zin is omtrent de afbakening evenwel nooit gemaakt. Om daarover te kunnen spreken zouden álle actoren die betrokken zijn bij de afbakening aan tafel moeten gezeten hebben en collegiaal een beslissing moeten genomen hebben over de manier waarop en de inhoud van de afbakening van de natuurlijke structuur. Dit is duidelijk nooit gebeurd.

In de volgende fase van uitvoering, het AGNAS-project, heeft een dergelijke collegiale beslissing (in theoretische zin) ook nooit plaatsgevonden. De focus van de coördinatie bleef dezelfde, enkel werd de methode op een hiërarchische manier gewijzigd door de minister van ruimtelijke ordening. Tegen 2004 was er reeds een gedeelte VEN afgebakend. De bedoeling was om nu meer in overleg te treden met de provincies, steden en gemeenten en belangengoepen. Het verder gevorderde stadium in de afbakening van de natuurlijke structuur liet dit dan ook toe. Op een tweetal momenten vinden we in deze fase marktelementen terug. Het gaat over de mogelijkheid van uitbesteding van opdrachten inzake de detailuitwerking van de ruimtelijke visies aan studiebureaus. Alsook over het feit dat in de verkenningsfase van de afbakening van o.a. Haspengauw-Voeren, voor de organisatie van het overlegproces beroep gedaan werd op een externe proces- en communicatiebegeleider. In alle buitengebieden zal normaliter de procesbegeleiding uitbesteed worden aan een studiebureau. De netwerkcomponent in deze fase van de uitvoering daarentegen kunnen we nog niet volledig evalueren. Steden en gemeenten zijn nauwer betrokken bij de opmaak van RUP, maar een eerste ‘voorbereidende onderzoeksnota’ wordt nog steeds opgemaakt door de administratie. Voorts is geweten dat het betrekken van de natuur- en landbouwverenigingen enorm veel moeite kost, o.a. omwille van een ‘planningsmoeheid’ die in deze belangenverenigingen heerst. De complexiteit van de beleidsplannen en hun historiek zijn zeker naar de ‘gewone burger’ toe niet eenvoudig te verklaren. Dit is problematisch wanneer het RUP in de fase van openbaar onderzoek komt en alle personen betrokken bij het RUP een bezwaar kunnen indienen. Nog een opmerking bij de ‘openbare onderzoeken’ die zowel in de ruimtelijke ordening als in het gebiedsgericht natuurbeleid plaatsvinden, betreft het feit dat deze geenszins een netwerkvorm van coördinatie vormen. Het is enkel de eenzijdige overdracht van informatie van de overheid naar de burger toe. De bezwaren die in openbare onderzoeken geformuleerd worden leiden slechts in zeer beperkte mate en uitzonderlijk tot substantiële wijzigingen aan de plannen.

Uit de beschrijving van de coördinatie tussen ruimtelijke ordening en natuurbeleid in het algemeen en uit een gesprek met een vertegenwoordiger van een belangenvereniging in het bijzonder, valt op te maken dat coördinatie tussen VEN-IVON en RSV staat of valt met coördinatie tussen politiek, administratie en inspraakprocessen in de beleidsdomeinen natuur en ruimtelijke ordening.[149] We zien dat de afbakening van de natuurlijke structuur bepaalde actoren ad hoc met elkaar verbindt, niet in het minst de betreffende administraties. Vooral in de fasen van uitvoering zagen we dat daaromtrent vanuit de politiek ‘strategische projecten’ worden opgericht. In het eerste strategische project VERAF werden de belangengroepen niet formeel opgenomen, in het tweede (AGNAS) was dat wel het geval. Betreffende concrete inspraakprocessen kunnen we stellen dat we ze weliswaar niet in detail besproken hebben – dat was ook niet de bedoeling van deze thesis – maar we hebben voldoende aangegeven dat inspraakprocessen of het gebrek eraan (zoals t.t.v. de GHS) en de openbare onderzoeken, een belangrijke factor zijn in de coördinatie tussen de beleidsplannen en het slagen van hun uitvoering. We hebben beschreven dat men inzake inspraak driemaal van aanpak is veranderd. Onder minister Kelchtermans streefde men ernaar openbare onderzoeken op te zetten rond gebieden die de procedure van afbakening van het DNB zouden volgen. We kunnen deze aanpak echter niet evalueren omdat ze o.w.v. een regeringswissel nooit werd uitgevoerd. T.t.v. minister Dua stond het streven naar een ambtelijke consensus centraal. Onder inspraak werd hier ‘openbaar onderzoek’ verstaan, het hield een éénzijdige uitwisseling van informatie in. Van de overheid naar de burger toe. Dat het openbaar onderzoek ook slecht voorbereid was, leidde tot een delegitimering van het gebiedsgericht natuurbeleid. Dit had echter weinig gevolgen voor de afbakening van de natuurlijke structuur zelf. Met het AGNAS-project ten slotte wierp de ruimtelijke ordening zich explicieter als dominant beleidsdomein op en stond de inspraak van gemeenten en steden centraal.

5.3. Coördinatie tussen de beleidsplannen volgens de theoretische instrumenten van Guy

De definitie die deze auteur aan het begrip coördinatie gaf, klonk als volgt: “het voorkomen dat de diverse (private én publieke) organisaties die belast zijn met het leveren van publiek beleid, noch een teveel aan beleid produceren, noch dat ze gaten in het beleid achterlaten” (cfr. infra). We moeten concluderen dat het in de coördinatie van de beleidsplannen RSV en VEN-IVON vooral ging om het opvullen van gaten in beleid. Opdat er een natuurlijke structuur zou afgebakend worden moest men afstemming bekomen tussen het ruimtelijk beleid en het gebiedsgericht natuurbeleid. We hebben gezien dat het begrip coördinatie hierbij een minimalistische invulling kreeg. De strategische stuurgroepen die opgericht werden in de fasen van beleidsuitvoering kregen vooral taken die dubbel werk in de Vlaamse administraties trachtten te voorkomen.

We kijken eerst naar de toepassing van de dimensies die Peters inzake coördinatie weet te onderscheiden. We trachten de vijf dimensies, die we in het theoretisch kader nog niet konden becommentariëren, nu van enkele opmerkingen te voorzien. De tweede, de zesde en de achtste dimensie werden reeds becommentarieerd.[150] De eerste dimensie betrof positieve versus negatieve coördinatie. Na de beschrijving hierboven, kunnen we stellen dat de plannen t.a.v. elkaar een positieve invulling inzake coördinatie hebben gekregen. Het is zeker niet zo dat er enkel naar gestreefd werd de plannen elkaar niet te laten tegenwerken. Men heeft er op bepaalde momenten zelfs naar gestreefd om de beleidsplannen min of meer coherent met elkaar uit te voeren. Of dit volledig gelukt is, is echter een inhoudelijke en normatieve vraag waar we hier geen antwoord op formuleren. Betreffende de derde dimensie (coördinatie in beleid en coördinatie in de administratie) kunnen we stellen dat er zowel coördinatie in beleid als coördinatie in de administratie heeft plaats gevonden. Het eerste zien we duidelijk bij zowel de opmaak (cfr. de speciale afstemmingsopdracht) als de uitvoering van de plannen (cfr. de verschillende IKW). Coördinatie in de administratie vormde de kern van het project VERAF en was/is ook in de fase van AGNAS zeer belangrijk. Daarbij aansluitend was/is ook de vierde dimensie van politieke en ambtelijke coördinatie ten overvloede aanwezig in de afbakening van de natuurlijke structuur. De ‘kruisverwijzingen’ in de beleidsplannen en het belang van de IKW en de beslissingen van de Vlaamse regering verwijzen naar politieke coördinatie. De vergaderingen in het kader van VERAF en AGNAS verwijzen naar ambtelijke coördinatie. De vijfde dimensie heeft het over interne en externe coördinatie, waarbij intern naar activiteiten binnen de overheid verwijst. We moeten besluiten dat wat de afbakening van de natuurlijke structuur betreft het hoofdzakelijk om interne coördinatie ging. Enkel in de AGNAS-fase komen meer niet-politieke en niet-ambtelijke actoren aan bod. De zevende dimensie ging over coördinatie inzake specifieke dan wel algemene doelen. De invulling van deze dimensie met ons studievoorwerp is interessant. Vanuit de natuursector streeft men naar de opname van milieudoelstelling in alle andere beleidsdomeinen (cfr. facetbeleid). We zien echter dat de afbakening van de natuurlijke structuur veelal een sectorale aangelegenheid is gebleven, wel met die opmerking dat het werd opengetrokken naar tenminste twee relevante beleidsdomeinen namelijk ruimtelijke ordening en landbouw. De redenen waarom dit gebeurde werden reeds aangegeven door Loots en Leroy (cfr. supra).

We bekijken nu de structuren binnen de uitvoerende macht die volgens Peters kunnen zorgen voor coördinatie. Ten eerste was er de ministerraad. Het is duidelijk dat de beslissingen van de Vlaamse regering van groot belang waren voor de afbakening van de natuurlijke structuur. Deze organisatie kon hiërarchisch optreden o.w.v. haar positie en daarmee de ‘territoriumverdediging’ van de administraties overstijgen. We kunnen ons hier evenwel afvragen of er op politiek niveau niet net dezelfde ‘territoriumdrang’ aanwezig is (cfr. de kabinetten). Het nadeel van deze structuur van coördinatie uitte zich in onze case ook: er was veel verlies van bottom-up informatie. Hiervoor verwijzen we naar de commentaren i.v.m. het recupereren van bottom-up informatie van een kabinetsmedewerker die hierboven geciteerd werd. De rol van een tweede structuur ter zake, centrale agentschappen zoals het Rekenhof, kwam bij de bespreking van de beleidsplannen niet expliciet aan bod. Dit orgaan speelt zijn rol in de beleidsdomeinen ruimtelijke ordening en natuurbeleid, net zoals het dit in alle andere beleidsdomeinen doet maar bewijzen van een significante invloed op de coördinatie tussen de twee plannen zijn we hierboven niet tegengekomen. Ten derde kwam de rol van een ‘sterke eerste minister’ bij Peters aan bod. We zijn hier niet expliciet op ingegaan in de bespreking hierboven maar de minister-president heeft in een bepaalde fase van de uitvoering van de plannen wel een rol gehad. In die zin dat indien de minister-president van dezelfde politieke partij lid is als de minister van ruimtelijke ordening, deze laatste in een sterkere positie staat t.o.v. de minister van leefmilieu (die een andere politieke partij vertegenwoordigde). Dit bleek vooral uit de IKW-besprekingen in de VERAF-fase. Ook bevoegdheidsverdeling speelt hier een grote rol. Heeft de minister-president een bevoegdheid die aanleunt bij de afbakening van de natuurlijke en agrarische structuur dan zal deze wegen op het proces. We kunnen hiervoor verwijzen naar de regering Leterme I, waar minister-president Leterme de (nieuwe) bevoegdheid van Plattelandsontwikkeling bezit en eerder in negatieve zin gewogen heeft op de afbakening van de natuurlijke structuur door het prioritair stellen van een inhaalbeweging inzake de agrarische structuur (cfr. infra). Een vierde structuur die Peters aanhaalde was het comité of ‘inner cabinet work group’ die voor afstemming kunnen zorgen. Hiervan zijn de IKW een typisch voorbeeld. Vooral indien het gaat om interkabinetten vergaderingen van de twee relevante ministers, deze van ruimtelijke ordening en deze van leefmilieu. Dergelijke vergaderingen hebben echter niet plaats gevonden. Het ging ofwel om IKW met álle relevante kabinetten, inclusief dit van landbouw en ambtenarenzaken en van de vice- en minister-president, ofwel om IKW waarin ook de administraties van beide ministers in zetelden. Een structuur zoals Peters die hier voorstelt hebben we dus niet teruggevonden. Ook de vijfde structuur, een aparte ministerpost voor de ‘natuurlijke structuur’, zijn we niet tegengekomen. Het lijkt ons evident dat o.w.v. té veel overlapping met de bevoegdheden van de minister van leefmilieu, dit ook geen realistische optie betrof. Een zelfde opmerking kan gemaakt worden voor de zesde structuur die Peters binnen de uitvoerende macht beschrijft, zijnde de junior minister of staatssecretaris.

Peters beschreef ook structurele instrumenten binnen de administratie. Ten eerste zijn er de ‘superministeries’. Hoewel gedurende bijna de hele besproken periode van RSV en VEN-IVON de administraties voor ruimtelijke ordening en natuur gevat waren binnen éénzelfde groot departement, namelijk LIN, kunnen we geen aanwijzingen vinden voor het feit dat deze structuur extra mogelijkheden op een effectieve coördinatie tussen het RSV en het VEN-IVON heeft geboden. We hebben bvb. geen verslagen van vergaderingen tussen enkel ARP en AN gevonden. Een tweede structuur binnen de administratie zijn adviesorganen, waarin elke groep die te maken heeft met de uitvoering van het beleid vertegenwoordigd wordt. Binnen het beleidsdomein leefmilieu zijn er de twee algemene adviesraden, de Mina-raad en de SERV en zes sectorale raden. Binnen de ruimtelijke ordening hebben we de VLACORO op gewestelijk niveau. We vinden twee redenen waarom deze adviesorganen niet overeenstemmen met het adviesorgaan dat Guy Peters voor ogen heeft. Ten eerste is niet élke groep die te maken heeft met de uitvoering van het beleid erin vertegenwoordigd. Zo zitten bvb. de landeigenaren niet in de Mina-raad, noch in de VLACORO. Ten tweede werd niet elke stap in het proces van afbakening van de natuurlijke structuur voorgelegd aan deze adviesraden. De Mina-raad gaf in de besproken periode op eigen initiatief wel enkele adviezen omtrent de afbakening maar een advies van dit orgaan is enkel verplicht bij de opmaak van een decreet in bepaalde beleidsdomeinen. Als laatste structuur binnen de administratie haalde Peters de raden van bestuur in verzelfstandigde agentschappen aan. Er zijn slechts enkele agentschappen binnen ons studie-object, namelijk de VLM (Extern Verzelfstandigd Agentschap of EVA met rechtspersoonlijkheid) en het INBO (Intern Verzelfstandigd Agentschap of IVA zonder rechtspersoonlijkheid). De VLM heeft in haar raad van bestuur twee vertegenwoordigers van de regering, commissarissen genaamd. Aangezien deze raad van bestuur in eerste instantie beslissingen neemt inzake aangelegenheden die de VLM daadwerkelijk binden, is het lidmaatschap van vertegenwoordigers van de regering hier niet zo relevant. [151] Dat had wel het geval geweest indien deze raad van bestuur meer betrokken was geweest bij de inzet van de VLM in strategische projecten e.d. Het INBO heeft als intern verzelfstandigd agentschap geen raad van bestuur. Er is dus geen vertegenwoordiging van andere agentschappen in dit agentschap. De band met de Vlaamse regering bestaat erin dat de directeur van dit agentschap als direct hiërarchische verantwoordelijke de minister van Leefmilieu heeft.[152]

Als derde structureel middel om aan de vraag voor coördinatie tegemoet te komen somt Peters het autonoom agentschap op. Hoewel we geen agentschap zijn tegengekomen dat expliciet als doelstelling heeft ‘het afstemmen van administraties en plannen ter uitvoering van een natuurlijke structuur voor Vlaanderen’, is er wel een agentschap dat in de fase van de uitvoering, en dan vooral van de VERAF-fase, als leidend orgaan van de coördinatie optrad, namelijk de VLM. De VLM is echter een agentschap dat behoort tot één van beide beleidsdomeinen, dus heeft het maar één eindverantwoordelijke, nl. de minister van leefmilieu. Het zou dan ook problematisch geweest zijn voor de relatie tussen de twee beleidsdomeinen indien de VLM een dergelijke expliciete doelstelling had gekregen. Haar rol in het kader van VERAF was eerder technisch dan organiek en werd daarenboven door de minister van ruimtelijke ordening gekoppeld aan een breder kader waarvan zijn administratie de trekker was.

Interministriële organisaties haalt Peters aan als vierde structuur. Wij verwijzen wat deze thesis betreft opnieuw naar het belangrijke orgaan van de IKW. Zoals eerder vermeld verschilt de samenstelling van dergelijke IKW naargelang het onderwerp en soms zijn ook de administraties betrokken bij deze werkgroepen. In Vlaanderen hebben dergelijke IKW een grote beleidsmacht. We verwijzen daarvoor naar de veranderingen die nog konden gemaakt worden aan herbevestigde agrarische structuur en de voorbereidingsrol die deze werkgroepen hebben t.o.v. beslissingen van de Vlaamse regering.

Van de vijfde structuur die Peters identificeert, ‘task forces’, kunnen we bij de coördinatie tussen RSV en VEN-IVON niet onmiddellijk gewagen. Peters definieerde ze immers als zijnde structuren die bij de identificering en verklaring van problemen worden aangewend. Enkel de centrale strategische projectgroepen die zijn opgericht benaderen deze idee. Met die opmerking dat zij vooral met het oog op de uitvoering werden opgericht. Enkel in het geval dat aan het begin van de afbakening van de natuurlijke structuur een stuurgroep zou zijn opgericht die zich bezig zou gehouden hebben met de identificatie van de problemen die een dergelijke afbakening met zich mee zou brengen, hadden we echt kunnen spreken van een task force.

Van de zesde structuur, interdepartementele comité’s of organen die ad hoc administraties verbinden, hebben we wél voorbeelden in onze case gevonden. De werkgroepen binnen VERAF en AGNAS waren zo opgebouwd dat de belangrijkste ambtelijke spelers van de twee beleidsvelden, de ARP van AROHM enerzijds en de AN, AB&G van AMINAL, de VLM en het IN anderzijds, erin vertegenwoordigd waren. Ook werden er afspraken gemaakt waarbij omtrent gemeentelijke en provinciale RUP de ARP geraadpleegd werd en omtrent gewestelijke RUP de leefmilieu-administratie (in de vorm van VERAF) werd geraadpleegd (cfr. ). Als tweede voorbeeld van ad hoc verbindingen tussen administraties is er het samenwerkingsverband dat tussen de ARP en de VLM werd gesloten in juli 2005 in het kader van AGNAS.

Een zevende structuur heeft het over ‘bottom-up coördinatie’. Zoals Peters dit beschrijft komt dit ongeveer overeen met wat wij hierboven beschreven hebben in het AGNAS-project. Het INBO neemt met zijn provinciale coördinatoren als agentschap de technische leiding van het afbakeningsproces op zich. Ook de VLM komt met zijn rollen in de VERAF- en AGNAS-fase van uitvoering in aanmerking voor deze structuur. De beschrijving van Peters als ‘lead agency’ gaat wat te ver voor wat betreft het INBO omdat het in de AGNAS fase enkel nog de technische uitwerking van het afbakeningsproces verzorgt. Ook de de VLM kan moeilijk expliciet een leidinggevend agentschap genoemd worden inzake de afbakening van de natuurlijke structuur, omdat ze sterk gebonden blijft aan de regie-opdrachten die in de AGNAS-fase in de samenwerkingsovereenkomst met de VLM staan geformuleerd. De provinciale coördinatoren binnen het INBO voldoen, mits een zeer brede interpretatie van de term, ongeveer aan Peters beschrijving van ‘case managers’. Tegelijkertijd moeten we de waarschuwing die Peters meegeeft i.v.m. bottom-up coördinatie op deze manier honoreren. Indien het agentschap in kwestie over een sterke organisationele cultuur beschikt kan dit een eerder problematische manier van werken zijn. We verwijzen voor wat betreft het INBO naar de problemen die zich voordoen (opname van biologisch waardevolle gebiedjes in de agrarische structuur) als gevolg van de personeelswissels die zich binnen het agentschap hebben voorgedaan. Mensen zijn met dezelfde onderwerpen bezig maar hebben niet dezelfde historische achtergrond als hun voorgangers. Dit is misschien een probleem dat voorkomen had kunnen worden door nieuwe werknemers de historiek en technische inhoud van het afbakeningsproces mee te geven.

We bespreken hier ook kort de processen die Peters beschreef i.v.m. coördinatie. ‘Budgetting’ en ‘regulatory review’ (cfr. Rekenhof) werden, zoals hierboven reeds werd aangehaald, niet besproken in deze thesis. Betreffende evaluatie als proces kunnen we verwijzen naar de evaluerende rol van bepaalde Mina-raad studies, die soms een discussie kunnen teweegbrengen. Zo werden er n.a.v. een Mina-studie in februari 2006 een aantal vragen betreffende de afbakening van de natuurlijke structuur gesteld aan de minister van ruimtelijke ordening in de parlementaire commissie ruimtelijke ordening.[153] Vooral de natuurrapporten van het INBO geven een nauwgezette evaluatie van het afbakeningsproces van de natuurlijke structuur. Hun opstelling is decretaal verplicht door het DNB. Ze verschenen in 1999, in 2001, 2003 en 2005. In welke mate deze Natuurrapporten een invloed hebben gehad op het verdere verloop van de afbakening van de natuurlijke structuur is evenwel moeilijk in te schatten. We wagen ons hier te stellen dat hun invloed gering was.

Volgens Peters hebben ook informele organisaties zoals politieke partijen, belangengroepen en de ambtenarij een rol in het bewerkstelligen van coördinatie. We kunnen dat met de beschrijving van de afbakening van de natuurlijke structuur hierboven beamen, vooral dan wat betreft de ambtenarij. Het is duidelijk dat veel mensen die het beleidsproject van de natuurlijke structuur ondersteunden, zowel gewone burgers als professionelen in dit vakdomein (bvb. biologen of beleidsmedewerkers van een natuurvereniging), kunnen aangenomen worden in de administratie o.b.v. hun expertise ter zake. Dit is zeker gebeurd, hoewel dat in de beschrijving hierboven niet expliciet aan bod kwam. We hebben bvb. niet de gegevens van alle ambtenaren geanaliseerd die binnen gebiedsgericht natuurbeleid en ruimtelijke ordening werken aan de natuurlijke structuur. Maar het is duidelijk dat de opname van mensen uit bvb. natuurverenigingen gebeurd is. Mensen zoeken, al dan niet expliciet, jobs die hen het meeste voldoening schenken. Voor natuurbeschermers kan dit zijn het meewerken op ambtelijk niveau aan de afbakening van een natuurlijke structuur voor Vlaanderen. Zoals Peters opmerkt kunnen deze informele organisaties zichzelf ook, impliciet of expliciet, tot doel stellen om géén coördinatie na te streven op een bepaald domein. Voor wat betreft bepaalde politieke partijen en landbouworganisaties lijkt ons dit voor bepaalde perioden in de afbakening van de natuurlijke structuur het geval geweest te zijn.

In de literatuur die we omtrent coördinatie hebben gelezen, wordt nergens expliciet de rol van een ander beleidsniveau inzake coördinatie naar voren geschoven. We kunnen dit rekenen tot de hiërarchische structuur van de beleidsdomeinen want Europa heeft als hoger beleidsniveau d.m.v. zijn richtlijnen een grote invloed gehad op zowel het DNB als het RSV én de coördinatie tussen beide beleidsdomeinen, tussen het RSV en het VEN-IVON in het bijzonder.

Voorzover wij weten is dit het eerste werk dat de coördinatie tussen ruimtelijke ordening en natuurbeleid in Vlaanderen analyseert. Wij hebben hier immers getracht de coördinatie in kaart te brengen die tussen het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en het Vlaams Ecologisch Netwerk-Integraal Verwevend en Ondersteunend Netwerk heeft plaats gevonden. In het eerste deel stelden we de theoretische instrumenten voor waarmee we naar coördinatie zouden kijken. In het tweede deel besteedden we expliciet ruimte aan de case study als onderzoeksmethode van deze thesis en de gegevensverzameling die erin plaats gevonden heeft. Met het derde deel werd beoogd om de lezer voeling te laten krijgen met de beleidsdomeinen ruimtelijke ordening en gebiedsgericht natuurbeleid. Ook werden de beleidsplannen RSV en VEN-IVON hier uiteengezet. Zo kon de verhouding tussen de twee beleidsdomeinen en hun beleidsplannen toegelicht worden. Reeds hier konden we stellen dat de focus van de coördinatie lag op de afbakening van een natuurlijke structuur voor Vlaanderen. In het vierde deel zijn we inhoudelijk gaan bekijken wat de afbakening en de coördinatie ervan inhield. Dit heeft geleid tot een bespreking van de beleidsplannen in drie fasen. Zo werd eerst de oorsprong en opmaak van beide plannen en de eerste stap in de richting van de uitvoering ervan besproken. Daarna werd de beleidsuitvoering in de volgende legislatuur besproken om te eindigen met de uitvoering van beide plannen in de huidige legislatuur. Bij deze bespreking kwamen drie figuren tot stand, één voor elke fase, die samen met de theoretische instrumenten uit het eerste deel van de thesis toelieten om conclusies te trekken in verband coördinatie tussen het RSV en VEN-IVON. Hierin kwamen we tot de vaststelling dat de focus van coördinatie, d.i. de afbakening van de natuurlijke structuur, dezelfde bleef maar dat de methodiek veranderde. Dit gebeurde onder invloed van het stadium waarin het afbakeningsproces zich bevond, onder invloed van de ministers van beide beleidsdomeinen en onder invloed van druk uit belangenverenigingen. Met de geregelde terugkoppeling naar het politieke niveau, in de vorm van eerst een interkabinettenwerkgroep en daarna een beslissing van de Vlaamse regering, besloten we dat hiërarchie het dominante coördinatiemechanisme is in de afbakening van de natuurlijke structuur. Slechts op enkele momenten kwamen marktinstrumenten aan bod, hetgeen we voorspeld hadden op basis van de aard van de inhoud van de beleidsplannen. Voor netwerkinstrumenten was slechts plaats voor zover zij de uitvoering van de beleidsplannen kon vooruithelpen. Hoe dit naar de toekomst toe, in de overige ruimtelijke uitvoeringsplannen van het buitengebied gestalte zal krijgen valt nog af te wachten.

Wij hopen met deze thesis een overzicht te hebben gegeven dat geïnteresseerden in deze materie in staat stelt om lessen uit te trekken. Ten eerste denken we dan aan lessen in verband met coördinatie tussen andere beleidssectoren op het Vlaamse bestuurniveau. De theorie van Peters gaf al aan dat elke beleidssituatie een andere aanpak inzake coördinatie kan vragen, hij gaf hier ook een veelheid van structuren en processen voor. Voor de materie die wij onderzochten zou bijvoorbeeld een onderzoek naar de totstandkoming van de agrarische structuur en eventuele afstemming met de ruimtelijke ordening een interessante aanvulling zijn. Ten tweede kunnen we naar de theorie toe een aanvulling formuleren. Het betreft het feit dat een hoger beleidsniveau een belangrijke impact kan hebben op de coördinatie tussen domeinen op een lager beleidsniveau. Ten slotte kunnen we lessen formuleren inzake coördinatie in het algemeen in Vlaanderen. We onthouden hierbij de opmerking van Peters dat coördinatie boven alles een zaak is van de wil om ze te bewerkstelligen en dan vooral van de politieke actoren in de bewuste beleidsdomeinen. Het vergt heel wat moed van een politicus om zich in te zetten voor beleidsprojecten waarvan vaststaat dat ze hem of haar electorale steun zullen kosten.

Als we terugkoppelen naar de inleiding van onze case study kunnen we stellen dat er een zekere strijd inzake open ruimte heerst in Vlaanderen. Naar de toekomst toe hopen wij dan ook dat, het algemeen belang en de problematiek inzake biodiversiteitsverlies indachtig, een politieke generatie zal opstaan die bereid is haar verantwoordelijkheid hiertoe te nemen.

[1] Dit gedeelte is in de ik-vorm geschreven aangezien het een persoonlijke motivatie betreft.

[2] C.S. HOLLING, D.W. SCHINDLER, B.W. WALKER, “Biodiversity in the functioning of ecosystems: an

ecological synthesis” in Ch. PERRINGS, K-G. MÄLER, C. FOLKE e.a. (eds.), Biodiversity loss: economic and ecological issues, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, 44-83.

[3] D., NIJSSEN, P. MEIRE, Langetermijnvisie gebiedsgericht natuurbeleid in Vlaanderen, Antwerpen, 2003, 76-

80.

[4] Ibid, 79.

[5] J. GYSELS, Handboek biodiversiteit in Vlaanderen en België, Turnhout, De Wielewaal, Natuurvereniging vzw

en Natuur- en Milieu-educatie De Wielewaal vzw, 1999, 27-28.

[6] G. THOMPSON, J. FRANCES, R. LEVACIC, Markets, Hiërarchy and Networks, the coordination of social

life, London, Sage, 1991, 5.

[7] G. THOMPSON, Between Hierarchies and markets: the logic and limits of Network forms of organisation,

Oxford, Oxford University Press, 2003, 21-52.

[8] Ibid., 22.

[9] Ibid., 30.

[10] Ibid., 51.

[11] R. MEIKLEJOHN, “The economics of State Aid” in European Economy, 1999, 3, 25.

[12] G. BOUCKAERT, A. LEGRAIN, K. VERHOEST, Over samenwerking en afstemming: instrumenten voor

een optimale beleids-en beheerscoördinatie in de publieke sector, Gent, Academia Press, 2003, 19.

[13] G. BOUCKAERT, A. LEGRAIN, K. VERHOEST, o.c., 2003, 19-22.

[14] Ibid., 23-29.

[15] W.J.M. KICKERT, E.-H. KLIJN, J.F.M. KOPPENJAN, Managing complex networks: Strategies for the

public sector, London, Sage, 1997, 9.

[16] Ibid., 1-13.

[17] Ibid., 30-37.

[18] Ibid., p.32.

[19] M. HOWLETT, M. RAMESH, Studying public policy, Toronto, Oxford University Press, 1995, 5.

[20] G. B. PETERS, Managing horizontal government, the politics of coordination, Ottawa, Canadian Centre for

management development, 1998, 5.

[21] Ibid, 5-6.

[22] X., Building Policy coherence, tools and tensions; Public Management occasional papers 12, Paris, OECD,

1996, 16-32.

[23] G. B. PETERS, Managing horizontal government, the politics of coordination, Ottawa, Canadian Centre for

management development, 1998, 27-38.

[24] X., Building Policy coherence, tools and tensions; Public Management occasional papers 12, Paris,

OECD, 1996, 21-22.

[25] G. B. PETERS o.c., 41-44.

[26] G. BOUCKAERT, B.G. PETERS, K. VERHOEST, The coordination of public sector organizations: shifting

patterns of public management, Northampton, Edward Elgar, wordt verwacht.

[27] Ibid., 49.

[28] X., Beter bestuur: een visie op een transparant organisatiemodel voor de Vlaamse administratie. Voorstellen

van de Bijzondere Commissarissen voor de reorganisatie van het Vlaams overheidsapparaat, Brussel, onuitgegeven, 2000, 80-83. (via www.http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/index.htm)

[29] R.K. YIN, Case Study Research, Design and Methods, applied social research methods series, volume 5,

Thousand Oaks, Sage, 2003, 36.

[30] Ibid., 85-106.

[31] Ibid., 109-138.

[32] B. BOUCKAERT en T. DEWAELE, Ruimtelijke ordening en stedenbouw in het Vlaamse Gewest, Brugge,

Vanden Broele, 2004, 1-7.

[33] Ibid., 2.

[34] Ibid., 2.

[35] E. BALDEWIJNS, Infobrochure Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, Brussel, Ministerie van de Vlaamse

Gemeenschap, 1997, 14-15.

[36] G. VAN HOORICK, “Ruimtelijke ordening en milieu” in B. HUBEAU en W. VAN DEVYVERE (eds.),

Handboek ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brugge, Die Keure, 2004, 966.

[37] R. LIEKENS, W. VANDEVYVERE en P. VANWESENBEECK, ”De toepassing in de praktijk van het

ruimtelijk structuurplan Vlaanderen” in B. HUBEAU, J. VANDE LANOTTE (eds.), De recente

evoluties in de ruimtelijke ordening en stedenbouw (1993-1997), Brugge, Die Keure, 1997, 51-74.

[38] Ibid., 54.

[39] B. BOUCKAERT en T. DEWAELE, o.c., 9.

[40] B. BOUCKAERT en T. DEWAELE, o.c., 10.

[41] R. LIEKENS e.a., in B. HUBEAU, J. VANDE LANOTTE (eds.), o.c., 56.

[42] J. RUTTEN, Relevante toevoegingen bij ontwerp van thesis, 17 april 2006 (email).

[43] Ontwerp van decreet houdende ruimtelijke planning , Memorie van toelichting, Gedr. Stukken, Vlaams

Parlement, 1995-1996, nr. 360/1, 2.

[44] B. BOUCKAERT en T. DEWAELE, o.c., 15.

[45] B. BOUCKAERT en T. DEWAELE, o.c. 146.

[46] E. BALDEWIJNS, o.c., 12-13.

[47] X., Website van de VLACORO, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, s.d.,

http://www.vlacoro.be/html/nl/content2_2.html (WWW)

[48] X., Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, gecoördineerde versie, Brussel, Ministerie van de Vlaamse

Gemeenschap, 2004, 3.

[49] Advies van 18 september 1997 van de Raad van State over het eerste ontwerp van vaststellingsbesluit van het

RSV, nr. 26.296/1-8.

[50] Bindende bepalingen RSV en art. 27 van het Decreet betreffende het Natuurbehoud en het natuurlijke milieu.

[51] I. LOOTS en P. LEROY, o.c., 202.

[52] J. GYSELS, Handboek biodiversiteit in Vlaanderen en België, Turnhout, De Wielewaal, Natuurvereniging

vzw en Natuur- en Milieu-educatie De Wielewaal vzw, 1999, 26-28.

[53] G. CELEN, “De krijtlijnen van het DNB beleidsmatig gezien” in Tijdschrift voor Agrarisch Recht, 21, (1998),

pp. 101-112.

[54] J. GYSELS, o.c. , 20.

[55] D. BOGAERT, Natuurbeleid in Vlaanderen: natuurontwikkeling en draagvlak als vernieuwingen?, Brussel,

Instituut voor Natuurbehoud, 2004, 93-144.

[56] J. RUTTEN, o.c.

[57] X., AMINAL, de Leefmilieu-administratie, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap,

http://www.mina.be/front.cgi?s_id=33 (WWW)

[58] X., Bijblijfblad, BBB: de dertien beleidsdomeinen. Alle nieuwe structuren op een rij, Brussel, Ministerie van

de Vlaamse Gemeenschap, 3 juli 2005, 26-27.

[59] D. BOGAERT, o.c., 126-127.

[60] E. MARTENS/S. D’HONT, De rol van het Europees beleidsniveau in de beleidsdomeinen ruimtelijke

ordening en natuur, Brussel, 20/04/2006 (persoonlijke mededeling).

[61] G. DEJONGH en P. VAN WINDEKENS, De Vlaamse Landmaatschappij: de zorg voor de open ruimte in

Vlaanderen van 1988-2001, Brussel, De Vlaamse Landmaatschappij, 2001, 89.

[62] T. KELCHTERMANS, MINA plan 2000, Brussel, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 1990, 40.

[63] D. BOGAERT, o.c., 126-127.

[64] G. DEJONGH en P. VAN WINDEKENS, o.c., 95.

[65] Art. 10 en 11, Decreet van 21/10/1997, Decreet betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu,

Belgisch Staatsblad, 10/01/1998 (DNB) (via www.vlaamsecodex.be)

[66] Beleidsbrief van de minister van Leefmilieu, natuur, landinrichting en landschappen van 4 november 1998,

Parlementaire Stukken, Vlaams Parlement , 1998-1999, stuk 1217 nr. 1, 8-9.

[67] Beleidsnota van de minister van Leefmilieu 1999-2004, Parlementaire stukken, Vlaams Parlement,

1999-2000, stuk 141 nr.1., 73-76.

[68] Beleidsnota van de minister van Leefmilieu en Natuur 2004-2009, 45-47 en 65-69.

[69] Hierbij moet opgemerkt worden dat de grootte van de figuren of de plaats van actoren binnen een orgaan

geenszins verband houdt met het belang van hun rol inzake coördinatie tussen het RSV en het VEN-IVON.

[70] Daar waar het document of de organisatie in kwestie slechts gedeeltelijk voor coördinatie heeft kunnen zorgen

gebruiken we een onderbroken omkadering of lijn.

[71] T. KELCHTERMANS, o.c., 41.

[72] X., Advies van de Milieu- en Natuurraad Vlaanderen van 19 januari 1993 betreffende de richtnota Groene

Hoofdstructuur van Vlaanderen, 19 januari 1993, 3-4. (via www.felnet.be).

[73] D. BOGAERT, o.c., 120.

[74] D. BOGAERT, o.c., 121.

[75] G. DEJONGH en P. VAN WINDEKENS, o.c., 93.

[76] J. RUTTEN/S. D’HONT, coördinatie tussen de beleidsdomeinen ruimtelijke ordening en natuur in

Vlaanderen, Oud-Heverlee, 17/03/2006 (persoonlijke mededeling).

[77] Art. 9, DNB.

[78] G. VAN HOORICK, l.c., 979-980.

[79] G. DEJONGH en P. VAN WINDEKENS, o.c., 95-96.

[80] G. VAN HOORICK, “Natuurbeleidsplanning en ruimtelijke planning. Hoe naar een ecologisch netwerk?” in Tijdschrift voor Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw, 21, (2001), pp. 5-25.

[81] Ontwerp van decreet voor natuurbehoud en het natuurlijk milieu, Commissieverslag, Gedr. Stukken, Vlaams

Parlement, 1996-1997, nr. 690/9, 11-12.

[82] J. RUTTEN/S. D’HONT, o.c.

[83] G. CELEN/S. D’HONT, o.c.

[84] G. CELEN/S. D’HONT, De diverse rollen van Griet Celen in de afbakening van de natuur- en bosstructuur,

Brussel, 23/03/2006, (persoonlijke mededeling).

[85] G. CELEN/S. D’HONT, o.c.

[86] J. RUTTEN/S. D’HONT, o.c.

[87] J. RUTTEN/S. D’HONT, o.c.

[88] J. RUTTEN/S. D’HONT, o.c.

[89] X., Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, gecoördineerde versie van april 2004, Brussel, Ministerie van

de Vlaamse Gemeenschap, 2004, 583.

[90] Art. 3 van de Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand,

25/04/1979, (Vogelrichtlijn) via Eur-lex.

[91] G. VAN HOORICK, l.c., 967.

[92] J. RUTTEN/S. D’HONT, o.c.

[93] M. DECOCK, Antwoord op vraag i.v.m. de Europese rechtsprocedure tegen Vlaanderen inzake Speciale

Beschermingszones,25/04/2006 (Email).

[94] G. VAN HOORICK, l.c., 971.

[95] X., Voorstel van samenwerking tussen ARP en de VLM, 20 februari 1998 (intern document).

[96] G. CELEN/S. D’HONT, De VLM als organisatie in het afbakeningsproces van natuur en landbouw, Brussel,

19/04/2006 (persoonlijke mededeling).

[97] Beleidsbrief van de minister van Leefmilieu, natuur, landinrichting en landschappen van 7 november 1997,

Parlementaire Stukken, Vlaams Parlement, 1997-1998, 804, 12.

[98] Beleidsbrief van de minister van Leefmilieu, natuur, landinrichting en landschappen van 7 november 1997,

Parlementaire Stukken, Vlaams Parlement, 1997-1998, 804, 11-14.

[99] J. RUTTEN/S. D’HONT, o.c.

[100] Beleidsbrief van de minister van Leefmilieu, natuur, landinrichting en landschappen van 4 november 1998,

Parlementaire Stukken, Vlaams Parlement, 1998-1999, 1217, 8-11.

[101] Beleidsbrief van de minister van ruimtelijke ordening van 25 oktober 1996, Parlementaire Stukken, Vlaams

Parlement, 1996-1997, 464, 3-5.

[102] J. RUTTEN/S. D’HONT, o.c.

[103] G. VAN HOORICK, l.c., 980.

[104] X., Aanvullend regeerakkoord van 6 juli 2001 (intern document).

[105] Regeringsverklaring van de Vlaamse regering van 13 juli 1999, Parlementaire Stukken, Vlaams Parlement,

1999, 31, 53.

[106] X., Afbakening van de gebieden van de natuurlijke en agrarische structuur, 5 april 2000 (intern document).

[107] G. VAN HOORICK, l.c., 972.

[108] Er wordt hieronder ook wel gesproken van “gewenst VEN”, d.i. dan de GNBS zonder NVWG en NVBG.

[109] K. DE ROO, “De totstandkoming van VEN-IVON” in E. KUIJKEN e.a. (eds.), Natuurrapport 2001.

Toestand van de natuur in Vlaanderen: cijfers voor het beleid, Brussel, Instituut voor Natuurbehoud, 2001, 364.

[110] D. BOGAERT en P. LEROY, “Het Vlaams Ecologisch Netwerk als natuurconflict, verwarde beleidsvoering

en georganiseerd hindermacht”, in Landschap WLO, 21, (2004), 4, 213.

[111] X., Overleg projectleider VERAF en Afdeling Ruimtelijke planning, 19 juli 2000 (intern document).

[112] D. BOGAERT en P. LEROY, o.c., 212.

[113] X., Verslag vergadering VERAF, 13 november 2000 (intern document).

[114] X., Verslag vergadering VERAF, 13 november 2000 (intern document).

[115] J. GYSELS/S.D’HONT, De rol van de natuurvereniging in het afbakeningsproces van VEN-IVON,

Mechelen, 13/03/2006 (persoonlijke mededeling).

[116] X., Criteria afbakening VEN 1^e fase, s.d. (intern document).

[117] V. DUA, Vlaams Ecologisch Netwerk: Vlaanderen natuurlijk, wegwijs in het VEN, Brussel, Ministerie van de

Vlaamse Gemeenschap, s.d., 3.

[118] X., verslag vergadering VERAF-projectgroep, 28 november 2002 (intern document).

[119] X., Briefadvies van 3 oktober 2002 van de MiNa-raad betreffende ter beschikking stellen van alle gegevens

van VEN 1^e fase, 3 oktober 2003,

[120] D. BOGAERT en P. LEROY, o.c., 216-221.

[121] X., Relatie VEN en ruimtelijke ordening,, 12 mei 2003 (intern document).

[122] D. BOGAERT en P. LEROY, o.c., 221.

[123] X., Verslag vergadering VERAF-projectgroep, 14 juli 2003 (intern document).

[124] X., nota aan de minister van ruimtelijke ordening, 7 juli 2003 (intern document).

[125] D. BOGAERT en P. LEROY, o.c., 212.

[126] J. RUTTEN, o.c.

[127] X., nota aan de minister van ruimtelijke ordening, 7 juli 2003 (intern document).

[128] D. BOGAERT en P. LEROY, o.c., 221.

[129] D. VAN MECHELEN, nota aan de leden van de Vlaamse regering, 10 december 2004 (intern document).

[130] We gebruiken hier de tegenwoordige tijd omdat deze processen medio 2006 actueel zijn.

[131] D. VAN MECHELEN, nota aan de leden van de Vlaamse regering, 10 december 2004 (intern document).

[132] G. CELEN/S. D’HONT, o.c.

[133] ARP en VLM, Samenwerkingsovereenkomst in het kader van de ruimtelijke visie voor landbouw, natuur en

bos, Brussel, 14 juli 2005 (intern document).

[134] X., nota aan de leden van de Vlaamse regering, 17 oktober 2003 (intern document).

[135] K. SANNEN/S. D’HONT, o.c.

[136] D. VAN MECHELEN, Omzendbrief inzake de beleidsmatige herbesvestiging van de gewestplannen in het

kader van de afbakening van de gebieden van de agrarische en de natuurlijke structuurin uitvoering van het Ruimtelijke Structuurplan Vlaanderen, Brussel, 23 december 2005 (via http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/ruimtelijk/Nwetgeving/omzendbrieven/20051223_agr_struct.html)

[137] G. STERCKX en L. LOMMAERT/S. D’HONT, De planningsprocessen buitengebied en de rol van het IN

in de afbakening van de natuurlijke structuur, 08/03/2006 (persoonlijke mededeling).

[138] J. RUTTEN/S. D’HONT, o.c.

[139] D. VAN MECHELEN, nota aan de leden van de Vlaamse regering, 10 december 2004 (intern document).

[140] X., Beslissing van de Vlaamse regering, 2 december 2005.

[141] G. STERCKX en L. LOMMAERT/S. D’HONT, o.c.

[142] J. GYSELS/S. D’HONT, o.c.

[143] J.RUTTEN/S. D’HONT, o.c.

[144] J. RUTTEN/S. D’HONT, o.c.

[145] G.STERCKX en L. LOMMAERT/S.D’HONT, o.c.

[146] K. DECLEER, T. ADRIAENS, V. GOETHALS, e.a., “VEN-IVON” in M. Dumortier, L. DE BRUYN, M.

HENS, e.a. (eds.) Natuurrapport 2005. Toestand van de natuur in Vlaanderen: cijfers voor het beleid, Brussel, INBO, 2005, 326-335

[147] Ibid., 333.

[148] X., verslag vergadering VERAF-projectgroep, 28 november 2002 (intern document).

[149] J. GYSELS/S.D’HONT, o.c.

[150] De lezer kan hierbij teruggrijpen naar bijlage 1 van de thesis, die alle theoretische instrumenten, dus ook de

dimensies die Peters beschrijft, weergeeft. De tweede en de achtste dimensie werden reeds becommentarieerd.

[151] G. CELEN, De rol van de vertegenwoordigers van de Vlaamse regering in de raad van bestuur van de VLM,

26/04/2006 (Email).

[152] E. KUIJKEN/ S. D’HONT, De relatie van het INBO tot de Vlaamse regering en andere agentschappen,

Brussel, 2/05/2006 (persoonlijke mededeling).

[153] Parlementaire Handelingen, Commissie voor Leefmilieu en Natuur, Landbouw, Visserij en

Plattelandsbeleid en Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed 2005-2006, 16 februari 2006, 4-16.

[154] I. LOOTS en T. LEROY, “Conflicten bij de uitvoering van gebiedsgericht natuurbeleid: een

interpretatiekader”, in Landschap WLO, 21, (2004), 4, 199-209.

[155] Ibid., 209.

[156] I. LOOTS en T. LEROY, o.c., 209.

[157] X., AMINAL, de Leefmilie- administratie, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap,

http://www.mina.be/structuur.html (WWW)

[158] X., ALT de Administratie Land- en Tuinbouw, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap,

http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/landbouw/wieiswie/altob.html (WWW)

[159] G. CELEN/S. D’HONT, De VLM als organisatie in het afbakeningsproces van natuur en landbouw, Brussel,

19/04/2006 (persoonlijke mededeling).

[160] Art. 2, 3 en 4, decreet 29/04/1991, Decreet tot instelling van een Milieu- en Natuurraad van Vlaanderen en tot

vaststelling van de algemene regelen inzake erkenning en subsidiëring van de milieu -en

natuurverenigingen, B.S. 31/05/1991. (via www.vlaamsecodex.be)

[161] D. BOGAERT, o.c., 108.

[162] K. SANNEN/S. D’HONT, Het afbakeningsproces van VEN-IVON en coördinatie met de ruimtelijke

ordening hierin, 14/03/2006 (persoonlijke mededeling).

[163] J. RUTTEN/S. D’HONT, o.c.

[164] X., Criteria afbakening VEN 1^e fase, s.d. (intern document).

[165] X., Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, gecoördineerde versie, Brussel, Ministerie van de Vlaamse

Gemeenschap, 2004, 392.

[166] X., Criteria afbakening VEN 1^e fase, s.d. (intern document).

VORM
DOCUMENTEN	Rechthoek
ACTOREN	Elips
KLEUR
DOCUMENTEN Kader in de kleur van de organisaties waaruit ze voortvloeien
Decreten en richtlijnen Beleidsdocumenten	Zwarte kader
Decreten of beleidsdocumenten die de oorsprong van RSV en VEN-IVON bevatten	Dubbele zwarte omkadering
Parcours van de beleidsdocumenten RSV en VEN-IVON	Zwarte pijl
ACTOREN
Organisaties buiten de politieke en ambtelijke sfeer, belangenorganisaties	Geel
Openbaar onderzoek, open voor iedere burger	Geel met zwarte kader
Ambtelijke organisaties	Blauw
Politieke organisaties	Rood
Coördinatie	Rode lijn of rode omkadering[70]
Orgaan met ambtelijke en belangenorganisaties	Groen
Orgaan met een academische samenstelling waaraan ambtelijke organisaties toegevoegd zijn	Wit met blauwe kader
Organen met ambtelijke en politieke organisaties	Paars
Organen met politieke en belangenorganisaties, alsook adviesorganen	Oranje
Organen met ambtelijke en politieke vertegenwoordigers en met vertegenwoordigers van belangengroepen	Paars met gele kader