INLEIDING

Gemeenten ontlenen hun kracht vooral aan het feit dat ze dicht bij de burgers staan. Ze zijn het eerstelijnsniveau van de overheid, waar burger en overheid rechtstreeks met elkaar in contact treden. Gemeenten kunnen, meer dan alle andere overheden, een heel betekenisvolle relatie ontwikkelen met hun inwoners. Door de relatief kleine en overzichtelijke schaal van de meeste gemeenten kunnen burgers, bestuurders, ambtenaren en organisaties mekaar nog eenvoudig bereiken, wat ook de herkenbaarheid verhoogt. Dit geldt echter niet of veel minder voor grootsteden, zoals bijvoorbeeld Antwerpen of Gent. Beslissingen van de gemeente zijn vaak direct zichtbaar in de woon- en leefomgeving. Loopt er wat fout met de dienstverlening of met het beleid, dan is de reactie van de bevolking meestal snel gekend. Doordat de organisatieomvang van de meeste gemeenten nog beperkt en beheersbaar is, kunnen ze ook meer flexibel en sneller reageren op nieuwe ontwikkelingen in vergelijking met de centrale overheid. Het is dan ook in de eerste plaats op het niveau van de gemeente dat de overheid wordt beoordeeld op haar kwaliteit.

Kwaliteit is het laatste decennium een populair thema geworden in management- en organisatiekringen. Kwaliteit is een zeer ruim begrip dat op verschillende wijzen kan worden ingevuld. Meestal veronderstelt het effectiviteit, efficiëntie en klantgerichtheid. Praten in termen van kwaliteit roept ook vaak de noodzaak op beoordelingsnormen te scheppen en naar resultaten te kijken. Kwaliteitsbeleid is dan gericht op doelmatige en outputgerichte organisaties. Daarbij is een goede output niet louter een output die aan de vereiste technische specificaties voldoet, maar een output die door de klant als een goed wordt beoordeeld. Om een kwaliteitsbeleid te voeren moet de organisatie dus de behoeften en wensen van de klanten werkelijk tot uitgangspunt maken van haar werk. Dit geldt ook voor overheidsorganisaties, zeker nu de burger, als klant van de overheid, meer zelfbewust en assertief is geworden en hogere eisen stelt aan de overheid. Het niet tegemoet komen aan deze verhoogde eisen ligt aan de oorsprong van de kloof tussen de burger en zijn bestuur.

Bij vele gemeenten groeit het bewustzijn dat ze nieuwe wegen zullen moeten inslaan om die verhoogde verwachtingen in te lossen en de kloof met de burger te dichten. De afgelopen jaren is de maatschappelijke dynamiek immers niet voorbijgegaan aan de gemeentelijke overheden. Ook zij worden geconfronteerd met het marktgericht denken en handelen dat doordringt in de openbare instellingen en met socio-economische en maatschappelijke veranderingen zoals diffusere consumptiepatronen, individualisering van de samenleving, complexere maatschappelijke problemen en burgers die steeds mondiger worden en meer eisen stellen. Hierdoor moeten de gemeenten zich geleidelijk aan anders positioneren tegenover hun klanten (burgers, personeel, toeristen, organisaties, bedrijven). Daarnaast kan worden vastgesteld dat de hogere overheden op diverse beleidsterreinen een terugtredende beweging hebben gemaakt en taken afstoten naar lagere overheden (zij het nog wel met veel sturing).

Steeds meer gemeenten maken daarom de keuze om meer bedrijfsmatig met hun taken om te gaan en zich meer marktgericht te profileren. Dit moet echter met de nodige zorgvuldigheid gepaard gaan om te voorkomen dat dit revitaliseringbeleid het welzijn van de bevolking uiteindelijk meer aantast dan bevordert. Daarom is het noodzakelijk op een wetenschappelijk gefundeerde, professionele en pragmatische wijze inhoud te geven aan het gemeentelijk beleid. Dit betekent dat deze gemeenten bij het besturen nieuwe en professionele beleids- en beheersinstrumenten zullen moeten gebruiken. In een beperkt aantal gemeenten gebeurt dat vandaag al met technieken als contractmanagement, planning & control en zelfbeheer. Steeds meer gemeenten zullen dus op zoek gaan naar nieuwe instrumenten om het personeel te motiveren, naar efficiëntere communicatiemiddelen en naar aangepaste werkmethodes.

De managementprincipes van het bedrijfsleven sijpelen duidelijk de gemeentebesturen binnen. Enerzijds is dit een goede zaak naar de kwaliteit van het gemeentebestuur toe. Anderzijds mag niet worden vergeten dat een gemeentebestuur essentieel verschilt van een commerciële onderneming. De doelstellingen van het gemeentebestuur worden immers in min of meerdere mate bepaald door de kiezer. Tussen dit democratisch uitgangspunt en het bedrijfseconomisch aansturen van de gemeentelijke overheidsdiensten zou dus een permanente afstemming moeten gebeuren. De werking van de geresponsabiliseerde administratie moet op een permanente wijze worden geëvalueerd en bijgestuurd ten opzichte van de oorspronkelijke uitgangspunten, veelal vastgelegd in bestuursakkoorden of politieke beleidsnota’s.

Beleidsevaluatie kan dus een zeer nuttige bijdrage leveren aan de verbetering van effectiviteit, efficiëntie en klantgerichtheid en daarmee van de kwaliteit van het beleid. Voor een dergelijke evaluatie zijn instrumenten nodig die op voldoende afstand en met grote objectiviteit deze taak kunnen volbrengen. In deze eindverhandeling staat het comparatief onderzoek van twee van deze evaluatie-instrumenten centraal, namelijk de interne auditfunctie en de ombudsfunctie. Tot op heden komen deze evaluatie-instrumenten relatief weinig voor binnen gemeenten. Dit is verwonderlijk omdat juist via deze instrumenten een oplossing uit de bus zou kunnen komen voor het probleem van de kloof tussen de burger en zijn bestuur. De interne auditor en de ombudsman houden zich immers fundamenteel bezig met de vraag of de organisatie kwaliteitsvol werkt. Binnen de gemeente zullen deze instrumenten nagaan of de strategische doelstellingen van de door de burger verkozen politieke actoren worden verwezenlijkt. Met andere woorden: worden de verwachtingen van de burger door het gevoerde beleid ingelost?

De opbouw van de eindverhandeling zal als volgt verlopen. In het eerste hoofdstuk wordt het gemeentebestuur onder de loep genomen, waarbij de specifieke kenmerken worden beschreven en wordt ingegaan op de gemeentelijke taken. In het tweede hoofdstuk wordt dieper ingegaan op beleidsevaluatie als een fase in de beleidscyclus en wordt dit toegepast op het gemeentebestuur. Het derde hoofdstuk belicht enkele voorbeelden van mogelijke instrumenten voor beleidsevaluatie binnen de gemeente. In het laatste hoofdstuk staan de instrumenten ‘interne audit’ en ‘ombudsfunctie’ centraal. Ze worden allereerst afzonderlijk beschreven en gekaderd binnen de specifieke context van gemeentebesturen. Vervolgens worden beide instrumenten vergeleken aan de hand van relevante parameters.

De bevindingen omtrent de interne auditfunctie en de ombudsfunctie zijn enerzijds gebaseerd op een studie van de bestaande literatuur, anderzijds op informatie uit een kwalitatief onderzoek. Het kwalitatief onderzoek bestaat uit interviews, die in het kader van deze eindverhandeling werden afgenomen bij enkele verantwoordelijken uit gemeenten[1]. Aandacht voor de praktische implementatie van de twee instrumenten is geen overbodige luxe, gezien de specificiteit van het gemeentebestuur en de zeer recente instelling van beide instrumenten binnen het niveau van de gemeente. Hierdoor valt immers te verwachten dat deze instrumenten, bij hun implementatie in de gemeentelijke bestuurspraktijk, specifieke kenmerken zullen aannemen.

[1] In de bijlagen is een overzicht opgenomen van deze interviews (bijlage 0.1). De interviews werden afgenomen bij verschillende verantwoordelijken uit gemeenten, die elk vanuit hun eigen perspectief het onderwerp hebben belicht: een interne auditverantwoordelijke, een ombudsman, een politiek verantwoordelijke, een bestuursdirecteur en een gemeentesecretaris.