Interne audit en ombudsfunctie in de gemeente: een vergelijking. (Nancy Peeters)

Het gemeentebestuur is een belangrijke component binnen het geheel van openbare besturen. De gemeente is immers het bestuur waar de burger het nauwst mee verbonden is. De gemeente kan worden gezien als loket, als eerste aanspreekpunt van de burger in het contact met de overheid, als toegangspoort voor de hele overheid.

Gezien het belang en de eigenheid van de gemeente in onze samenleving, wordt het gemeentebestuur in dit hoofdstuk toegelicht. Allereerst wordt omschreven wat onder ‘een gemeente’ kan worden verstaan. Vervolgens komt het specifieke takenpakket van het gemeentebestuur aan bod.

Om inzicht te verschaffen in wat onder ‘een gemeente’ wordt verstaan, wordt allereerst het begrip ‘gemeente’ toegelicht. Vervolgens worden de samenstelling en de werking van het gemeentebestuur en de bevoegdheden van de verschillende gemeentelijke organen besproken. Tenslotte wordt ingegaan op de grote diversiteit tussen gemeenten.

De oorsprong van de gemeenten situeert zich in het verre verleden. Hun ontstaan was het gevolg van een natuurlijk proces: daar waar mensen gingen samenleven groeide de behoefte om de nieuwe gemeenschap voor gevaren van buitenaf te beschermen, om de gemeenschappelijke belangen te verdedigen en om de onderlinge betrekkingen beter te regelen, waardoor interne conflicten konden worden voorkomen.

De grondwetgever van 1831 heeft onmiddellijk aandacht gehad voor het bestaan van de Belgische gemeenten. (Guffens, 1982: 68-71) Reeds op 8 oktober 1830 kondigde het Voorlopige Bewind een decreet af waarin de ‘vrije verkiezing van gemeentelijke mandatarissen’ werd vooropgesteld. De grondwet zelf bepaalde in artikel 137 dat het bestaande statuut van de gemeente gehandhaafd bleef, tot een nieuwe wet een andere regeling zou uitvaardigen. Deze wet kwam er op 30 maart 1836 en werd pas op 24 juni 1988 volledig vervangen door de ‘nieuwe gemeentewet’. De gemeentewet was geïnspireerd door de Franse wetgeving en voerde een evenwicht in tussen de centralisatietendens, die sinds de middeleeuwen steeds sterker naar voor was gekomen, en het streven naar meer plaatselijke autonomie.

Om de gemeenten aan de eventuele willekeur van de uitvoerende macht te onttrekken, heeft de grondwetgever de regeling van de gemeentelijke instellingen opgedragen aan de wetgever. De wetgever moet bij deze opdracht een aantal principes eerbiedigen die in de grondwet (artikel 108) zijn opgenomen en die globaal steunen op drie grondgedachten: de gemeentelijke autonomie, het administratief toezicht en de openbaarheid van gemeentezaken.

In de Belgische wetgeving wordt geen definitie gegeven van het begrip ‘gemeente’. De gemeente wordt wel aanzien als een publiekrechtelijke rechtspersoon. Om ‘de gemeente’ te definiëren, wordt meestal vertrokken van vier wezenlijke elementen die in de gemeentewet van 1836 en in latere verordeningen werden geconcretiseerd en aangevuld: het grondgebied, de inwoners, de eigen belangen, de eigen organen. (Ysebaert, Asselberghs, 2000: 3-4)

Wat het grondgebied betreft, werd de in 1836 bestaande toestand geconsolideerd en werd in de grondwet ingeschreven dat alleen de wetgever wijzigingen aan deze gemeentegrenzen mocht aanbrengen. Na de fusieoperatie van 1976 bleven er in ons land van de 2359 gemeenten nog 596 over en 589 sinds de Antwerpse fusie.

Het tweede wezenlijk element betreft de inwoners. Het individu dat zich ergens vestigt, heeft noodzakelijkerwijze zijn woonplaats in een gemeente. Niet alleen het aantal inwoners, maar ook de sociaal-economische en culturele kenmerken van de bevolking en haar burgerrechtelijke situatie karakteriseren een gemeente. De grondwetgever van 1831 vond het dan ook belangrijk genoeg om het bijhouden van de registers van de burgerlijke stand aan de gemeenten op te dragen.

De gemeenten regelen alles wat hun onderdanen als groep aangaat; zij regelen alles wat van gemeentelijk belang is. Deze macht is niet onbeperkt, want er werden door de wetgever grenzen aan gesteld. De gemeentelijke autonomie is dan ook eerder onbepaald. Als deel van een groter geheel (provincie, gewest, Rijk) moet de gemeente bovendien rekening houden met hogere rechtsnormen en moet zij ook de hogere (provinciale, gewestelijke, nationale) belangen respecteren. Hiertoe werd een toezicht georganiseerd op de gemeentelijke handelingen.

Ten slotte beschikken de gemeenten over eigen bestuursorganen die rechtstreeks of onrechtstreeks worden verkozen. De verkozen raadsleden zullen de belangen van de bevolking, van wie zij de vertegenwoordigers zijn, moeten behartigen. Precies om deze reden zal het gemeentebeleid een open karakter moeten hebben: de gemeenteraadsvergaderingen zijn publiek, de begrotingen en de rekeningen zijn openbaar.

Het bestuur en het management van de gemeentelijke organisatie en de gemeentelijke beleidsvoering zijn aangelegenheden waarvoor verschillende instanties een eigen verantwoordelijkheid dragen: de gemeenteraad, het college van burgemeester en schepenen, de burgemeester en het ambtenarenapparaat van de gemeente. (Dujardin e.a., 1995: 185-190; Maes, 1989b: 67; Mast, e.a., 1999: 467-519; Suykens, 1999b: 5; Ysebaert, Asselberghs, 2000: 43-49)

In het gemeentebestuur worden de burgers vertegenwoordigd door gemeenteraadsleden die door hen rechtstreeks worden verkozen. Deze verkiezingen hebben van rechtswege plaats om de zes jaar. Het aantal leden, met inbegrip van de burgemeester en de schepenen, schommelt van 7 tot 55 naargelang van het bevolkingscijfer van de gemeente (art. 8 nieuwe gemeentewet). De vergaderingen zijn openbaar, behalve wanneer het om personen gaat.

De bevoegdheid van de gemeenteraad bestaat enerzijds uit opdrachten van algemeen, communautair, gewestelijk of provinciaal belang en anderzijds uit opdrachten van gemeentelijk belang. De gemeenteraad beschikt over de volheid van bevoegdheid: hij moet bevoegd worden geacht voor elke aangelegenheid van gemeentelijk belang, die niet expliciet aan de burgemeester of aan het college is toevertrouwd. De opdrachten van gemeentelijk belang kunnen verder worden verdeeld in: besluiten betreffende de gemeentegoederen (b.v. aankoop, verkoop of verhuring), besluiten betreffende het financieel beleid (begroting, rekening), de bevoegdheid betreffende het gemeentepersoneel (b.v. de formatie van het gemeentepersoneel, aanwervings- en bevorderingsvoorwaarden of de weddeschalen) en de verordenende bevoegdheid (gemeentelijke reglementen van inwendig bestuur en de gemeentelijke politieverordeningen).

De schepenen worden verkozen uit en door de gemeenteraadsleden. Het aantal schepenen is afhankelijk van het aantal inwoners van de gemeente. Samen met de burgemeester vormen zij het college van burgemeester en schepenen, dat collegiaal optreedt en collectief verantwoordelijk is. Dit belet niet dat er een taakverdeling is tussen de schepenen wat de voorbereiding en het onderzoek van de dossiers betreft. De vergaderingen van het college zijn niet openbaar.

Het college beschikt niet over een algemene en onbepaalde bevoegdheid zoals de gemeenteraad, maar slechts over een toegewezen bevoegdheid. Dit impliceert dat het college slechts bevoegd is om op te treden wanneer de wet het daartoe uitdrukkelijk bevoegd maakt. Het college is op de eerste plaats een uitvoeringsorgaan. Op dit vlak heeft het zowel opdrachten van algemeen als van gemeentelijk belang. Het college staat zowel in voor de uitvoering op gemeentelijk niveau van de wetten, decreten, ordonnanties, reglementen en besluiten van de hogere overheden, wanneer die uitvoering hem expliciet is toevertrouwd, als voor de uitvoering van de besluiten van de gemeenteraad. Hierop bestaat slechts één uitzondering: de uitvoering van de gemeentelijke politieverordeningen is krachtens de nieuwe gemeentewet exclusief opgedragen aan de burgemeester. Naast deze algemene uitvoeringsbevoegdheid zijn aan het college echter ook eigen bevoegdheden van gemeentelijke aard toegekend, waardoor het op zelfstandige wijze kan deelnemen aan het bestuur van de gemeente. Zo is het bijvoorbeeld belast met het beheer van gemeentelijke instellingen, eigendommen en inkomsten, het toezicht op de boekhouding, het toezicht op gemeentebeambten en het voeren van de rechtsgedingen.

De burgemeester werd tot begin dit jaar door de Koning benoemd uit de verkozen leden van de gemeenteraad (in uitzonderlijke omstandigheden kan een burgemeester worden benoemd die geen gemeenteraadslid is). De burgemeester was immers niet alleen het hoofd van de gemeente, maar ook de vertegenwoordiger van het federaal bestuur. Daarbij moest hij ook de Vlaamse regelgeving respecteren. Sinds de Lambermontakkoorden begin dit jaar in werking traden, komt die benoeming niet langer toe aan de Koning, maar aan de Vlaamse minister van Binnenlandse Aangelegenheden (voor de burgemeesters van het Vlaamse Gewest). Daarbij moet de burgemeester nog evengoed de federale regelgeving respecteren. Over de beslissingen die de burgemeester neemt als vertegenwoordiger van de federale en Vlaamse overheid is hij noch aan het college, noch aan de gemeenteraad enige verantwoording verschuldigd.

De burgemeester is als vertegenwoordiger van de federale en Vlaamse overheid in de gemeente belast met de uitvoering van de wetten, de decreten, de ordonnanties, de verordeningen en de besluiten van de hogere overheden, tenzij wanneer de uitvoering uitdrukkelijk is opgedragen aan het college of aan de gemeenteraad. De burgemeester is de verantwoordelijke overheid inzake de bestuurlijke politie op het grondgebied van de gemeente. Hij is in het bijzonder belast met de uitvoering van de politiewetten, de politiedecreten, de politieordonnanties, de politieverordeningen, de politiebesluiten, kan onder bepaalde voorwaarden zelf politieverordeningen maken en de gewapende macht vorderen en is belast met het toezicht op de leden van de gemeentepolitie. Als eerste ambtenaar van de gemeente heeft de burgemeester ook specifieke bevoegdheden. Voorbeelden hiervan zijn het voorzitterschap van de gemeenteraad en van het college van burgemeester en schepenen, ondertekening en bekendmaking van reglementen en verordeningen van de raad en van het college, ontvangen en ondertekenen van de briefwisseling van de gemeente, vervulling van de bediening van ambtenaar van de burgerlijke stand.

Gemeentelijke beleidsvoering is niet mogelijk zonder geïntegreerde samenwerking tussen de politieke organen en het ambtenarenapparaat. (Maes, 1989a, 14) Het behoort tot de kenmerken van de democratie op lokaal vlak dat de verkozen gemeenteraad de personeelsformatie en de organisatiestructuur vastlegt en de personeelsleden benoemt. De dagelijkse verantwoordelijkheid voor de werking van de administratie berust bij de topambtenaren, onder het toezicht van het college.

Een bijzondere verantwoordelijkheid berust bij de gemeentesecretaris, die op het niveau van de administratie moet zorgen voor de eenheid in de voorbereiding en de uitvoering van het beleid. De secretaris leidt en coördineert de gemeentelijke diensten en is het hoofd van het gemeentepersoneel, tenzij de wet die bevoegdheid aan iemand anders toevertrouwt. Dit is bijvoorbeeld het geval voor het politiepersoneel, waarvoor de burgemeester optreedt en voor zaken die tot de opdracht van de gemeenteontvanger behoren (innen van ontvangsten en betalen van uitgaven). Voor de uitoefening van zijn coördinerende en leidinggevende taken staat de secretaris onder het gezag van het college van burgemeester en schepenen. Hij is ook belast met de voorbereiding van de zaken die aan de gemeenteraad of aan het college van burgemeester en schepenen worden onderworpen. Hij woont de vergaderingen van de gemeenteraad en het college bij en is verplicht zich te gedragen naar de onderrichtingen die hem worden gegeven door de gemeenteraad, het college of de burgemeester.

Hoewel er één uniform wettelijk kader bestaat dat van toepassing is op alle Vlaamse gemeenten, is het weinig zinvol om te praten over dé gemeente. De werkelijkheid van gemeenten wordt immers gekenmerkt door een grote pluriformiteit. Deze verscheidenheid tussen gemeenten uit zich op verschillende terreinen. Zo bestaan er grote verschillen in bestuurskracht en beleidsprestaties van gemeenten, in hun werking als democratische gemeenschap (op het vlak van de invloed van de burger, in de mate van politieke participatie, in de wijze van politieke besluitvorming), in de mate waarin het welbevinden van de burger door het gemeentebestuur wordt vergroot en in de mate waarin en de wijze waarop het gedrag van de burgers door het gemeentebestuur aan rechtsnormen wordt gebonden. (Derksen, Korsten, 1989: 20-21) Deze verschillen beïnvloeden het functioneren van de verschillende actoren in de gemeente en de transformatie van maatschappelijke voorkeuren bij de gemeentelijke planning, regelgeving en inkomsten en uitgaven.

Deze pluriformiteit wordt veroorzaakt door verschillende factoren. (De Leemans, 2001: 68-70; Derksen, 1996: 12-14)

1. Structurele kenmerken: hiertoe behoren in de eerste plaats de demografische en geografische kenmerken van gemeenten: het aantal inwoners, de bevolkingsdichtheid, de groeisnelheid van de bevolking, de oppervlakte van het grondgebied van de gemeente, de geografische samenstelling van de gemeente (aantal aanwezige kernen in de gemeente), de urbanisatiegraad, de woningvoorraad en de mate waarin de gemeente ten opzichte van omliggend gebied een centrumfunctie vervult. Ook sociaal-economische kenmerken vormen structurele oorzaken van verschillen tussen gemeenten: de industrialisatiegraad, de werkloosheid, de sociale structuur van de gemeente, dominante economische activiteiten (vb. toeristische gemeente, industriële gemeente). Tenslotte kan ook de bestuurlijke structuur van gemeente tot verschillen leiden: de opbouw van het ambtelijke apparaat, de aanwezige ambtelijke deskundigheid.

2. Culturele kenmerken: hiertoe behoren allereerst de politieke en religieuze opvattingen van de bevolking. Een ander cultureel kenmerk van gemeenten is de politieke cultuur: belangrijke issues van de lokale politiek, de ‘kleur’ van de plaatselijke politieke partijen, de lokale politieke geschiedenis, de rol van de achterban in de verschillende partijen, de betekenis toegekend aan politieke participatie en actiegroepen. Laatste belangrijk cultureel kenmerk is de bestuurlijke cultuur: de wijze waarop de besluitvorming tot stand komt, de wijze waarop gemeenteraad, college en burgemeester zich ten opzichte van elkaar verhouden, de rol van de gemeentesecretaris en de burgemeester in het college en in het ambtelijk apparaat, het belang dat wordt gehecht aan de interne en externe communicatieve processen.

3. Politieke en bestuurlijke omgeving: hiertoe behoren factoren als het al of niet opgedeeld zijn van gemeenten in districten, het functioneren van hogere overheden (zoals provincies, gemeenschappen) en de mate waarin ze verplichtingen opleggen aan gemeenten.

In tegenstelling tot andere overheden waarvan de opdrachten bij wet of decreet werden vastgelegd, liggen de taken en opdrachten van gemeentebesturen niet bij voorbaat vast[2]. In de nieuwe gemeentewet zijn wel een aantal artikels opgenomen over de bevoegdheden van gemeentelijke organen. Deze opsomming van bevoegdheden is echter weinig samenhangend, onvolledig en sterk verouderd. Vele andere wetten, decreten, uitvoeringsbesluiten en omzendbrieven hebben taken en opdrachten opgelegd aan de gemeenten. Een totaaloverzicht van het takenpakket is echter niet beschikbaar omdat het voortdurend in evolutie is en omdat aan de gemeentebesturen door de wetgever een zeer algemene taakomschrijving wordt toegewezen. De gemeente kan alles doen wat van gemeentelijk belang is, tenzij de wet- of decreetgever een taak uitdrukkelijk aan een ander overheidsniveau heeft toegewezen. Het begrip ‘gemeentelijk belang’ is echter nergens nauwkeurig omschreven en laat dus veel ruimte tot eigen invulling. (Suykens, 1999a: 1-2)

Waar vroeger de veiligheid van de burgers, de regeling van het verkeer en het bijhouden van de registers van de burgerlijke stand en de bevolkingsregisters de basisopdrachten waren voor gemeenten, zijn gemeentebesturen op steeds meer terreinen actief geworden. Enerzijds nemen veel bestuurders in de gemeente andere taken op zich, zoals op het vlak van leefmilieu, ruimtelijke ordening, jeugd, bejaarden, gezondheidszorg, welzijn, sport, cultuur en toerisme. Anderzijds worden steeds meer opdrachten van de hogere overheden gedeeltelijk bij de lokale besturen gelegd. Het takenpakket van gemeenten is hiermee verbreed en de gemeentelijke bevoegdheid heeft hiermee een groter draagvlak en meer betekenis gekregen.

De gemeentelijke taken kunnen zowel vanuit de wettelijke context, als vanuit de feitelijke context worden benaderd (figuur 1.1). (De Rynck, 2000: 89-108; Suykens, 1999a: 2)

Bij de benadering vanuit de wettelijke context kunnen we een onderscheid maken tussen drie soorten taken.

1. Uitvoeringstaken: dit zijn taken waarbij de gemeente wordt ingeschakeld als lokale dienstverlener voor taken van andere overheden (medebewindstaken). Deze taken worden opgelegd door centrale overheden zonder dat gemeentebesturen hierbij enige beleidsruimte hebben. Voorbeelden zijn het afleveren van rijbewijzen, documenten voor studiebeurzen, vergunningen en de registratie van aangiften in het kader van de burgerlijke stand.

2. Taken van gemengd belang: taken waarvoor centrale overheden en gemeenten samen instaan. Deze taken worden opgelegd door de centrale overheden, maar bij de concrete invulling ervan bestaat een zekere beleidsruimte voor gemeenten. Voorbeelden zijn het bibliotheekdecreet, het milieuconvenant en het jeugdwerkbeleidsplan.

3. Autonome taken: taken waarbij de gemeente volledig autonoom de organisatie en de uitvoering kan bepalen, zoals bijvoorbeeld de initiatieven van gemeenten om wijkinfrastructuur op te richten.

Om dit takenpakket in de realiteit te vervullen, dus in de feitelijke context, zal het gemeentebestuur enerzijds worden aangesproken als dienstverlener, anderzijds als beleidsproducent. Zo zal het gemeentebestuur bij medebewindstaken vooral optreden als dienstverlener, terwijl het bij autonome taken en bij taken van gemengd belang vooral als beleidsproducent zal optreden. Bij benadering vanuit de feitelijke context kunnen we dus duidelijk een dichotomie waarnemen in de gemeentelijke taken.

1. Het gemeentebestuur als dienstverlener: 80 % van wat gemeenten dagelijks doen, is het leveren van concrete producten en diensten aan burgers, organisaties en bedrijven, gaande van klassieke administratieve documenten (b.v. identiteitskaart, rijbewijs) tot en met actieve producten zoals jeugd- en sportdiensten. Het gaat hierbij om administratieve diensten aan loketten, waarbij het begrip ‘loket’ breed moet worden geïnterpreteerd: bibliotheek, culturele centra, grabbelpas, containerparken, onderhoud van wegen, enz. De burger als gebruiker en financier eist een behoorlijke, zakelijke en efficiënte dienstverlening. De opdracht van de gemeenten is dan ook de diensten aan te bieden volgens de hoogste standaarden van kwaliteit en met maximale betrokkenheid van de burgers/klanten.

2. Het gemeentebestuur als producent van beleid: bijvoorbeeld het beleid inzake sociale huisvesting, het ruimtelijk ordeningsbeleid, het preventiebeleid, het cultureel beleid of het jeugdbeleid. Hier dringen zich maatschappelijke keuzes op: de gemeente moet in deze rol vaak tegenstrijdige belangen afwegen en bepalen welke belangen belangrijker zijn. De gemeente zal als beleidsproducent proberen een draagvlak te realiseren om de beleidsvoering te laten groeien vanuit de lokale gemeenschap. De opdracht van gemeenten is te streven naar een democratisch, doelmatig en een duurzaam beleid dat rekening houdt met de belangen van de zwakste burgers en met de belangen van de komende generaties.

In dit hoofdstuk werden, door middel van het onderscheid tussen dienstverlening en beleid, de taken van de gemeente gecategoriseerd. In de volgende hoofdstukken zal dit onderscheid niet meer worden gemaakt. Dienstverlening door een gemeente kan immers worden opgevat als een output van gemeentelijk beleid. Wanneer wordt gesproken over beleid, maakt dienstverlening er impliciet deel van uit.

[2] Momenteel is er in Vlaanderen een kerntakendiscussie aan de gang, die tot doel heeft op duidelijke wijze de kerntaken vast te leggen van de verschillende bestuursniveaus: Vlaanderen, de provincies en de gemeenten (en OCMW’s). Dit debat zal worden afgerond in juni 2002.