Interne audit en ombudsfunctie in de gemeente: een vergelijking. (Nancy Peeters)

De gemeente vormt een belangrijke beleidsinstantie in onze samenleving. Er zijn immers nog maar weinig dimensies van de lokale samenleving waarbinnen het gemeentebestuur niet als beleidsactor aanwezig is. Er wordt dan ook geëist dat de gemeente opteert voor een kwaliteitsvolle beleidsstijl en -aanpak. Bovendien is de gemeente, van alle beleidsinstanties in ons land, degene die zich het kortst bij de burgers bevindt. Zij wordt bestuurd door vertegenwoordigers van de plaatselijke bevolking en van haar wordt verwacht dat zij een burgernabij beleid zal voeren, dat wil zeggen een beleid dat beantwoordt aan de plaatselijke behoeften, verwachtingen en inzichten. Beleidsevaluatie, waarbij het beleid op permanente wijze wordt geëvalueerd en bijgestuurd, kan een nuttige bijdrage leveren tot een kwaliteitsvol en burgernabij gemeentebeleid.

In dit hoofdstuk wordt beleidsevaluatie binnen de gemeente gekaderd als deelproces van de beleidscyclus. In de eerste paragraaf wordt belicht wat beleid inhoudelijk is en wat de specifieke kenmerken zijn van het gemeentelijk beleid. Vervolgens wordt in de tweede paragraaf de aandacht gericht op de manier waarop gemeentelijk beleid wordt gevormd en uitgevoerd, op de beleidscyclus. Hierbij zal duidelijk worden dat beleidsevaluatie een onmisbaar deelproces is van de beleidsvoering. In de derde paragraaf wordt uitvoerig ingegaan op dit proces van beleidsevaluatie.

‘Beleid’ is een containerbegrip. Soms duidt het begrip op de activiteiten van de overheid, soms op de resultaten of effecten van die activiteiten, soms op een plan, soms op het planmatige karakter van de activiteiten van de overheid, soms op het van dat plan gewenste effect. Maar wat is nu precies ‘beleid’?

Niet alleen in het dagelijkse spraakgebruik, maar ook in de wetenschappelijke literatuur bestaat allesbehalve eenduidigheid in de terminologie. Enkele van de meest vooraanstaande definities worden hier opgesomd. (Hoogerwerf, 1998a: 23-24; Van de Graaf, Hoppe, 1989: 43) Aan de vele omschrijvingen van andere auteurs wordt kortheidshalve voorbijgegaan.

- Bestuurskundige Kleijn: “Beleid is het bewust en systematisch handelen, met gebruikmaking van de daartoe geëigende middelen, met een duidelijk omlijnd politiek doel voor ogen, waar stap voor stap op wordt afgewerkt”.

- Bestuurskundigen Van de Graaf en Hoppe: “Beleid is een politiek bekrachtigd plan”.

- Sociologen Van Doorn en Lammers: “Beleid is een plan van actie, een samenstel van middelen en doeleinden”.

- Politicoloog Kuypers: “ Beleid is een systeem van gekozen elementen, waarvan elk zich tot één of meer andere verhoudt als een doel tot een middel of als een middel tot een doel”.

- Politicoloog Dye: “Beleid is al datgene dat overheden verkiezen te doen of niet te doen”.

In deze eindverhandeling wordt als uitgangspunt de definitie van de politicoloog Hoogerwerf genomen. Zijn omschrijving sluit immers sterk aan bij wat velen in de praktijk van het beleid en van het wetenschappelijk onderzoek onder ‘beleid’ verstaan. Hij definieert ‘beleid’ als volgt: “Beleid (of beleidsinhoud) is het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuzen” (Hoogerwerf, 1998a: 23).

In de aangehaalde omschrijvingen kunnen een drietal belangrijke verschillen van inzicht worden opgemerkt.

1. Volgens sommige auteurs is beleid een handelen, volgens andere een plan en volgens weer anderen zowel een plan als een handelen. Hoogerwerf kiest met zijn definitie voor de derde visie: beleid omvat, aangezien het een streven is, gedragingen en opvattingen. Dit sluit aan bij wat veelal in de praktijk en door beleidsonderzoekers onder beleid wordt verstaan.

2. Sommige auteurs spreken over doeleinden en middelen, terwijl anderen daar niet over spreken. Hoogerwerf gaat ervan uit dat een beleid doeleinden en middelen bevat, die de grondstructuur vormen van het beleid. Beleidsdenken is denken in termen van doeleinden en middelen. Het spraakgebruik van zeer veel beleidsvoerders en beleidsonderzoekers wijst op het denken in termen van doeleinden en middelen. Dit neemt niet weg dat de doeleinden en middelen vaag kunnen zijn. Het neemt ook niet weg dat de gekozen doeleinden met de gekozen middelen veelal niet of maar gedeeltelijk worden bereikt. Hoogerwerf veronderstelt dan ook niet dat beleid per definitie rationeel is, dit wil zeggen doelgericht, doeltreffend en doelmatig. Volgens hem is het juist belangrijk te onderzoeken in hoeverre een bepaald beleid feitelijk rationeel is en hoe dit valt te verklaren.

3. In sommige definities van beleid komt het tijdselement voor, in andere definities wordt hier niet over gesproken. In de omschrijving van Hoogerwerf kan het expliciet worden teruggevonden en in de omschrijving van Kleijn impliciet (“stap voor stap”), maar niet in de andere geciteerde definities. Het is van belang het tijdselement in de definitie op te nemen, onder meer omdat de doeleinden van een beleid veelal impliciet of expliciet naar tijdstippen verwijzen. Uiteraard kan een beleid onvolledig zijn, ook in die zin dat de keuze van tijdstippen en van een tijdsvolgorde kan ontbreken.

In de definitie van Hoogerwerf vinden we de bouwstenen van het beleid terug: doeleinden, middelen en tijdskeuzes (figuur 2.1).

Een doel(einde) kan worden omschreven als “een wens die een persoon of groep heeft besloten te verwezenlijken” (Brans, Craeghs, 2000: 57). Niet iedere wens is ook een doel: er moet een besluit tot verwezenlijking van die wens zijn genomen. Doeleinden kunnen betrekking hebben op een of meer onderdelen van het beleidsprobleem.

Het stellen van een doel impliceert dat de beleidsvoerders het proberen te bereiken. (Bressers, Klok, 1998: 188-193) Door het stellen van een doel geeft de overheid aan de rest van de samenleving te kennen dat zij in actie wil komen. Daarom is het voor beleidsvoerders verleidelijk bij het naar buiten brengen van doeleinden te letten op hoe de doelen zullen overkomen bij het publiek en bij andere actoren in het beleidsproces. De officiële beleidsdoeleinden zijn dan ook niet altijd een goede weergave van de werkelijke doeleinden. Dat neemt niet weg dat de beleidsvoerders zich aan deze officiële doeleinden hebben gecommitteerd en daaraan ook kunnen worden gehouden. Evaluatie van de effecten van beleid met de officiële beleidsdoeleinden als maatstaf vormt in een democratie een belangrijke vorm van controle.

Het tweede onderdeel van de beleidsinhoud zijn de middelen of beleidsinstrumenten. “Een middel is al datgene wat een persoon of groep gebruikt of kan gebruiken om het bereiken van een of meerdere doeleinden te bevorderen” (Bressers, Klok, 1998: 191). De overheid kan beleidsdoeleinden trachten te realiseren met uiteenlopende instrumenten. (Hoogerwerf, 1980: 27-31) De verscheidenheid aan beleidsinstrumenten is in principe onbeperkt: van voorlichting, inspraak, subsidies, begrotingen, wetgeving, beschikkingen, sancties, heffingen, toezicht, bedreiging en nog veel meer tot geweld op de schaal van een grote oorlog.

De derde bouwsteen van de beleidsinhoud zijn de tijdskeuzes die in het beleid worden gemaakt. Meer specifiek gaat het om keuzes wat betreft de tijdstippen, het tempo en de tijdsvolgorde. Tijdskeuzes kunnen zowel betrekking hebben op het bereiken van de doeleinden als op de toepassing van de middelen.

Vaak is het niet alleen van belang of een bepaald doel wordt bereikt, maar minstens evenzeer op welk tijdstip het doel wordt bereikt. Afhankelijk van de vraag hoe ver in de toekomst beleidsactoren bepaalde doeleinden willen bereiken, wordt gesproken van een beleid op de korte, middellange of lange termijn. De tijdstippen die in een beleid worden genoemd, bepalen het tempo waarin de doeleinden moeten worden bereikt of waarin de middelen moeten worden toegepast. Verschillen in tijdstippen kunnen ook de tijdsvolgorde van het bereiken van de doelen of het toepassen van de middelen van een beleid aanduiden.

Beleid is hiervoor behandeld als een samenstel van doeleinden, middelen en tijdskeuzes. (Bressers, Klok, 1998: 193-197) Dit houdt echter niet in dat elk beleid van het gemeentebestuur in deze opzichten volledig is. Doeleinden kunnen worden genoemd zonder dat wordt aangegeven met welke middelen deze worden nagestreefd. Omgekeerd kunnen sommige middelen nog blijven bestaan, terwijl zij al lang geen bijdrage meer leveren aan het bereiken van de doeleinden waarvoor zij in het leven zijn geroepen. Expliciete tijdskeuzes worden in veel gevallen achterwege gelaten. Pas wanneer de onderdelen van een beleid in hun onderling verband worden geplaatst, valt dit soort zaken op. Daarom is het belangrijk niet alleen de onderdelen van het beleid te kennen, maar ook de structuur van het beleid.

De structuur van een beleid steunt op de relaties tussen zijn onderdelen. De structuur kan op verschillende wijzen zichtbaar worden gemaakt. Welke structuur naar voor komt, hangt af van het type relatie dat tussen de onderdelen wordt gelegd. Er worden algemeen vier types relaties, en dus vier types van beschrijving van de beleidsstructuur, onderscheiden: deel/geheel-relaties, causale relaties, doel/middel-relaties en input/proces/output-relaties. Bij het laatste type relaties wordt de structuur van een beleid beschreven met behulp van een procesmodel. Dit biedt meer toepassingsmogelijkheden dan andere wijzen van beschrijving, omdat de beleidsinhoud meer in zijn context wordt geplaatst. Figuur 2.2 stelt het gemeentelijk beleid schematisch voor volgens het procesmodel.

Aan de inputzijde van het beleidsproces bevinden zich de vragen, die vanuit de bevolking, de politieke partijen en de organisaties worden gesteld aan het gemeentebestuur. Het gemeentebestuur moet ook rekening houden met factoren die eigen zijn aan de inrichting en werking van het gemeentebestuur, zoals de financiële mogelijkheden van de gemeente, het toezicht door de hogere overheid, de wettelijk vastgelegde procedures en het personeelsbestand. Dat verklaart de dalende pijl (vanuit de bevolking) en de stijgende pijl (vanuit het gemeentebestuur) aan de inputzijde van het schema. Het verloop van het beleidsproces wordt aangegeven via het kader dat de inputzijde verbindt met de outputzijde[4]. Hier moeten antwoorden worden verstrekt op de vragen die aan de grondslag liggen van elk beleidsproces: welke problemen, welke doelstellingen, welke middelen en welke tijdsvolgorde? Het beleidsproces beoogt uiteindelijk oplossingen (output) te bieden voor de gestelde vragen zoals de uitbouw van voorzieningen, de inrichting van diensten of het bieden van financiële ondersteuning. Bovendien moet er ook worden geëvalueerd of de problemen wel worden opgelost en eventueel dringt bijsturing zich op. Ook kunnen ondertussen nieuwe vragen of noden worden gesignaleerd. Dit heeft tot gevolg dat het beleidsproces een continu karakter heeft. Een tweede lijn doorloopt daarom het gehele schema.

Er kunnen drie kenmerken worden aangeduid, die eigen zijn aan het beleid binnen de gemeente. Deze kenmerken geven een eigen invulling en stellen eigen vereisten aan het gemeentelijk proces van beleidsvoering.

1. Spanningsveld tussen politiek en ambtenarij: bij de vorming en de uitvoering van gemeentelijk beleid is sprake van een voortdurende spanning tussen politieke sturing en ambtelijke beleidsvrijheid. Hoewel binnen gemeenten het ‘primaat van de politiek’ geldt (het beleid behoort primair door de politieke organen te worden bepaald), is de werkelijkheid veel complexer. (Derksen, 1996: 87) Ambtenaren hebben immers macht en moeten ook de beleidsvrijheid hebben om hun taken naar behoren te kunnen vervullen. Het primaat van de politiek betekent dan ook niet dat gemeentebesturen het oude gezegde ‘politici beslissen en ambtenaren voeren uit’ volgen. (Brans, e.a., 2000: 53-54) Beslissen moet immers worden gezien als het nemen van besluiten met kennis van zaken. Beslissen vereist daarom dat ambtenaren worden ingezet met beleidsvoorbereidende capaciteiten en niet alleen als beleidsuitvoerders.

2. Dicht bij de burger: de gemeente bevindt zich, van alle beleidsinstanties in ons land, het dichtst bij de burgers. Voor een kwalitatief goede en burgernabije beleidsvoering is het noodzakelijk om in overleg met de betrokken burgers de plaatselijke noden en verwachtingen te verduidelijken. (Maes, De Rynck, 1989: 2-7) Geen enkel bestuur heeft meer troeven en mogelijkheden dan de gemeente om de noden van de bevolking te kennen en directe vormen van inspraak en openheid te ontwikkelen. Openheid en inspraak zijn van groot belang voor de democratisering en de doelmatigheid van de beleidsvoering. Om een kwaliteitsvolle beleidsvoering in de gemeente tot stand te brengen is dus een open en burgergerichte beleidsaanpak nodig.

3. Dynamische omgeving: het gemeentelijk beleid is verweven met een omgeving, die een sterk dynamisch karakter vertoont. Beleid is steeds ingebed in een maatschappelijke omgeving waaruit kansen en bedreigingen komen. (Brans e.a., 2000: 35) Die omgeving is voor gemeenten niet stabiel. Het dynamische karakter van de omgeving is vooreerst te verklaren vanuit de positie die de gemeente in de binnenlandse bestuurlijke organisatie inneemt. De gemeente heeft immers te maken met taken van andere overheidsgeledingen die ze op maat van de eigen situatie moet vorm geven. Daarnaast is de gemeente een rechtstreeks verkozen overheidsorganisatie. Bij de eigen kiezers leeft de verwachting dat de gemeente binnen haar eigen beleidsruimte doeleinden vooropstelt die inspelen op hun specifieke noden. Zowel de opdrachten van andere overheden als de vragen vanuit de eigen bevolking zijn veranderlijk. Dat is die dynamische omgeving. Het gemeentebestuur moet trachten in een geïntegreerd beleidspakket de vele ongecoördineerde opdrachten van andere overheden te combineren met de eigen doelstellingen.

Nu werd verduidelijkt wat beleid inhoudelijk is en wat de specifieke kenmerken zijn van het gemeentelijk beleid, verschuift de aandacht naar de manier waarop beleid wordt gevormd en uitgevoerd, naar de beleidscyclus.

Een beleid beweegt zich niet in het luchtledige. (Hoogerwerf, 1998a: 26-28) Het is de resultante van allerlei maatschappelijke krachten en het brengt zelf ook weer maatschappelijke krachten op gang. Tot de maatschappelijke krachtsverhoudingen behoren meer blijvende en gestabiliseerde verhoudingen (vaste structuren) en meer tijdelijke verhoudingen (processen). Een proces is volgens het spraakgebruik een werking in haar voortgang beschouwd, een ontwikkelingsgang of verloop. Een beleidsproces kan worden aangeduid als het verloop van de gebeurtenissen rond het beleid. In meer sociaal-wetenschappelijke termen is een beleidsproces te omschrijven als het dynamische verloop van handelingen en interacties met betrekking tot het beleid.

Een proces, dus ook een beleidsproces, vertoont een aantal specifieke kenmerken.

1. Dynamiek: er is sprake van beweging, er doet zich een reeks van onderling samenhangende handelingen voor.

2. Wederzijdse beïnvloeding tussen de factoren die tot het proces behoren: in het beleidsproces is er niet alleen een wisselwerking tussen factoren (b.v. macht, informatie), maar ook tussen actoren. Tot die actoren behoren personen zoals ministers, volksvertegenwoordigers, ambtenaren en woordvoerders van belangengroepen, maar ook groeperingen zoals departementen, politieke partijen, belangengroepen, adviesorganen en communicatiemedia. Het aantal betrokken actoren in een beleidsproces kan sterk variëren, maar vrijwel altijd speelt meer dan één actor een rol.

3. Opeenvolging van gebeurtenissen: verloop van een samenhangende reeks van gebeurtenissen tussen twee tijdstippen.

4. Herkenbaar verloop van de opeenvolging van gebeurtenissen: een proces heeft bij alle dynamiek ook enige stabiliteit, een min of meer vast patroon. Daarom wordt ook gesproken van deelprocessen, fasen of stadia in een proces.

In de literatuur wordt het beleidsproces vaak ook aangeduid met de term ‘beleidscyclus’. (Aquina, 1993: 2; Van de Graaf, Hoppe, 1989: 79) Deze term verwijst naar het cyclisch of iteratief karakter van het beleidsproces. De gevolgen van een beleid leiden immers meestal tot de vorming van nieuw beleid of tot wijzigingen in het bestaand beleid. In deze eindverhandeling worden de begrippen ‘beleidsproces’ en ‘beleidscyclus’ dan ook als synoniemen opgevat.

In het cyclische beleidsproces worden verschillende deelprocessen doorlopen, die leiden tot het nemen van beslissingen omtrent de beleidsvoering en tot concrete uitvoeringsdaden: agendavorming, beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering, beleidsevaluatie en beleidsterugkoppeling (figuur 2.3). Met de terugkoppeling kan de cyclus van het beleidsproces geheel of gedeeltelijk opnieuw beginnen, tenzij het beleid wordt beëindigd.

Uitgangspunt van de gemeentelijke beleidsvoering is dat het college van burgemeester en schepenen de motor is van het beleidsproces. De gemeenteraad is formeel het hoogste voor de bevolking representatief orgaan. De motorfunctie van het college veronderstelt dan ook dat de positie van de gemeenteraad wordt gerespecteerd en dat goede afspraken worden gemaakt met de ambtelijke top over de principes van agendavorming, beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering, beleidsevaluatie en beleidsterugkoppeling.

De indeling van de beleidscyclus in deelprocessen moet worden opgevat als een hulpmiddel voor de analyse. Het is een conceptuele begripsmatige lens, waardoor een stukje van de werkelijkheid wordt bekeken. (Glasbergen, 1984: 36-37) Zo’n hulpmiddel helpt om een deel van de werkelijkheid waar te nemen, te ontleden en in een bepaalde samenhang te plaatsen. Het heeft niet de pretentie dat de werkelijkheid ook altijd aan de begrippen beantwoordt. Het kan zijn dat in een concreet beleidsproces een bepaalde stap (b.v. de beleidsvoorbereiding of de -evaluatie) ontbreekt. Het kan ook gebeuren dat de volgorde van de deelprocessen anders verloopt dan in de logische indeling van de beleidscyclus wordt verondersteld. De deelprocessen zijn in realiteit vaak sterk verweven en moeilijk te onderscheiden. Het verloop van het beleidsproces en elk van de deelprocessen worden ook gekleurd door de kenmerken van de actoren in het proces.

De verschillende deelprocessen van de beleidscyclus worden hierna afzonderlijk besproken binnen de gemeentelijke context.

Gemeentebeleid kan worden gezien als een antwoord op maatschappelijke problemen. (Aquina, 1993: 68-73; De Vries, 1998: 39) Het is echter niet zo dat elk probleem resulteert in beleid. Inzicht in het proces van de agendavorming geeft een verklaring voor het feit dat sommige maatschappelijke problemen wel aandacht van de gemeente krijgen en andere niet. De agendavorming of het bepalen van de agenda wordt omschreven als “het proces waardoor maatschappelijke problemen de aandacht van het publiek en/of de beleidsbepalers krijgen” (Hoogerwerf, 1998a: 27).

Een probleemsituatie zal slechts voorwerp uitmaken van een beleidsproces indien het op de beleidsagenda wordt ingeschreven. (Maes, De Rynck, 1989: 43-44) Alleen het college van burgemeester en schepenen en de gemeenteraadsleden hebben formeel het recht om punten op de beleidsagenda in te schrijven. Het college van burgemeester en schepenen zal hierover als eerste beraadslagen. Het college stelt ook de agenda van de gemeenteraad op en bepaalt bijgevolg wanneer en op basis van welke dossiers of documenten de gemeenteraad zich hiermee zal inlaten. Daarnaast hebben ook gemeenteraadsleden het recht om punten toe te voegen aan de agenda, kunnen zij vragen stellen aan het college en kunnen zij onder bepaalde voorwaarden zelf de gemeenteraad bijeenroepen. Burgers hebben geen rechtstreekse toegang tot de beleidsagenda en zijn aangewezen op bemiddeling van de leden van het college of van de gemeenteraadsleden.

Welke beleidspunten uiteindelijk op de formele agenda van het college en van de gemeenteraad komen, wordt in sterke mate bepaald door de informele fase die daaraan voorafgaat. Bepaalde feiten, wensen of behoeften komen eerst op de publieke agenda; burgers en organisaties komen op voor bepaalde beleidspunten. Daarna komen sommige van deze voorstellen op de politieke agenda; de verantwoordelijke politici en de politieke partijen nemen bepaalde voorstellen over en verwerpen andere. Hier spelen allerlei factoren een rol, zoals belangenverdediging, coalitievorming of de keuzes van het politieke milieu. Tenslotte wordt de stap gezet van de politieke agenda naar de formele beleidsagenda. Door een open en democratische beleidsvoorbereiding wordt getracht om de formele beleidsagenda zo goed mogelijk te laten aansluiten bij de publieke agenda.

Beleid komt niet uit de lucht vallen, het moet net als veel andere menselijke activiteiten worden voorbereid. De beleidsvoorbereiding is “het proces van het verzamelen en analyseren van informatie en het formuleren van adviezen met het oog op een te voeren beleid” (Hoogerwerf, 1998b: 59). De kwaliteit van de beleidsvoering hangt sterk af van de informatie waarover het gemeentebestuur kan beschikken om de bestaande noden en probleemsituaties te kennen. (Maes, De Rynck, 1989: 38-42) Daarom zal het gemeentebestuur aan een systematische probleem- en behoefteverkenning moeten doen. Belangrijk is ook dat het gemeentebestuur zicht heeft op de dynamiek die zich binnen de gemeente voordoet (b.v. in functie van de veroudering van de bevolking of het gebrek aan tewerkstellingsmogelijkheden).

Het gemeentelijk beleid wordt voorbereid door de functioneel bevoegde schepen in samenspraak met de ambtelijke diensten. (Derksen, 1996: 88-89) De beleidsvoorbereiding behoort immers tot de politieke verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en schepenen. De beleidsvoorbereidende rol van het college volgt logischerwijze uit het feit dat het college de agenda van de gemeenteraadsvergadering bepaalt en bovendien instaat voor de verzameling van de gegevens, die nodig zijn om de agendapunten te kunnen bespreken of voor de daaromtrent uit te werken dossiers, beleidsnota’s en ontwerpen van beslissingen.

Het college steunt bij de beleidsvoorbereiding op de medewerking van de administratie. Bij de beleidsvoorbereiding zijn de ambtenaren mede verantwoordelijk voor het aanbrengen van ideeën, het aanreiken van diverse mogelijkheden en het toetsen van de haalbaarheid ervan op financieel en organisatorisch vlak. De ambtelijke diensten zorgen dus voor de nodige objectieve (cijfer)gegevens en alternatieven om de voorgestelde beleidsopties te ondersteunen. Meer gegevens resulteren immers in een effectiever beleid. (Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten, 2002: 6-8) Ambtenaren zijn in het proces van beleidsuitvoering niet machteloos en nemen in sommige gemeenten zelfs een dominante positie in bij de beleidsvoorbereiding. Maar het college blijft de eindverantwoordelijkheid dragen en bezet daarom toch veelal een centrale rol in de beleidsvoorbereiding.

De beleidsvoorbereiding mag niet tot cijfers en feitelijke gegevens beperkt blijven. Om een open en burgergericht beleid te voeren is het uitermate belangrijk dat de voorbereiding gebeurt in overleg met alle belanghebbenden (burgers, bedrijven, organisaties). Zij krijgen op die manier de mogelijkheid om hun inzichten, noden en wensen naar voor te brengen. Dit kan gebeuren via diverse formules, bijvoorbeeld hoorzittingen, informatievergaderingen, enquêtes, bevragingen, meldingskaarten, website. De betrokken adviesraad kan ook om een advies worden gevraagd. Door beleid in samenspraak met burgers te ontwerpen worden vele moeilijkheden bij de beleidsuitvoering vermeden. Een beleid dat niet aansluit bij de wensen en problemen van burgers en bij hun leefsituatie, zal altijd minder effectief zijn.

Onder beleidsbepaling wordt verstaan: “het nemen van beslissingen over de inhoud van een beleid” (Hoogerwerf, 1998a: 27). Hiertoe behoort met name het kiezen en specificeren van de doeleinden, de middelen en de tijdstippen. (Herweijer, Coolsma, 1998: 79-83) Met het bepalen van de doelen van het gemeentebeleid wordt een antwoord gegeven op de maatschappelijke problemen zoals deze zich op de beleidsagenda hebben aangediend. Met het bepalen van de middelen van het gemeentebeleid selecteren de gezagdragers één van de ontwerpen voor het te voeren beleid. De beleidsbepaling heeft dan ook verstrekkende gevolgen voor de toekomst. Met hun beslissingen beïnvloeden de beleidsbepalers immers de voorwaarden waaronder de beleidsuitvoerders handelen. Om die reden wordt de beleidsbepaling wel aangeduid als kloppend hart van de gehele beleidscyclus.

De gemeenteraad, het college van burgemeester en schepenen en de burgemeester bepalen, elk overeenkomstig hun wettelijke bevoegdheden, het gemeentelijk beleid. (Maes, De Rynck, 1989: 44-55; Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten, 2002: 6-8) De beslissingen worden genomen op basis van de beleidsvoorbereidende werkzaamheden. Daarbij wordt gesteund op inzichten die tijdens de beleidsvoorbereiding aan bod kwamen in het kader van de voorbereide gegevensverzameling of dossiers. Ook moeten de resultaten van eventueel overleg met belanghebbenden reëel in overweging worden genomen. De beslissingen moeten inhoudelijk voldoende gemotiveerd worden, opdat de betrokken burgers ook in toekomstige situaties bereid zullen zijn deel te nemen aan het overleg.

Vanuit formeel-juridisch oogpunt is de gemeenteraad het hoogste beleidsorgaan. De gemeenteraad neemt immers de belangrijkste beslissingen en stelt de grote beleidslijnen vast, spreekt zich uit over de te innen belastingen en over de begroting van de uitgaven, bepaalt bovendien de beleidsmarge van het college van burgemeester en schepenen en benoemt in principe het personeel. De feitelijke positie van de gemeenteraad is echter meestal veel minder sterk dan uit de formele en juridische regelingen van de gemeentewet kan worden afgeleid. Dit is het gevolg van het feit dat de gemeenteraad, voor wat de voorbereiding en de uitvoering van de beslissingen betreft, afhankelijk is van het college van burgemeester en schepenen, dat normaal de agenda van de raadsvergaderingen bepaalt, doorgaans over meer informatie beschikt en steeds een beroep kan doen op de gemeentelijke diensten. De laatste jaren gaan steeds meer stemmen op om de positie van de gemeenteraad te herwaarderen en te versterken.

“Tijdens de beleidsuitvoering of de beleidsimplementatie worden de door de beleidsbepalers genomen beslissingen binnen de bepaalde tijdsvolgorde in concrete uitvoeringsdaden omgezet” (Hoogerwerf, 1998a: 27). Het gaat om het toepassen van de gekozen middelen voor de gekozen doeleinden (b.v. het toekennen van subsidies of het produceren van diensten zoals onderwijs). De beleidsuitvoering resulteert in bepaalde beleidsprestaties, die op hun beurt al of niet beoogde beleidseffecten teweegbrengen. Het verloop van het uitvoeringsproces wordt grotendeels bepaald in de vorige fasen van het beleidsproces: een goede beleidsvoorbereiding en -bepaling zal in aanzienlijke mate bijdragen tot een goede realisatie ervan. (Maarse, 1998: 102)

Net zoals bij de voorbereiding van het beleid doet het gemeentebestuur er ook goed aan om bij de concrete uitvoering van het beleid ruimte te laten voor inbreng van burgers, organisaties en bedrijven. De reacties van diegenen die het beleid ondergaan, de doelgroepen, beïnvloeden immers de beleidsuitvoering. Bij negatieve reacties kunnen de betrokken actoren de beleidsuitvoering tegenwerken. Bij positieve reacties kunnen de betrokkenen een bijdrage leveren of hun steun toezeggen om de genomen beslissing waar te maken. Deze positieve ingesteldheid wordt verhoogd in de mate dat de betrokkenen het uitgevoerde beleid ook herkennen als een door hen gewilde of als een noodzakelijke verandering. Een beleid, ontwikkeld in samenspraak, vormt een garantie voor een goede samenwerking met de betrokkenen bij de uitvoering van het beleid.

De uitvoering van het beleid, zoals bepaald door de politieke organen, behoort formeel tot de politieke verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en schepenen. (Maes, De Rynck, 1989: 45-46) Toch is het ook belangrijk dat er een wisselwerking bestaat tussen het college en de gemeenteraad. Het behoort immers tot de politieke verantwoordelijkheid van de gemeenteraad om controle uit te oefenen op de uitvoering van de genomen beleidsbeslissingen. De gemeenteraad moet door het college worden geïnformeerd over de beleidsuitvoering en de raadsleden moeten het college daarover kunnen bevragen. Het college van burgemeester en schepenen zal voor de uitvoering, net zoals voor de beleidsvoorbereiding, een beroep doen op de gemeentelijke administratie.

Hoewel het gemeentebestuur gebaseerd is op de notie van ‘het primaat van de politiek’ en het gezegde ‘de politiek bepaalt het beleid en de ambtenaren voeren het beleid uit’ in de meeste gemeenten van toepassing is, moet hierbij toch enige nuancering worden aangebracht. (Derksen, 1996: 90-92) Ambtenaren hebben immers in de praktijk ook macht en beleidsvrijheid.

Beleidsvrijheid is noodzakelijk, opdat ambtenaren het beleid werkelijk kunnen uitvoeren. Hiervoor bestaan drie redenen.

1. De regelgeving kan nooit met alle individuele gevallen rekening houden: de ambtenaar moet daarom de mogelijkheid hebben om de per definitie algemene regels op het individuele geval toe te passen.

2. Er kunnen zich onvoorziene omstandigheden voordoen of omstandigheden kunnen veranderen: ook in die situaties moet het beleid in het licht van de oorspronkelijke doeleinden kunnen worden uitgevoerd.

3. De ambtelijke beleidsvrijheid biedt de mogelijkheid om te leren, op voorwaarde dat de opgedane ervaringen naar de beleidsvormers worden teruggekoppeld: op die manier kunnen de ervaringen die met de uitvoering van het beleid zijn opgedaan, tot een beter beleid leiden.

Vanzelfsprekend kent beleidsvrijheid ook nadelen: de rechtszekerheid is voor de burger geringer en de rechtsgelijkheid kan worden aangetast.

Beleidsvrijheid is op het ene beleidsterrein groter dan op het andere. De mate van beleidsvrijheid hangt onder meer af van de ruimte die de politieke organen op het betreffende beleidsterrein aan de ambtenaren laten. Ook de (ambtelijke) hiërarchische controle is bij beleidsvrijheid van groot belang. Indien die onvoldoende vorm krijgt, zullen uitvoerende ambtenaren hun beleidsvrijheid meer verruimen dan de formele regels voorschrijven.

Beleidsevaluatie is een uiterst belangrijk aspect van de beleidscyclus. Evaluatie betekent letterlijk ‘waardeschatting’ of ‘vaststellen wat iets waard is’. Beleidsevaluatie concentreert zich dus op het vaststellen van de waarde van beleid.

Beleidsevaluatie kan een zeer nuttige bijdrage leveren aan de verbetering van de effectiviteit, efficiëntie en klantgerichtheid en daarmee aan de kwaliteit van het gemeentebeleid. Beleidsevaluatie moet dan ook een volwaardige schakel vormen in het cyclische beleidsproces ten behoeve van een controle op het beleid en de effecten van het beleid. (Bressers, 1998: 119-123; Honigh, Lindenhovius, 1991: 3-4)

Binnen het gemeentebestuur bestaan er specifieke redenen waarom het proces van beleidsevaluatie niet mag worden genegeerd. (Maes, De Rynck, 1989: 20-21) Enerzijds zullen de genomen beslissingen en maatregelen op regelmatige tijdstippen moeten worden geëvalueerd op hun werkelijkheidswaarde, aangezien beleidsvoering een continu proces van besluitvorming is binnen een dynamische maatschappelijke context. Door maatschappelijke evoluties kunnen immers steeds nieuwe elementen opkomen die tot gevolg hebben dat de probleemformuleringen of de beleidsdoeleinden moeten worden aangepast of dat er minder of meer middelen ter beschikking komen. Anderzijds is een voortdurende evaluatie van het beleid ook noodzakelijk vanuit democratisch oogpunt. De beleidsdoeleinden worden immers in min of meerdere mate door de burger bepaald. Zo kiest de burger bij de gemeenteraadsverkiezingen voor bepaalde politieke doeleinden (met zijn stem maakt hij bepaalde beleidsopties). Bovendien wordt de burger, althans in een democratisch beleidsproces, zelf betrokken bij het proces beleidsvoorbereiding, waarin hij eigen noden en wensen naar voor brengt.

Wil een beleid legitiem, rationeel en kwaliteitsvol zijn, is dus een permanente evaluatie noodzakelijk van het beleid ten opzichte van de democratische beleidsdoeleinden. Door middel van beleidsevaluatie moet met andere woorden worden nagegaan in welke mate het beleidsproces en de beleidsuitvoering door de ambtenaren overeenkomen met de politieke doeleinden, veelal vastgelegd in bestuursakkoorden of politieke beleidsnota’s.

Gezien het belang van beleidsevaluatie in de gemeentelijke beleidscyclus, zal dit deelproces in paragraaf 2.3. uitvoeriger worden toegelicht.

De beleidsterugkoppeling wordt omschreven als “de vertaling van beleidsevaluatie naar beleid, dat wil zeggen naar de beleidsinhoud en naar het beleidsproces” (Pröpper, 1998: 141). Dit betekent dat beleidsterugkoppeling de verbinding legt tussen beleidsevaluatie en de overige deelprocessen van het beleid. (Maes, De Rynck, 1989: 45-46) Op basis van de bij de beleidsevaluatie verworven informatie en op basis van de nieuw opgekomen noden en behoeften, zal op geregelde tijdstippen tot bijsturing van de beleidsvoering moeten worden overgegaan. De verantwoordelijkheid voor de beleidsterugkoppeling rust op de politieke organen in de gemeente.

Tot besluit van deze bespreking van de beleidscyclus is het belangrijk te wijzen op de enkele ontwikkelingen in de gemeenten op dit vlak. Er is een evolutie aan de gang naar een ontkoppeling van de deelprocessen van het beleidsproces in gemeenten. De scheiding van de delen van het beleidsproces is wel slechts heel gedeeltelijk bezig, alleen in de mate dat voor bepaalde aspecten een verzelfstandiging van de beleidsuitvoering wordt toegepast. De beleidsuitvoering wordt meer en meer opgenomen door verzelfstandigde publieke of gecontracteerde private organisaties (publiek of privaat). De beleidsvoorbereiding en de beleidsbepaling zijn nog wel in handen van de sturende gemeentelijke organen. Neutrale externe en beschermde interne evaluatie is op dit moment in de gemeentebesturen zeer marginaal uitgebouwd. De transformatie wordt sterk gekleurd vanuit de politieke en administratieve cultuur van de gemeente.

In de vorige paragraaf werd het belang van beleidsevaluatie voor de gemeentelijke beleidsvoering benadrukt. In deze paragraaf wordt daarom meer uitvoerig bij het begrip ‘beleidsevaluatie’ stilgestaan. Hierbij zal duidelijk worden dat beleidsevaluatie, opgevat als een deelproces dat na de beleidsuitvoering komt, slechts één aspect weergeeft van de realiteit van beleidsevaluatie. Beleidsevaluatie is in feite een veel ruimer begrip, dat kan betrekking hebben op alle aspecten van het beleid en het beleidsproces.

‘Beleidsevaluatie’ kan worden gedefinieerd als “het beoordelen op geregelde tijdstippen van de inhoud, het proces en de effecten van het gevoerde beleid” (Hoogerwerf, 1998a: 27). Deze definitie is slechts één van de vele mogelijke omschrijvingen van het begrip ‘beleidsevaluatie’. Het ontbreekt immers aan consensus binnen de evaluatiegemeenschap wat betreft de omschrijving van het begrip. Dit geldt trouwens ook voor wat betreft de instrumenten om te evalueren.[5]

Uit de definitie van Hoogerwerf wordt duidelijk dat het begrip ‘beleidsevaluatie’ een zodanig breed en weinig precies begrip is, dat een nauwkeurige afbakening van de wetenschappelijke bruikbaarheid ervan zeer moeilijk is. (Van de Graaf, Hoppe, 1989: 385-392) De exacte betekenis van ‘beleidsevaluatie’ varieert met het antwoord op de vraag: wie evalueert wat voor wie, wanneer, waarom en hoe?

De brede definitie van ‘beleidsevaluatie’ impliceert dat het een generiek begrip is dat in principe kan slaan op alle aspecten van de inhoud, het proces en de effecten van een beleid.

Bij inhoudevaluatie kunnen zowel de doeleinden, middelen, tijdskeuzes als de complete beleidstheorie uit de beleidspraktijk (d.w.z. het geheel van veronderstellingen dat aan een beleid ten grondslag ligt) voorwerp zijn van evaluatie. Twee centrale criteria om de kwaliteit van de beleidsinhoud te beoordelen, zijn de rationaliteit en de legitimiteit. (Hoogerwerf, 1992: 58-59) Een beleid is rationeel, naarmate de argumentatie daarvoor houdbaar is in termen van waarden en normen (waarderationaliteit), van doeleinden en middelen (doelrationaliteit) en van oorzaken en gevolgen (causale rationaliteit). De doelrationaliteit omvat op haar beurt ook weer drie elementen: doelgerichtheid, doeltreffendheid en doelmatigheid. Een beleid is legitiem wanneer het door de betrokken actoren (beleidsuitvoerders, de doelgroep, de bevolking in zijn geheel) als gerechtvaardigd en aanvaardbaar wordt beschouwd en wordt gesteund. Tot op heden wordt de legitimiteit veel minder in de beleidsevaluatie betrokken dan de doelgerichtheid, doeltreffendheid en doelmatigheid. Dit is merkwaardig, omdat de legitimiteit, de naleving en de handhaving van het overheidsbeleid door velen als zeer problematisch wordt ervaren.

In procesevaluatie kunnen alle deelprocessen uit de beleidscyclus voorwerp van evaluatie vormen. (Bressers, 1998: 119-123) Evaluatie van het beleidsproces komt dan ook niet noodzakelijk na het proces van beleidsuitvoering. Het kan worden gezien als een aspect van alle deelprocessen van de beleidscyclus. In zekere zin schept de beleidscyclus dus ook een analoge evaluatiecyclus (figuur 2.4). Dat wil zeggen dat elk deelproces eigen evaluatiebehoeften heeft in termen van specifieke informatiebehoeften en eigen criteria. (Van de Graaf, Hoppe, 1989: 386-388) Het verloop van de beleidscyclus kan worden beoordeeld aan de hand van uiteenlopende criteria zoals doelmatigheid, doelgerichtheid, democratisch gehalte, algemene beginselen van behoorlijk bestuur, informatie, macht en coördinatie van actoren in de beleidscyclus. (Hoogerwerf, 1992: 61-62)

Vaak staat bij beleidsevaluatie de vraag naar de beleidseffecten centraal. Bij effectevaluatie gaat het om de vraag naar de doelbereiking, de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid. (Hoogerwerf, 1992: 52-55) Beleidsevaluatie in deze enge betekenis is geen aspect van de verschillende deelprocessen van de beleidscyclus, maar vormt naast deze deelprocessen een te onderscheiden deelproces van de beleidscyclus. De bespreking in paragraaf 2.2.2. en de voorstelling in figuur 2.3. van beleidsevaluatie als deelproces van de beleidscyclus sluit dus aan bij deze enge betekenis van beleidsevaluatie.

Effectevaluatie is steeds de centrale component geweest van beleidsevaluatie. Het is te verwachten dat dit zal blijven, omdat politiek nu eenmaal een poging tot doelbewuste vormgeving van de samenleving is. Het instrumentele denken behoort tot de essentie van politiek en beleid. Daarnaast is het echter belangrijk te pleiten voor een bredere oriëntatie, die zich ook richt op andere onderwerpen dan de beleidseffecten, ook op andere waarden dan de doeltreffendheid, doelmatigheid en doelbereiking en ook op maatstaven van andere actoren dan de beleidsbepalers (b.v. de doelgroep of de bevolking als geheel).

Deze vraag kan ook geformuleerd worden als: wie zijn de producenten en de consumenten van beleidsevaluatie? (Van de Graaf, Hoppe, 1989: 388-390)

De vraag naar de evaluatieproducenten is nog relatief eenvoudig te beantwoorden. De beleidsevaluatie behoort immers tot de verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en schepenen. Het college kan een beroep doen op gemeentelijke ambtenaren of op externen om de evaluatie voor te bereiden. (Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten, 2002: 6-8) Producenten van beleidsevaluatie in het gemeentebestuur zijn dus het college van burgemeester en schepenen, (uitvoerende) ambtenaren die bij het beleid zijn betrokken (interne evaluatie) en gespecialiseerde onderzoeksinstellingen buiten de gemeente, zoals commerciële bureaus en universitaire onderzoeksinstellingen (externe evaluatie).

Deze externe evaluatoren werken veelal in opdracht van de interne evaluatoren, die daarmee tegelijk ook als een belangrijke categorie van evaluatieconsumenten zijn aangewezen. In sommige gevallen worden de evaluatieresultaten ook besproken met de gemeenteraad. De vraag naar wie er verder zoal evaluatieconsumenten zijn, is moeilijker precies te beantwoorden. Het is immers niet zeker dat de geproduceerde evaluatie ook voor de andere actoren in het beleidsproces relevant is. Maar weinig evaluaties zijn zo breed van opzet dat zij aan alle informatiebehoeften van alle relevante beleidsactoren voldoen. En bovendien, wat voor de één (politiek) nuttig is, is voor de ander (politiek) schadelijk of verspilling. Voor evaluatoren is het daarom van belang gebruiksgericht te evalueren, door er zich vooraf zo nauwkeurig mogelijk van te vergewissen wie de beoogde evaluatieconsumenten zijn en welke informatiebehoeften zij hebben.

In veel evaluatieliteratuur wordt beleidsevaluatie onderscheiden in ex ante evaluatie en ex post evaluatie. (Van de Graaf, Hoppe, 1989: 391-392) Ex ante evaluatie beoogt om tijdens de beleidsvorming een min of meer complexe besluitvormingssituatie inzichtelijk te maken voor de beleidsvormers. De inhoud, processen of effecten van een beleid worden hierbij vooraf beoordeeld, dus nog voor het beleid in werking is getreden. Ex ante evaluaties vinden veelal plaats tijdens de fase van beleidsvoorbereiding. Bij ex post evaluatie gaat het om een evaluatie tijdens of na de uitvoering van het beleid. Het is een beoordeling van een beleid dat al in werking is of is geweest en vindt plaats tijdens of na de beleidsuitvoering.

Het onderscheid tussen formatieve en summatieve evaluatie hangt samen met het tijdsaspect, maar steunt toch vooral op een verschil in het ‘waarom’ van een evaluatie. Formatieve evaluatie beoogt expliciet bijstelling van het beleid-in-uitvoering, hetzij indirect via beleidsvormers, hetzij direct door de uitvoerders. Formatieve evaluatie kan worden vertaald als de beleidsvormende, op verbetering gerichte evaluatie. Summatieve evaluatie vindt plaats na de beleidsuitvoering en beoogt expliciet balansopmakend te zijn: het positieve of negatieve saldo van de beleidseffecten wordt opgemaakt, al dan niet in relatie tot (aspecten van) de beleidsuitvoering. Summatieve evaluatie kan worden vertaald als de balans opmakende, op een eindoordeel gerichte evaluatie.

Dit is de vraag naar instrumenten die bij de beleidsevaluatie kunnen worden gebruikt. In het volgende hoofdstuk zullen enkele voorbeelden van evaluatie-instrumenten worden toegelicht.

Hoewel beleidsevaluatie, zoals werd aangetoond, een onmisbaar element vormt in de beleidscyclus, is het in veel gemeenten nog onderontwikkeld of komt het alleen aan bod als dat verplicht is (in het kader van een wettelijke opdracht of convenant). (De Rynck, Bouckaert, 2000: 241) In die gevallen worden de evaluerende taken vaak uitbesteed en behoren ze niet tot de cultuur zelf van de gemeentelijke organisatie. Op geen enkele manier kan dan het gemeentebestuur hiermee vertrouwd raken en er is weinig interne druk om de kwaliteit van het gemeentebeleid te verbeteren. De ontwikkeling van permanente beleidsevaluatie is dus één van de beleidsaspecten waaraan veel gemeenten in de toekomst meer aandacht moeten besteden.

Om de kloof tussen de burger en het bestuur te dichten is het bovendien belangrijk dat de burger bij de beleidsevaluatie wordt betrokken. Evenals de beleidsuitvoering is het proces van beleidsevaluatie immers bij uitstek geschikt voor de ontwikkeling van inspraakmogelijkheden. (Maes, De Rynck, 1989: 20) Bij de evaluatie van het beleid zijn de betrokken burgers immers bijzonder goed geplaatst om na te gaan in welk opzicht en in welke mate de beleidsdoelstellingen worden gerealiseerd en ook een reële oplossing inhouden voor de eerder gesignaleerde noden en behoeften. Zij kunnen het project situeren in een bredere maatschappelijke context en er de sociale effecten van beoordelen.

Beleidsevaluatie werd in dit hoofdstuk gepositioneerd als een zeer ruim begrip, dat kan betrekking hebben op alle aspecten van het beleid en het beleidsproces. Beleidsevaluatie in deze brede betekenis zal ook het uitgangspunt vormen in het volgende hoofdstuk waar enkele instrumenten voor beleidsevaluatie worden besproken.

[3] Bron: Maes, De Rynck, 1989: 24.

[4] Het concrete verloop van het beleidsproces wordt in paragraaf 2.2. toegelicht.

[5] De evaluatie-instrumenten worden in het volgende hoofdstuk toegelicht.

[6] Bron: Van de Graaf, Hoppe, 1989: 387.