Inleiding.

“Attempto.”

Graf Eberhard im Bart[3].

De Europese Commissie spreekt tot de verbeelding.  Is het niet omdat ze de Europese besluitvorming belichaamt, of omdat ze een microkosmos is waar de Europese identiteit gestalte krijgt dan is het omdat er wilde verhalen de ronde doen over het loon, de luxe en de misbruiken in de black box van de Europese overheid.  Volgend citaat illustreert het laatste treffend:

“The Commission wants a job done, and has no staff to do it, but they have an operating budget.  So… they hire a subcontractor like me.  I submit an application and get a contract.  Then the Commission choose the staff, fix the salaries, and tell the staff what to do.  I am only a shadow boss, paying the salaries and expenses of these people the Commission calls ‘submarines’, because they operate out of sight.  And I ask no questions.

If an official wants to holiday in Haiti or Madrid or somewhere within the framework of an aid programme for the Great Lakes region of Africa, I don’t get involved.  I just finance it, and bill it to that ‘old whore’, as we call the Commission.  Everybody knows how it works, including the Commissioners.  There are some 4000 of these submarine personnel working for the Commission.  The system is still perfectly oiled and working.”[4]

Dit citaat raakt de verschillende thematieken van deze eindverhandeling aan.  Het gebrek aan personeel, het paradoxaal overschot aan middelen, het gebruik van externe subcontractanten.  Het bestaan van ‘submarines’ of duikboten, de wetenschap van dergelijke misstanden op de hoogste echelons… het zijn allemaal vragen die zowel de Commissie – Santer als de Commissie – Prodi tracht te beantwoorden.  In wat volgt wordt getracht een vergelijking te maken van de antwoorden van beide Commissies op deze uitdagingen.  Dat dit niet evident is bleek een terechte vrees.  Het is verbazend gemakkelijk allerhande zijdelingse referenties of secundaire bronnen te vinden en te raadplegen met betrekking tot het administratieve Europa.  Daartegenover staat dat de vitale planningsdocumenten niet toegankelijk zijn.  Dat laatste was in hoofdzaak het geval voor de hervorming binnen de Commissie – Santer.

Het schrijven van deze eindverhandeling is niet van een leien dakje verlopen.  Enerzijds is er van de SEM2000 en MAP2000 – hervorming beperkt bronnenmateriaal voorhanden.  Heel vaak moest er retrospectief te werk gegaan worden : Op basis van vooruitgangs – en evaluatierapporten die gegevens distilleren waarmee stukje voor stukje de puzzel van de hervormingsplannen gereconstrueerd kan worden.  Helaas blijven er blinde vlekken.

Anderzijds is de Kinnock – Reform wel goed gedocumenteerd.  Ook hier echter is er een rem op de analyse : Op heden, mei 2003 zijn de meeste maatregelen wel al geïmplementeerd, maar is er nog geen rapportering voorhanden wat betreft de succesratio van alle hervormingen.  De beruchte black Box, waar de micro – evoluties plaatsvinden bij de hervormingen, bleef ook voor mij gedeeltelijk gesloten.  Het is dan ook mijn lot om conclusies te trekken onder voorbehoud van nieuw bronnenmateriaal.  Ondanks beperkt zicht biedt dit onderzoek toch een meerwaarde :  Door het vergelijken van de hervormingen wordt een goed beeld gegeven van de typische eigenheid van de Europese Commissie.  De knelpunten en accenten zijn constitutief voor het plaatje van de “old whore” in het citaat van Perry.

Bij het vergelijken van de hervormingspogingen, wordt na deze inleiding kort stilgestaan bij wat de organisatieleer, de bestuurskunde en de beleidswetenschap beheerst heeft sinds haar ontstaan.  Belangrijk is dat het Nieuw Public Management (New Public Management.  Verder : NPM) ook op het Europese niveau van tel is.  In een tweede hoofdstuk wordt het schema van Pollitt & Bouckaert (zie Bijlage J) toegelicht.  Vanuit deze toelichting blijkt duidelijk welke variabelen onderzocht moeten worden.  Voor dat gebeurt in hoofdstuk vier, maken we een historisch zijsprongetje in het derde hoofdstuk, waar een summiere historische schets gemaakt wordt van de ontstaansgeschiedenis van de Europese Unie (Verder : EU).  Hier wordt meteen de brug gelegd naar het vierde hoofdstuk dat een staalkaart wordt van de EU : De socio – economische krachten, het politiek systeem en het administratief systeem worden opgemeten.  Het hoofdstuk volgt zeer strikt het model van Pollitt & Bouckaert dat in het tweede hoofdstuk geduid werd.

Dit vierde hoofdstuk is samen met de hoofdstukken vijf en zes een gegevensbank voor de eindverhandeling.  Het spreekt voor zich dat de reeds genomen initiatieven tot modernisering als aanloop voor hoofdstuk vijf worden meegenomen.  In een vijfde hoofdstuk wordt gefocust op de Commissie – Santer.  De SEM2000 – en MAP2000 – programma’s vormen de hoofdmoot.  Het zesde hoofdstuk neemt de Commissie – Prodi onder de loep.  Hier is de Kinnock – reform onder het motto “Dienstverlening als cultuur” het zwaartepunt.

Het zevende hoofdstuk vergelijkt de twee hervormingen van de Commissie – Santer en de Commissie – Prodi.  Het achtste en laatste hoofdstuk is in feite beschouwend naar een eventuele voorspelbaarheid van (de graad van) slagen of falen van dergelijke hervormingsinitiatieven.  Eveneens wordt getracht valkuilen te voorspellen waarmee een uitgebreide EU, met in totaal misschien 29 of 41 landen, rekening dient te houden.  De resultaten hiervan beëindigen meteen het corpus.

In Bijlage vindt de lezer nog wat illustratief materieel met betrekking tot de Commissies – Santer en Prodi, een organogram van de Commissie in 1958, een evolutie van het personeelsbestand, enkele kerncijfers en wat figuren ter visuele ondersteuning van dit alles.

Hoofdstuk 1 : Nieuw Publiek Management in de bestuurskunde en de beleidswetenschap.

The government is not the solution to our problems.  The government is the problem.

Ronald Reagan[5].

Elke wetenschappelijke discipline heeft haar patroons.  De sociologie bijvoorbeeld neemt Max Weber en Emile Durkheim als oprichters van haar tak.  De bestuurskunde als wetenschap gaat terug tot ongeveer dezelfde periode.  Eind 19^de eeuw waren er auteurs als Mayo en Fayol die schreven over thema’s in de organisatieleer.  Ook Max Weber, met zijn bureaucratisch model van heerschappij, droeg bij tot de ontwikkeling van de wetenschappelijke discipline waarbinnen deze eindverhandeling zich houdt.  Naast organisatieleer en sociologie vormt ook het publiek recht een belangrijk raakvlak waartegen de bestuurskunde zich ontwikkelt.

Het is in het interbellum met de grootschalige industrialisering van de Westerse economieën dat de bestuurskunde geconsolideerd wordt.  Taylor met zijn “Scientific Management” en Gulick & Urwick met “Science of Administration” putten data uit de Roaring Twenties en zorgen voor een stevige reputatie.  Zelfs een Amerikaans President, Woodrow Wilson is een bestuurskundige.  Na de Tweede Wereldoorlog wordt de bestuurskunde uitgebreid van het strikte organisatiedenken met thema’s als beleidsprocessen, human resources, facility management en nog vele andere ronkende termen.  De grootste spanning waar de bestuurskunde een antwoord op moet bieden is het troebele raakveld tussen de organisatie en werking van de publieke sector enerzijds en anderzijds de organisatie en werking van de private sector.  De steeds toenemende vervlechting van politiek en economie zorgen voor een diffuus onderscheid tussen beide sectoren.

Welke bevindingen gelden voor beide disciplines ?  Welke resultaten zijn typisch voor het ene werkveld en functioneren gebrekkig in het andere werkveld ?  De zoektocht naar universele wetten is nog gaande.  Public Management Reform is dan de toepassing van nieuwe bevindingen en recente ontwikkelingen.  Public Management Reform is van alle tijden.  Er zijn verschillende vormen te onderscheiden, en het Nieuw Publiek Management (Verder : NPM) is één daarvan.  In het begin van de jaren ‘80 piekte de verstrengeling omdat zowel in de Verenigde Staten en in het Verenigd Koninkrijk er sterke inspanningen waren om de omvang en impact van overheidswege te beperken.  Deze beide Engelstalige landen hebben ook een leger aan vorsers op het vakgebied, wat voor de ideeën van het Nieuw Publiek Management  een vlotte verspreiding betekende.  Osborne & Gaebler en Peters in de VSA en Hood in het VK zijn namen die een sterke impact hadden op het NPM.

§ 1 Context en doel voor de hervorming van overheidsmanagement.

Kijken we naar de context en het doel van de hervorming van overheidsmanagement, dan stellen we vast dat de economische en financiële druk op de overheid van cruciaal belang is.  In de nieuwe, competitieve internationale omgeving is het essentieel voor de constante economische groei dat dit ondersteund wordt door een zo dynamisch mogelijke overheid. Naast deze belangrijke aspecten zijn er nog andere elementen waar rekening mee moet worden gehouden.  Zo is er regelmatig publiek ongenoegen over de kwaliteit van de openbare dienstverlening.  De politicus, gevoelig als hij is voor publiek ongenoegen, neemt de kwaliteit van de openbare dienst dan ook ter harte.  In navolging hiervan ligt de groei van het bewustzijn voor burgerrechten en ombudsfuncties.

Hervormingen binnen de publieke sector moeten sterk rekening houden met de sociale context.  In enge zin betekent dit de sociale partners, die vaak een stevige vinger in de pap hebben bij veranderingen in de openbare dienst.  In de brede zin verwijst dit naar de algemene sociale achtergrond waartegen de publieke sector zich afzet.  Om de veranderingen succesvol door te voeren, zijn er vele uitdagingen aan te gaan.  Druk, zowel intern als extern, verhogen de wil om de hervormingen succesvol te voleindigen.  Veel onafhankelijke rapporten van universiteiten en think tanks zorgden voor het extra beetje overtuigingskracht om de nieuwe rol van de openbare dienst in de totale economie.  De stelselmatige groei van de overheid, in navolging van de evolutie van nachtwakerstaat tot verzorgingsstaat, komt tot een einde na de oliecrisissen in de jaren ’70.  Een nieuwe nood kwam op het voorplan : Een minder kostrijke en tegelijk meer efficiënte dienstverlening, dat is waar NPM voor zou zorgen.

§ 2 De fundamentele principes van NPM.

Het Nieuw Publiek Management is een theoretisch model met vooral Angelsaksische achtergronden.  De continentaal – Europese praxis heeft ook enkele aanvullingen of specificaties opgeleverd.  De fundamentele principes van NPM kunnen als volgt geformuleerd worden[6] :

• Pogingen om de groei van de overheid af te remmen of om te keren.  Het betreft de openbare uitgaven en het personeelskader.

• Een verschuiving naar privatisering en quasi – privatisering, weg van de kern van de overheidsinstellingen.  Er komt een vernieuwde nadruk op subsidiariteit in termen dienstverlening.

• De ontwikkeling van automatisering, voornamelijk op het gebied van informatietechnologie, in de productie en in de distributie van openbare diensten.

• De ontwikkeling van een meer internationale agenda, meer en meer gefocust op algemeen publiek management, beleidsontwerp, beslissingsstijlen en intergouvernementele samenwerking.  Dit gebeurt bovenop de oudere tradities van nationale specialisaties in de administratie.

Tot zover de kenmerken volgens Hood.  Fouchet noemt deze kenmerken Angelsaksisch en voegt er nog zeven karakteristieken aan toe, die hij uit de Franse context haalt[7].

• Veel aandacht voor de kwaliteit van de dienstverlening.  De benadering is gebaseerd op het bereiken van bijna – perfecte doelstellingen in de openbare dienst.

• Een concept van burgerschap.

• Het verlangen om de macht eerder terug te geven aan verkozen vertegenwoordigers in plaats van aan de administratie, een soort van scepticisme tegenover de rol van de markt in binnen openbare diensten.

• Een vorm van management gebaseerd op participatie en rekenschap.

• De aanpassing van het hiërarchisch gestructureerd management naar een contract – gebaseerd type van management.

• Het verzelfstandigen of delegeren van niet – strategische functies.

• De vervanging van gestandaardiseerde werkvormen door een flexibeler en meer gevarieerd systeem.

De verandering en verbetering van openbare diensten moet gebeuren met oog voor waarden, cultuur, rituelen en symbolen in de attitude van de werknemer.  De organisatie die veranderd moet worden kent haar eigen gewoontes en gebruiken – ze zijn vaak zeer taai.  De search for excellency begint en eindigt met het volle besef van de kenmerkende eigenschappen van de organisatie – maar ook van haar invloedssfeer.  Voor de Europese Commissie, de overheidsadministratie in kwestie is die de Europese Unie.

§ 3 Naar een model van Public Management Reform.

Er werd reeds gesteld dat NPM vanaf de jaren ’80 in zwang raakte.  Verschillende hervormingsinitiatieven zagen het daglicht, met wisselend succes.  Na de theoretische modellen, die prospectief functioneren, waren er ook academici die vergelijkende analyses van veranderingsprocessen maakten.  Een model opstellen van het hervormen van de overheid is een ambitieus project.  Onder de auteurs die het aandurfden bevinden zich Pollitt & Bouckaert.  Zij ontwikkelden een model van Public Management Reform dat de onuitgesproken wens naar verdere toepassing uitdraagt.  In het boek worden tien landen uit drie continenten doorgelicht, de EU is een nieuwe uitdaging.  Hoe het model eruit ziet wordt in volgend hoofdstuk twee kritisch toegelicht.

Hoofdstuk 2 : Methodologie van vergelijkende managementanalyse.

“Ordnung muss sein.”

Duits spreekwoord.

“Brussels” heeft in het Europese wereldje een negatieve bijklank.  Heel vaak komt zulke negatieve klank vanuit een zelfde hoek.  Of “Brussels” in het algemeen en de Europese Commissie in het bijzonder ver of te ver van de maatschappelijke actualiteit staat is een vraag die hier niet aan de orde is.  Maar het is wel zo dat de Europese Commissie niet ongenaakbaar is wat betreft maatschappelijke evoluties.  De administratieve hervormingen die hier onder de loep genomen worden, zijn eigenlijk in een lange reeks te plaatsen.  Overal ter wereld was de hervorming van het overheidsapparaat een politiek agendapunt, en dit sinds begin de jaren 1980[8].  Hiermee is niet gesteld dat er vóór 1980 geen enkele hervorming plaatsvond van in casu de Europese Commissie.  Als we de stapsgewijze groei van de EEG over de EG naar de EU overschouwen, kunnen we niet anders dan vaststellen dat de overheidsorganisatie genaamd “Europese Commissie” gaandeweg hervormd is.  De echt als dusdanig georchestreerde hervormingen en reorganisaties zijn wel degelijk diegene die nu onderzocht worden.  Het betreft de SEM2000 – Reform en de MAP2000 – Reform van de Commissie – Santer en de Kinnock – Reform van de Commissie – Prodi.

De brede hervormingsgolf die vastgesteld wordt, doet de vraag opduiken naar het hoe en waarom ervan.  Teneinde de vergelijking wetenschappelijk aanvaardbaar te maken is het van belang dat er vertrokken wordt van een geijkt meetsysteem.  Daarom wordt voor beide analyses gebruik gemaakt van hetzelfde model van Pollitt en Bouckaert[9].

Centraal in het model staan de elite- en topbesluitvormers.  De kadertjes (I) en (J) staan respectievelijk voor “Elite – Perceptie Van Wenselijke Management – Hervormingen” en “Elite – Perceptie Van Realiseerbare Management – Hervormingen”.  Dit is niet toevallig.  Impliciet wordt hier gesteld dat hervormingen voornamelijk top – down geschieden.  Het is zo dat in de hervormingen binnen de Europese Commissie steeds Europese Commissarissen het voortouw namen in de ontwikkeling en de tenuitvoerlegging van de plannen.

Bij het model hebben we zoals vermeld de elite – en top – besluitvormers centraal geplaatst.  Meteen hebben we ze een dubbele functie toegekend.  Enerzijds is er een kader “wenselijke” en anderzijds een kader “realiseerbare” management - hervormingen.  Voor alle duidelijkheid: het betreft hier dezelfde elites.  Dat deze elites misschien wel de voornaamste be – stuurders zijn van ambtelijke hervormingen wil niet zeggen dat ze los van andere invloeden staan.  Ook bij de uitvoering van de hervormingen kan men niet om alle geaffecteerden om.  Daar komen we later op terug.  Het onderscheid wenselijk/realiseerbaar verwijst naar de politieke realiteit dat je gelijk kunt hebben, maar dat je vooral gelijk moet krijgen als er überhaupt iets gebeuren en veranderen moet.  Let wel: de notie “wenselijk” is een breed gegeven.  Ze bestaat niet enkel uit een technische component, maar ook uit een culturele component en uit een individueel aanvoelen van wat realiseerbaar is.  Het is immers beter een afgezwakt voorstellen te doen dat aanvaard wordt dan nét die éne brug te ver willen gaan en het ganse project verloren te zien gaan.

Nog twee opmerkingen betreffende het centraal stellen van de elites in dit model:  Hervormingen zijn zelden allesomvattend en uitvoerig voorbereid.  De perceptie van de elites is daarom partieel te noemen.  Een tweede punt is dat de graad van opzettelijkheid gemakkelijk overdreven wordt.  Het resultaat in kader (O) – de werkelijk volbrachte hervormingen – wijkt meer dan eens sterk af van het initiële streefdoel.  Men zou kunnen stellen dat het succes van een hervorming gelijkloopt met de sterkte van de zwakste schakel in de hervorming.  De nuances die hierboven beschreven werden doen echter niets af van de voorname rol die elites spelen in hervormingen en reorganisaties.  Ze benadrukken enkel de kwetsbaarheid ervan…

Rondom het hart van het model bevinden zich drie clusters van invloedrijke elementen.  Een eerste cluster is kader (A), de socio – economische krachten.  Hierbinnen onderscheiden we (B), de globale economische krachten, (C), de socio – demografische veranderingen en (D), het nationaal socio – economisch beleid.  Een tweede cluster is die van het Politiek Systeem (E).  Hierbinnen bevinden zich weerom een drietal impulsgevers, zijnde (F), de nieuwe management – ideeën; (G), Partij – Politieke Ideeën en (H), Druk door de Bevolking.  De derde cluster is de cluster (L) van het administratief systeem.  Ook hier vinden we 3 elementen: (M), de inhoud van het hervormingspakket; (N), het implementatieproces en (O), de werkelijk volbrachte hervormingen.  De in totaal 14 verschillende, bepalende en minder bepalende, factoren worden nog aangevuld door een 15^e element: (K), toevallige gebeurtenissen zoals schandalen en rampen.  We kunnen nu al verwijzen naar de fraude die door Paul van Buitenen wereldkundig gemaakt werd als voorbeeld van schandaal mét impact.

Stapsgewijs nemen we nu de invloedsfactoren onder de loep, beginnend bij de socio – economische krachten (A).  Kader (A) vertegenwoordigt de algemene set van factoren, die op zich breed en divers zijn.  Sommige onder hen kunnen structureel genoemd worden, andere kunnen als meer kortstondig en voorbijgaand gecatalogiseerd worden.  Een structurele factor is bijvoorbeeld de bevolkingspiramide.  De bevolkingspiramide kan, zoals in vele Europese landen het geval is, als het ware op zijn kop gaan staan.  Dit komt door de massale pensionering van de na – oorlogse babyboomgeneratie in samenhang met de steeds dalende nataliteitcijfers én de systematische verlenging van de levensduur.  Het spreekt voor zich dat een overheidsapparaat, die als markt de ganse samenleving heeft niet los voorbij deze demografische evoluties kan lopen.  Als voorbijgaande factor kan een failliet van een groot concern als voorbeeld genomen worden.  De markt voert haar natuurlijke correcties uit en zo houden de best geplaatste concerns zich staande.  Maar een failliet van een dergelijk groot concern kan voor een plotse, maar toch ernstige afwijking zorgen op de socio – economische krachten.  Denken we maar aan de bedrijfssluiting van Renault (dat wel nog winst maakte, maar niet rendabel genoeg was) en het failliet van Sabena.  Malafide bedrijfsleiders die ontmaskerd worden, en als dusdanig in de schandaalsfeer verzeilen – met hén de firma – kunnen deels bij (K), toevallige gebeurtenissen zoals schandalen en rampen ondergebracht worden.

Kader (B) staat voor de invloed van de globale economische krachten.  Dat deze van groot belang zijn is evident.  Niet voor niets dankt de Europese Unie een groot deel van haar succes aan de schaal waarop ze opereert.  De grote handelsblokken trachten zoveel als mogelijk de markten de sturen, soms met veel en soms met wat minder succes.  De globale economie met wereldconjunctuurschommelingen zorgt ervoor dat de nationale overheden meer en meer de onmacht ervaren om in te grijpen op deze gegevens. Naast het economisch beleid is ook het monetair beleid verdwenen van in de nationale portefeuilles.  De fiscaliteit is tot nader order nog steeds een geliefd middel in handen van regeringen om kiezers gunstig te stemmen.  Toch gaat het vooral om bijsturen of bijschaven waar mensenhanden dat nog kunnen doen.  In de naweeën van 11 september 2001 is het wel enigszins moeilijker geworden om in te grijpen op markten.  De permanente terrorisme- en oorlogsdreiging zorgt evenzeer voor een negatieve impuls.  Men moet dus zeker met deze economische gegevens rekening houden.

Kader (C), de socio – demografische veranderingen werden reeds zijdelings aangeraakt.  Demografie is een belangrijk aspect van de probleemstellingen waar overheden mee kampen.  Naast macro – analyses zijn ook bepaalde micro – evoluties van belang.  Als voorbeeld durf ik het gewijzigde en verbeterde scholingspatroon nemen.  Door de algemene verbetering van het onderwijsniveau ziet de overheid zich geconfronteerd met een dubbele evolutie.  In Europees verband is dit een heikel punt, de angst voor een massale migratie naar het Westen zit er diep in, kapitaalstromen in de andere richting zijn koren op de molen van nationalistische groeperingen.  Ook binnen de bevolkingsgroepen neemt de spanning toe.  Zo worden vijftig plussers de sandwichgeneratie genoemd:  ze hebben de oorlog niet meegemaakt maar hebben ook geen global village ervaren in hun leven.  De blik op de wereld is totaal anders sinds het gemeengoed worden van televisie- en popcultuur.  De breuklijn in de samenleving stelt de overheid in haar organisatie op proef.

Kader (D), het nationaal socio – economisch beleid is het laatste van de subelementen in het kader dat de socio – economische krachten bundelt.  Hoewel er bij de casus Europese Commissie moeilijk over een nationaal beleid gesproken kan worden is er zeer zeker een beleid vast te stellen.  Het ontbreken van het natiekarakter van de Europese Unie heeft de Europese economie niet tegengehouden.  Het prille begin was zelfs een vastklinken van de Kolen – en Staalindustrieën.  Of het intergouvernementeel of supranationaal genoemd moet worden laten we hier in het midden.  Het volstaat te verwijzen naar de Maastrichtnorm, de sleutel die deur naar euroland opende, om het bestaan van een Europees economisch beleid te duiden.  Door bezuinigingen enerzijds en de algemene trend tot verzelfstandiging anderzijds bleken de nationale overheden waar mogelijk minder personeel te werk te stellen.  Het behoort dan ook tot een oude(re) politieke cultuur dat de overheid (indirect) voor bijna 40% van de werkgelegenheid zorgt in bijvoorbeeld Wallonië.  Overheden hebben namelijk een voorbeeldfunctie.  De Europese Commissie wil op dat vlak ook een voorbeeld stellen en de meest performante overheid zijn, gestoeld op het Franse en Britse model qua competenties wat betreft personeel.

In het politiek systeem zijn er andere krachten aan het werk.  Kader (E), het politiek systeem doelt op de wettelijke, democratische en structurele eigenschappen van een dergelijk systeem. Zo is bijvoorbeeld de gemeentelijke autonomie in België vrij groot.  In Groot – Brittannië daarentegen bleken de gemeenten niet opgewassen tegen Downing Street No. 10.  Ook verschillende democratische factoren zijn van belang.  Niet alleen de democratische controle van het Parlement en bij uitbreiding de kiezer, maar ook het sociaal overleg als democratisch verworven recht.  De Copernicus – hervorming in de Belgische federale overheid toonde aan dat bepaalde vakbonden zeer sterk konden wegen op het welslagen van hervormingen.  De bevoegde minister mag dan wel van het figuurlijke gewapend beton zijn, als andere krachten dwarsliggen komen er ongelukken van.  Ook een politiek gegeven van structurele aard is het feit of er één – partij – regeringen zijn dan wel coalitieregeringen.  In de Europese context is dit nog complexer.  De gemeenschappelijke overtuiging waarmee de “regering” aan zijn taak begint is soms ver te zoeken.  Technocraten onder elkaar vinden elkaar misschien wel, maar er zijn meer krachten in het spel dan dat.  De Europese Raad zorgt voor een geducht tegengewicht voor de Europese Commissie en ook het Europees Parlement wint meer en meer aan belang.  De “machtsdriehoek” zorgt voor een politiek systeem sui generis en zal bijgevolg zeker zijn invloed hebben op de besluitvorming betreffende personeelsbeleid en overheidsmanagement.

Kader (F), de nieuwe management – ideeën, zouden Scrabble – spelers gelukkig maken.  De acroniemen PPBS, MbO, TQM en BPR zijn goud waard op het speelbord maar bleken niet altijd even succesvol in het werkveld.  Dat kan niet voor alle in dezelfde mate gesteld worden bij hun invoering en hun uitvoering, maar het feit dat er steeds andere benaderingen opdoken wijst toch op een bestaan van onvrede.  Toch zijn nieuwe management – ideeën belangrijk (geweest) in het hervormen van organisaties, zij het in de private of de publieke sector.  Er werd reeds verwezen naar de kwetsbaarheid van dergelijke hervormingsstrategieën.  De management – theorieën vloeien dikwijls samen in de grote vergaarbak van ideeën en concepten die de elite zich eigen maakt bij het ontwikkelen van een hervormingsschema.  De zuivere hervormingen zijn niet van deze wereld, net zomin perfectie dat is.  Naast het management – denken werden ook verscheidene micro – economische theorieën gebruikt en aangewend bij het reorganiseren van organisaties.  Bij wijze van voorbeeld: public choice – theorie, principaal – agent – theorie en transactiekostentheorie hebben samen met de institutionele economie meegespeeld.

Kader (G), de partij – politieke ideeën, zijn sinds mensenheugenis een voorraadschuur aan impulsen om de dingen anders te doen.  Aan de vragen of de overheid de goede dingen doet en of de overheid die dingen dan wel goed doet wordt hier voorbij gegaan.  Het spreekt voor zich dat de positionering op het klassieke assenkruis met minder of meer overheid een onmiddellijke weerslag heeft op het functioneren en gebruiken van het overheidsapparaat door de regerende meerderheid.  In het socialistisch denken wordt de Staat een belangrijk wapen om het bereiken van gelijkheid te bekomen.  Dit werd in het communistisch systeem zelfs verabsoluteerd.  Aan de ander kant staat het neoconservatief construct met als voornamen “Tatcherism” en “Reaganomics”.  De partij – politieke ideeën zijn natuurlijk veel sterker in een monopolistische meerderheidssituatie in vergelijking met een coalitiesituatie.  Ook de homogeniteit van de organisatie die aan hervorming onderworpen wordt is van belang.

Kader (H), de druk door de bevolking.  De ambtelijke structuren en verhoudingen zijn zelden een item dat de bevolking aanspreekt.  Het valt echter wel voor dat de bevolking zich onheus bejegend voelen door de administratie.  Aan de mondigheid van de burger werd onlangs tegemoet gekomen door het installeren van een gerechtigde spreekbuis, namelijk de ombudsfunctie.  Een ander element is dat de publieke ruimte meer en meer vermarkt.  De burger is eraan gewend om in andere – private – instellingen geholpen te worden op de snelst mogelijke manier en zet in zijn houding dan ook de overheid een stuk onder druk.  In niet – westerse samenlevingen, maar soms ook in een land als Italië heeft het overheidsapparaat soms de naam corrupt te zijn.  Dan groeit er ook een zeker ongenoegen met de bestaande situatie en is de roep naar verandering nooit ver weg.

Hier leunen we weeral dicht aan bij het buitenbeentje in onze bepalende factoren van management – hervormingen in de publieke ruimte.  In kader (K), de toevallige gebeurtenissen zoals schandalen en rampen, wordt ruimte gemaakt voor alles wat nieuwswaardig en onvoorspelbaar is.  Denken we maar aan de falende zorgverlening die een zeer actieve groep raakt.  Of aan het ontdekken van financieel geknoei met overheidsgelden.  De ABOS – affaire leidde bijvoorbeeld tot de reorganisatie in de BTC, de Belgische Technische Coöperatie.  Dat deze nu weer op losse schroeven staat door de Lambermontakkoorden doet hier niets van af.

De derde cluster is de cluster (L) van het administratief systeem.  In het algemeen kunnen we stellen dat het bijzonder moeilijk is een grote organisatie te veranderen op een niet – incrementele wijze.  Stapsgewijze veranderingen, zonder al te bruuske schokken zullen de minste weerstand oproepen bij de eerste slachtoffers van de hervorming.  Conservatieve krachten zijn er overal, in de ambtenarij, waar alles geofficialiseerd en gelegitimeerd verloopt slijten routines nóg sneller in dan in op flexibiliteit aangewezen organisaties.  Daarnaast is er een wezenlijk bestaand gevoel van continuïteit binnen de administraties die de politieke leidinggevenden bijna niet anders dan als ééndagsvliegen kunnen beschouwen.  De dames en heren politici moeten telkenmale de test van de kiezer ondergaan, in administraties die niet met het spoil – systeem werken staan beide machten soms tegenover elkaar.  De administratieve cultuur is dan wel degelijk een gegeven om rekening mee te houden.

Ook hier vinden we 3 elementen: (M), de inhoud van het hervormingspakket.  Bij het begin van dit schema werd gewezen op de impliciete negotiatie die plaatsvindt tussen wat wenselijk en realiseerbaar is.  Het resultaat van dit wikken en wegen kan beschouwd worden als de inhoud van het hervormingspakket.  Maar wat voorgesteld wordt als inhoud is nog steeds ondergeschikt aan de wetten van het politiek gebeuren.  Zo is retoriek een belangrijk gegeven in het aankondigen van initiatieven.  En een hervorming van dergelijke omvang vraag dan ook een dergelijke retoriek.  Superlatieven zijn nooit ver te zoeken.  Boude uitspraken die de realiteit aanfluiten komen meer dan eens voor[10].  Het spreekt voor zich dat een aankondiging, een weergave van de inhoud van een beslissing niet gelijk staat met een volledig uitgevoerd beleid.

Kader (N), het implementatieproces, is de volgende stap in het hervormen van een organisatie.  Dit is een belangrijke stap.  Hier gebeurt de effectieve verandering.  De neuzen in de juiste richting krijgen, de onvoorziene omstandigheden overwinnen, de onderhuidse oppositie – ingebakken in het gewoontedier “mens” – weerleggen,…  Het zijn allemaal elementen die een hervorming kunnen kraken en maken.  Ook de recente evolutie naar networking en intrest communities zorgt er samen met de diffusie van competenties voor dat deze stap even belangrijk als complex is.

Tenslotte, kader (O), de werkelijk volbrachte hervormingen, maakt de cirkel rond.  Hier kan het hervormingsproces herbeginnen.  De nieuwe organisatie, die alle hervormingen overleefd heeft en functioneert wordt meteen aan het genadeloos oordeel van de gebruiker onderworpen.  De proef op de som stelt de geestelijke vader meer dan eens in een slecht daglicht.  Door de vele valkuilen en tegenkantingen kan dat ook bijna niet anders.  Het bezwangeren van het nieuwe arbeidsethos door de retoriek van de hervormingsstrateeg zorgt daarentegen dat er altijd wel een zweem van impuls te ontwaren is bij de ambtenaren en burgers – klanten zelf.

Het model van Pollitt & Bouckaert is een stevig uitgebouwd model dat een zo breed mogelijk gamma aan factoren een plaats tracht te geven in het in kaart brengen van het hervormingsproces.  Bij het onderzoeken naar de karakteristieken van de twee casussen, de SEM2000 – Reform en de MAP2000 – Reform enerzijds en de Kinnock – Reform anderzijds is het nu de uitdaging om een gefundeerd en onderbouwde dataset te samen te brengen om dwarsvergelijkingen mogelijk te maken.  Dat is dan ook wat in het vierde hoofdstuk gebeurd.  Maar eerst is er een beknopte situering nodig van de Europese Commissie in de Europese geschiedenis.  Dat is hoofdstuk drie.

Hoofdstuk 3 : De ambtelijke groei in het wordingsproces van de Europese Unie.

«[Le fonctionnaire européen était] un nouveau type d’hommes [qui] était en train de naître dans les institutions de Luxembourg comme dans un laboratoire…c’était l’esprit  européen qui était le fruit du travail en commun.»

Jean Monnet[11]

Daar het doel van deze eindverhandeling een vergelijking behelst van administratieve hervormingen binnen de Europese Commissie is het noodzakelijk een summiere historische schets van de ontstaansgeschiedenis van de EU te tekenen.  Het is evenwel niet de bedoeling een gedetailleerde geschiedschrijving te produceren, zaak is de oorsprong van knelpunten in organisatie en bestuur aan te stippen.

§ 1 Een revolutionaire persconferentie in het “Salon de l’Horlôge” in het Quai d’Orsay.

Als begin van de Europese integratie wordt de persconferentie van Robert Schuman (Frans Minister van Buitenlandse Zaken) van 9 mei 1950 genomen.  Op die bewuste 9^de mei stelde Schuman: “We kunnen niet langer genoegen nemen met nietszeggende woorden.  Wat we nodig hebben, is een daad van moed, een opbouwende daad.”[12]  Minder dan een jaar later wordt de daad bij het woord gevoegd en ondertekenen België, Nederland, Luxemburg, Duitsland, Frankrijk en Italië het Verdrag dat de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (Verder: EGKS) opricht.[13]  Op 10/08/1952 begint het uitvoerend orgaan van de EGKS haar werkzaamheden te Luxemburg onder leiding van Jean Monnet.  Jean Monnet is diegene die als eerste aan het hoofd stond van het ambtelijk apparaat van de prille Europese overheid en had als dusdanig een bepalende invloed op het functioneren en organiseren van de Hoge Autoriteit.  Jean Monnet was een technocraat met respectabele internationale ervaring. Vóór Monnet het voorzitterschap van de Hoge Autoriteit waarnam was hij hoofd van het Franse Planbureau.[14]  Dat Monnet het eerste hoofd werd van de Hoge Autoriteit dankte hij aan het feit dat hij de hoofdonderhandelaar was van de EGKS – Verdrag.  De Duitse evenknie Walter Hallstein was uit hetzelfde technocratische hout gesneden en zou later nog de eerste president van de Europese Commissie worden.  (cfr. infra.)

Tot zover de aard van de architecten van de Europese embryonale organisatie.  Met een 200 – tal hypergekwalificeerde ambtenaren ten dienste van de negenkoppige Hoge Autoriteit ving de Europese Integratie aan.  Het officiële taalgebruik werd na een eenzijdig Frans voorstel vastgelegd met de erkenning van de vier talen (Frans, Duits, Italiaans en Nederlands).  Deze principiële beslissing speelt nu nog steeds een belangrijke rol.

Ook over de officiële zetel vond hevig getouwtrek plaats.  Hoewel men het over Brussel eens kon worden, schoof toenmalig Minister van Buitenlandse Zaken Paul Van Zeeland Luik naar voor.  De voorlopige oplossing werd uiteindelijk Luxemburg voor de Hoger Autoriteit en het Europese Gerechtshof en Straatsburg voor de Parlementaire Assemblee.[15]

§ 2 Het Quirinaal op het Romeinse Capitool: Oord van Euroforie.

Na bijna vijf jaar waren de Zes klaar voor een nieuwe stap.  In tussentijd waren de pogingen om een Europese Defensie Gemeenschap (Verder EDG) op poten te zetten gestrand.  De ondertekening van de Verdragen van Rome op 25/03/1957 richtten twee nieuwe Gemeenschappen op.  De Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Verder EGA en/of EURATOM) en de Europese Economische Gemeenschap bestonden naast de EGKS, maar “deelden” het Hof van Justitie en het Parlement.[16]

De EGA – en de EEG – Commissies vestigden zich om praktische redenen in Brussel.  Brussel werd hierdoor de facto de “voorlopige” executieve hoofdstad.  De feitelijke situatie zou in 1965 met het Fusieverdrag en in 1992 met het Verdrag van Maastricht geofficialiseerd  worden.  De Duitser Walter Hallstein werd de eerste voorzitter van de EEG – Commissie, voor EURATOM werd dat de Fransman Etienne Hirsch.

Evenals de EGKS, werden de EGA en de EEG naar het Franse model van Jean Monnet ontworpen.  Dit model wordt gekenmerkt door een drietal belangrijke actoren in de bovenbouw.  Bovenaan figureert de Commissaris (≈ Minister in nationale politieke termen).  Aan het hoofd van de ambtelijke organisatie staat per beleidsdomein een Directeur – Generaal.  Helemaal aan het hoofd staat een Secretaris – Generaal.  Tussen de Commissie en de ambtenarij is er een grijze zone in het politico – administratieve veld: de kabinetten.  De kabinetten waren karakteristiek voor de meeste stichtende lidstaten.  Terwijl het in mindere mate ontwikkeld was in Duitsland, was het sterk uitgebouwd in België, Italië en vooral Frankrijk.  In Frankrijk hadden de ministeriële kabinetten vier hoofdfuncties.[17]

Eerst en vooral konden kabinetsleden fungeren als politieke antennes, door de Minister alert te houden voor politiek gevoelige of moeilijke onderwerpen.  Ook hebben ze een filter – functie voor partijbelangen en pressiegroepen.  Een tweede functie is dat kabinetsleden beleidsadvies voorzien een tegengewicht kan bieden voor beleidsadvies geformuleerd dor de administratie.  Derde functie is het intra- en interministerieel coördineren van politiek getinte verschillen.  Net zoals in de Belgische context is overleg in het Europese wereldje van vitaal belang voor het bereiken van gedragen beslissingen.  De vierde en laatste hoofdfunctie van een kabinet à la Française is het toezicht houden op en controleren van de permanent benoemde administratie.

Op heden zijn de kabinetten van de Commissarissen bij de belangrijkste actoren voor het klaarstomen van Europees Beleid.  De kenmerkende eigenschappen als daar zijn politiek gevoelig, onderhandelingsvaardig en uitermate competent waren bij het prille begin al belangrijk.  Een halve eeuw later hebben zij nog aan aanzien gewonnen.  Het voornaamste negatieve gevolg van deze kabinetten is dat ze het feitelijke ambtenarenkorps – het eigenlijk onderwerp van deze eindverhandeling – zijn arbeidsmotivatie en –doelstelling ondergraven ziet worden.  Dat tenietdoen zal ook een kernbegrip worden in de Kinnock – Reform: “Dienstverlening als cultuur” (cfr. Hoofdstuk 6).

§ 3 Berlaymont, Fortress Europe ?

Aan de Schuman – Rotonde, aan het eind van de Brusselse Wetstraat staat het Berlaymontgebouw als een Europese Vesting tegenover het Justius Lipsius – gebouw, waar de Europese Raad doorgaat.  Hoewel het op heden (2003) volop in de steigers staat wegens asbestverontreiniging staat het Berlaymontgebouw symbool voor de Europese Commissie als ambtelijk orgaan.  Het Berlaymontgebouw werd vanaf juli 1969 geleidelijk aan in gebruik genomen[18].  De interne structuur van de Europese Commissie was gebaseerd op de Hoge Autoriteit van de EGKS.  Deze was zoals vermeld in 1952 ontwikkeld naar Frans model door Jean Monnet.[19]

Na de fusie van de drie Commissies tot één geheel, in 1967, kan men echt van een volwaardig ministerieel orgaan spreken.  Als in 1967 de Zes over een waaier van beleidsdomeinen in de economische sfeer de violen probeerden gelijk te stemmen, was dat al bij al nog goed op te vangen met intermenselijke flexibiliteit en de enthousiasmerende Europese Droom.  Op 01/01/1973 dijde Europa uit met Groot – Brittannië, Ierland en Denemarken: van Zes naar Negen.  Op 01/01/1981 kwam ook Griekenland bij de EEG en vijf jaar later, op 01/01/1986 werden ook Spanje en Portugal lid van de Europese Economische Gemeenschappen.  Zweden, Finland en Oostenrijk zorgen voor het huidige aantal van 15 lidstaten in de Europese Unie.  Deze stelselmatige uitbreidingen van Europa waren niet de enige.  Naast het aantal lidstaten, groeide ook het aantal beleidsdomeinen, ook in diversiteit.

Uit een feitendatabank in Euro – Guide 2002 puren we volgende beleidsdomeinen:  Na de kolen- en staalgerelateerde domeinen kwamen de atoomenergievraagstukken op het bord van de Europese Commissie.  Van in de beginne is er een sterke band met ex – kolonies, zo getuigen de Yaoundé –, de Arusha en de Lomé - Conventies.  Verder is er de Douane – Unie, Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en Gemeenschappelijk Visserijbeleid, het Europees Monetair systeem en het Europees Sociaal Handvest in de socio – economische sfeer.  In de politieke sfeer groeit Europa als entiteit: méér en méér overleg met diverse vakministers, telkens vergezeld van de Europese vakcommissaris.  Ook krijgt het Europees Parlement een sterkere rol.  Het kan beslissingen van beslissingen van de Commissie in mindere of meerdere mate bijsturen.  Het zeer gekende Verdrag van Maastricht zorgde voor een drie – pijler – stelsel waar ook Gemeenschappelijk Buitenlands & Veiligheidsbeleid een plaats in kreeg.  De werking van de Europese Centrale Bank brengt ook extra werklast mee, de Commissie volgt de binnenlandse begrotings- en inflatiecijfers nauwgezet – de Maastrichtnormen.

Men kan stellen dat enkel op het gebied van militaire samenwerking en gemeenschappelijke defensie – initiatieven er nog geen uitgebreid institutioneel kader voorhanden is.  Dit kan niet anders dan tijdelijk zijn.  De Europese Commissie, als motor van de Europese éénwording is in een halve eeuw uitgegroeid tot een volwaardige administratie die bijna alle beleidsdomeinen dekt.  De nakende uitbreiding met Estland, Letland, Litouwen, Polen, Hongarije, Tsjechië, Slowakije, Slovenië, Malta en Cyprus zorgen voor een nieuwe, ongekende uitdaging.  In de wachtkamer zitten Roemenië, Bulgarije, Kroatië en sinds lang Turkije[20].  In die context werd gezocht naar een antwoord op de vraag hoe de Europese Commissie als ambtelijk apparaat soepeler kon werken.

§ 4 De uitdagingen van de Europese Commissie als ambtelijk orgaan.

De stelselmatige groei van de Commissie is duidelijk.  Onderstaande tabel[21] geeft een kort overzicht van de groei van de Commissie als college :

Men ziet zeer duidelijk de stapsgewijze groei van de Commissie.  Ook wat betreft beleidsdomeinen is er een stelselmatige groei.  In Bijlage D en G vindt men additionele gegevens met betrekking tot het personeelsbestand.

Hoofdstuk 4 : Doorsnede van de Unie.

“There are small lies, big lies and statistics”.

Winston Churchill[24].

Het vierde hoofdstuk is zoals gezegd een staalkaart.  Het hoofdstuk volgt zeer strikt het model van Pollitt en Bouckaert dat in het eerste, methodologische, hoofdstuk gekozen en geduid werd[25].  De 15 paragrafen beantwoorden aan de letters A tot O.

§ 1 Socio – Economische Krachten (A).

De hervormingen van de Europese Commissie vonden plaats tussen 1995 en 2004.  In dat decennium waren de eerste vijf jaar onder bevoegdheid van Jacques Santer, vanaf eind 1999 was dat onder Romano Prodi.  De Socio – Economische Krachten zijn een integratie van de Globale Economische Krachten (§ 2), de Socio – Demografische Veranderingen (§ 3) en het Nationaal (Europees) Socio – Economisch Beleid (§ 3).  Er wordt niet specifiek op deze integratie doorgegaan, doel is een algemeen kader te schetsen waartegen de hervormingen zich afspelen.

§ 2 Globale Economische Krachten (B).

In het algemeen kan men stellen dat het Europese gebied vanaf 1995 in een economische hoogconjunctuur terechtkwam.  Deze duurde tot eind 2000.  Vanaf begin 2000 verzwakt de economische spankracht en krijgt Europa te maken met een afkoeling van de economie.  De Europese economie is het grootste economisch en handelsblok ter wereld.  Door de invoering van de Euro werd het blok een volledig zelfstandig functionerende markt en stak de Amerikaanse markt voorbij.  De terugval van de wereldeconomie, versterkt door de weerslag van de terroristische aanslagen op 11/09/2001, zorgden voor een globale groeivertraging en aansluitend voor beursstagnaties, aandelen verminderden in waarde en beurskapitaliseringen implodeerden.  De al dan niet toevallige openbaring van boekhoudschandalen en faillissementen zorgde voor de angst voor recessie en zelfs depressie.  Het behoort echter tot de wetmatigheden van de economie dat er conjunctuurschommelingen voorkomen.  Als men zich echter in het oog van de storm bevindt, dan heeft men aan dit tijdsperspectief geen boodschap.

De invoering van de euro in twaalf landen op 01/01/2002 zorgde voor een verwezenlijking van een Europese economische droom.  In de bijna vijf jaar dat de Euro een beursmunt is, is er een blijvende concurrentie voor de nominale waarde van de Euro versus de Dollar.  De Euro is sinds kort meer waard dan de Dollar, wat een psychologisch voordeel oplevert voor de Europese markten.  De Europese markten werden echter ook het slachtoffer van de wereldwijde economische terugval.  Doordat de Duitse economische motor sputtert, sputtert de motor van de ganse Europese Unie.  De overschrijding van de psychologisch heikele grens van 4 000 000 werklozen in Duitsland, en de onzekere gevolgen van de uitbreiding van Europese Unie naar het Oosten hypothekeerden eveneens de Europese economische dynamiek.

De Europese Commissie is een belangrijke actor met betrekking tot het economische leven in Europa, samen met de Europese Centrale Bank (Verder : ECB).  De ECB is het onafhankelijk monetair instituut van de Europese Unie.  Haar voornaamste bezorgdheden zijn muntstabiliteit, de basisrente van lange termijn investeringen en de gezonde budgettaire en monetaire toestand van de Europese Euro – Lidstaten.  De Europese Commissie is gemachtigd de Euro – Lidstaten te sanctioneren als ze zich buiten de convergentiecriteria bewegen.  In de Commissie – Prodi is dit Commissaris Pedro Solbes Mira.  De verdragsrechterlijke machtiging doorstond tot op heden de politieke toets niet : Zowel Frankrijk als Duitsland flirten met de 3 % – deficit – grens en bleven volwaardige spelers op het Europese schouwtoneel.

§ 3 Socio – Demografische Veranderingen (C).

De Europese Unie van de 15 wordt gekenmerkt door een inkrimpende en vergrijzende bevolking.  De nataliteit is er kleiner dan de mortaliteit, de actieve bevolking beslaat een steeds kleiner deel van de ganse populatie.  Op de top van Lissabon van 23-24/03/2000 werd de doelstelling geformuleerd dat de activiteitsgraad van de Europese Unie moest stijgen tot 70 % met als belangrijke onderliggende reden dat de vergrijzende en meer zorgbehoevende bevolking een aanzienlijke budgettaire last betekent.  Op deze buitengewone Europese Raad werd volgende strategische beslissing genomen:

“Il définit pour l’Union un nouvel objectif stratégique pour la décennie à venir: devenir l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique de la monde, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale.»[26]

Een kenniseconomie als die van Europa betekent ook langdurige investeringen in scholing en vorming, twee zaken die in veel Europese landen op het staatsbudget wegen.  De socio – demografische veranderingen leiden de Europese Commissie ertoe te besluiten dat immigratie een economische noodzaak wordt.  In onderstaande grafiek ziet men een demografische voorspelling voor Europa[27].

De Europese Founding Fathers hadden met hun vier vrijheden in verkeer niet meer visionair kunnen zijn : Naast vrijheid in verkeer van kapitaal, goederen en diensten wordt de vrijheid in verkeer van personen een belangrijk aspect van de leefbaarheid van de Europese maatschappij, bekeken vanuit het oogpunt van de arbeidsmarkt.

§ 4 Nationaal (Europees) Socio – Economisch Beleid (D).

Per 01/01/1999 treden elf[30] Europese landen binnen in Euroland.  Dit Euroland wordt zo genoemd omdat deze elf landen allemaal voldeden aan de Maastricht – criteria en dit ook bleven doen voor een periode van twee jaar.  Ook Vaticaanstad en San Marino geven eigen Euromunten uit.  Op 01/01/2001 voldoet ook Griekenland aan deze criteria en komt ook de drachme in Euroland terecht.  Ruim drie jaar na de vastlegging van de muntwaarde van de oude munten zijn de 8 Euromunten en de 7 biljetten in omloop.  In onderstaande tabel staan respectieve waarden :

De Maastricht - criteria zijn macro – economische, budgettaire en monetaire criteria.  Het Verdrag van Maastricht formuleerde vier convergentie – criteria[32][33]:

1) Prijsstabiliteit : Het inflatiecijfer van de lidstaat is niet méér dan 1,5 % hoger dan dat van de drie best – presterende lidstaten.

2) Begrotingsdiscipline :  Het begrotingsdeficit is niet excessief.  Dit betekent een begrotingstekort van minder dan 3 % van het BNP van de lidstaat en een Openbare Schuldgraad van minder dan 60 % - of ernaar toe evoluerend[34].

3) Muntstabiliteit : De waarde van de munt fluctueert in het ERM binnen normale marges en onderging geen devaluaties in de laatste twee jaar.

4) Convergentie van de lange termijn intrestvoet : De nominale intrestvoet voor langetermijn-investeringen overstijgt dat van de drie best – presterende lidstaten niet met meer dan 2 %.

De elf plus één Eurolanden moesten een inspanning doen om aan deze voorwaarden te voldoen.  Voor sommige landen zoals België, Italië en Griekenland was het een verrassing dat ze voldeden aan de Maastricht – criteria.  Op  het Europese niveau zorgden deze Maastricht – criteria voor een dynamiek.  Hoe meer landen voldeden aan de criteria, hoe meer andere landen er ook aan wilden voldoen en op 01/01/2002 de boot niet wilden missen.

Zweden, Denemarken en Groot – Brittannië kozen ervoor om uit de Eurozone te blijven, bij de respectieve bevolkingen is er geen uitgesproken meerderheid tegen de Euro, maar ook geen uitgesproken meerderheid vóór de Euro.  Het valt te verwachten dat deze landen ook bij de Monetaire Unie komen, net als de toekomstige nieuwe lidstaten.  Sommige van de nieuwe lidstaten zoals Tsjechië, Slovenië en Estland voldoen al aan de convergentie – criteria en zullen dit decennium de euroverzamelaars nog verblijdden.

Naast het economisch en monetair beleid wordt kort stilgestaan bij het sociaal beleid van de Europese Unie.  Het belangrijkste document met betrekking tot het sociaal beleid binnen de Europese Unie is het Europees Sociaal Handvest[35], dat verschillende sociale rechten stipuleert.  Het Europees Sociaal Handvest (Verder : ESH) heeft in tegenstelling tot het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (Verder : EVRM) géén directe werking.  Het kan dus niet voor een rechter ingeroepen worden.  Het sociaal beleid van Europa staat nog in de kinderschoenen.  Toch zijn er sinds lang regelmatig initiatieven van bipartiet en tripartiet overleg[36].

§ 5 Politiek Systeem (E).

Het politiek systeem van de Europese Unie is een systeem sui generis.  Dit wil zeggen dat het enig is in soort, dat het zijn gelijke niet kent.  Van primordiaal belang voor het begrijpen van het functioneren van de Europese Unie is de kennis van haar groei.  In hoofdstuk drie werd deze ontstaansgeschiedenis deels geschetst.  Politiek gesproken is de grootste spanning op systemisch vlak het vraagstuk hoe de Europese Unie moet functioneren.  Dat vraagstuk zorgde herhaaldelijk voor problemen, en is in de meest recente geschiedenis ook op de Europese Conventie een twistpunt gebleken.  Het betreft hier de krachtmeting tussen de supranationalisten en de intergouvernementalisten.  De eerste willen een Europees politiek systeem boven de Europese Lidstaten, de andere willen een Europees politiek systeem tussen de Europese Lidstaten.

De aanvankelijke organisatie van de Europese Unie, de EGKS, was een supranationale instelling.  Één van de meest recente Europese politieke domeinen, het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheids – Beleid (GBVB)[37] is dan weer een duidelijk intergouvernementeel gebeuren.  Onderstaande figuur geeft het huidige model weer, het drie – pijler – model van de Europese Unie na het Verdrag van Maastricht[38].

Dit geeft al een beeld van de complexiteit van de Europese Unie.  Op de verschillende beleidsdomeinen worden niet alleen op een soms tegenstrijdige manier beslissingen voorbereid en gemaakt, maar er zijn ook verschillende instellingen die de taken die aan de Gemeenschap zijn opgedragen ten harte nemen.

Er zijn verschillende instellingen.  De instellingen van de Europese Unie (het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie, de Europese Commissie, het Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio’s, de Europese Investeringsbank, de Europese Centrale Bank, het Hof van Justitie en de Rekenkamer) hebben een verschillende ontstaansgeschiedenis en bevoegdheid.  De ene hebben een executieve rol, de andere zijn dan meer legislatief getint.  Het is een zeer complex gegeven met vele delicate machtsevenwichten.  In het algemeen kan men stellen dat de Europese Commissie de voornaamste rol van beleidsinitiator voor zich neemt.  Zij behartigt het Europese belang.  De Commissie is de centrale actor in het besluitvormingsproces.  Bijgevolg is de Commissies administratie de voedingsbodem bij uitstek voor het Europees beleid.

Aan de andere zijde wordt het belang van de Lidstaten behartigd door de Raad van de Europese Unie.  Deze Raad is het centrale wetgevings- en besluitvormingsorgaan, ook al worden de voorstellen door de Commissie uitgewerkt en krijgt het Europees Parlement een steeds grotere impact op de Europese beslissingen[39].

Naast de Raad van de Europese Unie, die de Staatshoofden en Regeringsleiders samenbrengt met de Commissievoorzitter, is er ook een Europese Ministerraad die de vakministers samenbrengt.  De Ministers van Sociale Zaken of de Ministers van Leefmilieu bijvoorbeeld.  Daar is de bevoegde Commissaris ook op aanwezig.  In bovenstaande figuur worden de rol en de relatie van de reeds genoemde en andere Europese Instellingen weergegeven[40].

Voor deze eindverhandeling is de ambtelijke component van de Europese Commissie de focus.  De ambtenarij van de Europese Commissie wordt nauw betrokken bij het zogenaamde policy – making, de beleidsimplementatie en de externe vertegenwoordiging van Commissie.  Hoe de interne organisatie eruit ziet en welke de typische kenmerken van het personeel zijn komt aan bod in § 12, het Administratief Systeem (L).

§ 6 Nieuwe Management Ideeën (F).

Zoals in Hoofdstuk 1 reeds aangehaald werd, worden de laatste twee decennia van de 20^ste eeuw gekenmerkt door een brede stroming van nieuwe management – ideeën.  We hebben reeds gesteld in Hoofdstuk 1 dat deze nieuwe management – ideeën voornamelijk van Angelsaksische origine zijn, maar dat er ook op het continentale Europe veel enthousiasme bestond bij de politieke leiders om deze ideeën ook daadwerkelijk te implementeren[41].

De verandering en verbetering van openbare diensten moet gebeuren met oog voor waarden, cultuur, rituelen en symbolen in de attitude van de werknemer.  Dit is voor de Europese Commissie een extra uitdaging omdat ze op de verschillende dimensies van Hofstede een integratie moet voorzien.  Deze vier dimensies zijn machtsafstand, collectivisme tegenover individualisme, femininiteit versus masculiniteit en onzekerheidsvermijding[42].

Dat de nieuwe management – ideeën ook bij de Europese Commissie ingang vonden is een zekerheid.  Het Spierenburg – rapport, dat op 24/09/1979 werd voorgesteld had al tal van voorstellen gelanceerd voor een betere werking en structuur van de Commissie[43][44].  Ook de tweede en derde uitbreiding zorgden voor een aanpassing van het organogram in de Europese Commissie.  Met Griekenland één, met Spanje en Portugal twee plus één Commissarissen extra had zijn onmiddellijke weerslag op de eindverantwoordelijkheid van een DG.  De Commissie – Santer ving aan onder het gesternte van het Verdrag van de Europese Unie én kreeg drie Commissarissen bij voor Zweden, Finland en Oostenrijk.  Misschien valt dit laatste niet senso stricto onder nieuwe management – ideeën, maar deze feiten noodzaakten de Commissie wel tot een herdenken en hertekenen van haar interne structuren.

§ 7 Partij – Politieke Ideeën (G).

De Europese omgeving wordt gekenmerkt door het ontbreken van Europese partijen.  De belangrijkste groepen in het Europees Parlement zijn de centrum – rechtse EVP en de centrum – linkse ESD.  De EVP (Europese Volkspartij, met Christen – Democraten en Conservatieven) is de grootste fractie in het huidige Europees Parlement.  De ESD (Europese Sociaaldemocraten) zijn de tweede belangrijkste fractie in de Hoge Vergadering.  De verhouding voor de legislatuur 1994 – 1999 was net andersom.  Toen waren de Sociaaldemocraten iets sterker dan de EVP.  De fracties zijn een amalgaam van “gelijkgezinden”, wegens het ontbreken van volwaardige politieke partijen.  De Europese decision – makers zijn zich wel bewust van de noodzaak aan duidelijker geprofileerde partijen.  Op de Top van Nice werd een princiepsakkoord bereikt met betrekking tot de financiering van de Europese politieke partijen.  De modaliteiten worden uitgewerkt in dialoog tussen de Commissie, de Raad en het Europees Parlement[45].

Het Parlement mag dan wel de legislatieve arm van de Europese constellatie zijn, ze is niet de enige met legislatieve bevoegdheid.  De belangrijkste actor voor het bepalen van de samenstelling van de Europese Commissie is de Raad van de Europese Unie.  Op de toppen die een zittingsperiode van de Europese Commissie voorgaan, worden knopen doorgehakt met betrekking tot de Commissievoorzitter.  Als voorbeeld kan dienen de Top van Corfu, Griekenland waar de opvolger van Jacques Delors gevonden moest worden.  De naam van Ruud Lubbers viel, die van Jean – Luc Dehaene ook, maar uiteindelijk viel de keuze op de Luxemburger Jacques Santer.  Die stelt dan zijn Commissie samen, maar wordt zijn keuze wordt grotendeels opgedrongen vanuit de lidstaten.  De regeringen in de Lidstaten stellen hun Commissaris voor en dat is dan vaak iemand die uit hetzelfde kamp komt als van de meerderheid.  De grote Lidstaten (Frankrijk, Duitsland, Italië, het Verenigd Koninkrijk en Spanje) mogen twee Commissarissen aanduiden en de ervaring leert dat er vaak een inspanning gedaan wordt om een Commissaris van beide gezindheden aan te stellen.  Dit is echter niet steeds het geval.

De zittijd van de Commissie is vast, het kan een legislatuurregering genoemd worden.  Dit heeft als onmiddellijk gevolg dat er een vastheid van betrekking is, die niet door de regeringswissels in de Lidstaat beïnvloed wordt.  Dat er veel regeringswissels zijn is een vaststaand feit.  In de laatste Commissie – Delors waren slechts Mitterand, Kohl en Gutierres in functie aan het begin en aan het eind van haar mandaat.  Dit heeft evenwel geen enkele impact op de samenstelling van de Commissie, noch op haar sterkte.  Het is een logisch gevolg van de aanwijzing van de Commissarissen door de Lidstaten, dat er een spreiding is van Commissieleden met centrum – linkse en centrum – rechtse signatuur.  Ook groenen en liberalen zijn in de Europese Commissie vertegenwoordigd.  Door deze politiek gezien brede samenstelling van de Commissie is er niet echt sprake van een linkse of rechtse Commissie.  Het feit dat de Commissie in het verleden de administratieve hervorming ook unaniem goedkeurde, duidt op een brede consensus over de hervormingsprogramma’s.

Het einde van de Oost – West – tegenstelling na die Wende heeft verschillende auteurs de controversiële stelling doen poneren dat er geen ideologische twisten meer bestaan.  Onder meer Francis Fukayama heeft het in “The End Of History” over de ultieme overwinning van het kapitalisme over het communisme – socialisme.  Ook Samuel Huntington gaat die weg op.  In “The Clash Of Civilisations” wordt de stelling onderbouwd dat de grote conflicten tussen culturen en beschavingen zullen uitgevochten worden.  Een haast profetische voorspelling met 11/09/2001 en de Tweede Golfoorlog vers in het geheugen.  Het ontstaan van nieuwe politieke concepten met linkse en rechtse ingrediënten als “The Third Way” van Tony Blair en “Die Neue Mitte” van Gerhard Schröder leveren ook bewijslast aan voor het ontbreken van een uitgesproken partij – politieke, ideologische twist.

Heel specifiek met betrekking tot Public Management Reform is er geen uitgesproken, openlijk debat in de het Europese veld.  Het is slechts met het ontslag van de Commissie – Santer dat er een beperkt publiek debat kwam over de misstanden in de Commissie (cfr. infra.).

§ 8 Druk Door De Bevolking (H).

De druk door de bevolking met betrekking tot de Europese ambtelijke organisatie kan zonder twijfel klein genoemd worden.  Het volle besef van de impact van de Europese besluitvorming is al zeer klein, laat staan dat er Europese burgers zijn die hun slaap laten met betrekking tot het wel en wee van Brussels.  Het domein van ambtelijke hervormingen is meer dan eens een interne noodzaak, weliswaar met verstrekkende gevolgen, de buitenwereld is nog niet de trotse bezitter van een Europese reflex.  De enige Europese reflex die vaak in het (politiek) straatsbeeld komt is een culpabilisering van het Europese niveau waar de nationale en regionale politici onpopulaire maar noodzakelijke maatregelen moeten doorvoeren.  Denken we aan de Maastrichtnorm van Jean – Luc Dehaene of het Milieubeleid van Vera Dua.

De meeste auteurs waarderen de impact van de Europese regelgeving op 50 tot 70 % van de totale regelgeving.  Toch leeft Europa niet bij de bevolking.  Illustratief voor dit feit is het citaat van Dirk Sterckx, voormalig nieuwsanchor bij de VRT en sinds 1999 Europarlementslid : “Als 13 juni de Moeder van alle verkiezingen is, moet de Europese verkiezing de schoonmoeder zijn.”[46]  De afstand van de bevolking tot Brussels en haar besluitvormers wordt aangeduid met het democratisch deficit.  De antwoorden van de Commissie op dit deficit komen onder meer naar boven in de transparanter besluitvorming, de openbaarheid van documenten en het functioneren van een ombudsdienst. Van een echte druk door de bevolking is echter geen sprake.  Als illustratie voor het algemeen gevoelen jegens de Europese Commissie is in onderstaande grafiek het resultaat van een bevraging in de Eurobarometer in 1992 weergegeven[47]:

§ 9 Elite – Perceptie Van Wenselijke Management – Hervormingen (I).

De elite met betrekking tot de managementhervorming is grosso modo onder te brengen in vier categorieën.  Helemaal bovenaan staat de Commissie.  Deze (vanaf 1995) twintig zijn de hoogste in rang met betrekking tot het functioneren van de Europese Commissie als administratie.  Meteen onder hen staan de Chefs de Cabinet voor wat betreft het politieke luik en de Directeurs – Generaal voor het ambtelijke luik.  Er is reeds gesteld dat de Europese Commissie, ditmaal als ambtelijke organisatie, uitblinkt in haar hoedanigheid als beleidsondersteunende organisatie (cfr. supra, cfr. infra).  De werkelijke implementatie van maatregelen gebeurt voor ruim 80 % door de Nationale of Regionale overheden.  Dit is een illustratie van het subsidiariteitprincipe.  Naast deze eerste drie groepen is er nog een laatste groep die ook duidelijk tot de elite behoort.  Dit zijn met name de Europese vakbonden.

Dat de Chefs de Cabinet ook een rol spelen in de management – hervormingen, heeft twee oorzaken.  Eerst en vooral worden zij erkend als plaatsvervanger van de Commissaris die zij dienen.  Zij treffen elkaar alle wekelijks, onder voorzitterschap van de Secretaris – Generaal.  De Secretaris – Generaal is het hoofd van het Secretariaat – Generaal en speelt als dusdanig een sleutelrol in eventuele management – hervormingen.  Het gegeven dat de Europese Commissie een beleidsinitiërend orgaan is, zorgt voor een objectieve spanning tussen de administratie en de kabinetten.  De kabinetten vervullen onder meer de rol van nationale antennes, de administratie is de machine die de Europese Droom moet produceren.

Kijken we nu naar de wenselijke kant van de management – hervormingen.  De Europese Commissie had tot voor 1995 geen brede hervormingsprogramma’s opgesteld.  De verschillende rapporten met betrekking tot de ambtelijke knelpunten wezen herhaaldelijk op dezelfde problemen.  In het Spierenburg – Rapport (1979), in het Elles – rapport (1992), in het rapport van Cassanmagnagago – Cerritti (1993) en in het rapport van Philippe Petit – Laurent (1994) komen volgens Stevens[48] vijf knelpunten terug :

• De financiële onduidelijkheid (het bestaan van mini – budgetten bijvoorbeeld).

• De overmaatse aanwezigheid van tijdelijke staf.

• De aanwezigheid van nationale ambtenaren (zowel in een uitwisseling als geparachuteerd na een kabinetsfunctie).

• Het dwingend keurslijf van de nationale evenwichten.

• De rigide personeelsstructuur die de ene DG onderbevolkt en de andere DG overbevolkt.

Dat deze knelpunten herhaaldelijk aangehaald worden, wijst op een verlangen van de elite om manageriele hervormingen door te voeren die deze noden lenigen.  Of ze ook haalbaar zijn wordt becommentarieerd in § 10.

Over de rol van de vakbonden in elite – besluitvorming is niet veel informatie voorhanden.  Vermoedelijk functioneren zij gelijkaardig als de vakbonden in nationale administraties.  Gegeven de beperkte en beschutte omgeving en de krappe personeelsbezetting zijn de vakbonden hoogstwaarschijnlijk een geduchte partner.  Het feit dat er systemen van parachutage, sousmarins en pistons bestaan, zorgt voor een mogelijkheid tot vijandsbeeld : de belangen van de werknemers worden door deze systemen immers geschaad.  Het volstaat hier te melden dat de vakbonden een belangrijke conservatieve kracht vormen : ze kunnen veranderingen gemakkelijker afremmen dan ze zelf opleggen.

§ 10 Elite – Perceptie Van Realiseerbare Management – Hervormingen (J).

Of deze vijf wenselijke hervormingen ook realiseerbaar zijn is een ander paar mouwen.  Wat betreft de financiële onduidelijkheid is een hervorming vereist van het Verdrag van de Europese Unie.  De budgettaire cyclus verloopt met inspraak van de Raad van de Europese Unie, de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Europese Rekenkamer.  De begrotingsmacht is verdeeld tussen de Raad en het Parlement.  Alhoewel de omvang van het budget geen punt van discussie meer is sinds eind jaren ’80, betekent dit niet noodzakelijk dat het budget omvangrijk genoeg is voor de Commissie om al haar taken naar behoren uit te voeren[49].  Het aanpassen van de begrotingssystemen was niet realiseerbaar door de ambtelijke elite alleen.

De overmaatse aanwezigheid van tijdelijke staf was een volgend probleem.  De tijdelijke staf was een creatieve oplossing voor het ontbreken van voldoende personeel om taken uit te voeren.  De aanwerving van tijdelijke staf gebeurde niet steeds volgens het boekje.  Soms was dit ook noodzakelijk.  De duurtijd van het concours bedraagt gemakkelijk meer dan een jaar.  Onder tijdelijke staf vallen de wetenschappelijke onderzoekers, de kabinetsmedewerkers, de gedetacheerde nationale experts, de consultants en de subcontractanten.  De betaling van deze medewerkers gebeurt op verschillende manieren.  Het budget werd immers opgedeeld in twee delen, deel A voor administratieve uitgaven en deel B voor operationele uitgaven.  De betaling van de subcontracten, zoals in de inleiding geïllustreerd, gebeurde vanuit deel B.  Volgens het Elles – Rapport werd bijna een derde van het personeel van de Commissie uit deel B betaald.  Het realiseren van een grotere transparantie was mogelijk met een conversie van de zogenaamde mini – budgetten naar deel A[50].  Activiteitsgestuurd (financieel) management maakt deze problemen onbestaand.

De aanwezigheid van nationale ambtenaren (zowel in een uitwisseling als geparachuteerd na een kabinetsfunctie)  heeft voordelen en nadelen.  Over een andere invulling van de personeelskaders waren de elitebesluitvormers het niet eens.  Het dwingend keurslijf van de nationale evenwichten, daarentegen is wel onderwerp geweest van verschillende rechtszaken voor het Europees Hof van Justitie.  Er blijft een clausule in het Verdrag van de Europese Unie waar een billijke spreiding van de Lidstaten in het personeelsbestand van de Europese Instellingen vooropgesteld wordt.  De elite wordt gesterkt door de rechtspraak van het Europees Hof die het evenredigheidsprincipe huldigt boven het gelijkheidsprincipe in deze zaak.  De verandering naar een duidelijker rekrutering op verdienste en geschiktheid boven nationaliteit is realiseerbaar.

De rigide personeelsstructuur die de ene DG onderbevolkt en de andere DG overbevolkt was de laatste van de wenselijke hervormingen.  Dit oud zeer heeft vele vaders.  De budgettaire krapte, de bottle – neck vanaf graad A3/A4 naar boven toe en de ad hoc – aanpassing van het personeelsbestand met de uitbreiding van de Gemeenschap en de Unie (zowel in Lidstaten als in bevoegdheden).  Het stapsgewijze karakter van de groei van de Commissie zette de elite voor het blok.  De hervorming van de personeelsstructuur was slechts bij mondjesmaat realiseerbaar.

Conclusie : Tot voor de Commissie – Santer was er veel verlangen, maar weinig hoop.  Er moest een deus ex machina aan te pas komen vooraleer er daadwerkelijk gemeenschappelijke actie mogelijk was.  Deze deus ex machina zou van binnen in komen.  Een klokkenluider deed de Commissie – Santer door de knieën gaan.

§ 11 Toevallige Gebeurtenissen Zoals Schandalen, Rampen (K).

Voor de Commissie – Santer waren er weinig, laat staan roemruchte toevallige gebeurtenissen die een impact hadden op de organisatie van de Europese Commissie.  De drie uitbreidingen in 1981, in 1986 en in 1995 waren voorzien en konden geanticipeerd worden.  Een schandaal met verstrekkende gevolgen is na 1995 wel voorgevallen.  Het schandaal bij de Europese Commissie waarvan sprake is het fraudeschandaal dat door Paul Van Buitenen, een Nederlandse ambtenaar bij de financiële controledienst, publiek gemaakt werd.  Paul Van Buitenen had het gevoel dat zijn bevindingen omtrent onzorgvuldig beheer en financieel misbruik in hoofde van sommige leden van de Commissie geen gehoor kregen bij zijn superieuren.  In het Europees Parlement daarentegen werd Magda Aelvoet[51] bereid gevonden de kat de bel aan te binden.

Het Europees Parlement vroeg opheldering en rekenschap, maar de Commissie stelde zich hautain op, ervan uitgaand dat men de hele Commissie niet naar huis zou sturen omwille van deze peanuts[52].  Het conflict kreeg echter een principieel tintje en groeide uit tot een verhit debat, later een krachtmeting, waarbij de verantwoordelijkheid van de executieve en de controlefunctie van het Parlement tegenover elkaar stonden.  Over deze crisis werd een rapport gemaakt door een Comité van Wijzen[53] waarin geconcludeerd werd dat er weliswaar beperkte individuele wantoestanden, maar vooral verregaande collectieve onverantwoordelijkheid was bij de Europese Commissie.  De Commissie – Santer trad collectief af op 15/03/1999[54].

Deze toevallige gebeurtenis, van een actie van een klokkenluider tot het vroegtijdig ontslag, noopte de nieuw – geïnstalleerde Commissie – Prodi ertoe van ambtelijke hervorming, transparantie en persoonlijke en collectieve verantwoordelijkheid van de Commissarissen een prioriteit te maken.  Vice – Voorzitter Neil Kinnock werd dan ook belast met de Hervorming van de Commissie.  De intergouvernementele conferentie van 1999 – 2000 en ook de Europese Conventie hebben aandacht voor de institutionele en deels ook ambtelijke ordening van de Europese Instellingen.

§ 12 Administratief Systeem (L).

A Organisatorisch.

De focus voor deze eindverhandeling is zoals gesteld de ambtelijke component van het de Europese Commissie.  Wat betreft de organisatie van de Europese Commissie was die tot eind jaren negentig zeer gelijkend aan de Commissie van de EEG in 1968 (zie Bijlage C).  In onderstaande tabel vindt men de organisatie van de Commissie – Santer..  De Commissie – Santer bestond uit 26 DG’s met een Secretariaat – Generaal, die op volgende wijze georganiseerd was[55]:

Deze organisatie stemt voor meer dan negentig procent overeen met de organisatie van de pas gefuseerde Commissie in 1968[57]. (zie ook Bijlage C).  De Commissie – Prodi wou komaf maken met deze ontoegankelijk Romeinse nummering en voerde een systeem in met korte roepnamen per DG[58].

B Ambtelijke cultuur en samenstelling van de elite.

De ambtelijke cultuur in de Europese Commissie wordt gekenmerkt door haar complexiteit, door haar verscheidenheid en door haar competitiviteit.  De complexiteit uit zich in het sui generis – model waarbinnen de Europese besluitvorming geschiedt.  Haar verscheidenheid is een logisch gevolg van de vele verschillende nationaliteiten en moedertalen waarmee de Europese Commissie dagdagelijks geconfronteerd wordt.  Dat de Brussels working environment competitief is, volgt uit haar karakter van beleidsvoorbereiding en beleidsimplementatie.  Ook het selectieproces van de Europese Commissie leidt ertoe dat uit de besten de allerbesten geselecteerd worden om het personeelskader van A8 tot A5 te vullen.  De toplaag van de Europese administratie bestaat uit Senior Officials, vaak geparachuteerd na een rijk gevulde carrière in het land van herkomst of in een kabinet van een Europees Commissaris (zie tabel 4.5[60]).

C Taken van een Europees Ambtenaar.

Jacques Delors stelde dat een Europese Ambtenaar zes beroepen had[62] :

1)      To innovate, as the needs of the Community change.

2)      To be a law maker, preparing the legal texts needed for Community decisions.

3)      To manage the growing number of Community policies.

4)      To control respect for Community decisions at all levels.

5)      To negotiate constantly with all the different actors in the Community process.

6)      To be a diplomat in order to be successful in the five other professions.

Het administratief systeem van de Europese Commissie is met de organisatie, de cultuur en enkele kenmerken van de personeelsleden van verschillende hoeken benaderd.  Als dwarsdoorsnede moet dit volstaan.

§ 13 Inhoud Van Het Hervormingsprogramma (M).

We lopen even vooruit op de inhoud van Hoofdstukken vijf en zes, waar Sound And Efficient Management (Verder : SEM2000), Modernisation Of Administrative And Personnel Policy (Verder : MAP2000) en de Kinnock – Reform meer in detail toegelicht worden.  De SEM2000 – en MAP2000 – projecten vonden plaats binnen de Commissie – Santer (1995 – 1999), de Kinnock – Reform geschiedt in de Commissie – Prodi (2000 – 2005).

A SEM2000.

Het SEM2000 – project handelt over begrotingsdiscipline, de verantwoordelijkheid van de lijnmanagers, centrale controle, evaluatiecapaciteit, het voorkomen van fraude, de hervorming van de financiële regulering, de controle op de Structuurfondsen en de relatie met de Europese Rekenkamer[63].

Met betrekking tot de begrotingsdiscipline kwam de Commissie overeen welke prioriteiten er gelden en welke algemene richtlijnen de DG’s moeten volgen bij het opstellen van hun dienstbegrotingen.  Dit was zo sinds januari 1996, de start van de begrotingsprocedure voor 1997.  Daarnaast moesten directoraten ook de financiële gevolgen en de implicaties voor het personeelskader schatten bij het voorstellen van programma’s.  Betreffende de verantwoordelijkheid van de lijnmanagers, werd het financieel management beter bemand[64] en getraind om een tegengewicht te kunnen bieden tegenover de eerst vernoemde programma – managers.  De centrale controle van de budgetten blijft functioneren, maar dan meer steekproefsgewijs.  Er wordt meer vertrouwd op de controle door lijnmanagers.  Elke drie tot vijf jaar wordt er een interne audit uitgevoerd, met een grotere nadruk op het checken van controlesystemen ten nadele van de individuele transacties.  De evaluatiecapaciteit wordt in werking gezet bij de (financieel) grootste DG’s, samen met een functionerend netwerk van evaluatie – ambtenaren.  De bevindingen van de evaluaties horen systematisch decision – making te ondersteunen.  Door de versterking van OLAF, wordt fraude preventief aangepakt. Zo moeten de autoriserende ambtenaren een verklaring tekenen waarbij zij blijk geven van het ontbreken van belangenconflicten.  De hervorming van de financiële regulering gebeurde totnogtoe op incrementele wijze. Een totaal nieuwe regelgeving met de nadruk op financieel management en controle door lijnmanagers in plaats van centrale departementen staat op stapel.  De controle op de Structuurfondsen neemt ook toe.  De relatie met de Europese Rekenkamer, tenslotte, geschiedt op een meer constructieve en minder confronterende manier met hoofdzakelijk aandacht voor de inhoud van haar opmerkingen.

B MAP2000.

Het MAP2000 – project behelst een verandering van de interne organisatie, de administratieve budgetten, het personeelsbeleid, maatregelen ter bevordering van het kostenbewustzijn en het aanwenden van informatietechnologie[65].

De verandering van de interne organisatie gebeurt met het akkoord van de bevoegde Commissaris, na consultatie van het Secretariaat – Generaal en DG IX (Personeel).  Er worden géén nieuwe managementfuncties gecreëerd.  De vereenvoudiging van de procedures, waardoor enkel de President, de bevoegde Commissaris en de Commissaris voor Personeelszaken hun fiat moesten geven, met betrekking tot het aanpassen van de organisatie inzake managementfuncties en diensthoofden wordt doorgevoerd.  De administratieve budgetten worden gefuseerd opdat er binnen de DG’s de mogelijkheid zou bestaan de tijdelijke en toegevoegde staf op een transparante manier te betalen.  Dit geldt ook voor gedetacheerde nationale experts.  Verder heeft dit ook zijn invloed op reisvergoedingen, ontspanningsbudgetten, cursuskosten en vergaderkosten.  Er weze nog opgemerkt dat aan de vakbondseis van het behouden van de vormingsbudgetten werd tegemoetgekomen.  Betreffende het personeelsbeleid, worden verschillende ondersteunende functies gedecentraliseerd zodat elke DG een eigen B -, C- en D – staf heeft.  De maatregelen ter bevordering van het kostenbewustzijn omvatten een bekendmaking van de onkosten die het gevolg zijn van tolkendienst bij vergaderingen, vertalingen, meubilair en bureau – benodigdheden, post –, telefoon – en internet – kosten.  De betaling gebeurt nog steeds centraal.  Tenslotte omtrent het aanwenden van informatietechnologie :  De computerprogramma’s voor administratieve taken worden verbeterd en interdepartementale contacten per email worden aangemoedigd.  Veel interne informatieverschaffing en communicatie zal elektronisch verlopen.  Het verminderen van de papierconsumptie moet hierdoor ook ondersteund worden.

C De Kinnock - Reform.

In de Commissie – Prodi vindt een ingrijpende hervorming van de Commissie plaats[66].  Vice – Voorzitter Neil Kinnock is belast met de operationalisering van deze opdracht.  De hervorming moet de diensten van de Commissie beter in lijn brengen met haar politieke prioriteiten.  De hervormingen in de Kinnock – Reform zijn hervormingen in de manier van beheren, hervormingen in de controle, zeker ook de financiële stromen.  Hervormingen geschieden ook in de werkplanning.

Het personeel en de gebouwen wordt herschikt.  De hervormingen van het personeelsbeleid beoogt een optimale inzet van de aanwezige human resources.  Er komt een betere omkadering, meer arbeidsflexibiliteit en een betere arbeidsmobiliteit. Dit laatste wordt verzorgd door een centrale voorziening van loopbaanbegeleiding[67].  Daarnaast wordt een nieuwe aansturingscel strategische planning en programmering geïnstalleerd, de DG Financiële Controle wordt opgegeven na vervanging door een dienst Interne Audit en een Comité Follow – Up – Audit.  Verder krijgen de DG’s een korte roepnaam en de staf – en lijndiensten alsook de gespecialiseerde diensten krijgen een nieuwe taakomschrijving.

Bij de hervorming wordt ook rekening gehouden met evaluaties en verdiensten.  Het basisdiploma zal minder zwaar wegen.  Ook is er aandacht voor gelijkekansenbeleid, een betere opleiding en aanwervingexamens die veeleer algemene bekwaamheid testen.  Volgens Kinnock “krijgt het personeel meer zekerheid en meer promotiekansen.”[68]

§ 14 Implementatieproces (N).

Het implementatieproces wordt doorheen de hoofdstukken vijf, zes, zeven en acht besproken voor zover de black box haar geheimen prijsgaf.

§ 15 Werkelijk Volbrachte Hervormingen (O).

De werkelijk volbrachte hervormingen worden in de hoofdstukken vijf, zes, zeven en acht besproken voor zover informatie voorhanden is.

§ 16 Dwarsdoorsnede van de Unie in 1995.

We gaven reeds enkele kerncijfers met betrekking tot de Europese Unie.  Nog snel een overzicht voor we inzoomen op de strikte hervormingen.

Op het eind van dit hoofdstuk, stellen we een diagnose van de State of the European Union in 1995.  Er is één tendens die overheerst.  Er is voldoende kennis van de problemen, er is voldoende wil om te sleutelen aan de organisatie.  Slechts één element lijkt te ontbreken : de druk die de hervorming onafwendbaar maakt, die alle neuzen in dezelfde richting doet wijzen.

De diagnose gebeurt aan de hand van een tabel met een algemeen luik, een organisatorisch luik, een luik personeelszaken en een financieel luik.  Waar in de tabel het woord “Unie” staat kan men gerust “Europese Commissie” denken.  De Europese Commissie blijft de belangrijkste beleidsinitiërende actor van de Europese Unie.

Hoofdstuk 5 : De SEM2000 – en MAP2000 – programma’s van de Commissie – Santer.

“Many of the problems first identified by the Spierenburg Report have never been satisfactorily resolved.”

Philippe Petit – Laurent[72][73].

In een vijfde hoofdstuk wordt gefocust op de Commissie – Santer.  Er wordt een beknopt overzicht gegeven van de samenstelling van die Commissie, en welke rol de Commissarissen Kinnock, Liikanen en Gradin in de Commissie hebben.  Het basisdocument, het «Sound And Efficient Financial Management 2000» - ontwerp (Verder : SEM2000) van de groep rond Liikanen en Gradin werd door de EC in 1995 opgezet om een gezond en doeltreffend beheer van de middelen te bevorderen.  In navolging van het SEM2000 – project werd een tweede project gelanceerd: het «Modernisation Of Admistrative And Personnel Policy» - ontwerp (Verder : MAP2000), van dezelfde groep.

Het SEM2000 – document spreekt over een gefaseerde aanpak.  In een eerste en een tweede fase werden maatregelen geformuleerd die «als doel hebben een duidelijker beeld te geven van de werkelijke kosten van de politieke besluiten, zodat deze met kennis van zaken kunnen worden genomen; de middelen en de bevoegdheden op het gebied van het beheer van de menselijke en financiële hulpbronnen te consolideren; de evaluatie en de controle te verbeteren alsmede fraude op doeltreffender wijze te voorkomen.»[74]  De eerste twee fasen richten zich op en binnen de diensten van de Commissie.  Verder was de ambitie duidelijk : «De aldus ingevoerde hervormingen moeten een integrerend deel gaan uitmaken van de werkmethoden van de Commissie en van haar cultuur op het gebied van het beheer van de financiële middelen en de hulpbronnen. Zo is in april [1997] in het verlengde van het initiatief SEM 2000 van start gegaan met een programma tot modernisering van de administratie en het personeelsbeleid in het vooruitzicht van het jaar 2000 (MAP 2000)».  De derde fase van het initiatief handelt over het partnerschap met de lidstaten, maar valt als dusdanig buiten het bestek van de eindverhandeling.

Het MAP2000 – project werd door de Commissie goedgekeurd op 30 april 1997 als uitbreiding van het initiatief SEM2000.  In het bulletin van de EU spreekt men over een strategie gericht op drie elkaar aanvullende delen[75].  “De decentralisering (overdracht van de verantwoordelijkheid van de centrale administratie naar de verschillende diensten waardoor zij zelf verantwoordelijk worden voor het beheer van de middelen waarover zij beschikken), de modernisering van de administratie (vereenvoudiging en rationalisering van de administratieve procedures voor de organisatie van de diensten teneinde het aantal administratieve fasen van het besluitvormingsproces te beperken, het meespelen in de administratie van milieuoverwegingen en een beter gebruik van de nieuwe technologieën, in het bijzonder op het gebied van informatie en communicatie) en de modernisering van het personeelsbeleid (een doeltreffender personeelsbeheer, met name door de verbetering van de beroepskwalificaties van het personeel en een beter systeem voor de erkenning van de diensten).

Het vijfde hoofdstuk is bijgevolg opgebouwd uit negen grote delen.  Beginnend bij de Commissie – Santer, wordt het SEM2000 – document geplaatst.  Dan wordt dit document an sich onderzocht, en worden de eerste twee fasen elk in een apart blok ontleed. Het vijfde stuk is een situering van het MAP2000 – document, paragrafen zes, zeven en acht gaan dieper in op de respectieve deelstrategieën.  De laatste paragraaf is een toelichting bij de integratie van SEM2000 en MAP2000, samen met DECODE in “Tomorrow’s Commission”.

§ 1 Wie is van belang voor SEM2000 en MAP2000 in de Commissie – Santer ?

In de Commissie – Santer, die van 1994 tot 1999 zaten voor het eerst 20 commissarissen.  De toetreding van Zweden, Finland en Oostenrijk zou per 1 januari 1995 van kracht worden en die drie laden hadden elk recht op een Commissaris.  De samenstelling van de Commissie – Santer zag er als volgt uit[76]: 

In Bijlage A is een gedetailleerde portefeuille – verdeling van de Commissie – Santer terug te vinden.  Binnen deze Commissie – Santer waren het voornamelijk Liikanen[77] en Gradin[78] die bevoegd waren voor de SEM2000 – en MAP2000 – programma.  Interessant om weten is dat Neil Kinnock[79], die in de volgende Commissie zwaar zal wegen ook in de Commissie zat en dus de SEM2000 - en MAP2000 – programma van nabij kon volgen.

De Commissie – voorzitter, Jacques Santer[80], stond aan het hoofd van het Secretariaat – Generaal en had ook de mogelijkheid om op de hervormingen te wegen.

Één element springt in het oog van bij het begin.  Zowel de Commissaris Liikanen als de Commissaris Gradin zijn neofieten in de Europese Topbesluitvorming.  De slaagkansen waren van bij het begin al gehypothekeerd door een verkeerde inschatting van de complexiteit van deze operatie.  Laat ons nu het SEM2000 – document onder de loep houden in de tweede tot vierde paragraaf.  Het MAP2000 – document komt in paragrafen vijf, zes, zeven en acht aan bod.

§ 2 Het SEM2000 – document : Primeur of niet ?

Zoals het algemeen verslag van de EU anno 1995 stelt is het SEM2000 – project een belangrijk project[81].  In hoofdstuk VI, dat de financiering van de werkzaamheden van de Gemeenschap beschrijft wordt bij punt 976 vooreerst aangehaald dat 1995 het eerste begrotingsjaar was voor de tot 15 lidstaten uitgebreide Europese Unie.  Wat verder gaat men dieper in op het opzet van SEM2000 – Sound and Efficient Management.  “Het belangrijke project”, zo klinkt het, “werd dit jaar opgezet om het administratief en financieel beheer van de Commissie in drie fasen te verbeteren.  De eerste fase is gericht op de consolidering van het bestaande beheerkader, de rationalisering van de procedures, de verbetering van de informatiemiddelen alsmede het herdefiniëren van de taken en de opleiding van het met financieel beheer belaste personeel.  De tweede fase heeft betrekking op een belangrijke hervorming van het financieel beheer in de diensten van de Commissie waarbij vooral de interne organisatie en het regelgevingkader centraal staan.  De bedoeling is met name de taken beter te omschrijven en de band tussen de menselijke en financiële hulpmiddelen aan te halen.  Tenslotte wordt gedacht aan betere voorzieningen op het gebied van evaluatie, controle en doorzichtigheid van de begroting.  (Zo werd op het gebied van de financiële controle reeds een aantal aanbevelingen goedgekeurd.  Het gaat er hierbij om dat van automatische controle vooraf wordt overgestapt op meer delegatie, systeemaudits en controle achteraf.)  In de derde fase wordt het partnerschap met de Lid - Staten bij het beheer van de gemeenschapsfondsen versterkt, waarbij met name rekening wordt gehouden met de verslagen die werden opgesteld door de Rekenkamer en door de Commissie begrotingscontrole van het Europees Parlement.  Nagenoeg 80 % van de uitgaven vindt immers plaats via tienduizenden nationale, regionale en lokale ambtenaren.”

De SEM2000 – hervorming geschiedt dus in 3 fasen, die in de volgende paragrafen meer gedetailleerd aan bod komen.  Maar onze initiële vraag was of het een primeur was of niet.  De Europese Commissie is een eerder beperkte organisatie, naar ministeriële normen.  Alles tezamen heeft zij een personeelskader dat zich tussen de 20.000 en de 30.000 ambtenaren bevindt (EU – 15).  Rekening houdend met de immense oppervlakte, de diversiteit van de Europese Unie en haar bevoegdheden is dit een verrassend klein aantal.  Door de stapsgewijze groei van de Europese Unie en de Europese Commissie werd de ambtelijke organisatie aan dit lot verbonden.  In Tabel 3.1 ziet men zeer duidelijk de stapsgewijze groei van de Commissie.  Voor een beeld van de groei van het personeelsbestand verwijzen we naar Bijlage C.  Het is wel zo dat  de groei van de commissie niet als dusdanig overdacht was.

Net zoals in de Belgische context is er een sterke greep van de financiële diensten op het in praktijk brengen van het EU – beleid.  Naast DG IX zijn DG’s XIX en XX de departementen die door middel van vormvereisten steeds bij de werking betrokken zijn.  Zoals vermeld was dit “betrokken zijn” één van de knelpunten die door de SEM2000 – hervorming aangepakt werd.  Kijken we naar resultaten van de werkelijke hervorming.

§ 3 Fase 1 en Fase 2 van SEM2000.

SEM2000 was dus begin 1995 gelanceerd door de Commissie – Santer om het financieel - en middelen – management te hervormen, dit deels als gevolg van kritiek door het Europees Parlement (EP) en de Europese Rekenkamer (ERK)[82].  Met de eerste fase werd aangevangen in juni 1995, met de tweede fase in november 1995[83].  Zoals hoger werd gesteld was de eerste fase gericht op de consolidering van het bestaande beheerkader, de rationalisering van de procedures, de verbetering van de informatiemiddelen alsmede het herdefiniëren van de taken en de opleiding van het met financieel beheer belaste personeel.[84]  De verantwoordelijkheid voor Fase 1 lag bij DG IX – Personeel en Administratie.  De verantwoordelijkheid voor Fase 2 lag bij het Secretariaat – Generaal die de de facto coördinatie op zich nam van het ganse project.  Ze coördineerde naast DG IX ook de twee andere centrale diensten: DG XIX en DG XX: Begroting en Financiële Controle.  De tweede fase heeft dus betrekking op een belangrijke hervorming van het financieel beheer in de diensten van de Commissie waarbij vooral de interne organisatie en het regelgevingkader centraal staan.  De bedoeling is met name de taken beter te omschrijven en de band tussen de menselijke en financiële hulpmiddelen aan te halen.  Tenslotte wordt gedacht aan betere voorzieningen op het gebied van evaluatie, controle en doorzichtigheid van de begroting.  We nemen de eerste twee fasen samen omdat zij beide een intern karakter hebben.  De derde fase komt in een volgende paragraaf aan bod.

We bespreken eerst de meest effectieve interne maatregelen (A), vervolgens de minst effectieve maatregelen (B) en tenslotte worden onvoorziene en onverwachte effecten beschreven (C).

A De meest effectieve interne maatregelen.

Vooreerst zijn door het SEM2000 – project verschillende belangrijke interne structuren in kaart gebracht die een noodzakelijke hervorming eisen.  Er was in elke DG een financiële cel of directoraat die als voornaamste resultaat had dat de visibiliteit en het besef van financiële - en andere middelen positief beïnvloed werd.  Het jaarlijkse evaluatierapport van de DG XX – Financiële Controle toont dit ook aan: Er is een duidelijke verbetering van de organisatie van de evaluatiefunctie en de systeemcapaciteit doorheen de diensten van de EC.  Men kan stellen dat er een netwerk ontstaan is van evaluatie – verantwoordelijken, waarmee de maatregelen van SEM2000 vlot geïmplementeerd kunnen worden en geïmplementeerd kunnen blijven.

Daarnaast stelt men vast dat op het vlak van de institutionele relaties, de documenten van de ERK aan belang winnen.  Daar waar ze vroeger eerder als openbare kritiek van performantie gezien werden, worden deze publicaties méér en méér aanzien als een mogelijkheid tot verbetering.  Dit is vooral het geval voor de grootste DG’s, en deze met het grootste budget.

Verder werd vastgesteld dat door de rationalisering van de procedures van intern financieel management, er een vermindering van 60% naar 10% plaatsvond wat betreft de transacties onderhevig aan ex ante controle.  De invoering van een soort enveloppenfinanciering per DG, ook door het MAP2000 – project verder uitgebouwd, zorgt voor een grotere flexibiliteit waar de DG’s voordeel uit puren.  De toegenomen verantwoordelijkheid van de DG’s heeft ook als positief effect dat de algehele attitude tegenover fraude voor een gezonder financieel beleid zorgt.

Tenslotte stelt men zeer duidelijk vast dat er een aantal structurele werktuigen voorhanden zijn om de evaluatie vlot en gepast te laten geschieden.  Men heeft bijvoorbeeld een vademecum ontwikkeld dat de vereisten voor Sound en Efficient Management ondersteunt.

B De minst effectieve maatregelen.

Op het vlak van personeelsbeleid was de doelstelling een verbreding en een verdieping van de competenties van de werknemers.  Deze doelstelling werd nog niet behaald.  De training van de personeelsleden is nog steeds zeer sterk gericht op specifieke procedures en beperkte types van acties terwijl er meer moest gefocust worden op resultaatgerichte managementtraining.  In plaats van training te voorzien gericht op outputs, werkt men nog steeds met het vizier gericht op de inputzijde.

Andere maatregelen hoorden getroffen te worden met betrekking tot het ondersteunen van het nemen van beslissingen.  De verplichting om te verwijzen naar evaluaties in verband met voorstellen die een budgettaire weerslag kennen is nog niet systematisch ingeburgerd.  De werktuigen die voorhanden zijn om de evaluatie vlot en gepast te laten geschieden zijn niet overal even goed ingeburgerd wat tot een eigengereid optreden van sommige DG’s geleid heeft.  Dit leidt op korte termijn tot een verdubbeling van middelen die vermeden moet worden.

Tenslotte stelt men vast dat de tijdspanne van betalingen nog niet verbeterd is.  Meteen dient aangestipt te worden dat het nemen van de tijdspanne van betalingen als maatstaf voor financiële performantie moeilijk is omdat er eerst tal van onderliggende oorzaken blootgelegd dienen te worden.

C Onvoorziene en onverwachte effecten.

Als voornaamste positief onvoorzien effect kan men het ontwikkelen van het MAP2000 – project naar voor schuiven.  Anderzijds hoort men ook enkele negatieve onvoorzien effecten te onderkennen.  Zo is onder meer de creatie van de cellen die de middelen beheren gepercipieerd als een extra laagje bureaucratie – net het tegenovergestelde dan wat SEM2000 beoogde.  Ook de demotivering van verschillende financiële ambtenaren is een negatief onvoorzien effect.  Terwijl de opheldering van hun taak en functie voorzien was, draaide dit in sommige gevallen uit tot een (gevoel van) job – bedreiging.  Derde effect: de concentratie van de financiële expertise in de cel – middelen verzwakte de operationele kant van de DG’s, die nu een communicatiekloof ervaren.  Tenslotte wordt er ook nog steeds niet voldoende gebruik gemaakt van de management – werktuigen en worden ze niet in het decision – making – proces benut.

§ 4 Fase 3 van SEM2000.

De derde fase was in tegenstelling tot de eerste twee interne fasen een externe fase.  Daarvoor werd er nauw samengewerkt met de Lid – Staten in door een groep van vertegenwoordigers van de Nationale Ministers van Financiën.  (PRG – Personal Representatives Group geheten).  In de derde fase wordt het partnerschap met de Lid - Staten bij het beheer van de gemeenschapsfondsen versterkt, waarbij met name rekening wordt gehouden met de verslagen die werden opgesteld door de Rekenkamer en door de Commissie begrotingscontrole van het Europees Parlement.  Nagenoeg 80 % van de uitgaven vindt immers plaats via tienduizenden nationale, regionale en lokale ambtenaren.”[85]  Daar deze fase zich dus vooral toelegt op het nemen van maatregelen die buiten de Europese Commissie an sich vallen gaan wij hier ook niet dieper op in.

§ 5 MAP2000 : Modernisering van de Administratie en het Personeelsbeleid.

Na het SEM2000 – programma, dat beschreven werd in de eerste paragrafen van dit hoofdstuk, werd door de Commissie een nieuw programma gelanceerd.  Het MAP2000 – programma was op een soortgelijke leest geschoeid en zou nog navolging krijgen in het DECODE – programma.  “DEssiner la COmmission de DEmain” is een eerder politiek document, en valt als dusdanig buiten het bestek van deze thesis.  Het MAP2000 – project daarentegen valt volledig binnen het kader van deze eindverhandeling en verdient ook de nodige aandacht.  In deze paragraaf onderzoeken we welke richtsnoeren de Commissie aangeeft met het oog op een programma tot modernisering van de administratie en het personeelsbeleid.  Dit alles had ook een tijdsdimensie: de hervormingen van zowel het management als het administratief en personeelsbeleid moesten tegen 2000 beëindigd en geïmplementeerd zijn.

De Commissie noemt het SEM2000 – project een belangrijk project[86].  Doorheen het invoeren van de SEM2000 – hervorming kwam de Commissie tot de vaststelling dat er op heel wat meer gebieden dan louter het gezond financieel management bijgestuurd moest worden.  Hoewel de financiële cyclus voor het management een machtig wapen is, zijn begroting, jaarrekening en audit niet alleszaligmakend.  De grote structurele kenmerken (de administratieve procedures en de organisatorische kenmerken) en het sociaal kapitaal (het personeel) kunnen ook door omgevingsfactoren beter of slechter functioneren.  MAP2000 poogde daar een antwoord op te geven.  Zoals vermeld was MAP2000 een strategie in drie aanvullende delen, in drie fasen.  Die worden nader onderzocht in de volgende paragrafen zes, zeven en acht[87].

§ 6 Decentralisering.

Decentralisering is het overbrengen van beslissingsmacht van de centrale organen van een administratie naar de lagere en meer perifere echelons.  Hier onderscheidt men horizontale decentralisatie en verticale decentralisatie.  Bij horizontale decentralisatie betreft het de overdracht van machten naar de DG’s.  Verticale decentralisatie is de overdracht van bevoegdheden binnen de DG’s naar de Departementen.  Het decentraliseren heeft vooral tot doel een al te rigide structuur waar beslissingen voor alle deelorganen genomen worden beter te doen functioneren.  Indien alle beslissingen voor deelorganen op het centrale niveau genomen worden, is het gepast antwoorden op de typische uitdagingen niet steeds even evident.  Door decentraliseren brengt men de beslissing dichter bij de implementatie en de uitvoering.  Het verhoogt ook de verantwoordelijkheid van de beslissingnemer, die heel vaak zelf persoonlijk betrokken wordt bij de opvolging van de beslissingen.  Een Tayloriaanse scheiding van planning met beslissing enerzijds en uitvoering en onderschikking anderzijds zorgt voor het kaduuk functioneren van een organisatie.  Voor een multiculturele en multilinguïstische organisatie als de Europese Commissie is dit in nog sterkere mate het geval dan in een homogeen opererende organisatie.

Het MAP2000 – programma had met de decentralisering vooral tot doel de verantwoordelijkheid van de lagere en meer perifere staf te doen toenemen.  Door een toegenomen verantwoordelijkheid en bijgevolg hogere bewustwording in de departementen kunnen de andere twee stappen, rationalisering en simplificatie van de diensten van de Commissie.  In feite komt het erop neer dat de MAP2000 – Hervorming erkent dat elk Directoraat - Generaal, dat elke Directeur – Generaal, dat elke leidinggevende een schakel in het omschakelingsproces is.  Deze schakels kunnen zwakke schakels zijn door ze geen verantwoordelijkheid te geven.  Het bewustwordingsproces door de leidinggevenden is een tijdrovende bezigheid, en vergt ook veel energie van de Directeurs – Generaal.  Ook de sterke vakbonden moesten over de streep getrokken worden.  Door ze niet van bij de aanvang bij de decentralisering te betrekken werden blokkades waarschijnlijker.

De Commissie was sinds 1967, het Fusieverdrag, voor bijna 90% onveranderd gebleven[88].  De flexibiliteit, betrouwbaarheid en snelheid vereist om de dagelijkse gang van zaken vlot te laten verlopen was niet voorhanden in de Commissie van dat moment.  Door decentralisering kon het “stakeholdership” van de diensten verhoogd worden en de uitdagingen die de Commissie het hoofd moest bieden aangegaan worden.  Onder meer de nakende uitbreiding en de budgettaire rigiditeit stelden zware problemen.  Het decentraliseren op zich hield één grote maar in : Alle DG’s waren vrij deel te nemen aan de initiatieven.  Er was geen collectief akkoord over het deelnemen aan alle programma’s, noch werden alle maatregelen opgelegd aan alle DG’s[89].  Dit gebeurde niettegenstaande het akkoord van de voltallige Commissie – Santer.  Er was dus een andere visie bij de Commissieleden dan bij de Directeurs – Generaal – die de hervorming op het werkveld moesten implementeren.

§ 7 Modernisering van de administratie.

De modernisering van de administratie hield voornamelijk rationalisering in.  Vooral op het gebied van middelenmanagement werd meer autonomie toegekend aan de DG’s.  Ook werden de procedures vereenvoudigd, en kregen de DG’s meer greep op de benoemingen van hun hoofden.  Daarnaast werd hun ook de vrijheid gegund zelf de organogrammen aan te passen aan de specifieke noden.  Verder kreeg elke DG een grotere autonomie wat betreft verlofregelingen en afwezigheden.

Daarnaast gebeurde er een serieuze inspanning op het gebied van informatisering en het gebruik van informatietechnologie in de Europese administratie.  Naast de Europa – server (http://europa.eu.int), die vooral voor externe communicatie dient is er ook een EuropaPlus – server voor informatieverspreiding en communicatie binnen de Commissie.  (Deze inspanning had als neveneffect dat er om en bij de 150 miljoen A4 – pagina’s minder afgedrukt werden in 1999, wat een budgettaire winst opleverde van ongeveer 2 500 000 €).  Het gebruik van email, aansluitend op de informatisering, zorgde voor een sterke groei in interdepartementale consultaties.

Expertvergoedingen, die door de DG’s vaak verschuldigd waren aan externe adviseurs, worden ook sneller betaald.  Van 90 dagen is de schuldperiode teruggebracht naar 60 dagen en dit kan nog lager.  Het sneller betalen van dergelijke vergoedingen zorgt voor twee onmiddellijke effecten : Enerzijds is er een beter zicht op de budgettaire evolutie, anderzijds wordt de relatie tussen schuldeiser en schuldenaar positief veranderd.  Dit laatste zorgt ervoor de Commissie het beeld van een gerespecteerde beleidspartner terecht kan hoog houden.

In het algemeen kan men stellen dat het aantal vrijheidsgraden toenam wat betreft de harde en zachte structuren van de Commissie in het algemeen.  Op de steeds complexere uitdagingen moest een flexible response gegeven kunnen worden.

§ 8 Modernisering van het personeelsbeleid.

De modernisering van het personeelsbeleid hield vooral simplificatie in.  Voornamelijk op het gebied van selectie en vorming werd er gesleuteld aan de procedures en voorwaarden.  Betreffende de wervingsprocedure werd getracht te kloof tussen selectie en aanwerving te dichten.  De lange duurtijd van de selectie enerzijds en het algemene karakter van de vacatures hebben tot gevolg dat zij die in een reserve terechtkomen niet steeds de best gekwalificeerde zijn voor een nieuwe vacature.  Een meer specifieke functie – omschrijving verengt het selectiepotentieel en zorgt voor the right man on the right place.  De regels met betrekking tot extern toegevoegde medewerkers werden veralgemeend zodat elk contract een looptijd tot maximaal drie jaar kon hebben.  Dit zorgt ervoor dat de slagkracht van extern toegevoegde medewerkers groter wordt, wegens een meer uitgebreide vastheid van betrekking.

In het algemeen werd meer aandacht geschonken aan de bijscholing van de ambtenaren.  De arbeidsmobiliteit binnen de Commissie, zowel van het ene DG naar het andere als binnen een DG doen toenemen zorgt voor een bredere competentie bij het personeel.  Op het gebied van training en vorming werd ook een nieuw programma opgezet bestemd voor Directeurs –Generaal, Directeurs en Diensthoofden.  De focus ligt op het verwerven van kennis en know – how met betrekking tot de nieuwe nadruk op hun rol als middelen – managers.  Meerbepaald wordt aandacht geschonken aan human resources, financiële en budgettaire middelen en patrimonium.  Ook ligt er een accent op leiderschap en teamwork en tenslotte nog op onderhandelingsvaardigheden.

§ 9 SEM2000 en MAP2000 als onderdeel van “Tomorrow’s Commission”.

In dit hoofdstuk werd getracht een overzicht te geven van de partiële hervormingen in SEM2000 (financiële en budgettaire hervormingen) en MAP2000 (organisatorische en personeelshervormingen).  Samen met DECODE waren de managementhervormingen van de Commissie – Santer.  Deze drie hervormingen gebeurden consecutief, dus niet in een totaalpakket.  De Commissie stelde gaandeweg zelf ook vast dat integratie van deze initiatieven een conditio sine qua non voor welslagen was.  Ze besliste op 17/04/1998 om de drie delen onder te brengen in een breed koepelinitiatief, “Tomorrow’s Commission” geheten.  Minder dan een jaar later echter trad de Commissie – Santer collectief af en bleef de implementatie halverwege steken.

Herinneren we eraan dat de doelstellingen van de Commissie – Santer meer waren dan een technisch of organisatorisch gegeven :

“It is also intended to strengthen the European civil service’s commitment to Europe by involving each individual more closely in pursuing the objectives, by boosting professionalism and improving working relations at all levels and by attending better to the need for individual flexibility and equal opportunities.”[90]

De volgende Commissie onder voorzitterschap van Romano Prodi nam deze leidraad weer op en belastte Commissaris Neil Kinnock, tevens Vice – Voorzitter van de Commissie met de Hervorming van de Commissie.  Veel maatregelen die voorgeschreven waren of half uitgevoerd werden opnieuw opgevist, de Kinnock – Reform bouwt met veel recyclage – materiaal.  Dit wordt in volgend hoofdstuk 6 toegelicht.

Hoofdstuk 6 : De Kinnock – reform in de Commissie – Prodi.

“Wij hebben hooggekwalificeerde, meertalige mensen nodig met diverse specialisaties. 
We merken alsmaar vaker dat de privé – sector
met de beste mensen aan de haal gaat.”

Neil Kinnock[91].

Het zesde hoofdstuk neemt de Commissie – Prodi onder de loep aan de hand van het basisdocument «Witboek Betreffende De Hervorming Van De Commissie» (Verder : WHC).  Daarin geeft de Commissie in een uiteenzetting van het fundamentele hervormingsprogramma van de instelling.  Uit het EU – Bulletin[92]: «Beoogd wordt de Commissie uit te rusten met een uitmuntend ambtelijk apparaat zodat zij zo doeltreffend mogelijk het hoofd kan bieden aan de uitdagingen waarvoor Europa zich geplaatst ziet. De hervorming is gebaseerd op de beginselen van onafhankelijkheid, verantwoordelijkheid, verantwoording afleggen, doelmatigheid en doorzichtigheid. Deze beginselen leggen de fundamenten van een cultuur van dienstvaardigheid.».

Het WHC, dat onder bevoegdheid van Commissaris Kinnock opgesteld en geïmplementeerd werd is gebaseerd op drie pijlers.  Vooreerst de prioriteitenstelling en allocatie en doelmatig gebruik van de middelen, daarnaast de ontwikkeling van het menselijk kapitaal en tenslotte audit, financieel management en controle.  Vooraleer de drie pijlers toegelicht worden in paragrafen twee tot vijf, eerst een eerste paragraaf waar het brede concept “dienstverlening als cultuur” toegelicht wordt.

§ 1 Dienstverlening als cultuur.

De Commissie – Prodi, die de hervormingsvoorstellen van Commissaris Neil Kinnock unaniem onderschreven heeft,  nam het strategische besluit om zich meer te concentreren op kernfuncties zoals het concipiëren van beleid, het nemen van politieke initiatief en het handhaven van het gemeenschapsrecht[93].  Hoewel er sinds het Verdrag van Rome veel veranderd is voor de Commissie – zowel in samenstelling als in takenpakket – is er één zaak onveranderd gebleven.  Een sterke onafhankelijke en effectieve Commissie is van essentieel belang voor het functioneren van de Europese Unie als geheel en de positie van de Unie in de wereld.  De hervorming van het ambtelijk apparaat zal de Commissie helpen haar institutionele rol als de motor van de Europese integratie te vervullen.  De hervorming is dus niets minder dan een politiek project dat voor de Europese Unie van centraal belang is.  Bij deze hervorming wil men voldoen aan de eisen van goed bestuur, en wordt uitgegaan van de volgende essentiële beginselen: onafhankelijkheid, verantwoordelijkheid, verantwoordingsplicht, doelmatigheid en transparantie.  Als fundamenten van de hervorming kunnen deze beginselen nu echter uitdrukkelijk een grondslag gaan vormen voor dienstverlening als cultuur.

Onafhankelijkheid speelt een centrale rol in het vermogen van de Commissie om de belangen van de Europese Unie te bevorderen.  Voor de commissarissen en de individuele ambtenaren houdt dit in dat zij instructies van enige regering of enig ander lichaam vragen noch aanvaarden.  Secundo, op alle niveaus valt er verantwoordelijkheid te dragen.  De politieke verantwoordelijkheid berust bij elke commissaris en collectief bij het college, terwijl de directeuren – generaal verantwoordelijk zijn voor het dagelijkse beheer.  Tevens moet elke ambtenaar een duidelijk beeld hebben van zijn of haar verantwoordelijkheden.  Ten derde, de verantwoordingsplicht.  Wie verantwoordelijkheid draagt zal gewoonlijk ook een verantwoordingsplicht hebben.  De commissie is altijd verantwoording schuldig voor haar daden.  Het voeren van een goed beheer over de uiteenlopende middelen waarover de Commissie kan beschikken, houdt in dat erop wordt toegezien dat een doelmatig en doeltreffend gebruik van deze middelen wordt gemaakt.  Ook binnen de Commissie moet verantwoording worden afgelegd en uitermate belangrijk daarbij is een cultuur van samenwerking tussen personeelsleden en tussen diensten onderling.  Deze cultuur moet worden versterkt.  Doelmatigheid als vierde beginsel van dienstverlening als cultuur houdt in dat op de uitdaging van met beperkte middelen maximale resultaten te behalen succesvol moet gereageerd worden.  Decentralisatie kan doelmatigheid vergroeten en zal, gecombineerd met een duidelijke toewijzing van de verantwoordelijkheden, ambtenaren in staat stellen om eigen initiatieven te nemen.  Tenslotte is transparantie binnen het eigen apparaat een eerste vereiste voor de grotere openheid naar buiten toe die volgens het Verdrag van Amsterdam moet worden betracht.  Intern moet het gaan om transparantie in de zin van een doeltreffende communicatie op alle niveaus, ontvankelijkheid voor nieuwe ideeën en een positieve houding tegenover kritiek.  Extern dient de Commissie zich op te stellen als een organisatie die volledig openstaat voor openbare controle.

§ 2 Prioriteitenstelling en allocatie en doelmatig gebruik van de middelen.

De Commissie heeft een effectievere methode nodig om haar prioriteiten te bepalen en er middelen voor toe te wijzen.  Er is geen sprake van een algemene koppeling van de middelen aan de prioriteiten.  Dit omwille van twee redenen.  In de eerste plaats worden de eigen besluiten van de Commissie over activiteiten doorgaans los van die over de allocatie van middelen genomen.  Daarnaast hebben de Raad en het Parlement extra taken opgelegd zonder extra middelen goed te keuren.  Bovendien is het zo dat de overheersende managementcultuur er één is waar er meer nadruk ligt op controle dan op doelstellingen.  De algemene evaluatie van de prioriteiten; activiteiten en middelen zal bepaalde problemen uitkristalliseren.  Deze problemen moeten op een permanente basis worden aangepakt en dit gebeurt op drie belangrijke actieterreinen:

· Het bepalen van prioriteiten, met inbegrip van “negatieve” prioriteiten op elk niveau van de Commissie.

·  Het bewerkstelligen van een evenwichtiger verhouding tussen intern en extern management van de activiteiten.

· Het bevorderen van betere werkmethoden.

Deze actieterreinen worden in de volgende subparagrafen nader onderzocht.

A Activiteitsgestuurd management: een instrument voor de uitvoering van beleidsprioriteiten.

Het management van de Commissie moet toegespitst zijn op het behalen van resultaten ten aanzien van haar beleidsprioriteiten.  Een systeem van activiteitsgestuurd management (verder: AGM) wordt ingevoerd en heeft tot doel op elk niveau in de organisatie de besluiten over beleidsprioriteiten en die over de corresponderende middelen samen te nemen.  Het AGM heeft als belangrijk kenmerk dat de planning van de activiteiten van de Commissie en het gebruik van haar middelen veel meer beleidsgestuurd zijn.  Daartoe wordt in het Secretariaat – Generaal een aansturingscel voor strategische planning en programmering opgericht.  De procedure tot aanpassing van de beleidsstrategie hoort vlot te zijn.  Wat betreft de controle zal er een betere monitoring en evaluatie van de activiteiten vereist zijn.  Elk DG moet jaarlijks een activiteitenverslag opstellen, zodat de kwaliteit van de verleende diensten beoordeeld en vergeleken kan worden.  Niet onbelangrijk is dat in de relatie met de begrotingsautoriteit de betrachting is dat ter wille van de doelmatigheid vermeden moet worden dat het micromanagement van de activiteiten van de Commissie ook gesuperviseerd wordt.

B Ontwikkeling van een externaliseringsbeleid.

Het nastreven van de juiste verhouding tussen het gebruik van interne en dat van externe middelen zal bijzonder belangrijk zijn in een systeem waarbij de besluitvorming over de allocatie van middelen wordt geïntegreerd met die over de prioriteitenstelling en de programmering.  Het beleid inzake externalisering omvat deconcentratie naar communautaire instanties, decentralisatie naar nationale overheidsinstanties en uitbesteding aan de privé – sector.  Voor externalisering mag slechts worden gekozen wanneer deze oplossing een efficiënter en kosteneffectiever middel is om de betrokken diensten of goederen te produceren.  Een grondbeginsel waaraan moet worden vastgehouden is dat regelgevings- of onderhandelingsactiviteiten uitsluiten aan overheidsinstanties mogen worden overgelaten.  Voor een behoorlijk gebruik van externe middelen is het een voorwaarde dat er voldoende interne middelen zijn om controle uit te oefenen of leiding te geven.  Externalisering is geen manier om personeel dat nodig is voor kerntaken maar ontbreekt, te vervangen.

C Prestatiegerichte werkmethoden.

De werkprocedures bij de Commissie moeten worden vereenvoudigd en gemoderniseerd.  Het Secretariaat – Generaal zal een ideeënbank samenstellen aan de hand van talrijk ingediende voorstellen ter verbetering van de werksystemen en -procedures.  Deze ideeënbank wordt beheerd door een adjunct – secretaris – generaal die als specifieke opdracht heeft de werkmethoden te verbeteren en bovenal de toepassing van die betere methoden in de Commissie te bevorderen.

§ 3 Ontwikkeling van het menselijk kapitaal.

De mensen die voor de Commissie werken zijn haar waardevolste bezit.  Een geïntegreerd beleid inzake menselijk kapitaal dat alle personeelsleden in staat stelt hun potentieel te benutten, is van vitaal belang als de Commissie doeltreffend wil blijven werken.  Op alle onderstaande gebieden is de volle participatie van het personeel een voorwaarde voor succes.

A Management.

Managers hebben een tweeledige rol: zij moeten beschikken over gespecialiseerde professionele kennis en ervaring, maar ook in het algemeen moeten zij in staat zijn om teams te leiden en te motiveren.  Bij benoemingen wordt meer belang gehecht aan managementvaardigheden bij benoemingen en worden benoemingen afhankelijk gesteld van een proefperiode.  Ook wordt het omkeerbaarheidsbeginsel ingevoerd: managers die vrijwillig terugtreden of niet over de vereiste managementvaardigheden blijken te beschikken, kunnen weer een niet – leidinggevende functie krijgen in dezelfde rang.

B Loopbaanontwikkeling.

Het systeem van algemene vergelijkende onderzoeken voor zowel generalisten als specialisten blijft behouden als basis voor het aanwervingsbeleid.  Daarnaast moet de Commissie haar aanwervingen doeltreffend kunnen blijven controleren.  Ook moet een redelijk geografisch evenwicht onder het Commissiepersoneel worden gewaarborgd overeenkomstig de bepalingen van het Statuut (artikel 27).

Wat betreft de loopbaanbegeleiding en de mobiliteit van het personeel wil de Commissie hun vaardigheden optimaal benutten en het personeel helpen bij de ontplooiing van hun potentieel in de multinationale omgeving van de Commissie.  Er wordt een centrale voorziening voor loopbaanbegeleiding ingevoerd, interne mobiliteit wordt aangemoedigd.  Mobiliteit  zal vaker worden beschouwd als een pluspunt bij beoordelingen en bij benoemingen van managers.

Opleiding is cruciaal in het competent houden van het ambtelijk apparaat.  Het budget dat in 2000 gelijk stond met twee dagen opleiding per personeelslid per jaar moet drastisch stijgen.  De Commissie moet een leercultuur ontwikkelen waarin opleiding als essentieel wordt gezien in plaats van optioneel.

Het huidige systeem van loopbaanstructuur biedt met haar onderscheid in vier categorieën weinig stimulansen voor goede prestaties of erkenning voor persoonlijk initiatief.  Binnen de categorieën zijn er binnen een ganse loopbaan meestal maar drie of vier bevorderingen mogelijk voor een ambtenaar.  Een nieuw loopbaansysteem met een meer lineaire structuur zonder categorieën dient ontwikkeld te worden.  Voor het bevorderen van de ene rang naar de andere worden verdiensten bepalend, binnen iedere rang wordt anciënniteit erkend door vooruitgang in salaristrappen.  Alle hervormingen horen plaats te vinden binnen de algemene arbeidsvoorwaarden van het huidige personeel.

Voor de beoordeling van de prestaties van het personeel moet worden uitgegaan van duidelijk gedefinieerde beleidsnotities voor iedere dienst en functieomschrijvingen en taakverdelingen voor alle personeelsleden.  Het systeem van beoordeling is pas doeltreffend als de beoordelaars het op eerlijke en juiste wijze toepassen.  Daartoe is een speciale beoordelingsopleiding voor het management vereist.  Naast de geschiktheid wordt op basis van de beoordeling geëvalueerd in hoeverre de betrokkene in aanmerking komt voor bevordering.

Bevordering is een beloning van goede prestaties.  Onvoldoende presterend personeel wordt geadviseerd, hun vaardigheden worden geïnventariseerd.  Remediërende maatregelen zijn mogelijkerwijs extra opleiding en overplaatsing.

Flexibiliteit ten aanzien van de pensioenleeftijd tenslotte, is een van de instrumenten om bij te dragen tot een optimaal gebruik van het menselijk kapitaal.  De nakende uitbreiding van de Europese Unie levert een grote uitdaging op voor de Europese Commissie.  Een regeling voor vervroegde uittreding kan een belangrijke rol spelen bij het versoepelen van de integratie van personeelsleden uit nieuwe lidstaten.

C Tijdelijk personeel.

Het tijdelijk personeel heeft bewezen een zeer nuttige bijdrage te kunnen leveren aan de werkzaamheden van de Commissie door te zorgen voor expertise die binnen de Commissie niet beschikbaar was.  Deze medewerkers worden echter aangeworven en ingezet worden volgens zeer uiteenlopende voorwaarden.  Onduidelijkheid over de regels waaronder personeel op contractbasis mag werken en welke taken dat personeel wel en niet mag vervullen, moet worden weggenomen.

D Arbeidsklimaat en gelijke kansen.

Het arbeidsklimaat permanent verbeteren is één van de doelstellingen die een modelwerkgever als de Commissie zich moet stellen.  Om de arbeidsomstandigheden te verbeteren zal er meer aandacht worden besteed aan opleiding, gericht op het werken in een multiculturele omgeving en management van verscheidenheid.  Er is meer behoefte aan flexibilisering van de arbeidstijden.

De Commissie verleent voorrang aan vrouwen bij benoemingen in hogere rangen wanneer de verdiensten van vrouwelijke en mannelijke kandidaten gelijk zijn.  Het doel is het aantal vrouwen in het hoger management tegen het einde van deze ambtstermijn van de Commissie te verdubbelen.  Ook moeten er voldoende vrouwen deel uitmaken van de selectiecommissies om de gelijke kansen bij de beoordeling te vrijwaren.

E Tucht.

Alhoewel er een zeer beperkt aantal personeelsleden met tuchtmaatregelen te maken krijgt, is het systeem te traag en heeft het vele getrapte procedures.  De tuchtraad kent een wisselende samenstelling zonder externe elementen.  De consistentie van de tuchtraad zal worden bevorderd door een uitbreiding van het permanent secretariaat.

F Klokkenluiden.

De Commissie moet duidelijkheid brengen in de rechten en verplichtingen van ambtenaren met betrekking tot het melden van vermoedelijke misstanden, en zorgen voor een werkbaar systeem dat billijk is voor de “klokkenluiders”, voor degenen die worden beschuldigd van wanpraktijken en voor de instelling.

G Een transparant Statuut.

Het gemeenschappelijk Statuut voor alle EU – instellingen zal blijven bestaan, maar er moet een vereenvoudigings- en consolidatie – oefening op toegepast worden.  Binnen het statuut zijn sommige bepalingen totaal achterhaald, en dus niet langer nodig voor de handhaving van een onafhankelijk en permanent Europees ambtenarenapparaat van hoge kwaliteit.  Deze veranderingen gebeuren alle in overleg en samenspraak met de personeelsvertegenwoordiging.

§ 4 Audit, financieel management en controle.

De systemen van de Commissie voor financieel management en controle beantwoorden niet meer aan het type en het aantal transacties dat moet worden afgehandeld.  De procedures moeten eenvoudiger, sneller en transparanter worden en moeten ook worden gedecentraliseerd.  Een sleutelelement voor een beter financieel management is de nieuwe aanpak die via het activiteitsgestuurde management wordt ingevoerd.  Het activiteitsgestuurd management zorgt ervoor dat de toewijzingen van verschillende soorten middelen aansluit bij de prioriteiten van de Commissie.

A Afbakening van de verantwoordelijkheden van ordonnateurs en lijnmanagers.

Een verantwoordelijkheidsgevoel voor goed financieel beheer vergt ten eerste een duidelijke aflijning van de taken; ten tweede hoort iedereen te weten welke zijn verantwoordelijkheden zijn en wat ze inhouden; ten derde moeten er in het kwaliteitssysteem ingebouwde controles zijn en ten vierde horen er billijke instrumenten te zijn om overtredingen van de regels aan te pakken.  Deze billijke instrumenten genieten het algemene vertrouwen.

B Grondige herziening van financieel management, controle en audit.

De huidige controle ex ante – het visum vooraf – bestaat erin dat financiële transacties op centraal niveau worden getoetst aan procedureregels die vastgesteld zijn in het financieel reglement.  Deze controle is ongeschikt gebleken voor een volledige evaluatie van de toegevoegde waarde en de regelmatigheid van financiële transacties.  Een financiële controleur is zowel verantwoordelijk voor de controle vooraf (het visum) als de evaluatie achteraf van systemen (de audit).  De herziening waarborgt dat de verantwoordelijkheden van managers die beslissingen met financiële consequenties nemen, goed aan hen worden duidelijk gemaakt.  Daartegenover staat dat zij centraal adequaat financieel geadviseerd moeten worden.

C Bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap.

Een aantal maatregelen moeten ervoor zorgen dat onregelmatigheden zoveel mogelijk worden voorkomen en wetgeving, alsmede regels en procedures voor financieel beheer maximaal fraudebestendig zijn.  Deze acties zijn onder meer: richtsnoeren voor een goed projectmanagement en een doeltreffender management met betrekking tot de terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen.

§ 5 Een aanzienlijke uitdaging.

Het ganse hervormingsproject van Neil Kinnock in de Commissie – Prodi zou tegen eind 2002 uitgevoerd worden.  Of deze implementatie ook daadwerkelijk volledig rond is, blijkt uit recente Bulletins van de Europese Unie.  Maar het is niet omdat een resem maatregelen opgelegd werd dat er een ook volledig nieuwe werking bestaat.  Dit gaat echter deels het bestek van deze thesis te buiten.  De ware onderzoeksvraag is welke verschillen en gelijkenissen het onderscheid tussen succes en falen beïnvloeden.  Dat is de uitdaging die in volgend Hoofdstuk 7 aangegaan wordt.
 

Hoofdstuk 7 : Verschillen en gelijkenissen tussen de beide hervormingspogingen.

«Je ne suis pas pessimiste ni optimiste quand il s’agit de la réforme des institutions européennes.
Je suis volontariste pour que quelque chose se passe davantage»

Jean – Luc Dehaene[94].

De voorbije hoofdstukken waren een gedetailleerde toelichting van de inhoud van de hervormingsprogramma’s in de Commissie – Santer en de Commissie – Prodi.  Dit voorlaatste hoofdstuk verlaat de chronologie en wil een thematische dwarsvergelijking maken de projecten in beide Commissies.  In een eerste paragraaf nemen we de organisatorische veranderingen onder de loep.  De tweede paragraaf focust op het personeel, de derde op het financiële luik.  In een vierde paragraaf worden de algemene, niet – specifieke kenmerken vergeleken.  Deze dwarsvergelijking gebeurt op basis van de documenten met betrekking tot de SEM – 2000 en MAP – 2000 – projecten en enerzijds en het WHC anderzijds.  Op het eind van dit hoofdstuk vindt men nog een overzichtstabel.

§ 1 Vergelijking van organisatorische veranderingen.

De SEM2000 – hervorming en de MAP2000 – hervorming legden de zwaar de nadruk op een verandering van de interne organisatie.  De kernbegrippen waren decentralisering, rationalisering en simplificatie.  Door de decentralisering werd de centrale controle verzwakt ten voordele van een grotere verantwoordelijkheid van de DG’s.  De DG’s konden ook zelf organogrammen aanpassen aan specifieke noden.  De Kinnock – Reform ging verder op dit elan.  Met het concept management performance werden de benoemingen van het de diensthoofden meer geënt op hun nieuwe verantwoordelijkheden met betrekking tot activiteitsgestuurd management. De rationalisering van de procedures in de SEM2000 – hervorming moest de evaluatiecapaciteit en de systeemcapaciteit verhogen.  Het MAP2000 – project bouwde hierop verder met een doorgedreven autonomie van de DG’s op het gebied van middelen – management.  De Kinnock – Reform realiseerde doelmatiger en meer prestatiegerichte werkmethoden, in navolging van het activiteitsgestuurd management.  Men kan stellen dat dit laatste een volgende stap is na het middelen – management.

Waar de SEM2000 hervorming ook streefde naar een verbetering van de informatiemiddelen, met als gevolg het verbeteren van de evaluatiefunctie enerzijds en de systeemcapaciteit anderzijds bleek dit in de Kinnock – Reform geen belangrijk punt te zijn.  Het ontstane netwerk van evaluatie – verantwoordelijken is spontaan gegroeid en behoort als dusdanig tot de ambtelijke cultuur van de Commissie.  Dit wordt in de Kinnock – Reform niet aangeraakt.  In de Kinnock – Reform is er wel aandacht voor het externaliseringsbeleid.  Dit sluit aan bij het activiteitsgestuurd management en de zoektocht naar prestatiegerichte werkmethoden.

§ 2 Vergelijking van veranderingen met betrekking tot het personeelsbeleid.

In de SEM2000 – Hervorming is er door de organisatorische component een directe weerslag op de verantwoordelijkheid en vorming van het personeel.  Het personeel in de lagere en meer perifere staf wordt meer verantwoordelijk gemaakt door het MAP2000 – project.  De Kinnock – Reform zet de eerste stappen die in de Commissie – Santer gezet zijn voort.  Het nieuwe programma bestemd voor Directeurs –Generaal, Directeurs en Diensthoofden met de focus op het verwerven van kennis en know – how omtrent leiderschap, teamwork en onderhandelingsvaardigheden krijgt voor de ambtenaar in de Commissie – Prodi verschillende aanvullende opleidingsmogelijkheden.  Onder meer de begroting voor opleiding werd vergroot en de talencursussen werden hervormd.  Doel van de Kinnock – Reform is het bevorderen van een op leren gerichte cultuur.

Elke DG kreeg reeds in de Commissie – Santer een grotere autonomie wet betreft verlofregelingen en afwezigheden.  De Kinnock – Reform consolideerde deze verbetering van het arbeidsklimaat door het sociaal beleid van DG Personeel en Administratie meer op dienstverlening te richten.  De combinatie tussen werk en privé – leven krijgt meer aandacht.  Het personeelsbeleid in het algemeen wordt transparanter en duidelijker.  Dit is een voortzetting van de MAP2000 – politiek.

Betreffende het aanwervingsbeleid werd reeds onder SEM2000 en MAP2000 gestreefd naar een dichting van de kloof tussen selectie en aanwerving.  In de Commissie – Prodi zocht men naar een betere vaststelling van de behoeften van de Commissie enerzijds en verbeterde men de werking van de selectiecommissies anderzijds.  De Kinnock – Reform had veel aandacht voor de bekommernissen met betrekking toto gelijke kansen en evenwicht tussen mannen en vrouwen.  Ook voor gehandicapte personen, raciale en etnische verscheidenheid, leeftijd en seksuele geaardheid waren er specifieke maatregelen.

De loopbaanontwikkeling wordt door de Kinnock – Reform drastisch bijgeschaafd, door een nieuwe beoordelingswijze van het personeel en haar bevorderingen.  Dit was in de eerste hervormingen nog niet zo breed en uitgesproken opgezet.  Daar waren het vooral de leidinggevenden die loopbaanbeoordeling en -ondersteuning kregen.

Met betrekking tot het tijdelijk personeel en de extern toegevoegde medewerkers werden de eerste stappen van het MAP2000 – project uitgebreid in de Kinnock – Reform.  Een globale aanpak met meerjarenplannen voor de omzetting van kredieten en tijdelijke posten zijn een herhaling van de regularisatieprocedures van de Commissie - Santer, zij het op een grotere schaal.  Het criterium dat bij de recente hervorming naar boven komt is de vraag of het tijdelijk en op contractbasis werkend personeel al dan niet kerntaken uitvoert.

Er zijn twee duidelijke en belangrijke verschillen tussen de Kinnock – Reform en haar voorganger(s).  Eerst en vooral waren de DG’s vrij deel te nemen aan de initiatieven die door de Commissie – Santer genomen werden.  Er was geen collectief akkoord over het deelnemen aan alle programma’s, noch werden alle maatregelen opgelegd aan alle DG’s. Het tweede verschil is dat Neil Kinnock lessen uit het verleden trok en de vakbonden uitvoerig consulteerde en in het overleg betrok om zijn hervormingsproject ook vanuit die hoek gesteund te weten.

§ 3 Vergelijking van veranderingen op het financiële vlak.

Zowel de SEM2000 –, de MAP2000 – als de Kinnock – Hervorming hadden veel aandacht voor de hervorming van de financiële regelgeving.  Het betreft hier de procedures van financieel management.  In de Commissie – Santer ging het om de verschuiving van de automatische controle vooraf naar meer delegatie, systeemaudits en controle achteraf.  Bij deze verandering werd aandacht gegeven aan het herdefiniëren van de taken en het bijspijkeren van de opleiding van het met financieel beheer belast personeel.  De Commissie – Kinnock ging een stap verder en verving de dienst Financiële Controle door een dienst Interne Audit.

Specifiek begrotingstechnisch werd er gedecentraliseerd.  In elke DG werd er reeds in de Commissie –Santer een financiële cel of directoraat belast met het budgettaire facet.  De Commissie – Prodi breidde dit sterk uit.  Enerzijds moest elke DG bij haar voorstellen voor hervorming van personele middelen en beleidsmaatregelen in verband daarmee de budgettaire consequenties inschatten.  Anderzijds gebeurde de financiële controle ook binnen en door de DG’s.  Daarvoor werden de taken gescheiden in de financiële beheers- en beleidscyclus.

Betreffende het fraude – probleem had de toegenomen verantwoordelijkheid van de DG’s reeds binnen de Commissie – Santer als positief effect dat de algehele attitude tegenover fraude voor een gezonder financieel beleid zorgt.  Het toekennen van specifieke verantwoordelijkheid aan ordonnateurs en lijnmanagers binnen de Commissie – Prodi stimuleert de correcte houding ter voorkoming van frauduleuze praktijken.  Er wordt ook gestreefd naar de optimalisering van de alarmbelprocedures, bij misbruik, en de coördinatie met OLAF en andere diensten wordt verbeterd.

Waar het SEM2000 – project in functie van een transparanter beheer een soort van enveloppenfinanciering per DG invoerde, en dit door de MAP2000 – hervorming verder uitgebouwd werd om een grotere flexibiliteit en verantwoordelijkheid bij de DG’s te creëren, wordt dit in de Kinnock – Reform dit niet zo expliciet behouden.  De interne verantwoording en verantwoordelijkheid wegen zwaarder.

Zowel in de Commissie – Santer als in de Commissie – Prodi maakt men werk van kortere betalingstermijnen.

Met betrekking tot Structuurfondsen werd in de derde fase van het SEM2000 – project het partnerschap met de Lidstaten bij het beheer van de gemeenschapsfondsen versterkt.  De bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap is ook een aandachtspunt bij de Kinnock – Reform.

Tenslotte vermelden we nog dat er alleen in de MAP2000 – Hervorming maatregelen ter bevordering van het kostenbewustzijn werden ingevoerd, het betreft de kosten die met betrekking tot tolken en vertalers gemaakt worden alsook kosten in verband met post -, telefonie en internet.

§ 4 Vergelijking van algemene, niet – specifieke kenmerken.

In het SEM2000 – project, werd de relatie met de Europese Rekenkamer verbeterd.  Daar waar haar bemerkingen vroeger eerder als openbare kritiek van performantie gezien werden, worden deze publicaties méér en méér aanzien als een mogelijkheid tot verbetering.  De Kinnock – Reform breide hier een nieuw luik aan, met name de goede betrekkingen met Europees Parlement kwamen ook centraal te staan.

Waar in het MAP2000 – project het aanwenden van informatietechnologie een eerste stap was, evolueerde deze doelstelling tot het creëren van een echte e – Commissie.

In de Kinnock – Reform zijn nog vele algemene, niet – specifieke kenmerken te benoemen.  Zo werden gedragsnormen inzake openbaar bestuur opgesteld, evenals een gedragscode met goede administratieve praktijken.  Daarnaast was er een tweede groep maatregelen met betrekking tot de toegang van het publiek tot de documenten en de dialoog met de burger.  Tenslotte werd er aandacht geschonken aan een vernieuwde tuchtregeling en de rechten en plichten inzake het melden van wandaden werden opgenomen in het personeelsstatuut onder de noemer klokkenluiden.

We herhalen nog even dat in de SEM2000 – en de MAP2000 – hervorming de vakbonden niet voorafgaand geconsulteerd en overtuigd werden.  Commissaris Kinnock deed dit wel bij zijn opdracht.  We besluiten met het gegeven dat de Kinnock – Reform in tegenstelling tot de SEM2000 -, MAP2000 -, DECODE – hervormingen een integraal proces is.  De integratie van de drie bovenvernoemde projecten in “Tomorrow’s Commission” kwam te laat.

§ 5 De State of the European Union in 2003.

Op het eind van dit hoofdstuk, stellen we de diagnose van de State of the European Union in 2003.  De diagnose gebeurt net als in hoofdstuk vier aan de hand van een tabel met een algemeen luik, een organisatorisch luik, een luik personeelszaken en een financieel luik.  Eerst worden de SEM2000 – en MAP2000 – hervormingen kort overlopen, vervolgens de Kinnock – Reform en er wordt geëindigd met een dwarsvergelijking.  Waar in de tabel het woord “Unie” staat kan men gerust “Europese Commissie” denken.  De Europese Commissie blijft de belangrijkste beleidsinitiërende actor van de Europese Unie.

SEM2000/MAP2000.

Kinnock – Reform.

Hoofdstuk 8 : Slotbeschouwing.

“In framing a government to be administered by men over men, the great difficulty lays in this:
you must first enable the government to control the governed ;
and in the next place oblige it to control itself”

James Madison[95].

Eerst wordt stilgestaan bij de methodologie, vervolgens wordt de feitelijke hervorming overzien en aan het eind van dit laatste hoofdstuk worden de lessen getrokken voor toekomstige reorganisaties, in het bijzonder in de Europese Commissie.

De gekozen methodologie, het model van Pollitt en Bouckaert was een valabel en bruikbaar meetinstrument, zij het met enkele beperkingen.  Zo is het een landenmodel terwijl de EU tot op heden nog steeds geen land is en de Europese Commissie geen regering met administratie is.  Enkele criteria waren dan ook enkel mits een brede interpretatie bruikbaar.  Gezien er in de tijd vergeleken werd, is dit geen onoverkomelijk probleem.  Dat er een vergelijking in de tijd was bracht de noodzaak met zich mee een cesuur te kiezen.  De overgang tussen de Commissie – Santer en de Commissie – Prodi is misschien wel een bruuske overgang, ze heeft veel minder doorgewerkt binnen de Europese administratie.  Ook na het vergelijken stelt men vast dat er een zeer wazige overgang is tussen beide hervormingen.  Bijzonder veel maatregelen van SEM2000 en MAP2000 worden verder geïmplementeerd in de Kinnock – Reform.  Tenslotte is het ook moeilijk om met voldoende afstand naar deze hervormingen te kijken.  De volledige effecten van de Kinnock – Reform zijn nog niet zichtbaar.

Inhoudelijk gezien kan de SEM2000 - hervorming slechts gedeeltelijk als succesvol bestempeld worden.  Op het vlak van de eindverantwoordelijkheid, de motivatie, de coherentie, de machtiging en het werken in teamverband zijn meerdere onzorgvuldigheden vast te stellen bij de implementatie ervan.

Het project had in zijn geheel geen eindverantwoordelijke, de spreekwoordelijke eigenaar van het project was onbekend.  De evaluatie binnen de eerste twee fasen gebeurden onder toezicht van de ene, een ander was dan weer verantwoordelijk voor de derde fase.  De motivatie die vereist is om een dergelijke verandering door te voeren hoort door leiderschap geprojecteerd te worden binnen alle DG’s en de directeuren – generaal hadden hierbij betrokken moeten worden.  De coherentie van het project was dus een probleem, en dit verergerde enkel maar door de uitbreiding van het SEM2000 – project met het MAP2000 – project en het DECODE – project.  Met machtiging wordt de engelse term empowerment bedoeld.  Het is zo dat gedurende het hervormingstraject er tal van zinvolle initiatieven ondernomen werden, maar trainingen en praktijkgidsen hebben geen enkel nut als de deelnemers niet gemachtigd zijn binnen deze nieuwe context te functioneren.  Tenslotte is er te weinig aandacht besteed aan het werken in teamverband.  Hier wordt vooral de terughoudendheid van de verticale DG’s tegenover de horizontale DG’s XIX en XX beoogd.  De algemene coöperatieve attitude is ondermaats.

Wat wel positief is dat net door de SEM2000 – hervorming werd gestart met de MAP2000 – hervorming en het DECODE – project.  MAP2000 staat voor Management and Administrative Practices en werd gelanceerd in 1997.  DECODE staat voor Dessiner la Commission de Demain en sloot aan op MAP2000.  De grootschalige hervormingsoperatie is noodzakelijk gebleken, zeker met het ontslag van de Commissie – Santer in 1999 na een financieel schandaal.  Het perspectief van een nieuwe uitbreiding die na de toppen van Luxemburg (1997) en Helsinki (1999) de Europese Unie en bijgevolg de Europese Commissie voor nieuwe organisatorische uitdagingen stelt, kan maar baat hebben bij wat men oneerbiedig een “generale repetitie” voor een volgende keer zou kunnen noemen. Wat komen zou, de Kinnock – Reform is hierbij aangekondigd.

De Kinnock – Reform is op heden nog niet volledig geïmplementeerd.  Het is dan ook te vroeg om het volledige project succesvol of niet te noemen.  Toch is er een duidelijke blijk van verbetering ten aanzien van de hervormingspogingen binnen de Commissie – Santer.  Naast het gegeven dat het een totaalconcept is en het overleg met de bonden gewaarborgd bleef was er in de Kinnock – Reform ook een zeer uitgesproken politieke wil om de verandering door te voeren.  Door de benoeming van Kinnock als Vice – Voorzitter, slechts bevoegd voor deze Hervorming kreeg de politieke wil haar expliciete uitdrukking.  Ook de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement werden mee aan boord genomen in het uittekenen en blijvend ondersteunen van deze reorganisatie.  Dat alle neuzen in dezelfde richting wijzen werd bewerkstelligd door de collectieve analyse dat de Europese Commissie veel van haar pluimen verloren had na het terugtreden van de Commissie – Santer.  De Europese Commissie symboliseert Europa, dus het was in het ganse Europese belang een beter werkende organisatie te creëren.  De Kinnock – Reform ging van start in een haar gunstig gezinde omgeving, en had een strak uitgetekend tijdschema.  De geïntegreerde aanpak betekende een collectieve aansprakelijkheid van slagen of falen.

De toekomst zal moeten uitwijzen of de nieuwe uitdagingen die de Uitbreiding van de Europese Unie met tien nieuwe Lidstaten, negen nieuwe talen en een instroom van een volledig nieuwe (ambtelijke) cultuur het hoofd geboden kunnen worden.  Het zou interessant zijn na de gaan welke de aanpassingsproblemen en begeleidingsmaatregelen zijn die zich binnen de Commissie zullen ontwikkelen.  Daarvoor is het nu nog te vroeg.

Tenslotte blikken we vooruit naar de valkuilen die een volgende hervormingspoging zal moeten overkomen.  Eerst en vooral vestigen we de aandacht op het unieke karakter van de Europese Commissie.  Ze is meer dan een internationale organisatie, maar minder dan een supranationale regering.  De diversiteit tussen haar medewerkers is enorm, en neemt nog toe.  Het product dat de Europese ambtenaar aflevert is een product sui generis, dit wil zeggen een beleidsadvies dat vaak nog hertaald moet worden in maatregelen door de ondergeschikte overheden.  Met betrekking tot de hervorming zelf, is het van het allergrootste belang voor het slagen dat er bij alle actoren een consensus gevormd wordt.  Het betreft de Commissarissen, de leidinggevenden, de vakbonden en het personeel.  Een totaalaanpak, met strikte opvolging en duidelijke doelstellingen kunnen deze consensus helpen onderbouwen.

De karakteristieken waar overdacht mee omgegaan moet worden bij een hervorming zijn dus:

• Het object van de hervorming.

• De subjecten van de hervorming.

• De objectieven van de hervorming.

• Het tijdsperspectief van de hervorming.

• Het concept waarin de bovenstaande karakteristieken ingebed zijn.

Een succesvolle hervorming anticipeert op deze uitdagingen.