Interne audit en ombudsfunctie in de gemeente: een vergelijking. (Nancy Peeters)

Interne audit en ombudsfunctie zijn twee instrumenten die voor ex post evaluatie in het gemeentebestuur kunnen worden ingezet. Beide instrumenten beoordelen meer specifiek de werking van de gemeentelijke administratie, dus van de uitvoerende instanties binnen het gemeentebestuur. Ze gaan daarbij te werk volgens verschillende criteria. Interne audit evalueert de beleidsuitvoering ten behoeve van het management volgens criteria van efficiëntie en effectiviteit en ten opzichte van de strategische doelstellingen, vastgelegd in bestuursakkoorden of politieke beleidsnota’s. De ombudsfunctie evalueert de uitvoering ten behoeve van de burger volgens criteria van behoorlijk bestuur en zorgvuldige dienstverlening.

In dit hoofdstuk worden deze instrumenten allereerst afzonderlijk toegelicht; vervolgens worden ze vergeleken aan de hand van relevante parameters. De bevindingen uit de literatuur worden daarbij aangevuld met gegevens uit een kwalitatief onderzoek. Dit kwalitatief onderzoek bestaat uit interviews die, in het kader van deze eindverhandeling, werden afgenomen bij verantwoordelijken uit gemeenten[12]. Het combineren van de bevindingen uit de literatuur met de informatie uit deze interviews is waardevol, gezien de recente instelling van beide instrumenten op het niveau van gemeentebesturen en de specificiteit van de gemeentebesturen. Hierdoor valt immers te verwachten dat deze instrumenten, bij hun implementatie, specifieke kenmerken zullen vertonen.

De interne auditfunctie en de ombudsfunctie worden afzonderlijk beschreven vanuit hun toepassing binnen het gemeentebestuur.

De toepassing van interne audit raakt in de publieke sector slechts zeer geleidelijk ingeburgerd. Dit in tegenstelling tot de bedrijfswereld waar de interne auditfunctie al geruime tijd en meer algemeen wordt toegepast. Vooral bij de gemeentebesturen is de interne auditfunctie nog te weinig een verworvenheid. Dit is verwonderlijk omdat juist via de auditfunctie de kwaliteit van de dienstverlening en van de gemeentelijke organisatie in zijn geheel kan worden verbeterd.

De definitie van interne audit, die hierna wordt omschreven, is ontleend aan het ‘Institute of Internal Auditors’ (IIA), de wereldwijde beroepsorganisatie van interne auditoren. Het IIA definieert ‘interne audit’ als volgt: “Internal auditing is an independent, objective assurance and consulting activity designed to add value and improve an organization’s operations. It helps an organization accomplish its objectives by bringing a sytematic, disciplined approach to evaluate and improve the effectiveness of risk management, control, and governance processes” (The Institute of Internal Auditing, 2000b: 1).

De interne auditfunctie spreekt een onafhankelijk en objectief kwaliteitsoordeel uit over het globaal functioneren van de organisatie. De organisatie wordt doorgelicht, waarbij mogelijke faalfactoren worden aangegeven die aan de basis liggen van het afwijken van de organisatiedoelstellingen. (Verhaert, 1997b: 4-5) Deze beoordeling is van algemene aard, maar wordt gespecificeerd in het formuleren van een opinie over de werking van het intern controlesysteem. Interne audit evalueert het interne controlesysteem van de organisatie, waarbij wordt nagegaan of het systeem goed is uitgebouwd en goed functioneert.

Interne audit geeft niet alleen een kwaliteitsoordeel, maar geeft ook mogelijke remediërende oplossingen aan. Deze aanbevelingen zijn een essentieel onderdeel van elk auditrapport. Zij zijn niet dwingend, maar het management zal veelal eisen dat de organisatie zich, overeenkomstig de aanbevelingen, bijstuurt. Interne audit is bovendien geen eenmalige handeling, maar een permanent proces met een evolutief karakter. Er wordt voortdurend nagegaan of er sprake is van een verbetering, stilstand of terugloop van de kwaliteit van de organisatie sinds de laatste audit. De interne audit situeert zich ook bij voorkeur in het domein van de organisatiepreventie. Naar aanleiding van een auditrapport kan het intern controlesysteem, nog vooraleer zich een probleemsituatie voordoet die noodzaakt tot een ingreep, meer doel- en prestatiegericht worden gemaakt.

Uit bovenstaande inzichten kunnen enkele specifieke kenmerken van interne audit worden afgeleid. (Buttery, Hurford, Simpson, 1993: 3-7; De Samblanx, De Beelde, 1998a: 2-3)

1. Intern: het toezicht op het systeem van interne controle wordt uitgeoefend door functionarissen van de organisatie zelf.

2. Onafhankelijk: de auditwerkzaamheden mogen niet worden beperkt, noch in het perspectief, noch in de taakuitvoering, noch in de rapportering van de eventuele bevindingen en conclusies. De interne audit moet objectief en ongebonden gebeuren om tot een volledige en onvertekende mening te komen. Onafhankelijkheid wordt bereikt door de status binnen de organisatie (de interne auditdienst moet hoog genoeg in het organogram worden geplaatst) en door een mentale ingesteldheid van objectiviteit (zich richten op de feiten en niet op gevoelens of subtiele relaties).

3. Formeel opgericht: interne audit is geen lukrake bezigheid, die op sporadische of amateuristische wijze wordt uitgeoefend. Het is een welomlijnde functie die binnen een organisatie is uitgebouwd en een door iedereen aanvaarde plaats bekleedt. Daartoe wordt bij de initiële opzet van de interne auditdienst aan iedereen in een auditcharter meegedeeld wat deze dienst inhoudt, aan wie de dienst rapporteert en dat de dienst tot alle niveaus en tot alle informatie toegang moet hebben.

4. Onderzoek: interne audit is gebaseerd op onderzoek naar feiten en documenten. De objectiviteit waarmee het auditwerk wordt uitgevoerd, steunt op objectief vaststelbare en ontegensprekelijke gegevens en feiten. Interpretatie van feiten, psychologische en andere overwegingen worden daarbij buiten beschouwing gelaten.

5. Alle aspecten van de organisatie zijn voorwerp van de interne audit: alle activiteiten, alle hiërarchische niveaus en alle informatie maken het voorwerp uit van de interne audit.

6. Evaluatie: het auditonderzoek heeft zijn belangrijkste bestaansreden in het oordeel en in de conclusies. De waarde van het oordeel wordt bepaald door de ernst van het onderzoek en begrensd door de uitgebreidheid ervan.

7. Dienstverlening aan de organisatie: het uiteindelijke resultaat van de audit moet een ondersteunende activiteit zijn voor het management en voor de organisatie als geheel.

Voor een interne auditdienst zijn onafhankelijkheid en onpartijdigheid een conditio sine qua non. (De Samblanx, De Beelde, 1998c: 1-9; De Vreese, Cooreman, 1999: 9-14) De interne auditdienst moet haar opdracht op eigen initiatief in alle diensten en functies kunnen uitoefenen. Zij moet de mogelijkheid hebben haar vaststellingen en beoordelingen vrij uit te drukken en kenbaar te maken. (Commissie voor het bank- en financiewezen, 1997: 4-5)

In een gemeentebestuur, waar een politiek klimaat heerst, krijgt deze onafhankelijkheid en onpartijdigheid een extra dimensie. Het is immers niet geheel ondenkbaar dat de interne auditor onder politieke druk komt te staan om bepaalde actiepunten binnen het bestuursakkoord meer te profileren om ze sneller te kunnen realiseren. De status van de interne auditor en zijn plaats in het gemeentelijk organogram moeten hem helpen weerstand te bieden tegen machtsverhoudingen, belangenstrijd, emotie en ideologie.

Om de onafhankelijkheid en de objectiviteit van de vaststellingen maximaal te kunnen garanderen, dringen zich op het vlak van de praktische organisatie van de interne auditfunctie een aantal maatregelen op (figuur 4.1).

Allereerst moet de interne auditdienst een staffunctie innemen bij het topmanagement. (Verhaert, 1997a: 9-18) De dienst moet in het organogram naast de top van de administratie staan (figuur 4.2). Dit illustreert de onafhankelijke positie van de dienst. De operationele onafhankelijkheid van de interne auditdienst moet worden onderscheiden van de administratieve afhankelijkheid van de dienst. De interne auditors staan immers in hiërarchisch verband met de hoogste ambtenaar (om die reden zijn zij juist interne auditors).

Figuur 4.2 De interne auditdienst en het auditcomité in het gemeentebestuur

De interne auditdienst van de stad Antwerpen maakt deel uit van de stafdienst en staat dus niet naast de top van de administratie (bijlage 4.1). Uit de interviews[13] bleek echter dat deze plaats in het organogram geen bedreiging vormt voor de onafhankelijkheid van de interne auditdienst. Dit is het gevolg van het feit dat de interne auditdienst administratief deel uitmaakt van de stafdienst, maar tegelijk rechtstreeks ressorteert onder de stadssecretaris: de stadssecretaris is de opdrachtgever en aan hem wordt ook gerapporteerd. De onafhankelijke positie wordt ook beveiligd doordat de interne auditdienst niet behoort tot de bevoegdheid van een schepen.

Het is ook belangrijk dat bij het instellen van een interne auditdienst een gemeentelijk auditcharter wordt opgesteld. Het auditcharter waarborgt het statuut van de interne auditdienst binnen de organisatie. (Commissie voor het bank- en financiewezen, 1997: 5; Dries, Van Brussel, Willekens, 2001: 50-54) Basisprincipes zijn de functiescheiding tussen politiek en ambtenaar (de eerste beslist en de tweede voert uit) en de functiescheiding tussen leidend ambtenaar en auditor (de eerste stuurt en de tweede adviseert, begeleidt en ondersteunt). Het auditcharter is een organisatiegebonden document, dat minstens volgende onderwerpen behandelt: de doelstelling en de reikwijdte van de interne auditfunctie, de plaats in de organisatie en de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de interne auditdienst. In het document verleent het ambtelijk management aan de interne auditdienst het initiatiefrecht, het machtigt de interne auditor alle activiteiten en onderdelen van de organisatie te onderzoeken en toegang te hebben tot alle informatie die hij nodig heeft voor de goede uitvoering van zijn opdracht. Het auditcharter wordt opgesteld, en zo nodig herzien, door de interne auditdienst, goedgekeurd door het ambtelijk management en bevestigd door de gemeenteraad als hoogste gezagsorgaan. Het auditcharter wordt ter kennis gebracht aan alle personeelsleden die met een operationele verantwoordelijkheid zijn belast. In de bijlagen is een voorbeeld opgenomen van een mogelijk gemeentelijk auditcharter (bijlage 4.2).

Bij de instelling van de interne auditfunctie in het Antwerpse stadsbestuur werd er geen auditcharter opgesteld[14]. Het doel is echter wel om in de toekomst de rechten en de plichten van de interne auditdienst in een charter vast te leggen.

De onafhankelijkheid weerspiegelt zich ook in het principe dat de auditor geen rechter en partij kan zijn. (Buttery, Hurford, Simpson, 1993: 4-14; Commissie voor het bank- en financiewezen, 1997: 5-6) Hij kan en mag zich niet inlaten met uitvoerende acties waarover hij in een latere fase zelf een oordeel moet uitspreken. Interne auditors hebben dan ook geen enkele bevoegdheid, noch verantwoordelijkheid voor om het even welke operationele activiteit. Dat wordt ook geconcretiseerd door het feit dat de aanbevelingen, opmerkingen en bevindingen van de interne auditdienst uitsluitend een adviserende draagkracht hebben. De geauditeerden hebben het recht deze ter discussie te stellen en de aanbevelingen eventueel naast zich neer te leggen.

In de praktijk blijkt de interne auditdienst van de stad Antwerpen toch operationele activiteiten op te nemen[15]. De interne auditdienst staat in sommige situaties de geauditeerde dienst bij in de implementatie van de aanbevelingen uit het auditrapport. Het uitgangspunt daarbij is wel dat de auditdienst enkel operationeel tussenkomt wanneer daar noodzaak toe bestaat; de geauditeerde dienst moet bij voorkeur zelf de aanbevelingen implementeren. Om te vermijden dat de interne auditor zowel rechter als partij is, neemt een andere interne auditor, dan diegene actief bij de audit van de betreffende dienst, de operationele activiteiten op zich. Toch blijft het gevaar bestaan op een schending van het principe van onpartijdigheid: de beoordelingsvrijheid van de interne auditdienst komt immers sterk in het gedrang wanneer de dienst betrokken wordt bij de operationele organisatie.

Onafhankelijkheid en objectiviteit van de interne auditor betekenen ook dat hij moet toegang hebben tot alle informatie, documentatie, inlichtingen en bestanden van de organisatie. De auditor kan iedere persoon om inlichtingen vragen die hij nodig acht voor de uitvoering van zijn opdrachten. De interne auditdienst houdt zich immers bezig met de werking van de gehele organisatie. Het toepassingsgebied van de interne audit strekt zich dan ook uit over alle diensten van het gemeentebestuur en de interne auditor mag tussenkomen op alle niveaus van de hiërarchie.

Ten slotte vereisen de onafhankelijke positie en de functie van de interne auditor binnen de gemeentelijke organisatie een professionele houding. Deze professionele houding veronderstelt dat de auditor en zijn werkzaamheden beantwoorden aan hoge professionele en ethische normen. Het Institute of Internal Auditors heeft een ethische code (bijlage 4.3) en auditstandaarden (bijlage 4.4) uitgevaardigd, die dienen als referentie voor de uitvoering van de auditwerkzaamheden.

In de praktijk van het Antwerpse gemeentebestuur werd duidelijk (nog) niet aan al deze maatregelen tegemoet gekomen. De uitoefening van de interne auditfunctie is niet in overeenstemming met enkele belangrijke principes, zoals het innemen van een staffunctie naast de top van de administratie, het opstellen van een auditcharter en het niet beschikken over operationele bevoegdheden. Niettemin werd door de verschillende geïnterviewden[16] aangegeven dat de onafhankelijke positie van de interne auditfunctie voldoende wordt gewaarborgd. De interne auditdienst heeft een voldoende onafhankelijke, onpartijdige en objectieve status verworven binnen het gemeentebestuur.

De interne auditdienst voert haar werkzaamheden uit op basis van een planning. Daarnaast worden ook nog opdrachten en activiteiten opgenomen die niet in de planning zijn vastgelegd (figuur 4.3).

Bij aanvang van de auditwerkzaamheden is het belangrijk dat een langetermijnplanning wordt opgemaakt door de interne auditdienst. (Buttery, Hurford, Simpson, 1993: 26-30) Bij het vastleggen van de planning worden de prioriteiten en de meest doeltreffende middelen bepaald. Een planning is een belangrijk hulpmiddel bij het sturen en controleren van de auditwerkzaamheden. Het zorgt er voor dat de aandacht wordt gericht op de cruciale aspecten van de auditopdracht en dat deze wordt uitgevoerd in overeenstemming met de vooraf bepaalde auditdoelstellingen.

Voor het opstellen van een langetermijnplanning zal de leiding van de interne auditdienst allereerst het audituniversum vastleggen. Dat wil zeggen dat het domein wordt afgebakend waarbinnen de interne auditor zijn auditwerkzaamheden zal uitvoeren. Voor de interne auditdienst van de stad Antwerpen is dat de administratie van de stad[17].

Vervolgens wordt het audituniversum ingedeeld in auditunits of auditeerbare eenheden. De verschillende activiteiten, processen, diensten of afdelingen, waar een afzonderlijk auditonderzoek zal worden uitgevoerd, worden hier geïdentificeerd.

Deze auditunits maken vervolgens het voorwerp uit van een risico-inschatting door de leiding van de interne auditdienst. Alle auditunits worden op een rij geplaatst en er wordt een rangschikking opgemaakt. De auditunits waar de auditor de meeste zwakheden heeft vastgesteld en die dus het hoogste risico inhouden, komen daarbij vooraan in de rangschikking. De auditunits met een laag risico, dit wil zeggen die met de risico-inschatting als sterk worden aangeduid, komen meestal later aan bod. Deze risico-inschatting moet op methodische wijze gebeuren; de principes moeten schriftelijk worden vastgelegd en regelmatig worden geëvalueerd.

Op basis van de resultaten van deze risico-inschatting wordt door de leiding van de interne auditdienst een meerjarenplan (2 à 5 jaar) opgesteld, rekening houdend met de risicograad van de activiteiten. (Berckmans, 1999: 18-19; De Samblanx, 1990: 21-22) Het is belangrijk dat de interne auditor hierbij ook rekening houdt met het klachtonderzoek van de ombudsman. Daarbij moet niet zozeer worden rekening gehouden met eenmalige klachten over een bepaald onderwerp, maar vooral met veel voorkomende klachten die betrekking hebben op een zelfde probleem. Deze gedetecteerde klachten kunnen een structureel-organisatorisch probleem als basis hebben, waardoor onderzoek van de interne auditdienst zeer zinvol zou zijn. De ombudsdienst kan zich immers slechts bezighouden met de klacht op zich, zijn aanbevelingen kunnen dan ook niet verder reiken. Regelmatig overleg tussen de ombudsman en de interne auditdienst is dan ook aangewezen binnen een gemeentebestuur dat streeft naar kwaliteit en klantentevredenheid. Dergelijk overleg is echter (nog) niet uitgebouwd in het Antwerpse stadsbestuur[18].

Andere factoren die van belang zijn bij de opmaak van een planning zijn onder meer suggesties van het management met bepaling van prioriteiten, suggesties van auditors op basis van hun verworven inzichten bij vorige audits, eventuele uitgestelde audits van de vorige planning, beschikbaar personeel en beschikbaar budget. In de meerjarenplanning moet ook rekening worden gehouden met de verwachte ontwikkelingen en innovaties, de doorgaans hogere risicograad van nieuwe activiteiten en de doelstelling dat binnen een redelijke periode alle activiteiten en geledingen aan bod moeten komen (principe van de auditcyclus). (Commissie voor het bank- en financiewezen, 1997: 9-10) Wat betreft deze laatste doelstelling blijft het in de praktijk echter vaak bij ‘wishful thinking’.

Op basis van het voorgaande worden de auditobjectieven, de omvang, de aard en de frequentie van de uit te voeren opdrachten vastgelegd in een meerjarenplanning. De meerjarenplanning wordt bovendien vergezeld van een staat van de vereiste menselijke en materiële middelen. Bij de menselijke middelen wordt niet enkel aandacht besteed aan het aantal personen, maar ook aan de vereiste bekwaamheid.

Het meerjarenplan moet worden goedgekeurd door het management (gemeentesecretaris of managementteam). Deze goedkeuring houdt in dat zij de vereiste middelen ter beschikking stelt van de interne auditdienst. Het meerjarenplan moet ook worden bevestigd door het college van burgemeester en schepenen in het kader van zijn toezichtstaak, in voorkomend geval via het auditcomité.

Aan de hand van het meerjarenplan zal dan een jaarplanning worden uitgebouwd. Daarbij wordt het meerjarenplan vertaald in een schema van auditopdrachten die in de betreffende periode moeten worden uitgevoerd. In deze jaarplanning worden het doel en de duur van elke auditopdracht en de vereiste middelen voor elke opdracht afzonderlijk gedefinieerd.

De planning van de interne auditdienst moet realistisch zijn: er moet voldoende tijd worden voorzien voor andere opdrachten en activiteiten. Dat betekent dat in de jaarplanning niet alle werkzaamheden van de interne auditoren voor dat jaar worden vastgelegd, maar dat een gedeelte van de beschikbare tijd (ongeveer een derde) wordt vrij gehouden. Deze niet in de planning opgenomen tijd wordt ingevuld door verschillende activiteiten en opdrachten. (Verhaert, 1996: 9-12)

Een eerste belangrijke activiteit van de interne auditor is het volgen van vorming. Aangezien de interne auditor wordt geconfronteerd met een grote verscheidenheid aan disciplines, wordt van hem een brede algemene, multidisciplinaire, technische en gevoelsmatige kennis verwacht. Dat betekent dat de interne auditor zich blijvend moet bijscholen op het gebied van interne audit, bestuurskunde en andere disciplines die in de praktijk van interne audit van belang zijn.

Een andere belangrijke activiteit van de interne auditdienst is de samenwerking met externe auditors. De interne auditdienst moet, om dubbel werk te vermijden, er zorg voor dragen dat de activiteiten van de interne en externe auditoren op elkaar worden afgestemd. (De Samblanx, De Beelde, 1998d: 1) De interne auditdienst kan in het geval van uitbesteding van een audit een belangrijke rol spelen door bijvoorbeeld het aftasten van de markt van externe auditbureaus, het ter beschikking stellen van onderzoeksmateriaal of het evalueren van de externe audit.

Uit de interviews[19] kwam naar voor dat, in geval van uitbesteding van een audit, nog niet systematisch sprake is van samenwerking tussen interne en externe auditor. Eén van de doelstellingen van de interne auditdienst in dit verband is dat zij vanaf 2003 zal functioneren als eerste aanspreekpunt wanneer een opdracht tot een audit wordt gegeven. Het is de interne auditdienst zelf die dan zal bepalen of en in welke mate een auditopdracht wordt toegekend aan externe auditors.

Andere activiteiten die de interne auditdienst kan opnemen, maar waarmee het in de realiteit door het management zelden wordt belast, zijn de ondersteuning bij organisationele ontwikkelingen door het beoordelen van de slaagkansen van een geplande reorganisatie, het onderzoek naar fraude en corruptie en het verlenen van advies aan het management bij de beleidsvoorbereiding (b.v. impactstudies op financiën, milieu, tewerkstelling).

Het merendeel van de niet-geplande tijd wordt besteed aan zogenaamde ad hoc auditopdrachten. Er ontstaan immers vaak specifieke problemen of noden binnen het gemeentebestuur die de behoefte creëren aan een auditonderzoek, dat niet of niet in de nabije toekomst in de planning werd voorzien. Dergelijke ad hoc auditopdrachten moeten naast de geplande opdrachten worden uitgevoerd. Dit vereist een interne auditdienst, die voldoende flexibel kan inspelen op de noden en behoeften binnen het gemeentebestuur.

De interne auditdienst kan op eigen initiatief besluiten dergelijke ad hoc auditopdrachten uit te voeren of ze kan deze ook toegewezen krijgen vanuit het management. Wanneer de interne auditdienst een ad hoc auditopdracht op eigen initiatief uitvoert, moet dit wel worden gemeld aan het management. De toewijzing van een ad hoc opdracht gebeurt door de gemeentesecretaris, als direct hiërarchisch hoofd van de interne auditdienst. De gemeentesecretaris kan zelf het initiatief nemen tot een opdracht of de opdracht kan ook worden aangebracht door het managementteam (een overlegorgaan met de leidende ambtenaren) of het college van burgemeester en schepenen (de gemeentesecretaris maakt van beide organen deel uit). Dat betekent dat in de praktijk een individuele schepen niet rechtstreeks opdrachten kan toewijzen aan de interne auditdienst. Dit om te vermijden dat de interne auditfunctie zou worden gebruikt ter ondersteuning van kritiek op beslissingen van andere beleidsverantwoordelijken. Ook de auditopdrachten van een individueel diensthoofd kunnen slechts via de gemeentesecretaris worden toegewezen.

Ook bij deze ad hoc opdrachten kan het klachtonderzoek van de ombudsman voor een input zorgen. Wanneer veel klachten over hetzelfde probleem worden gemeld bij de ombudsman, kan het management hieromtrent een auditopdracht toewijzen aan de interne auditdienst of kan de interne auditdienst zelf het initiatief nemen tot een auditonderzoek. Regelmatig overleg tussen de interne auditdienst en de ombudsdienst is dus aangewezen. In de praktijk van het Antwerpse gemeentebestuur is dit overleg echter (nog) niet uitgebouwd[20].

Uit de interviews bleek dat in realiteit voorgaande theoretische bepalingen slechts in beperkte mate worden opgevolgd. Zo werd er geen meerjarenplanning opgesteld binnen de interne auditdienst. Er wordt enkel voor elke auditopdracht een werkprogramma opgesteld waarin een tijdsplanning wordt opgenomen. Ook komen niet alle activiteiten en geledingen van het gemeentebestuur binnen een bepaalde periode systematisch aan bod voor een auditonderzoek. Audits worden voorlopig vooral retro-actief uitgevoerd, dat wil zeggen naar aanleiding van problemen. Een belangrijke doelstelling, welke ook is opgenomen in het bestuursakkoord 2001-2006 van de stad Antwerpen, is echter wel dat de audits meer pro-actief moeten gebeuren.

Gezien het groot aantal opdrachten dat werd voorgelegd aan de interne auditdienst was het noodzakelijk voor de dienst om prioriteiten te stellen. Aanvankelijk werd de idee geopperd om de prioriteiten te bepalen op basis van de veel voorkomende klachten die bij de ombudsman terechtkwamen. De ombudsman kan zich slechts bezighouden met de klacht op zich, terwijl klachten daarentegen wel een structureel-organisatorisch probleem als basis kunnen hebben. Een onderzoek van de interne auditdienst is in dergelijke situaties sterk aangewezen. Op die manier kan de kwaliteit van de organisatie en de klantentevredenheid worden verbeterd. Dit idee kreeg in de praktijk echter nog geen uitwerking, vooral door het feit dat de functie van ombudsman op korte tijd werd vervuld door drie verschillende personen. In de toekomst valt echter wel te verwachten dat deze idee terug wordt opgenomen en uitgewerkt[22].

De prioriteiten van de interne auditdienst werden in realiteit wel bepaald aan de hand van een opsomming van de belangrijkste problemen door het managementcomité. Uit deze opsomming werden door de interne auditdienst acht problemen geselecteerd waarvoor de behoefte aan een auditonderzoek het grootst was. Het gaat hier om omvangrijke auditopdrachten, die veel meer tijd in beslag nemen dan een gemiddeld auditonderzoek. Een voorbeeld van een dergelijk auditonderzoek is de doorlichting van alle overheidsopdrachten binnen het gemeentebestuur, waarbij deze in kaart worden gebracht en waarbij wordt getracht deze in dezelfde richting te sturen, rekening houdend met de wettelijke bepalingen.

Naast deze acht auditopdrachten vervult de interne auditdienst ook ad hoc opdrachten. Voorbeelden van dergelijke ad hoc opdrachten zijn een audit naar aanleiding van de hervorming van een bedrijfseenheid of een audit naar aanleiding van het verdwijnen van geld binnen een dienst.

Elke auditopdracht, zowel een opdracht opgenomen in de jaarplanning als een ad hoc opdracht, wordt planmatig uitgevoerd. (Commissie voor het bank- en financiewezen, 1997: 8-9) Het uitvoeren van een auditopdracht omvat het opstellen van een werkprogramma en het vaststellen van de werkwijze, het onderzoek en de evaluatie van de beschikbare informatie, het opstellen van de werkstukken, het rapporteren van de resultaten en de opvolging ervan (figuur 4.4).

Elke auditopdracht moet worden voorbereid. In een werkprogramma worden de doelstellingen vastgelegd alsook het stramien van de daartoe noodzakelijk geachte werkzaamheden. (Commissie voor het bank- en financiewezen, 1997: 8-9)

Het werkprogramma is dus een blauwdruk van alle auditwerkzaamheden en wordt doorgaans opgemaakt door een senior-auditor. (Buttery, Hurford, Simpson, 1993: 37-38; Dries, Van Brussel, Willekens, 2001: 80) Soms worden werkprogramma’s erg gedetailleerd opgesteld, soms vormen ze slechts een ruwe leidraad bij de auditwerkzaamheden. Dit is onder meer afhankelijk van de ervaring van de auditoren.

Het gaat om een vrij soepel instrument dat op grond van de bevindingen moet worden aangepast en aangevuld. Er wordt strikt op toegezien dat de voorziene auditprocedures voldoende zijn voor het bereiken van de vooropgezette auditdoelstellingen. Ook wordt toegekeken op de efficiëntie van de voorgestelde procedures. Verder wordt het werkprogramma ook vaak gebruikt als controle-instrument voor de interne auditor, aangezien elke uitgevoerde stap wordt aangetekend op het werkprogramma.

De kans op een goed werkprogramma kan worden verhoogd door het voeren van een vooronderzoek. Tijdens dit vooronderzoek werkt de interne auditor zich in in de problematiek, bijvoorbeeld aan de hand van literatuur, regelgeving, het organogram van de betrokken dienst(en) en vroegere auditrapporten over de betreffende dienst of activiteit. De interne auditor kan tijdens het vooronderzoek ook verkennende gesprekken voeren met betrokken actoren: politieke beleidsverantwoordelijken, het ambtelijke management en het personeel op de werkvloer. Deze gesprekken zijn vaak heel leerzaam en kunnen de essentie van de problematiek weergeven. Ook kan de interne auditor meer inzicht verwerven in wat van hem wordt verlangd, welke activiteiten en/of diensten concreet moeten worden onderzocht, hoe het auditonderzoek moet worden opgevat en waar de klemtonen moeten worden gelegd.

De interne auditdienst onderzoekt en beoordeelt de globale activiteit van het gemeentebestuur in al zijn geledingen. Zij kan zich dan ook niet beperken tot één audittype, maar gebruikt het (de) meest aangewezen type(s) in functie van de te bereiken auditdoelstelling. (Commissie voor het bank- en financiewezen, 1997: 8-9)

Er kunnen in gemeentebesturen verschillende types van audit worden toegepast. (De Samblanx, De Beelde, 1998b: 1-3; Verhaert, 1996: 20-25) Naast klassieke auditvormen zoals financiële audit, operationele audit, nalevingsaudit[23], EDP-audit[24] en speciale audit[25], die vanuit de bedrijfswereld in het overheidsgebeuren worden geïmplementeerd, bestaat binnen gemeentebesturen behoefte aan een unieke auditvorm die in de bedrijfswereld niet wordt toegepast, de programma-audit. Bij programma-audit ligt de klemtoon vooral op de strategische doelstellingen, geformuleerd in het bestuursakkoord of de politieke beleidsnota. Bij klassieke audit ligt de klemtoon op de operationaliteit van de uitvoerende diensten; er wordt minder rekening gehouden met de beleidsopties, maar veel meer met de werking van de gemeentelijke diensten.

In figuur 4.5 worden de drie belangrijkste audittypes voor een gemeentebestuur schematisch voorgesteld: programma-audit, operationele audit en financiële audit. Deze drie audittypes worden hierna afzonderlijk toegelicht. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat in de praktijk de interne auditor deze audittypes vaak niet strikt onderscheidt.

Bij het tot stand komen van een nieuwe coalitie wordt een bestuursakkoord afgesloten tussen de regerende partijen, waarbij de politici een aantal klemtonen leggen in het beleid. (Verhaert, 1996: 12-20) Deze strategische doelstellingen worden uitgeschreven in een beleidsnota. Om het beleid uit te voeren worden deze strategische doelstellingen door de topambtenaren vertaald in concrete operationele doelstellingen of subdoelstellingen. Hierbij bestaat het gevaar op een discrepantie tussen het beleid zoals uitgetekend door de politici en de uitvoering door de ambtenaren. In een democratie is het van groot belang dat de doelstellingen van het politiek beleid op één lijn staan met de doelstellingen van het ambtelijk (niet democratisch verkozen) management.

Bij de programma-audit gaat de interne auditor na of het programma van de politici volledig, tijdig en juist door de ambtenaren werd uitgevoerd. Hij gaat met andere woorden na in welke mate het resultaat van het beleid overeenkomt met de strategische doelstellingen die werden geformuleerd in de beleidsnota.

Het operationeel aspect van een gemeentebestuur houdt verband met de wijze waarop het apparaat functioneert en zijn resources beheert. (Delarue, 2001: 19; Verhaert, 1997a: 31-35) Operationele audit streeft de verbetering na van de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het overheidshandelen. Het overheidsproduct wordt daarbij niet alleen bij zijn aflevering beoordeeld, maar gedurende het hele productieproces wordt de kwaliteit nagegaan en bijgestuurd. De interne auditor zal op zoek gaan naar de sterke en zwakke punten van de organisatie. Hij zal op een kritische wijze zijn oordeel geven en op een duidelijke wijze aanbevelingen doen ter verbetering van de werking van het gemeentebestuur.

Operationele audit heeft betrekking op verschillende organisationele aspecten zoals het interne controlesysteem, de procedures, de communicatiestromen en -middelen, de beheerscontrole, de kwaliteit van het management en het klantgericht werken. De operationele audit geeft een oordeel over de omvang, de technische en administratieve kwaliteit, de creativiteit en klantgerichtheid van de ambtelijke bedrijfsorganisatie.

De financiële audit heeft tot doel de rechtvaardigheid, accuraatheid en betrouwbaarheid van alle financiële gegevens binnen het gemeentebestuur te onderzoeken. De interne auditor zal tot taak hebben na te gaan of er voldoende en doeltreffende controles en functiescheidingen aanwezig zijn. Hij zal tevens aanbevelingen geven voor een zuinig beheer.

Sinds 1 januari 1995 wordt de gemeentelijke comptabiliteit aangestuurd door de nieuwe gemeentelijke boekhouding, die op het einde van het jaar resulteert in een jaarrekening. Hiermee wil men evolueren naar een volwaardige analytische boekhouding en een efficiënte kostprijsbewaking. Naast deze algemene boekhouding bestaat de nieuwe gemeentelijke boekhouding ook nog altijd uit een budgettaire boekhouding. De interne auditor zal zowel belangstelling moeten tonen voor het budgettaire luik als voor de jaarrekening. Bij het inschrijven van bedragen in de begroting rijzen vragen over de opportuniteit. Bij het weergeven van de jaarrekening kunnen een aantal beleidslijnen post factum getoetst worden op hun uitvoering en kan een beeld worden gevormd van de mate waarin zuinig en efficiënt met de gemeenschapsgelden werd omgesprongen.

In de praktijk van het gemeentebestuur wordt een zuiver financiële audit niet vaak door de interne auditdienst uitgevoerd[27]. Hiervoor wordt veelal een externe bedrijfsrevisor aangesteld. De interne auditdienst voert vooral operationele audits uit, gecombineerd met programma-audit. De interne auditor evalueert vooral de efficiency en effectiviteit van de werking van de organisatie en tegelijk gaat hij na in welke mate de uitvoering overeenkomt met de oorspronkelijke strategische doelstellingen.

Naast het type van audit moet ook de methode van het auditonderzoek worden bepaald: organisatiegericht of procesgericht. (Verhaert, 1996: 43-47) Bij een organisatiegerichte audit wordt een afdeling of een dienst van de organisatie doorgelicht (b.v. een audit van de dienst cultuur of van de dienst bevolking). Bij de procesgerichte audit wordt een bepaald proces doorheen de gehele organisatie doorgelicht (b.v. een audit van loketfuncties of van informatie en inspraak van de burger). Aangezien de interne auditdienst de globale activiteit van het gemeentebestuur in al zijn geledingen onderzoekt en beoordeelt, mag de dienst zich niet beperken tot de organisatiegerichte audit, maar moet zij ook de nodige aandacht besteden aan de audit van een proces of activiteit doorheen alle geledingen van de gemeentelijke organisatie.

Bij het bepalen van de werkwijze kan ook worden beslist om gebruik te maken van checklists of afpuntlijsten. Dit maakt het de interne auditor mogelijk om systematiek in zijn werkwijze te leggen en om bij een herhaalde audit vergelijkingen te treffen. In de literatuur zijn er voorgeproduceerde checklists voorhanden, maar ze zijn voornamelijk gericht op de bedrijfswereld en dus slechts voor een deel bruikbaar. Omwille van de eigenheid van het gemeentebestuur is het wenselijk dat de interne auditor zelf de checklists samenstelt. In de bijlagen zijn twee voorbeelden van checklists opgenomen. Het eerste voorbeeld heeft betrekking op de operationele audit (bijlage 4.5), het tweede op de financiële audit (bijlage 4.6).

Eenmaal de werkwijze en het werkprogramma zijn vastgelegd, kan de betreffende dienst of het betreffende proces door de interne auditor worden onderzocht en beoordeeld. De interne auditor gaat gegevens verzamelen, analyseren, verifiëren en evalueren. Tijdens het onderzoek en de evaluatie kan worden gebruik gemaakt van allerlei technieken. De belangrijkste zijn: observaties, secundaire analyse van ambtelijk materiaal (b.v. boekhouding, registers, dienstnota’s, verslagen van vergaderingen), individuele bevraging (schriftelijk aan de hand van een vragenlijst of mondeling in de vorm van een interview), groepsmatige bevraging, het uitvoeren van metingen en de toepassing van synthesetechnieken zoals statistieken, grafische voorstellingen en schema’s.

De interne auditor voert het auditonderzoek veelal ter plaatse, dit wil zeggen op de locatie van de geauditeerde dienst(en). Daarnaast worden soms ook (individuele of groeps-) gesprekken met geauditeerden georganiseerd op een andere locatie (b.v. in het kantoor van de interne auditor). Het voordeel hiervan is dat de geauditeerden zich op neutraal terrein bevinden. Hierdoor zullen sommigen zich minder geremd voelen, wat de medewerking aan het onderzoek kan bevorderen. Anderzijds kan in sommige gevallen ook het ter plaatse onderzoeken bevorderlijk zijn voor de audit. De geauditeerden worden benaderd in hun eigen vertrouwde omgeving, wat een gevoel van thuisvoordeel kan opwekken en de geauditeerden meer op hun gemak kan stellen. Het onderzoek ter plaatse levert aan de interne auditor het belangrijke voordeel dat hij sneller en meer realistisch een zicht krijgt op de omstandigheden waarin de geauditeerden werkzaam zijn[28].

Alle werkzaamheden die deel uitmaken van de uitvoering van de opdracht dienen gedocumenteerd in werkstukken. (Commissie voor het bank- en financiewezen, 1997: 8) Deze moeten een beeld geven van de uitgevoerde controles en toelaten de in het rapport geformuleerde beoordelingen kracht bij te zetten en in voorkomend geval te verantwoorden. Werkstukken moeten volgens een welbepaalde methode worden opgesteld. Deze methode moet onder meer toelaten na te gaan of de opdracht volledig werd uitgevoerd en op welke wijze.

Elke uitvoering van een auditopdracht moet worden afgesloten met een schriftelijk rapport ten behoeve van het management. (De Vreese, Cooreman, 1999: 13-14) Tijdens de uitvoering van het werkprogramma wordt voldoende materiaal verzameld om de besluiten van het auditrapport te staven. Het auditrapport bevat naast de vaststellingen, waar mogelijk en aangewezen, aanbevelingen tot verbetering van de werking van de organisatie. Vaak wordt ook de reactie van de geauditeerden opgenomen in het rapport. Het rapport vermeldt eveneens die punten waarvoor overeenstemming bestaat op het moment van het beëindigen van de opdracht. De interne auditdienst geeft ook een aanduiding van de relatieve belangrijkheid van de vastgestelde tekortkomingen of van de aanbevelingen. De interne auditdienst houdt een overzicht bij van de uitgevoerde opdrachten alsmede van de opgestelde verslagen.

Het auditrapport moet objectief, helder, beknopt, constructief en tijdig zijn. De nodige aandacht moet ook worden besteed aan de presentatie van het rapport. Het rapport moet getrouw zowel de geest als de inhoud van de audit weergeven. De audit mag nog zo goed zijn uitgevoerd, als de rapportering niet grondig gebeurt, gaat veel van de geleverde inspanning verloren. De kwaliteit van het rapport is dan ook bepalend voor de kwaliteit en de betrouwbaarheid van het gehele auditonderzoek en voor de mate waarin de aanbevelingen in het auditrapport zullen worden geïmplementeerd.

Het schriftelijk rapport moet zo spoedig mogelijk na de uitvoering van elke auditopdracht worden opgesteld. Het moet, ongeacht het initiatief tot de auditopdracht, worden overgemaakt aan het hoofd van de administratie (de gemeentesecretaris), het hoofd van de geauditeerde dienst(en) en desgevallend aan het auditcomité. Uit het kwalitatief onderzoek[29] blijkt dat in de praktijk inderdaad steeds en rechtstreeks wordt gerapporteerd aan de stadssecretaris. Ook wanneer het initiatief tot het auditonderzoek door de interne auditdienst zelf werd genomen of wanneer de opdracht oorspronkelijk werd geformuleerd door het managementcomité of het college van burgemeester en schepenen, gebeurt de rapportering aan de stadssecretaris.

De interne auditor is verantwoordelijk voor de opvolging van de aanvaarde aanbevelingen opgenomen in de auditrapporten. De interne auditdienst moet evalueren of passende acties werden ondernomen. De dienst moet een aangepaste methode ontwikkelen om na te gaan hoe haar aanbevelingen worden opgevolgd. De bevindingen ter zake moeten op geregelde tijdstippen worden meegedeeld aan het management.

Het behoort echter niet tot de verantwoordelijkheid van de interne auditor om de aanbevelingen zelf in de praktijk om te zetten. Het is daarentegen het management dat bepaalt of er gevolg wordt gegeven aan de aanbevelingen van de interne auditdienst. Bij het opstellen van een procedure om de aanbevelingen te implementeren, moet het management aandacht besteden aan de respectievelijke verantwoordelijkheden van de betrokken partijen voor het corrigeren van de vastgestelde tekortkomingen, de goedkeuring door de betrokken diensthoofden, de eventuele rol van het management bij blijvende geschillen en het tijdschema waarbinnen de verbetering moet zijn verwezenlijkt. (Commissie voor het bank- en financiewezen, 1997: 9)

Uit de interviews[30] kwam naar voor dat de interne auditors in sommige situaties de geauditeerde in de praktijk toch bijstaan bij de implementatie van de aanbevelingen uit het auditrapport. Als reden hiervoor werd aangegeven dat de geauditeerde diensten soms niet over voldoende middelen beschikken om zelfstandig de aanbevelingen te implementeren. Zonder begeleiding van de interne auditdienst zouden de aanbevelingen niet, slechts voor een deel of op verkeerde wijze worden geïmplementeerd. Dit is echter strijdig met het principe van een onafhankelijke en onpartijdige interne auditfunctie. De begeleiding bij de implementatie mag dan ook niet als een vast onderdeel van het takenpakket van de interne auditdienst worden opgevat. De opdracht van de interne auditdienst stopt in principe bij het formuleren en het opvolgen van de aanbevelingen. De uiteindelijke invoering en uitwerking ervan moet steeds de verantwoordelijkheid van het management blijven.

De verschillende geïnterviewden gaven ook aan dat de aanbevelingen uit de rapporten van de interne auditdienst in de praktijk meestal worden aanvaard door de betrokken actoren en goed en volledig in de praktijk worden geïmplementeerd. Uit de interviews werd echter ook duidelijk dat niet systematisch wordt nagegaan of en in welke mate passende acties werden ondernomen. Heel wat auditrapporten blijken niet te worden opgevolgd door de interne auditdienst (vooral door tijdsgebrek). Wanneer de aanbevelingen toch werden opgevolgd en er tekortkomingen werden vastgesteld in de implementatie van de aanbevelingen, werd de geauditeerde hier op gewezen. Dit vormde een belangrijke impuls voor de geauditeerde om de implementatie van de aanbevelingen terug op te nemen. Een meer systematische opvolging van de auditrapporten door de interne auditdienst en een regelmatige rapportering van de bevindingen hieromtrent aan het management zou dan ook aangewezen zijn. Voorlopig is hiervan echter in de praktijk (nog) geen sprake.

In de privé-sector wordt een auditcomité, samengesteld uit bestuurders die geen lid zijn van het directiecomité, opgericht binnen de raad van bestuur met als doel het effectieve toezicht door de raad van bestuur te vergemakkelijken. (Commissie voor het bank- en financiewezen, 1997: 11-12)

Binnen de stad Antwerpen werd nog geen auditcomité opgericht. Er is wel sprake om in de toekomst over te gaan tot de oprichting ervan[31]. In figuur 4.2 werd de positie van het auditcomité binnen het gemeentebestuur weergegeven. Binnen het gemeentebestuur kan het auditcomité een orgaan vormen waarbinnen zowel het politiek beleid als het ambtelijk management kan communiceren met de interne auditdienst over het brede spectrum van activiteiten die voor de organisatie belangrijk zijn. De interne auditdienst kan op die manier communiceren over zijn werkzaamheden met het beleid in brede zin. (Verhaert, 1997a: 12-15)

Het auditcomité moet gediversifieerd en representatief voor het beleid worden samengesteld. Een gemeentelijk auditcomité zou bijvoorbeeld kunnen bestaan uit een afvaardiging van het college van burgemeester en schepenen (b.v. de burgemeester of de eerste schepen), de gemeentesecretaris als hoofd van de administratie, de gemeenteontvanger omdat bij de meeste audits financiële overwegingen zullen meespelen en het hoofd van de interne auditdienst. Het auditcomité kan worden aangevuld met leden ad hoc, specialisten in een bepaalde materie of externe auditors. Ook de aanwezigheid van de ombudsman kan aangewezen zijn, aangezien sommige gedetecteerde klachten aanleiding kunnen geven tot een auditonderzoek.

Het auditcomité geeft sturing aan de interne auditdienst en moet bijgevolg regelmatig samenkomen. Tijdens deze vergaderingen moet door de interne auditdienst worden gerapporteerd over de werkzaamheden en moeten in samenspraak de prioriteiten van de uit te voeren auditopdrachten worden vastgelegd. Omwille van de onafhankelijke opinie van de interne auditdienst mag het auditcomité zich nooit inhoudelijk met de audits inlaten.

Sinds enige tijd ruimt de oude politieke cultuur in onze samenleving plaats voor een nieuwe politieke cultuur. (Verhaert, 1997a: 3-10) Ondanks de bureaucratisch ingebouwde hiërarchische interne controle bleek het overheidsapparaat immers te falen in het verwezenlijken van zijn doelstellingen. Er zijn fundamentele ingrepen nodig, ook in het gemeentebestuur, om de overheid transparanter, efficiënter en meer doelconform te doen functioneren en om een zo hoog mogelijke klantentevredenheid te bereiken.

De huidige trend bij gemeentebesturen is de klassieke hiërarchische structuur om te vormen tot een bedrijfseconomisch model, waarbij de organisatie functioneel wordt opgedeeld in aparte bedrijfseenheden die worden geresponsabiliseerd en aangestuurd door een managementteam (een overlegorgaan met de leidende ambtenaren). Ook de ambtenaar wordt geresponsabiliseerd: hij is niet meer de loutere uitvoerder van beslissingen van het politieke bestuur, maar gaat steeds meer beleidsvoorbereidend te werk. De zogenaamde 3 E’s van economy, efficiency en effectiveness staan steeds meer centraal in de ambtelijke werkzaamheden. Bovendien zijn de leidinggevende ambtenaren managers die, met een financiële enveloppe, moeten oordelen over het gebruik en de inzet van personeel en werkingsmiddelen. In een beheersovereenkomst met de politieke verkozenen gaan ze een resultaatsverbintenis aan om de beleidsnota waar te maken binnen de afgesproken tijd. De politicus staat dan ook een groot deel van zijn macht af aan de ambtenaar. Hij bepaalt de grote beleidslijnen, maar zal zich in principe nog nauwelijks inlaten met de uitvoering.

De uitvoering moet worden geëvalueerd volgens de criteria van efficiency en effectiviteit. Maar zelfs al is de uitvoering efficiënt en effectief, dan nog blijft het mogelijk dat het management met een verkeerd doel voor ogen startte. Het is immers mogelijk dat de doelstellingen van het politiek beleid geheel of gedeeltelijk foutief werden geïnterpreteerd. Het is in een democratie van groot belang dat de beleidsuitvoering door de ambtenaren overeenkomt met de politieke beleidsdoelstellingen. De kiezer heeft immers voor een bepaalde beleidsvisie gekozen. Dat beleid moet ook worden uitgevoerd. Het resultaat van de uiteindelijke uitvoering moet het juiste antwoord bieden op de doelstelling die op het hoogste niveau werd geformuleerd.

Het belang van een interne auditfunctie binnen een gemeentebestuur bestaat er in dat het de verrichtingen van het ambtelijk management toetst aan de doelen die de politiek zich stelde. Op onafhankelijke en objectieve wijze wordt een permanente afweging gemaakt tussen de uitgangspunten van het politiek orgaan en de realisatie ervan door de ambtenaren. Om tot een onafhankelijke en objectieve opinie over de werking van de gemeente te kunnen komen, zal de interne auditdienst een permanente radiografie maken van de processen van de organisatie om na te gaan of deze doelconform en kwaliteitsvol verlopen. Daarbij blijft het niet bij vaststellingen. De grote kracht van een interne audit zijn de aanbevelingen om het gemeentebestuur beter en vlotter te laten werken. Interne audit is dan ook geen doel op zich, maar een managementtechniek die de optimalisering van de organisatieprocessen voor ogen heeft en die de werkzaamheden van het management ondersteunt.

Er zijn heel wat belangrijke argumenten op te sommen die pleiten voor een interne auditdienst in elke gemeente. Ook door de geïnterviewden[32] werd meermaals het belang benadrukt van een interne auditfunctie in het gemeentebestuur. De aanwezigheid van een interne auditdienst in het gemeentebestuur heeft het grote voordeel dat er een instantie is, die op permanente wijze de kwaliteit van de gehele organisatie beoordeelt. (Verhaert, 1997a: 24) Interne audit is een onmisbaar instrument voor de manager die effectiviteit en efficiency van de werking van de organisatie nastreeft en die dat doel wil bereiken dat het beleid hem voorschreef. Bij het ontbreken van dergelijke evaluatie en feedback bestaat het risico dat de doelstellingen van de organisatie niet zullen worden bereikt. De interne auditfunctie is een belangrijk evaluatie-instrument ter ondersteuning van het management en de organisatie in haar geheel.

Er gaan dan ook stemmen op om de instelling van een interne auditfunctie in het gemeentebestuur op te nemen in het gemeentedecreet[33] (onder meer door de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten). Zo wordt gesteld dat één van de uitgangspunten bij de creatie van een nieuw gemeentedecreet moet zijn dat gemeenten zelf meer moeten instaan voor kwaliteitsbewaking en controlemechanismen moeten inbouwen, waardoor er minder nood is aan extern toezicht. Ook in de proeve van het Vlaams gemeentedecreet werd het principe van interne audit opgenomen.

In grotere gemeentebesturen kan een onafhankelijke interne auditdienst worden opgericht. De vraag is echter hoe in kleinere gemeenten de interne auditfunctie kan worden ingericht. Aan de secretaris, de ontvanger of het managementteam kan deze taak moeilijk worden toevertrouwd, aangezien ze zelf voor een deel het voorwerp van een audit kunnen uitmaken. Daarom kan eventueel worden overwogen om een samenwerkingsverband af te sluiten met andere gemeenten of met het OCMW om te komen tot een intergemeentelijk of interbestuurlijk auditteam, dat de besturen op gezette tijdstippen doorlicht.

Een ombudsman[34] treedt op als bemiddelaar daar waar het contact tussen de burger en het bestuur mank loopt. Hij biedt aan de burger een formule van conflictbehandeling die eenvoudig, snelwerkend, kosteloos en gemakkelijk toegankelijk is. Bovendien fungeert de ombudsman als een instrument om de controle op de overheidsadministratie te versterken. Desondanks zijn er maar weinig gemeentebesturen waar de ombudsfunctie is ingesteld en uitgebouwd.

Het begrip ‘ombudsman’ is in de loop van de jaren sterk ingeburgerd in ons taalgebruik. ‘Ombudsman’ is in feite een Zweeds woord, dat letterlijk ‘gevolmachtigde’ betekent. De oorsprong van het ombudsinstituut ligt dan ook in Scandinavië. (De Bens, Van Broekhoven, Van den Broeck, 1991: 109; Gregory, Giddings, 2000: 1). Ondertussen heeft het instituut zich mondiaal uitgebreid en kan het worden teruggevonden in alle werelddelen, zowel in de publieke als in de privé-sector.

In België vond het instituut, in vergelijking met andere Europese landen, pas laat ingang (op het einde van de jaren tachtig) en eerst in de privé-sector, namelijk bij de Beroepsvereniging van Verzekeringsondernemingen (1986). Vrij snel volgden ombudsdiensten in andere privé-sectoren, zoals de banksector, de beurssector, de uitzendsector en de makelaardij. De eerste ombudsdiensten in de publieke sector werden pas begin jaren negentig opgericht met de gemeentelijke ombudsman van Antwerpen als eerste. De laatste jaren heeft de instelling van de functie van ombudsman in de publieke sector, net zoals in de private sector, een hoge vlucht genomen. (Huyse, Duerinckx, Van Dael, 1996: 1-6; Matthijs, 1997a: 9) Er zijn ombudsmannen actief op het federale en het regionale niveau, bij de autonome overheidsbedrijven en bij gemeenten.

België wordt gekenmerkt wordt door een veelheid aan ombudsmannen en dit zowel in de privé-sector als in de publieke sector. (Matthijs, 1997a: 52) In de publieke sector heeft dit voor de burger tot gevolg dat het vatten van de bevoegde ombudsman een doorgedreven kennis veronderstelt van de bevoegdheden van de verschillende openbare besturen en de bevoegdheidsverdeling tussen deze besturen. Niet alleen bestaat er een veelheid aan ombudsmannen, de opmars van de ombudsman gaat ook gepaard met een groeiende diversiteit van het instituut. (Andersen, e.a., 2000: 107; Moyaert, 1999: 31) Heel wat ombudsmannen geven aan hun functie een eigen invulling. Dit is mogelijk door het feit dat de titel ‘ombudsman’ in België niet beschermd is en iedereen deze dus vrij kan gebruiken.

De term ‘ombudsman’ kan dus verschillende ladingen dekken. Volgende definitie, van de hand van Johan Vande Lanotte, geeft de essentiële aspecten weer van het ombudsinstituut: “De ombudsman is een openbaar orgaan, dat klachten onderzoekt tegen het foute of onbillijke optreden van de overheid. De ombudsman is onafhankelijk, onpartijdig en heeft een individuele of collectieve onderzoeks- en aanbevelingsbevoegdheid” (Vande Lanotte, 1986: 107).

Deze definitie heeft betrekking op de ombudsman als openbaar orgaan, ingesteld door het parlement of door een andere overheid (b.v. de gemeenteraad) met de opdracht het overheidsoptreden op zijn juistheid en/of billijkheid te toetsen. Een statuut dat voldoende garanties biedt voor een onafhankelijk en onpartijdig optreden van de ombudsman is daarvoor onontbeerlijk. Zo ook de bevoegdheid zelfstandig een onderzoek in te stellen bij de betrokken overheid. Dit impliceert inzagerecht van de overheidsdocumenten en de bevoegdheid de betrokkenen en eventuele getuigen te horen. Hierdoor verschilt de ombudsman zowel van particuliere bemiddelaars als van door de overheid aangestelde ambtenaren wier functie zich beperkt tot het verlenen van informatie of bijstand aan de burgers in hun contacten met de administratie. De aanbevelingsbevoegdheid onderscheidt de ombudsman dan weer van een rechtsorgaan dat in een geschil bindende uitspraken kan doen of van een regelgevend orgaan dat de geldende reglementering kan aanpassen. De eigen positie van de ombudsman bestaat er juist in dat hij de betrokken overheid aanbeveelt op een bepaalde wijze te handelen, zonder zelf iets te kunnen opleggen. Het is de overheid zelf die, onder druk van de algemene bekendheid die de ombudsman aan zijn bevindingen geeft, beslist al dan niet haar handelswijze aan te passen.

De kenmerken van het instituut ‘ombudsman’ zijn als volgt samen te vatten:

1. bemiddelaar: de ombudsman tracht een oplossing te vinden voor een conflict tussen twee partijen;

2. doel: de ombudsman moet de bevolking beschermen tegenover het openbaar apparaat;

3. vorm: het instituut van de ombudsman is een gepersonaliseerde instelling;

5. dienstverlening: de ombudsman moet voorstellen kunnen doen aangaande de kwaliteit van de dienstverlening;

6. verslag: in de meeste gevallen is het enige wapen van de ombudsman zijn (jaar)verslag(en) waarin de mistoestanden openbaar worden gemaakt.

Om een doeltreffende werking van het instituut van de ombudsman te garanderen, moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan. (Matthijs, 1997b: 157-163; Monette, P.-Y., 1999: 30-31; Thielemans, Wuyts, 1992: 17-18) De ombudsman moet:

1. een band hebben met de te controleren instelling(en) (b.v. ervaring, nationaliteit);

2. onafhankelijk staan tegenover zijn benoemers (d.w.z. geen politici) en worden bezoldigd en benoemd door een andere instelling dan dewelke hij moet controleren (geen rechter én partij);

5. over de nodige bevoegdheden en (financiële en materiële) middelen beschikken om zijn ambt uit te voeren;

6. over een statuut beschikken dat zijn onafhankelijke en onpartijdige positie waarborgt.

Bovenstaande aspecten zijn cruciaal voor het instellen van de ombudsfunctie, ook binnen het gemeentebestuur. De mate waarin, bij de implementatie van de ombudsfunctie in een gemeente, wordt tegemoetkomen aan deze voorwaarden zal de doeltreffendheid van de functie bepalen.

Het belang van het ombudsinstituut wordt vandaag de dag nog weinig in twijfel getrokken. (Depré, 1995: 121) Het instituut verschijnt op de verschillende bestuursniveaus en het beantwoordt manifest aan de verwachting van de bevolking. Het is in feite in de gemeenten dat de ombudsman het meest wordt verwacht. Het gaat immers om een instantie dichtbij de burgers in een bestuur waar conflicten tussen burgers en overheidsadministratie zich zeer frequent voordoen. Desondanks zijn er tot op heden nog maar opvallend weinig gemeentelijke ombudsdiensten opgericht.

De stad Antwerpen heeft op het gemeentelijk vlak duidelijk het voortouw genomen. (Andersen, e.a., 2000: 107; Matthijs, 1997a: 26-27) Op 16 oktober 1989 keurde de gemeenteraad van de stad Antwerpen het reglement goed voor de functie van een stedelijke ombudsman. In 1991 ging de gemeentelijke ombudsman dan van start: voor de eerste maal werd door een openbaar bestuur een ombudsman in de volwaardige betekenis van het begrip aangesteld. Hoewel er reeds eerder initiatieven waren genomen in de privé-sector, heeft de Antwerpse ombudsman aan het instituut een gezicht gegeven en het begrip bij het brede publiek ingang doen vinden.

Met het initiatief van een onafhankelijke ombudsman probeerde het Antwerpse stadsbestuur de talrijke klachten vanwege de burgers aangaande de administratie op te lossen. Gezien de schaal van de stad was het mogelijk om een ombudsman als onafhankelijke instantie in te stellen. Kleinere gemeenten ontbreekt het daarentegen vaak aan de nodige middelen om een onafhankelijke ombudsfunctie in te stellen. Bovendien moet worden opgemerkt dat de stad Antwerpen een bijzonder geval is en niet als het prototype kan worden opgevat van een gemeente. De voedingsbodem voor het Antwerpse initiatief was dubbel. (Huyse, Duerinckx, Van Dael, 1996: 31; Ombudsman stad Antwerpen, 1999-2000: 9)

1. De algemene trend van bureaucratisering, tekenend voor alle gemeenten en in het bijzonder de grotere: het karakter van kwaliteitsvolle dienstverlening gaat dan vaak verloren. Er is een grote afstand tussen inwoners en hun bestuur en daarmee gaat een ongelijkheid (in termen van macht) tussen partijen gepaard. Hieraan wordt op diverse manieren verholpen. De organisatie van de ombudsfunctie is er, naast allerhande vormen van openbaarheid van bestuur en de verbetering van de dienstverlening op zich, één van, vanuit de optiek dat de ombudsman principieel aan de zijde van de gebruiker van de openbare dienst staat. Andere voordelen van een beroep doen op de ombudsman zijn nog: een lagere drempel, de eenvoud en de kosteloosheid, de personalisering, ook wat de afdwingbaarheid betreft.

2. Een meer specifieke ontwikkeling hield verband met de schaal (Antwerpen als grootstad met veruit de grootste administratie) en vooral de schaalvergroting die als gevolg van de fusie was ontstaan. Antwerpen werd in die periode meteen de grootste stad van het land en moest de relatie met ongeveer een half miljoen inwoners anders gaan structureren, wilde men niet zeer snel met een ‘gapende kloof’ achterblijven. Zowel de toegankelijkheid van de diensten, de communicatie met de inwoners als de doorzichtigheid van de procedures moesten anders worden ingevuld.

Een aantal andere gemeentebesturen voelde zich aangesproken door het Antwerpse voorbeeld en gingen op hun beurt over tot het aanstellen van een ombudsman. Het Antwerpse ombudsreglement fungeerde daarbij, soms zeer letterlijk, als model. Onder deze gemeenten bevinden zich vooral grote steden, maar toch ook heel wat kleinere steden en gemeenten. Zo werd een gemeentelijke ombudsman aangesteld in Leuven, Brugge, Gent, Mechelen, Sint-Niklaas, Charleroi, Seraing, La Louvière, Luik, Doornik, Hamme, Puurs, Aartselaar, Laakdal, Peer, Lanaken, Andenne en Soignies.

Binnen de gemeenten is er echter een grote diversiteit aan de orde. (Hubeau, 1997a: 159-160) Vooral in kleinere gemeenten krijgt het ombudsinstituut, gezien de beperkte middelen, vaak een alternatieve invulling. In sommige gevallen wijst de manier waarop de ombudsfunctie is georganiseerd eerder op de nadruk op een informatie- en public relations-functie. In gemeenten zoals Hamme, Aartselaar en Lanaken is er een ombudsfunctie en een informatiefunctie ingesteld, die worden uitgeoefend door dezelfde ambtenaar. In gemeenten zoals Peer, Laakdal en Soignies neemt een ambtenaar naast zijn gewone ambtelijke taken ook de ombudsfunctie op. Vaak wordt de ombudsman ook louter beschouwd als een ‘dispatcher’, die de burger wegwijs maakt in de gemeentelijke administratie en dikwijls is de job verstrengeld met het dienstbetoon van de burgemeester. De functie van ombudsman is dus vaak gekoppeld aan andere functies of taken met als gevolg dat de ombudsman geen onafhankelijke positie inneemt, wat strijdig is met de essentiële principes van de ombudsfunctie. (Hubeau, 1997b: 19-20)

In Vlaanderen beschikken slechts een vijftal gemeenten over een ombudsman die voldoet aan alle criteria qua onafhankelijkheid, bemiddelings-, onderzoeks- en aanbevelingsbevoegdheid, die toch de essentie uitmaken van het ambt. Het gaat om Antwerpen, Brugge, Gent, Leuven en Mechelen. Enkel in deze steden is door de gemeenteraad een volwaardige ombudsman aangesteld op grond van een uitgebreid gemeentelijk reglement dat zijn onafhankelijkheid, neutraliteit en bevoegdheden garandeert. We kunnen dan ook stellen dat de positie van de gemeentelijke ombudsmannen dringend harmonisatie nodig heeft. Er moet een scheiding komen tussen de functie van ombudsman en andere functies (b.v. de informatiefunctie). De onafhankelijkheid van de gemeentelijke ombudsmannen moet beter worden gegarandeerd.

Het basisbeginsel van de ombudsfunctie is de ombudsman als beroepsinstantie. Gemeentelijke ombudsdiensten profileren zich dan ook als een tweedelijnsinstantie. (Ombudsman stad Antwerpen, 1999-2000: 12-13; Van den Heuvel, De Vries, 1996: 106-115) Ze pleiten voor een klachtenafhandeling op twee sporen: enerzijds, op de eerste lijn, de materiële probleemmeldingen en de interne klachtenbehandeling binnen de respectievelijke gemeentelijke diensten zelf; anderzijds op de tweede lijn de externe klachtenbehandeling door een onafhankelijke instantie, zoals een ombudsman. Ombudsmannen zien zichzelf in de eerste plaats als een beroepsinstantie, als een sluitstuk van de klachtenbehandeling: pas wanneer de klachtenbehandeling door de diensten zelf, in eerste aanleg, geen resultaat oplevert of om een of andere reden te wensen overlaat, kan de klager zich wenden tot de ombudsman.

In Nederland wordt in dit verband gesproken van het ‘kenbaarheidsbeginsel’: wanneer een klacht niet eerst bij de betrokken dienst werd aangekaart, is dat een voldoende reden om ze (voorlopig) onontvankelijk te verklaren. De betreffende dienst moet met andere woorden de kans en de gelegenheid hebben gekregen adequaat te reageren op een probleem of klacht, vooraleer de verzoeker daarmee kan aankloppen bij de ombudsman. Soepelheid en klantvriendelijkheid moeten echter blijven primeren. Bepaalde klachten kunnen immers, bijvoorbeeld vanwege hun delicaat, conflictueus of spoedeisend karakter, een directe interventie van een neutrale en externe instantie als de ombudsman wenselijk maken. Anderzijds biedt een louter interne behandeling van klachten onvoldoende garanties voor een serene, objectieve en niet-defensieve behandeling van klachten.

In de praktijk blijkt de ombudsfunctie in heel wat gemeenten meer te zijn dan een beroepsinstantie. (Goorden, 2000: 21-22) Dit is vooral het geval in kleinere gemeenten die vaak niet over voldoende middelen beschikken om een onafhankelijke ombudsman in te stellen. Wordt een ombudsfunctie ingesteld, dan krijgt deze vaak een alternatieve invulling, die echter niet meer strookt met het uitgangspunt van de ombudsman als tweedelijnsinstantie. De ombudsman functioneert tegelijk als een eerste- en tweedelijnsinstantie. Burgers stappen rechtstreeks met hun informatievragen, problemen en eerstelijnsklachten naar de ombudsman. Hij wordt beschouwd als een soort dispatcher die de burger wegwijs moet maken in het administratieve overheidslabyrint. In feite is daardoor in deze gemeenten juist een dure voorziening ontstaan, die de taken heeft overgenomen van een vaak ontbrekende interne klachtenregeling en informatieverlening.

De stad Antwerpen komt aan het basisbeginsel van de ombudsman als tweedelijnsinstantie tegemoet met de uitbouw van het zogenaamde ‘klantenmanagement’. (Ombudsman stad Antwerpen, 1999-2000: 11-15; Verhaert, 2002: 51-57) Klantenmanagement betekent “het organiseren van een geïntegreerde kwaliteitsvolle dienstverlening, georganiseerd vanuit het standpunt van de burger, waarbij de communicatie en de producten zoveel mogelijk op mekaar zijn afgestemd” (Verhaert, 2002: 52). Eén van de drie pijlers van het klantenmanagement, naast projecten in verband met klantvriendelijke loketten en klantentevredenheidsenquêtes, is de interne klachtenbehandeling. Inzake klachtenbehandeling werd gekozen om op twee sporen te werken: een interne klachtenbehandeling door de klantverantwoordelijken/klantenteams en een externe klachtenbehandeling door de ombudsman. Voor de eerstelijnsklachten werd dus een ander traject uitgetekend dan voor de tweedelijnsklachten.

Wat de eerste lijn of het klantenmanagement betreft, besliste het college van burgemeester en schepenen dat klachten in eerste instantie moeten worden opgevangen en verholpen door de bedrijfseenheden zelf (interne klachtenbehandeling). Essentieel is dat de districtshuizen en in het bijzonder de respectievelijke klantverantwoordelijken/klantenteams voortaan fungeren als aanspreekpunten bij uitstek van klachten. Bovendien geldt het principe van de kortste weg; dit wil zeggen dat klachten niet nodeloos worden doorgestuurd, maar in de mate van het mogelijke worden behandeld op de plaats waar ze binnenkomen. In principe gebeurt de intake van een klacht dus in het districtshuis. Indien dit niet het geval is en de klacht via een ander kanaal werd aangekaart, wordt ze overgemaakt aan de meest voor de hand liggende bedrijfseenheid. De klantverantwoordelijke krijgt een cruciale rol: hij stuurt de ontvangstmelding, moet inschatten welke actie zich opdringt, contacteert daarover de bevoegde diensten, informeert zich over oplossingen en uitvoeringstermijnen en houdt de melder daarvan op de hoogte. Algemeen blijkt het op de eerste lijn minder te gaan over eigenlijke klachten omtrent een gebrekkige dienstverlening, maar veeleer over meldingen van (materiële) problemen, die vaak verband houden met straatbeeld, openbaar terrein en wegenis, verkeer, huisvesting en diverse vormen van hinder.

Wat de ombudsman betreft, keurde de gemeenteraad op 22 november 1999 een nieuwe reglementswijziging goed. Voortaan wordt de ombudsman, explicieter dan vroeger, beschouwd als beroepsinstantie, in die zin dat hij een klacht maar eerst als ontvankelijk kan beschouwen nadat de eerstelijnsprocedure werd uitgeput (artikel 13 en 14 ombudsreglement). Hij focust zich dus op tweedelijnsklachten, dit wil zeggen klachten die zonder succes werden aangekaart bij de eerste lijn. Het gaat hier vooral om klachten over onbehoorlijk bestuur en onzorgvuldige dienstverlening.

Uit de interviews[35] kwam naar voor dat het in de praktijk nog enige tijd zal duren vooraleer een perfect evenwicht tussen de interne en de externe klachtenbehandeling zal worden bereikt, als dat überhaupt al mogelijk is. Voor burgers is het niet altijd duidelijk bij wie ze met hun klacht of probleem mogen aankloppen. Er blijken nog heel wat informatievragen en eerstelijnsklachten bij de ombudsman terecht te komen. De ombudsman verwijst dan meestal door naar de bevoegde klantverantwoordelijke of naar een andere bevoegde instantie. Naarmate de districtshuizen en de klantenteams zich sterker gaan profileren, zal dit aantal wellicht wel afnemen. Daarnaast blijkt echter nog vaak dat de burger wel degelijk eerst contact nam met de bevoegde dienst, maar dat daar zijn probleemmelding niet als klacht werd ‘herkend’ en zonder adequaat gevolg bleef. Als deze burger dan naar de ombudsman stapt, zal deze de klacht toch als tweedelijnsklacht beschouwen, hoewel niet eerst de eerstelijnsprocedure werd uitgeput. Wanneer de burger al één of meerdere pogingen heeft ondernomen (telefonisch, mondeling of schriftelijk, formeel of informeel) om genoegdoening te krijgen, is het immers niet opportuun om hem opnieuw van het kastje naar de muur te sturen. Bovendien gaat het in feite niet meer om een eerstelijnsklacht omdat de betreffende dienst wel degelijk de kans heeft gekregen om kennis te nemen van de klacht.

De rechtsgrond voor de instelling van de ombudsman is een gemeentelijk reglement: de gemeenteraad maakt hierbij gebruik van haar verordenende bevoegdheid ten aanzien van alles wat tot het gemeentelijk belang behoort. Zij heeft tevens de bevoegdheid om reglementen van orde (over de werking van de gemeenteraad) en inwendige dienst (de interne organisatie van de gemeentelijke diensten en de materiële belangen van de gemeente) uit te vaardigen. (Hubeau, 1997c: 112-113) Gezien het statuut van de gemeentelijke ombudsmannen enkel is vastgesteld in gemeentelijke reglementen, is er geen wettelijke basis voor de ombudsman. Uiteraard is een wettelijke verankering van het instituut een betere waarborg. De vraag rijst echter op welke wijze dit voor de gemeentelijke ombudsmannen kan gebeuren[36].

Het Antwerpse ‘Reglement inzake de gemeentelijke ombudsman’ is sterk geïnspireerd door het model van de gemeente Den Haag. Het reglement is opgenomen in de bijlagen (bijlage 4.7). Dit reglement wordt bij de verdere bespreking van de gemeentelijke ombudsman als uitgangspunt genomen, omdat dit het eerste Belgische reglement is in zijn soort en omdat het vaak heeft gediend als inspiratiebron voor andere gemeenten. De meeste gemeenten hebben echter wel een eigen inbreng gedaan en een eigen evolutieve interpretatie gegeven aan het Antwerpse reglement. Daarom zal ook regelmatig naar de reglementen van andere steden worden verwezen. Daar waar hierna wordt verwezen naar bepaalde artikelen gaat het wel steeds om artikelen uit het Antwerpse reglement.

Het statuut van de gemeentelijke ombudsman vertoont specifieke kenmerken. Deze kenmerken hebben betrekking op verschillende aspecten (figuur 4.6).

Volgende specifieke aspecten van het statuut van de gemeentelijke ombudsman zullen worden besproken: de aanstelling, de juridische relatie met het gemeentebestuur, de duur en de beëindiging van het ambt en de werkingsmiddelen van de ombudsman.

Wat betreft de aanstelling van de ombudsman worden er specifieke voorwaarden gesteld aan de kandidaten voor de ombudsfunctie, wordt de ombudsman op specifieke wijze aangesteld en is de ombudsfunctie onverenigbaar met een aantal andere functies of beroepen.

Wat betreft de benoemingsvoorwaarden tot ombudsman moeten de kandidaten aan vijf voorwaarden voldoen, met name (artikel 2):

2. van onberispelijk gedrag zijn en de burgerlijke en politieke rechten genieten;

4. houder zijn van een diploma dat bij de overheidsinstellingen toegang verleent tot een bediening van niveau 1 of A;

5. over een ruime ervaring beschikken op maatschappelijk en administratief gebied.

In sommige gemeenten worden hieraan nog een aantal andere voorwaarden toegevoegd. (Hubeau, 1997c: 114-116; Huyse, Duerinckx, Van Dael, 1996: 32) Zo mogen bijvoorbeeld in Charleroi en Seraing de kandidaten gedurende de zes voorgaande jaren niet op een verkiesbare plaats hebben gestaan en moeten ze op eer de verklaring afleggen geen kandidaat te zullen zijn in de periode van zes jaar na de beëindiging van de aanstelling. Deze voorwaarde moet de onafhankelijkheid van de ombudsman garanderen in zijn verhoudingen met de gemeentelijke overheden, bij en na zijn aanstelling. In het Gentse reglement mag de kandidaat gedurende vijf jaar geen politiek mandaat hebben uitgeoefend. Nog andere modaliteiten zijn: het opleggen van een bepaalde termijn voor de opgedane ervaring of het opleggen van een maximumleeftijd.

Overeenkomstig artikel 149 van de nieuwe gemeentewet moet de gemeentelijke ombudsman worden aangesteld door de gemeenteraad. Dit artikel stelt immers dat de gemeenteraad de personeelsleden benoemt wier benoeming niet bij de wet worden geregeld. De gemeenteraad kan die bevoegdheid echter wel opdragen aan het college van burgemeester en schepenen.

Om de onafhankelijkheid van de ombudsfunctie te vrijwaren is het belangrijk dat de ombudsman door de gemeenteraad wordt benoemd. (Huyse, Duerinckx, Van Dael, 1996: 31-33; Matthijs, 1997b: 158) Aangezien de wetgevende macht de uitvoerende macht moet controleren, moet het een vaststaand principe zijn dat de ‘controlerende’ ombudsman wordt aangesteld door de wetgevende macht. Op gemeentelijk vlak is het de taak van de gemeenteraadsleden om het beleid te controleren. Dit betekent dan ook dat de ombudsman moet worden aangesteld door de gemeenteraad. In een aantal gemeenten wordt echter van dit principe afgeweken. Zo vermeldt bijvoorbeeld het ombudsreglement van Leuven dat de ombudsman door het college wordt aangesteld. (Ombudsvrouw Stad Leuven, 1999-2000: bijlage 3) Dit doet echter de vraag rijzen naar de mate waarin deze ombudsdienst onafhankelijk kan functioneren.

De ombudsman wordt in de meeste gemeenten aangeworven analoog het reglement inzake de selectieprocedure bij benoemingen, bevorderingen en voordrachten van statutair personeel (artikel 23). De ombudsman wordt aangesteld door de gemeenteraad, bij geheime stelling en met een absolute meerderheid van stemmen. (Depré, 1995: 122-123) Dit gebeurt veelal op grond van het advies van een examencommissie (b.v. Antwerpen) of op voorstel van het college van burgemeester en schepenen (b.v. Gent).

4. een bestuurs- of beheersfunctie bij een politieke partij, vakorganisatie of vereniging zonder winsten waaraan de stad in meerderheid participeert;

De ombudsfunctie is onverenigbaar met de uitoefening van bepaalde beroepen of functies die van die aard zijn dat ze de onafhankelijkheid kunnen bedreigen. (Hubeau, 1997c: 121; Huyse, Duerinckx, Van Dael, 1996: 32) Zonder voorafgaande toelating van het college van burgemeester en schepenen mag de ombudsman geen andere beroepsactiviteit uitoefenen. De commissie voor algemene bestuurlijke aangelegenheden moet daarbij vooraf worden geraadpleegd (artikel 6). Deze commissie bestaat hoofdzakelijk uit de fractieleiders van de gemeenteraad.

b. Juridische aard van de relatie tussen het gemeentebestuur en de ombudsman

Het juridische stelsel toepasbaar op gemeentelijke ambtenaren is in principe het statutaire stelsel. Daarnaast kunnen gemeentelijke ambtenaren die niet zijn onderworpen aan een statuut, krachtens de wet van 3 juli 1978 op arbeidscontracten, worden tewerkgesteld volgens een arbeidsovereenkomst. In de meeste ombudsreglementen is expliciet of impliciet sprake van een overeenkomst met beding van een proeftijd. In wezen gaat het hier om een arbeidsovereenkomst tussen de ombudsman en de gemeente.

In de ombudsreglementen van Charleroi, Brugge, Gent en Leuven wordt expliciet gesteld dat de ombudsman verbonden is aan de stad door een arbeidsovereenkomst. Het Antwerpse ombudsreglement is minder expliciet. In artikel 9 wordt bepaald dat de statutaire en administratieve bepalingen die van toepassing zijn op het stadspersoneel niet gelden voor de ombudsman. Daarmee is impliciet gekozen voor een contractuele formule: de ombudsman is weliswaar aangesteld door de gemeenteraad voor een hernieuwbare periode van zes jaar, maar ten aanzien van de stad heeft hij een arbeidsovereenkomst met een proefperiode van twaalf maanden. In Seraing bevat het reglement een keuzemogelijkheid: ofwel de detachering van iemand in dienst van de gemeente, ofwel een arbeidsovereenkomst voor een niet-personeelslid.

De contractuele aanstelling betekent dat de kenmerken en rechtsgevolgen, verbonden aan het bestaan van een arbeidsovereenkomst, van toepassing zijn op de aanstelling van de ombudsman, in het bijzonder inzake bekwaamheid, toestemming, voorwerp en oorzaak, alsook het bewijs van de overeenkomst. Ook gelden de algemene regels inzake de verplichtingen van werknemer en werkgever ten opzichte van mekaar. Gemeenten kiezen over het algemeen voor de contractuele formule, omdat deze de onafhankelijkheid van de ombudsman beter zou garanderen dan een statutair verband. (Depré, 1995: 124-127) Zo is een groot voordeel van een contractuele verbintenis dat de ombudsman niet is onderworpen aan het disciplinaire stelsel van statutaire ambtenaren. De ombudsman kan niet tuchtrechtelijk worden gestraft door personen en instanties die hij in bepaalde gevallen ook moet controleren, met name door de gemeenteraad of het college van burgemeester en schepenen. Nadeel van de contractuele verbintenis is evenwel dat de ombudsman niet geniet van vastheid van betrekking: hij kan worden ontslagen om een dringende reden, maar ook zonder reden, mits het betalen van een opzegvergoeding (of het uitbetalen van het loon als het om een contract van bepaalde duur gaat).

De aanstelling van de Antwerpse ombudsman gebeurt voor een hernieuwbare termijn van zes jaar waarvan, bij een eerste aanduiding, het eerste jaar als proeftijd geldt (artikel 5). (Huyse, Duerinckx, Van Dael, 1996: 31) De duur van het ambt komt overeen met de duur van de gemeentelijke legislatuur, maar het is niet de nieuw verkozen gemeenteraad die de ombudsman benoemt. De keuze van een ombudsman door de vorige gemeenteraad wordt opgelegd aan de volgende verkozen gemeenteraad. De bedoeling hiervan is de politieke onafhankelijkheid van de ombudsman te versterken.

In Leuven wordt de ombudsman voor onbepaalde tijd aangesteld met een proefperiode van één jaar. (Ombudsvrouw stad Leuven, 1999-2000: bijlage 3) In Charleroi en Luik gaat het om een arbeidsovereenkomst van bepaalde duur. De eerste termijn bestaat uit een proefperiode van zes maanden. In Seraing is het merkwaardig dat de instelling van de functie zelf voorlopig is, hetgeen uiteraard dan ook geldt voor de aanstelling van de persoon van de ombudsman: het gaat om een maximale periode van vijf jaar, waarna door de gemeenteraad een evaluatie volgt.

De instelling van een proefperiode heeft een dubbele rechtvaardiging. (Depré, 1995: 128; Hubeau, 1997c: 121-122) Zij moet het voor de gemeenteraad mogelijk maken om te beoordelen of de ombudsman over de noodzakelijke capaciteiten beschikt om zijn functie uit te oefenen en of hij een volledige onafhankelijkheid bewijst in de uitoefening van zijn opdracht.

Vermits in de meeste gemeenten de ombudsman wordt benoemd door de gemeenteraad, zal ook de ontheffing of de beëindiging van de arbeidsovereenkomst tot de bevoegdheid van de gemeenteraad behoren. (Huyse, Duerinckx, Van Dael, 1996: 31)

De ombudsman wordt uit zijn functie ontheven in de volgende gevallen (artikel 10):

3. indien hij een functie of ambt aanvaardt die onverenigbaar is met de ombudsfunctie;

4. indien hij wegens ziekte of gebrekkigheid blijvend ongeschikt is zijn functie uit te oefenen;

Vermits het om een contractuele aanstelling gaat, kunnen de zwaarwichtige redenen best worden vergeleken met deze uit het arbeidsovereenkomstenrecht.

De meeste ombudsreglementen bepalen dat het college van burgemeester en schepenen de noodzakelijke materiële en menselijke middelen ter beschikking moet stellen van de ombudsman (artikel 12). Concreet krijgt de ombudsman een ingericht kantoor ter beschikking dat volledig gescheiden is van de gemeentelijke administratie om aan te duiden dat hij in volledige onafhankelijkheid werkt tegenover de gemeentelijke autoriteiten. Het salaris van de ombudsman en zijn medewerkers wordt betaald door het gemeentebestuur. De betalende en de gecontroleerde instantie zijn dus dezelfde, hetgeen de onafhankelijkheid van de ombudsman kan bedreigen. (Hubeau, 1997c: 123-124; Huyse, Duerinckx, Van Dael, 1996: 39)

Het personeelskader wordt vastgesteld door de gemeenteraad op voorstel van de ombudsman. De ombudsman heeft de bevoegdheid van een diensthoofd over het personeel dat tot zijn beschikking staat (artikel 12). Omwille van budgettaire redenen kan de ombudsman veelal zijn personeel niet samenstellen uit externen aan het gemeentebestuur, maar moet hij rekruteren uit het gemeente- en OCMW-personeel. Dit kan een gevaar inhouden voor de onafhankelijkheid van de ombudsman. (Depré, 1995: 128-129) Anderzijds wordt dit nadeel in sterke mate gecompenseerd door het voordeel dat deze medewerkers de gemeente, zijn organisatie en zijn personeel goed kennen. Dat is niet noodzakelijk het geval met de ombudsman. Zijn medewerkers kunnen hun ervaring overdragen aan de ombudsman. Wat een obstakel kan lijken voor de onafhankelijkheid van de ombudsdienst, is in realiteit vaak een belangrijk aspect voor de doeltreffendheid van de ombudsdienst.

In Antwerpen maakt de ombudsdienst, administratief gezien, deel uit van de bedrijfseenheid ‘stafdienst’ (bijlage 4.1). Dit strookt echter niet met de vooropgestelde onafhankelijkheid van de ombudsman. (Ombudsman stad Antwerpen, 1999-2000: 27) Zowel qua personeel, huisvesting, informatica als financiële middelen is de ombudsman afhankelijk van keuzes en prioriteiten die elders werden bepaald. Vanuit verschillende hoeken wordt er dan ook voor gepleit dat de onafhankelijkheid van de ombudsman organisatorisch consequent wordt doorgetrokken.

De ombudsman moet een grote discretie vertonen in de behandeling van de informatie die hij in kennis neemt. Daarnaast is het ook vereist dat de ombudsman getuigt van volledige objectiviteit en zijn functie in totale onafhankelijkheid uitoefent (figuur 4.7).

De verplichting tot discretie of de geheimhoudingsplicht is fundamenteel voor de ombudsman. De discretie van de ombudsman bepaalt in sterke mate de geloofwaardigheid en doeltreffendheid van zijn functie. (Depré, 1995: 130-131) Het reglement voorziet dat de ombudsman de vereiste discretie in acht moet nemen betreffende alle inlichtingen waarvan hij vanuit zijn functie kennis neemt (artikel 7). De ombudsman moet getuigen van de grootste discretie in de behandeling van zaken die aan hem zijn toevertrouwd. Hij mag in geen geval informatie uit het dossier onthullen aan buitenstaanders. De schending van de discretie is een zwaarwichtige reden in de zin van de arbeidsovereenkomstenwet, die kan leiden tot een ontheffing of een beëindiging van de arbeidsovereenkomst van de ombudsman.

Het Antwerpse reglement gaat nog verder en preciseert dat de ombudsman de naam van de verzoeker niet mag kenbaar maken indien deze laatste hiertegen bezwaar heeft. Deze bepaling betekent in de praktijk echter niet dat de identiteit van een verzoeker wordt bekendgemaakt wanneer deze geen bezwaar heeft geuit. (Hubeau, 1997c: 122-123; Huyse, Duerinckx, Van Dael, 1996: 32) De ombudsman hanteert het principe dat de identiteit in de mate van het mogelijke niet wordt bekendgemaakt. Is dat wegens de aard van het onderzoek niet realiseerbaar, dan wordt de toestemming van de verzoeker gevraagd. Wordt die toestemming onthouden, dan wordt deze beslissing gerespecteerd en kan dit zelfs betekenen dat het onderzoek noodgedwongen moet worden stopgezet. Ook in reglementen waarin deze bepaling niet is opgenomen (b.v. reglement van Charleroi), moet men ervan uitgaan dat dit principe impliciet in het reglement vervat zit. Het bepaalt immers de geloofwaardigheid en de doeltreffendheid van de ombudsman.

De discretieplicht kan in de praktijk problemen teweegbrengen. Dit is onder meer het gevolg van het feit dat klachten wel nominatim moeten worden ingediend bij de ombudsdienst (artikel 14). Deze niet-anonimiteit is begrijpelijk: het heeft geen zin anonieme klachten te gaan behandelen, omdat daarvoor vaak geen echte oplossing kan worden gevonden; bovendien is de naam van de verzoeker van essentieel belang om een dossier te kunnen aanleggen en eventueel de betreffende stukken op te vragen. Ook in het kader van klachten betreffende politiezaken en maatschappelijke dienstverlening is het vaak zeer moeilijk voor de ombudsman om te bemiddelen in het geschil zonder de identiteit van de verzoeker te onthullen aan de betreffende dienst.

De onafhankelijkheid van de ombudsman vormt het sluitstuk van zijn rechtspositie. De ombudsman moet zijn taak volledig onafhankelijk van enig gemeentelijk gezag uitoefenen (artikel 3). Dat houdt onder meer in dat de ombudsman geen instructies van het gemeentelijk bestuur kan ontvangen, dat hij vrij persconferenties mag organiseren en dat hij kan doen en zeggen wat hij wil. De ombudsman mag zich niet laten leiden door vooroordelen en de objectiviteit moet worden gegarandeerd. (Huyse, Duerinckx, Van Dael, 1996: 32)

Verschillende aspecten moeten aan deze onafhankelijkheid vorm geven. (Berckx, 1991: 473; Depré, 1995: 131-132) Ze zijn terug te vinden in de meeste reglementen:

Anderzijds is het wel zo dat in de meeste gemeenten de betalende en gecontroleerde instantie (en soms ook de benoemende instantie) vaak een en dezelfde zijn. Dit is een belangrijk aspect dat de onafhankelijkheid van de gemeentelijke ombudsman kan bedreigen.

De onafhankelijkheid van de ombudsman moet ook blijken uit zijn positie binnen het gemeentebestuur: de ombudsman moet een positie innemen naast de gemeenteraad (figuur 4.8). Hij positioneert zich dan boven de uitvoerende instanties, die hij controleert.

Uit de interviews[37] kwam het belang van onafhankelijkheid van de ombudsman sterk naar voor. De ombudsman mag bij de uitoefening van zijn functie niet afhankelijk zijn van de goodwill van andere actoren binnen de gemeente. Klachten en de behandeling ervan worden binnen de organisatie immers nog vaak ervaren als een gevoelig en storend element. De ombudsman mag dan ook op geen enkele wijze afhankelijk zijn van andere actoren; er mag geen enkele mogelijkheid bestaan tot beïnvloeding van de ombudsman bij de uitoefening van zijn functie. In de praktijk blijkt dat de ombudsman, wat betreft de administratieve werking van zijn dienst, wel afhankelijk is van de goodwill van andere diensten. Dit is het gevolg van het feit dat de ombudsdienst administratief deel uitmaakt van de stafdienst (bijlage 4.1). Zowel qua personeel, huisvesting, informatica als financiële middelen is de ombudsman afhankelijk van keuzes en prioriteiten die elders werden bepaald. Dit houdt in feite een belangrijke beperking in van de onafhankelijke positie van de ombudsman. Desondanks stelt de ombudsman vast dat tot op heden zijn onafhankelijkheid nooit op enige wijze in het gedrang is gekomen bij de behandeling van klachten. Hiermee is toch wel aan de belangrijkste vereiste van de ombudsfunctie voldaan. De ombudsman meent bovendien dat het administratief deel uitmaken van de stafdienst toch ook een pluspunt heeft: hierdoor behoudt de ombudsdienst immers nog voeling met de gemeentelijke organisatie. Wanneer de ombudsman geen deel zou uitmaken van een gemeentelijke dienst en als het ware van op een ‘eiland’ werkzaam zou zijn, zou hij de voeling met het gemeentebestuur kunnen verliezen, wat nadelig kan zijn bij de uitoefening van zijn functie.

Om de bevoegdheden van de ombudsman te definiëren wordt een onderscheid gemaakt naar ratione personae, ratione materiae en ratione institutionis (figuur 4.9). Daarnaast worden ook de onbevoegdheidsgronden beschreven.

Vooraleer de personen te beschrijven die het recht hebben om een beroep te doen op de ombudsman is het belangrijk stil te staan bij een belangrijk principe: de ombudsman heeft geen initiatiefrecht. (Depré, 1995: 132-135) Hij kan slechts handelen op basis van een klacht die bij hem werd aanhangig gemaakt. Bij de bespreking van het reglement van Charleroi is de ombudsman vergeleken met een onderzoeksrechter: hij is geen ‘inquisiteur’, maar veeleer een soort onderzoeksrechter die handelt op basis van een klacht. Hieruit blijkt ook zijn bemiddelingsfunctie vanaf het ogenblik dat er op hem een beroep wordt gedaan. Wanneer hij over een initiatiefrecht zou beschikken, overstijgt hij deze opdracht en participeert hij aan het beleid over de werking van de gemeentelijke diensten. Dit principe is belangrijk, aangezien daarmee de grenzen van de ombudsfunctie worden vastgelegd: de ombudsman is er niet om de fouten van de administratie te onderzoeken of om deze te dwingen om een bepaalde houding aan te nemen. Hij komt wel tussen als bemiddelaar tussen de gemeentelijke autoriteiten en de burger. Vandaar dat de ombudsman niet kan handelen vanuit eigen initiatief, maar enkel en alleen op basis van een klacht.

Iedereen die klachten heeft over een orgaan of een dienst van de stedelijke administratie kan een beroep doen op de ombudsman (artikel 13). Dat betekent dat ook inwoners van buiten de gemeente een klacht kunnen indienen, voor zover deze klacht uiteraard betrekking heeft op de werking van een dienst of orgaan van de betreffende gemeente. (Hubeau, 1997c: 124-125)

Aangezien iedereen een klacht kan indienen bij de ombudsman wijst dit er ook op dat, naast natuurlijke personen, ook rechtspersonen (bijvoorbeeld bedrijven, verenigingen zonder winstoogmerk) een beroep kunnen doen op de dienst. (Hubeau, 1997a: 160-161) In de ombudsreglementen van onder meer Antwerpen, Charleroi, Luik, Brugge en Gent is deze bepaling zelfs expliciet opgenomen. Wordt dit niet expliciet vermeld (b.v. Leuven), dan wordt het reglement meestal met de nodige soepelheid geïnterpreteerd, zodat feitelijke verenigingen in wezen niet uitgesloten zijn. Daarbij zal het echter van belang zijn bij de formulering van de klacht één of meer individuele verzoekers te kunnen identificeren. In de praktijk vraagt de ombudsman of een natuurlijke persoon kan optreden als vertegenwoordiger van de rechtspersoon of groepering.

Het algemene principe is dat de ombudsman bevoegd is voor klachten over een orgaan of een dienst van de stedelijke administratie (artikel 13). Het kan gaan om een vergissing, een onwettigheid, slechte wil, een te strikte toepassing van de reglementering, een verzuim te handelen of een duidelijke fout in de opvang en de begeleiding van de burger. (Hubeau, 1997a: 161-162) Het gaat om een onderzoek of de wijze van optreden van stedelijke diensten overeenstemt met hetgeen de burgers van de overheid kunnen verwachten. Het gaat om de verhouding tussen beide, niet zozeer om het resultaat, maar wel om de kwaliteit ervan. De principes, waarop men steunt, behoren met andere woorden niet noodzakelijk tot het recht, maar vaak tot de billijkheid. Deze bevoegdheid is zeer ruim. De enige vereiste is dat de betwiste handeling verband houdt met de uitoefening van de functie van ambtenaar. Uitgesloten zijn de activiteiten die zich situeren in de privé-sfeer van de ambtenaar. De grens is echter vaak moeilijk te trekken.

Een bijzonder geval van de bevoegdheid ratione materiae is de bevoegdheid ten aanzien van personeelszaken. Deze bevoegdheid is niet expliciet uitgesloten, maar is niet evident. Soms wordt beweerd dat dit soort klachten (bijvoorbeeld van personeelsleden tegenover hun hiërarchische overste) niet thuishoren bij de ombudsman. Soms brengt dit ook onduidelijkheden met zich mee, wanneer bijvoorbeeld personeelsleden van het stedelijke onderwijs klachten formuleren over hun wedde, terwijl zij door de Vlaamse Gemeenschap worden betaald. (Hubeau, 1997c: 125) In de literatuur wordt vaak gesteld dat de essentie van de rol van de ombudsman is zich met de relatie overheid-burger in te laten. (Depré, 1995: 135-136) Aldus ontsnapt de bevoegdheid inzake personeelsaangelegenheden aan deze van de ombudsman. Er zijn andere organen die deze problemen op het niveau van de hiërarchische relatie beter kunnen aanpakken. Wel is het mogelijk dat een ambtenaar zich tot de ombudsman wendt omwille van een probleem dat niets te maken heeft met de uitoefening van zijn beroep.

In de praktijk[38] behandelt de Antwerpse ombudsman klachten over personeelszaken. Hij zal ook voor dergelijke klachten nagaan in welke mate de geëigende procedures zijn gevolgd en of op behoorlijke en zorgvuldige wijze werd gehandeld. Waar nodig en mogelijk zal hij ook optreden als bemiddelende instantie. Op basis daarvan wordt, net zoals voor andere klachten, de klacht gekwalificeerd als gegrond, ongegrond, betwist of terechte opmerking. Hoewel het instituut van de ombudsman niet in het leven is geroepen voor dergelijke klachten over personeelszaken, acht de ombudsman zich dus niet onbevoegd om ze te behandelen.

Naast de algemene bevoegdheid van de ombudsman ten aanzien van de stedelijke administratie, moet ook de vraag worden gesteld naar andere instellingen tegenover dewelke de ombudsman bevoegdheden heeft. (Hubeau, 1997a: 163-164)

De bevoegdheid ten aanzien van het OCMW wordt uitdrukkelijk toegevoegd en staat op hetzelfde niveau als de stedelijke administratie. Dat is zo in alle reglementen; sommigen bevatten in dat verband enkele specifieke bepalingen. Daarnaast zijn in sommige reglementen bepalingen opgenomen over bijkomende bevoegdheden ten aanzien van regieën (Charleroi), intercommunales (Brugge), privé- en rechtspersonen waaraan een taak van gemeentelijk belang wordt toevertrouwd (Antwerpen en Brugge) en sociale huisvestingsmaatschappijen (Antwerpen).

De bevoegdheid inzake de politie staat regelmatig ter discussie. In het reglement van Leuven wordt daarom vermeld: “de stedelijke administratie (inclusief politie)” (Ombudsvrouw stad Leuven, 1999-2000: bijlage 3). Het argument dat er specifieke toezichtorganen zijn voor de werking van de politiediensten (b.v. het ‘Comité P’) is geen argument om deze bevoegdheid uit te sluiten: algemene en bijzondere vormen van (administratief) toezicht en voogdij bestaan immers ook ten aanzien van de gemeente zelf. (Hubeau, 1997c: 125-129) De bevoegdheid van de ombudsman moet wel worden gepreciseerd, aangezien ze niet volledig is. De politie oefent in feite twee soorten taken uit: taken in het kader van de gerechtelijke politie (onder toezicht van de procureur-generaal) en taken als bestuurlijke politie (onder leiding van de burgemeester). De bevoegdheid van de ombudsman is beperkt tot de taken in het kader van de bestuurlijke politie.

Niet alleen inzake politie, ook inzake onderwijs is de bevoegdheid van de ombudsman beperkt. De personeelsleden van het stedelijk onderwijs worden betaald door de Vlaamse Gemeenschap zodat klachten over trage, gebrekkige betaling op Vlaams bestuursniveau moeten worden geuit.

d. De onbevoegdheidsgronden: uitzonderingen op de algemene klachtenbevoegdheid

Een aantal klachten is expliciet uitgesloten. (Depré, 1995: 137-138; Hubeau, 1997a: 164-165) De ombudsman neemt een klacht niet in behandeling wanneer (artikel 14):

De ombudsman is bovendien niet bevoegd klachten in behandeling te nemen die betrekking hebben op bepaalde aspecten (artikel 15). (De Bens, Van Broekhoven, Van den Broeck, 1991: 109; Hubeau, 1997c: 130-132)

De ombudsdienst is een instantie die de burger moet beschermen tegen een onjuiste of onzorgvuldige manier van behandelen door de gemeentelijke administratie. De kernopdracht van de ombudsman bestaat dan ook uit de behandeling van klachten. Daarnaast heeft hij ook een belangrijke aanbevelingsopdracht. Een bijkomende opdracht is de informatie- en verwijsfunctie (figuur 4.10).

Wanneer de ombudsman klachten onderzoekt, focust hij in het bijzonder op de mogelijke onbehoorlijkheid en onzorgvuldigheid van het aangeklaagde optreden van de overheidsdienst. Het lijkt opportuun hier dan ook even stil te staan bij de hantering van de begrippen ‘onbehoorlijk bestuur’ en ‘onzorgvuldige dienstverlening’. Wat ze concreet inhouden en wat de juiste draagwijdte is, blijkt in de praktijk vaak uit de individuele klachtcontext. Een overzicht van de verschillende toetsingsnormen en -criteria geeft wel meer inzicht in wat a priori onder ‘behoorlijkheid’ en ‘zorgvuldigheid’ kan worden verstaan (figuur 4.11). (Hubeau, 1997b: 23-25; Ombudsman stad Antwerpen, 1999-2000: 19-22; Ombudsvrouw stad Leuven, 1999-2000: 11-14)

Algemeen kan een onderscheid worden gemaakt tussen drie categorieën toetsingsnormen: wet- en regelgeving, algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de ombudsnormen.

Bij het beoordelen van het overheidshandelen spreekt het voor zich dat de wet zelf de eerste norm is. Hoewel de bij de ombudsman ingediende klachten veelal niet of niet meteen de wetmatigheid van het handelen van de overheid viseren, is het evident dat een onwetmatig optreden van de overheid meteen ook onbehoorlijk is.

Vaak is niet zozeer de wetmatigheid in het geding, maar wel een dimensie van het overheidsoptreden die zich niet tot ‘wet’ of ‘recht’ in enge zin laat reduceren en die op redelijke gronden toch voor kritiek vatbaar is. De normen die worden gevat onder de noemer ‘algemene beginselen van behoorlijk bestuur’ zijn dan ook uitermate belangrijk en verwijzen indirect naar de eigenlijke opdracht van de ombudsman. Deze algemene beginselen van behoorlijk bestuur worden momenteel algemeen aanvaard, of toch vaak ingeroepen, als belangrijke bestuursprincipes. Deze beginselen zijn echter (nog) niet altijd gecodificeerd en in het recht afdwingbaar. Ze kunnen desondanks niet worden genegeerd door een overheid die pretendeert een behoorlijk bestuur hoog in het vaandel te dragen.

Tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur worden concreet volgende beginselen gerekend: het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het redelijkheids- en proportionaliteitsbeginsel. Aan deze belangrijke beginselen kunnen nog andere worden toegevoegd, zoals het fair-playbeginsel, de zuinigheidsplicht, het onpartijdigheidsbeginsel, het verbod van machtsafwending, het recht op verdediging en het recht om gehoord te worden. Bepaalde van deze algemene beginselen zijn opgenomen in volwaardige wetten en hebben dus niet langer het karakter van een louter bestuurlijke norm of principe (b.v. de motiveringsplicht). Aan sommige van deze beginselen komt zelfs grondwettelijke waarde toe (b.v. het gelijkheidsbeginsel).

De ombudsnormen vormen niet echt een aparte, eenduidige of algemeen aanvaarde categorie van normen, maar groeperen een aantal bijkomende criteria zoals die gaandeweg in de praktijk van een aantal (gemeentelijke) ombudsmannen werden ontwikkeld en verfijnd. Ook de jarenlange praktijkervaring van de Nederlandse nationale ombudsman heeft bijgedragen tot de ontwikkeling van deze normen. Sommige kunnen worden beschouwd als een verbijzondering van bepaalde algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Concreet gaat het om volgende normen: correcte bejegening, actieve dienstverlening, deugdelijke correspondentie, bereikbaarheid, actieve informatieverstrekking, behoorlijke uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid, interne klachtenbehandeling, redelijke behandeltermijn, coördinatie en respect voor de persoonlijke levenssfeer.

In de praktijk[39] staan deze toetsingsnormen centraal in het onderzoek van klachten. Voor elke klacht wordt concreet nagegaan of en welke normen werden geschonden. Door het aanduiden van de geschonden toetsingsnormen wordt duidelijker waar het probleem zich situeert, kan als het ware een etiket op de klacht worden geplakt en wordt het makkelijker om de klacht te verwoorden naar de verzoeker en de betrokken gemeentelijke dienst. In het jaarverslag 2001 zullen trouwens afzonderlijke overzichten worden weergegeven van de geschonden toetsingsnormen (dit gebeurde niet in de vorige jaarverslagen).

Bij de behandeling van klachten door de ombudsman worden in grote lijnen vijf stappen doorlopen (figuur 4.12). (Hubeau, 1997a: 164-166; Hubeau, 1997c: 132-133; Huyse, Duerinckx, Van Dael, 1996: 35-39; Ombudsvrouw stad Leuven, 1999-2000: 8-15; Ombudsman stad Antwerpen, 1999-2000: 22-26)

Alle klachten, die betrekking hebben op activiteiten die uitgaan van een gemeentelijke dienst (of een dienst van het OCMW), kunnen worden ingediend bij de ombudsman. Een klacht kan zowel mondeling (ook telefonisch) als schriftelijk (inclusief fax en e-mail) worden ingediend (artikel 13).

De ombudsman neemt een klacht niet in behandeling wanneer deze buiten zijn bevoegdheidsdomein[41] valt. Wanneer de ombudsman zichzelf onbevoegd of de klacht onontvankelijk verklaart, moet hij dit schriftelijk melden aan de verzoeker met vermelding van de reden (artikel 16). Ingeval de ombudsman wel bevoegd is, wordt een ontvangstmelding naar de verzoeker verstuurd met de mededeling dat de klacht wordt onderzocht.

Wanneer er geen sprake is van een echte klacht, maar eerder van een informatievraag of ook wanneer een klacht om een of andere reden niet ontvankelijk is, wordt de nodige informatie verstrekt en zo adequaat mogelijk doorverwezen, hetzij naar een gemeentelijke dienst, hetzij naar een andere instantie (b.v. huurdersbond, wetswinkel, justitiehuis). In dergelijke gevallen wordt gesproken van ‘onmiddellijke dienstverlening’. Van een echt ‘klachtdossier’ is pas sprake wanneer na deze eerste screening blijkt dat verder onderzoek nodig is.

Volgens het basisbeginsel van de ombudsman als beroepsinstantie worden eerstelijnsklachten niet door de ombudsman behandeld en zal de verzoeker worden doorverwezen naar de bevoegde instantie. In de praktijk blijkt dat in veel gemeenten de ombudsman nog wel degelijk klachten behandelt waarover de verzoeker niet voorafgaandelijk bij de betrokken dienst ging klagen. De ombudsdienst is bijgevolg niet steeds een beroepskamer en verstrekt vaak eerstelijnshulp.

Uit de interviews[42] blijkt dat de Antwerpse ombudsman zich zoveel mogelijk als beroepsinstantie tracht te profileren. In de praktijk is het echter niet steeds mogelijk om een strikt onderscheid te maken tussen eerstelijns- en tweedelijnsklachten. Zo zal bijvoorbeeld de ombudsman in sommige situaties klachten, die niet eerst door de eerstelijnsprocedure zijn behandeld, toch als tweedelijnsklachten beschouwen. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer de burger al één of meerdere pogingen heeft ondernomen (telefonisch, mondeling of schriftelijk, formeel of informeel) om zijn klacht te melden aan de bevoegde dienst, maar zonder enig gevolg.

Eenmaal de ombudsman heeft vastgesteld dat hij bevoegd is, zal hij het diensthoofd van de bevoegde dienst om advies en toelichting verzoeken bij de klacht. Het diensthoofd maakt een antwoord over aan de ombudsman, voorzien van de nodige tekst en uitleg en eventueel van bewijsstukken. Eventueel kan de ombudsman het diensthoofd later nogmaals raadplegen voor meer specifieke informatie. De ombudsman verwerkt de informatie, onderzoekt, analyseert, suggereert en bemiddelt.

Aan de ombudsman worden op zijn verzoek de bescheiden, waarop het onderzoek betrekking heeft, voorgelegd. Hij kan alle plaatsen, met uitzondering van woningen, betreden waar de betreffende gemeentelijke dienst zijn taak verricht (artikel 18). Het is hem eveneens toegestaan ter plaatse documenten te gaan inzien. De ombudsman kan de klager en de beklaagde horen en om inlichtingen vragen (meestal schriftelijk). Ook deskundigen kan de ombudsman om advies verzoeken. Maar een andere instantie met het onderzoek belasten kan niet. Het organiseren van een confrontatie tussen de partijen is mogelijk, maar gebeurt eerder zelden.

In de praktijk[44] blijkt de ombudsman geen onderzoek ter plaatse te voeren. Hij is dus geen onderzoeksrechter die de feiten ter plaatse gaat onderzoeken. Het onderzoek wordt daarentegen wel gevoerd via schriftelijke contacten met een leidinggevende ambtenaar van de betrokken dienst. In een brief aan de leidinggevende ambtenaar worden de feiten van de verzoeker verwoord door de ombudsman en wordt de leidinggevende ambtenaar gevraagd om een weergave van de feiten, van zijn standpunt, van eventuele wettelijke verplichtingen, juridische regelgeving en procedures. Eventueel kunnen nog andere specifieke vragen worden gesteld. Via de methode van ‘woord en wederwoord’ tracht de ombudsman aan ‘waarheidsvinding’ te doen. Contacten via briefwisseling staan daarbij centraal.

Het klachtonderzoek door de ombudsman heeft in feite een dubbel doel. Enerzijds kan de ombudsman hierdoor meer inzicht verwerven in het probleem en in wat zich precies heeft voorgedaan. Anderzijds probeert de ombudsman te bemiddelen, een oplossing dichterbij te brengen of de aanzet te geven tot een initiatief dat geheel of gedeeltelijk tegemoet komt aan de (terechte) verzuchtingen van de klager. Deze bemiddeling is erg belangrijk: een burger die onheus werd behandeld wil immers actie, een initiatief, een correctie of een oplossing voor het probleem en niet een of andere abstract klinkende kwalificatie van zijn klacht. Bovendien krijgen bij bemiddeling door de ombudsman de gemeentelijke diensten meer ruimte om zelf initiatieven te nemen zonder dat het college van burgemeester en schepenen wordt ingeschakeld. Op deze manier wordt een goede samenwerking met de gemeentelijke diensten bevorderd.

De ombudsman heeft geen initiatiefrecht en kan slechts op basis van een klacht een onderzoek starten. Daarnaast verstrekt de reglementering van sommige gemeenten (b.v. Antwerpen) het college van burgemeester en schepenen en de commissie voor algemene bestuurlijke aangelegenheden de bevoegdheid een onderzoeksopdracht te geven (artikel 19). Van deze mogelijkheid werd echter nog geen gebruik gemaakt[45].

Nadat de ombudsman een klacht heeft onderzocht en zich dus een mening heeft kunnen vormen over de feiten die aan de basis lagen van de klacht, komt hij finaal tot een conclusie en tot een kwalificatie van de klacht en eventueel tot een passende aanbeveling. Bij het oordelen over de gegrondheid van een klacht wordt de billijkheid in overweging genomen en wordt de klacht gemeten aan de toetsingsnormen en -criteria.

De klacht is gegrond wanneer uit het klachtonderzoek duidelijk is gebleken dat er sprake was van manifest onbehoorlijk bestuur of onzorgvuldige dienstverlening. Indien een klacht naar het oordeel van de ombudsman ‘ongegrond’ is, deelt de ombudsman dit mee aan de verzoeker in een gemotiveerd schrijven. Is hij daarentegen van oordeel dat de klacht geheel of gedeeltelijk ‘gegrond’ is, dan meldt hij dit aan het college van burgemeester en schepenen en zendt hiervan een afschrift aan de verzoeker. Zo mogelijk geeft de ombudsman ook aanbevelingen aan het college van burgemeester en schepenen om de feiten die aanleiding gaven tot een gegronde klacht in de toekomst te vermijden. Het college neemt hiervan kennis en wanneer ze het niet eens is met de door de ombudsman geformuleerde aanbevelingen, geeft ze op haar beurt daarvan kennis aan de ombudsman met opgave van de redenen (artikel 20). Het college kan zich enkel al of niet akkoord verklaren met de aanbevelingen van de ombudsman; de gegrondheid van de klacht wordt enkel en alleen door de ombudsman beoordeeld.

Naast de categorieën van gegronde en ongegronde klachten, onderscheiden de meeste gemeentelijke ombudsmannen nog andere categorieën. Zo spreekt de Antwerpse ombudsman ook over de ‘terechte opmerkingen’: klachten waarbij de ombudsman na onderzoek concludeert dat de betrokken dienst niet helemaal zorgvuldig heeft gehandeld en mits een meer adequate dienstverlening de klacht had kunnen voorkomen, maar waarbij hij anderzijds de feiten waarvan sprake onvoldoende zwaarwichtig kan vinden om de klacht formeel als gegrond te bestempelen. Daarnaast zijn er ook de ‘betwiste’ klachten: klachten die in een welles-nietes-discussie dreigen te verzanden omdat verzoeker en betrokken dienst over de feiten van mening verschillen en allebei voet bij stuk houden, waardoor het voor de ombudsman quasi onmogelijk is om conclusies te trekken. Tenslotte zijn er gevallen van ‘stopzetting’ van het klachtonderzoek, bijvoorbeeld omdat de verzoeker anoniem is of zijn klacht heeft ingetrokken of niet meer reageert op vragen van de ombudsman of omdat hij is overleden. Wanneer een klacht wordt gecategoriseerd als terechte opmerking, als betwiste klacht of als stopgezet wordt de verzoeker geïnformeerd over de afronding van het dossier.

Er wordt globaal op twee manieren publiciteit verleend aan de activiteiten van de ombudsman.

Allereerst bezorgt de ombudsman op regelmatige tijdstippen aan het college van burgemeester en schepenen een tussentijds verslag met een overzicht van de gegronde klachten, alsook enkele algemene ontwikkelingen (artikel 21). Volgens het Antwerpse ombudsreglement moet de ombudsman ook driemaandelijks aan het managementcomité rapporteren. Dit gebeurt echter niet in de praktijk.[47]

Daarnaast is er het jaarverslag: de ombudsman brengt jaarlijks schriftelijk verslag uit van zijn werkzaamheden ten overstaan van de gemeenteraad (artikel 22). Aangezien de ombudsman werd aangesteld door de gemeenteraad is hij immers verantwoording verschuldigd aan de raad. Het rapport bevat niet alleen een systematisch overzicht van de klachten waarvoor een beroep werd gedaan op de ombudsman, maar ook de aanbevelingen die de ombudsman heeft gericht aan het college van burgemeester en schepenen. Dit maakt het mogelijk voor de gemeenteraad na te gaan in welke mate het college gevolg heeft gegeven aan de aanbevelingen.

Het jaarverslag is publiek en is zowel intern (ten aanzien van de gecontroleerde diensten en instellingen), als extern (ten aanzien van de publieke opinie) van wezenlijk belang. Hoewel aanvankelijk werd gevreesd dat de jaarverslagen misschien het lot zou zijn beschoren direct in de schuif te belanden, blijkt dit toch een zeker ‘machtsmiddel’ te zijn dat behoort tot de sfeer van wat behoorlijk gedrag van de gemeentelijke overheid kan inhouden.

Bij een gegronde klacht geeft de ombudsman zo mogelijk aanbevelingen aan het college van burgemeester en schepenen om de feiten die aanleiding gaven tot een gegronde klacht in de toekomst te vermijden. Deze aanbevelingen hebben geen dwingende kracht. Het college kan al of niet akkoord gaan met deze aanbevelingen. Wanneer het college het niet eens is, moet ze dat verantwoorden naar de ombudsman toe. Het komt dus aan het college toe om initiatieven te nemen. De ombudsman heeft immers geen zeggingschap inzake het algemeen beleid van het gemeentebestuur. Hij heeft ook geen tuchtbevoegdheid ten aanzien van de gemeentelijke ambtenaren: deze komt enkel toe aan de benoemende overheid of de instantie die toezicht uitoefent over de ambtenaar. In dit verband heeft de ombudsman vooral een signaalfunctie bij het gemeentebestuur; deze laatste beslist of een vastgestelde tekortkoming een (tuchtrechtelijk) gevolg krijgt.

De aanbevelingsopdracht is een essentiële opdracht van de ombudsman. (Depré, 1995: 143; Hubeau, 1997a: 169; Huyse, Duerinckx, Van Dael, 1996: 35-39) Aangezien de ombudsman het college van burgemeester en schepenen kan adviseren over maatregelen om een herhaling van de feiten die aanleiding gaven tot een gegronde klacht te vermijden, werkt hij niet alleen ten dienste van de verzoekers, maar ook van het gemeentebestuur. Hij oefent ook een opdracht uit van gemeentelijk belang. Het komt hem toe om de administratieve disfuncties bekend te maken aan de gemeentelijke autoriteiten, zodat deze disfuncties kunnen worden hersteld. Door het aanwijzen van de knelpunten alsook via de gesignaleerde oplossingen kan het functioneren van de gemeentelijke administratie worden verbeterd.

Ondanks het belang van de aanbevelingsopdracht, moet er toch een zekere behoedzaamheid en terughoudendheid aan de dag worden gelegd met betrekking tot het formuleren van formele aanbevelingen. In vele gevallen wordt al tijdens het klachtonderzoek, in het overleg met de bevoegde diensten, duidelijk hoe het probleem of de klacht kan worden verholpen en voegt een formele aanbeveling daar weinig aan toe. De bevoegde dienst moet de kans krijgen om zelf initiatieven te nemen en haar verantwoordelijkheid op te nemen, zonder dat het college van burgemeester en schepenen wordt ingeschakeld. Op deze manier wordt een goede samenwerking met de gemeentelijke diensten bevorderd. Bovendien werkt dit ook bevorderlijk voor wat betreft de responsabilisering van de gemeentelijke diensten. De ervaring leert ook dat formele aanbevelingen vaak het risico lopen dode letter te blijven en in die zin soms een omgekeerd effect kunnen sorteren. In heel wat gemeenten blijkt er ook relatief weinig reactie te komen op de aanbevelingen van de ombudsman, valt de reactie van het college van burgemeester en schepenen vaak samen met de eerder verstrekte argumentatie van de betreffende diensten en blijft de discussie beperkt tot het concrete geval zonder de meer structurele en lange-termijn-problemen aan te raken. Bovendien heeft de ombudsman vaak weinig zicht op de mate waarin zijn aanbevelingen in de praktijk effectief door de gemeentelijke diensten worden opgevolgd. In de toekomst moet, gezien het belang ervan, dan ook bekeken worden hoe met deze bevoegdheid op een zo performant mogelijke wijze wordt omgegaan.

Uit het interview met de ombudsman[48] kwam naar voor dat hij de voorkeur geeft aan concrete dossiergebonden aanbevelingen en niet zozeer aan algemene aanbevelingen. Algemene aanbevelingen ‘trappen te veel open deuren in’. Hierbij denken we bijvoorbeeld aan een aanbeveling als ‘het beter verzorgen van de correspondentie’: dergelijke aanbeveling is zeer algemeen, verkondigt niets nieuws en biedt geen concrete oplossing voor de problemen. De ombudsman verkiest dan ook concrete dossiergebonden aanbevelingen, die duidelijk aangeven welke initiatieven moeten worden genomen en een oplossing bieden voor een concreet probleem.

Momenteel wordt nog niet systematisch opgevolgd welke initiatieven werden genomen om de aanbevelingen te implementeren[49]. De ombudsman heeft dan ook geen zicht op de mate waarin de bij hem aangekaarte problemen effectief in de praktijk werden aangepakt en opgelost. De ombudsman heeft enkel weet van het feit of het college akkoord of niet akkoord gaat met zijn aanbevelingen. Dit zegt echter niets over wat met deze aanbevelingen in de praktijk werd gedaan. Vaak blijken zich in de praktijk wel veranderingen voor te doen in de gemeentelijke diensten, die in de lijn liggen van de aanbevelingen van de ombudsman. Het is dan echter niet duidelijk of deze veranderingen ook effectief het gevolg zijn van de aanbevelingen van de ombudsman. In de toekomst is het wel de bedoeling om systematisch navraag te doen bij het college van burgemeester en schepenen of en welke initiatieven werden genomen om de aanbevelingen te implementeren.

De informatie- en verwijsfunctie van de ombudsman wordt niet reglementair beschreven. (Depré, 1995: 142; Huyse, Duerinckx, Van Dael, 1996: 35-39) Deze functie strookt immers niet met het principe van de ombudsman als een tweedelijnsinstantie. In de praktijk vervult de ombudsman toch zeer vaak taken in de sfeer van informatieverlening en verwijzing. Veel burgers zien de ombudsman als het institutietype waar men zich toe kan richten om een oplossing te vinden voor eender welk probleem. De meeste ombudsmannen hebben daarom in de praktijk, naast hun kernopdrachten van klachtbehandeling en de formulering van aanbevelingen, de informatie- en verwijsfunctie als een aanvullende opdracht uitgebouwd. Wanneer een verzoeker zich aanbiedt met een klacht die niet tot de bevoegdheid van de ombudsman behoort, zal de ombudsman, eerder dan eenvoudig zijn onbevoegdheid duidelijk te maken, in de mate van het mogelijke de verzoeker leiden naar een dienst die zijn probleem wel kan behandelen.

Gezien de informatie- en verwijsfunctie niet in de ombudsreglementen is opgenomen, bestaat er ook geen specifieke procedure voor. De meeste ombudsmannen hebben wel zelf een aantal spelregels uitgewerkt. Dit heeft tot gevolg dat de gemeentelijke ombudsmannen vaak zeer verschillend te werk gaan wat betreft deze aanvullende opdracht. De verzoeken om informatie gaan ook over zeer uiteenlopende kwesties als huurproblemen, pensioen, belastingen en consumentenproblemen. In dat kader hebben de meeste ombudsdiensten een bestand opgebouwd met informatie over talrijke diensten en hun bevoegdheden.

Door maatschappelijke ontwikkelingen is er in onze maatschappij een grote afstand ontstaan tussen de inwoners en hun bestuur, waarmee een ongelijkheid (in termen van macht) tussen deze partijen gepaard gaat. (Korsten, Van Geest, 1989: 301-302; Van den Heuvel, De Vries, 1996: 100-104) Het belang van het gemeentelijk ombudsinstituut in onze samenleving is de rechtsbescherming van de burger en de verbetering van de kwaliteit van de relatie tussen de burger en het gemeentebestuur. Van de ombudsfunctie gaat immers een preventieve werking uit, zij verhoogt het normbesef bij het gemeentebestuur, verbetert de kwaliteit van de beleidsuitvoering, maakt het gemeentebestuur gevoeliger voor signalen van ‘buiten’ en zij bevordert de interne behandeling van klachten.

Vanwege het ontbreken van de mogelijkheid een sanctie te verbinden aan het behoorlijkheidsoordeel van de ombudsman, kan moeilijk worden gesproken van rechts- en belangenbescherming van de burger in de eigenlijke zin. Het belang van de functie ligt hoofdzakelijk in een preventieve en opvoedende uitstraling. De ombudsfunctie is overwegend gericht op het voorkomen van fouten in de toekomst of op het doen van aanbevelingen tot verbetering.

Ook al is aan het oordeel van de ombudsman geen sanctie verbonden, de bevindingen van de ombudsman zijn doorgaans van groot gewicht en geven de burger een ultieme uitspraak over een klacht die in onafhankelijkheid en onpartijdigheid is onderzocht en beoordeeld. De zeggingskracht van de bevindingen wordt nog vergroot doordat de uitspraak openbaar is en veelal gepaard gaat met aanbevelingen tot verbetering. Kennis over gemaakte fouten en het leren voorkomen van die fouten dragen uiteindelijk bij tot de verbetering van de kwaliteit van het functioneren van het gemeentebestuur.

De gemeentelijke ombudsdiensten zijn dan ook per saldo functioneel. Zij werken als bescherming voor een goed bestuurder en ambtenaar en als geweten voor een slechte. Zowel klager als gemeentebestuur kunnen in het gelijk worden gesteld. Het ombudsinstituut biedt bescherming tegen onjuiste aantijgingen over het bestuur. De meeste bescherming verdient echter de burger. Niet omdat er zoveel onbekwame bestuurders en ambtenaren zouden zijn, maar vanwege het verschil in machtspositie.

Hoewel in de gemeentebesturen stilaan een toenemende trend bestaat om een ombudsfunctie in te stellen, staan we, wat betreft de invulling van de gemeentelijke ombudsfunctie, nog steeds maar aan het begin van de rit. Dit geldt zowel kwantitatief, wat de verspreiding van de functie betreft, als kwalitatief, in verband met het profiel. Wat het algemene profiel van de gemeentelijke ombudsfunctie betreft, blijkt dat deze een vrij zwakke invulling heeft gekregen. Doorgaans heeft de gemeentelijke ombudsman op geen enkel niveau reële macht, noch enige afdwingbare beslissingsmacht: hij moet het meestal hebben van zijn moreel gezag en de openbaarheid van het jaarverslag. Bovendien beschikken de ombudsmannen in de gemeenten in vergelijking tot deze op centraal niveau niet over een reële eigen onderzoeksbevoegdheid.

Om van de ombudsfunctie een doeltreffend evaluatie-instrument te maken voor het gemeentebestuur moet nog worden gesleuteld aan een aantal andere belangrijke aspecten van deze functie. (Andersen, e.a., 2000: 107; Matthijs, 1997a: 52-53)

1. De onafhankelijke positie van de gemeentelijke ombudsman moet beter worden gewaarborgd: de geloofwaardigheid van een ombudsman staat of valt immers met zijn onafhankelijkheid. Op dit vlak stellen zich echter nog heel wat problemen. Dat heeft onder meer te maken met politieke invloeden, die binnen de gemeente een groot effect hebben. Vooral bij de aanstelling van de ombudsman spelen ze nog een belangrijke rol. Bovendien komt de onafhankelijke positie van de ombudsman ook in het gedrang doordat de betalende, gecontroleerde en soms ook de benoemende instantie vaak dezelfde is.

2. Verder is het ook essentieel dat het gemeentebestuur klachten en de behandeling ervan niet langer als een storend element beschouwt, maar als een fundamentele bijdrage voor de kwaliteit van de dienstverlening. (Goorden, 2000: 21-22) Alleen vanuit dergelijke ingesteldheid kan een doeltreffende interne klachtenbehandeling worden uitgebouwd, waarbij het gemeentebestuur op een systematische wijze rekening houdt met signalen van burgers. De ombudsman kan zich dan verder profileren als tweedelijnsfunctie en een ‘second opinion’ bieden. De instelling van een efficiënte ombudsfunctie vereist dan ook vaak ingrijpende organisationele veranderingen. De moeilijkheid is echter dat een organisatieverandering ook altijd een culturele omwenteling, een mentaliteitsverandering vraagt. Dat spoor is nog niet helemaal uitgewerkt; niet alle ambtenaren zijn mee. Dat kunnen we vaststellen in de verslagen van de ombudsmannen, waarin tot op heden nog steeds regelmatig melding wordt gemaakt van de soms geringe bereidheid van ambtenaren om mee te werken aan een onderzoek. (Goorden, 1999: 6) Sommige diensten tonen ook hardnekkige volharding in zwakten en achten het vanzelfsprekend dat er dingen fout gaan. De confrontatie met de gemaakte fouten wordt niet altijd als positief ervaren.

Gezien de waarde van een ombudsfunctie voor een gemeentebestuur rijst de vraag of deze functie op gemeentelijk niveau niet moet worden veralgemeend. De functie van gemeentelijk ombudsman is enkel vastgesteld in gemeentelijke reglementen. Er is geen wettelijke basis voor de ombudsman. Ook vanuit de eerbiediging van het gelijkheidsbeginsel tussen de verschillende gemeenten van ons land, dringt zich een algemene regeling op. De bestaande gemeentelijke ombudsdiensten bieden hun inwoners een formule van klachtenbehartiging aan die andere gemeenten niet hebben. Dergelijke rechtsongelijkheid moet worden weggewerkt.

Het gemeentebestuur is onbetwistbaar bevoegd om een ombudsdienst in te stellen. Het behoort immers tot de gemeentelijke autonomie om te oordelen of een dienst wordt opgericht, die ervoor instaat de verhouding tussen het gemeentebestuur en de burger te verbeteren (De Bens, Van Broekhoven, Van den Broeck, 1991: 114-118; Thielemans, Wuyts, 1992: 33-40) Initiatieven voor de veralgemening van het ombudsinstituut op gemeentelijk vlak moeten echter op een hoger bestuursniveau worden genomen, meer bepaald op gewestelijke niveau.

Het Lambermontakkoord heeft de gewesten vanaf 1 januari 2002 de bevoegdheid gegeven om de gemeentewet te vervangen door een eigen decreet. Waar vroeger de federale wetgever bevoegd was om de gemeentelijke instituties te regelen, komt die bevoegdheid nu toe aan de gewesten. Dat betekent dat voortaan een gemeentedecreet de democratische structuur van de gemeente regelt, alsook de basisregels toepasbaar op administratieve autoriteiten zoals de burgemeester, de gemeentesecretaris en de ontvanger. Wanneer wordt gedacht aan een regeling voor de benoeming, het statuut, de bevoegdheden en de actiemiddelen van de ombudsman, bevinden wij ons dus niet meer in de federale bevoegdheidssfeer, maar op gewestelijk niveau.

Er gaan veel stemmen op om de instelling van een ombudsdienst mee te nemen in het gemeentedecreet. Ook in de proeve van het nieuwe gemeentedecreet is sprake van een gemeentelijke ombudsdienst; deze is pas bevoegd als de burger eerst zijn klacht heeft voorgelegd aan de betreffende gemeentelijke ambtenaar (tweedelijnsinstantie). Om de gemeentelijke autonomie te respecteren, kan echter enkel sprake zijn van een mogelijkheid tot instelling van de ombudsman en niet van een verplichting. Gemeenten kunnen immers op grond van hun specifieke behoeften zelf de noodzaak beoordelen of de instelling van een gemeentelijke ombudsman zich opdringt.

Dergelijke decretale veralgemening van het gemeentelijk ombudsinstituut maakt het mogelijk om het instituut te officialiseren op grote schaal, zodat de ombudsman van een bijzondere immuniteit geniet. Hierdoor kan de terughoudendheid van sommige gemeentelijke diensten om de tussenkomsten van de ombudsman te aanvaarden, worden tegengegaan.

Hoewel de formule van gemeentelijke ombudsman als ideaal wordt vooropgesteld, blijft de vraag open hoe in kleinere gemeenten de ombudsfunctie kan en moet worden georganiseerd. Er komen verschillende formules in aanmerking: de klassieke ombudsdienst, intergemeentelijke afspraken, werken met een gemeentelijke commissie of een behandeling op regionaal of provinciaal niveau. (Goorden, 1999: 6; Van den Heuvel, De Vries, 1996: 105-109) Bij de keuze voor de institutionele vormgeving van de ombudsfunctie spelen een groot aantal criteria een rol, zoals financiële aspecten, aantal klachten, tijdsduur van de behandeling, duidelijkheid voor de burger, onafhankelijkheid, afstand en expertise.

De interne auditfunctie en de ombudsfunctie evalueren de uitvoering van het beleid door de gemeentelijke administratie. Met het instellen van beide functies in de gemeente wordt gestreefd naar een verbetering van de kwaliteit van de gemeentelijke organisatie.

Beide functies zullen worden vergeleken aan de hand van relevante parameters. Dit vergelijkend onderzoek geeft inzicht in de eigenheid van elke functie als evaluatie-instrument. Vervolgens wordt ingegaan op het belang van een structurele samenwerking tussen beide functies in het gemeentebestuur.

Beide functies worden vergeleken aan de hand van parameters die zich situeren op drie domeinen (figuur 4.13).

De parameters om de functies te vergelijken, hebben betrekking op de positie, de werking en het belang van de functies in het gemeentebestuur.

De interne auditfunctie en de ombudsfunctie nemen in de gemeentelijke organisatie een specifieke plaats in. Die plaats is bepalend voor de doeltreffendheid van de functies. Drie parameters zijn van belang bij de vergelijking van de functies naar hun positie in de gemeentelijke organisatie (figuur 4.14).

De parameters zijn: interne of externe instantie, garanties voor onafhankelijkheid en eerstelijns- of tweedelijnsinstantie.

Deze parameter geeft een cruciaal onderscheid aan tussen de interne auditdienst en de ombudsman. De interne auditdienst is een interne instantie: de dienst maakt deel uit van de gemeentelijke administratie die door haar wordt geëvalueerd. De auditfunctie wordt uitgeoefend door functionarissen van de gemeentelijke organisatie zelf. Aangezien zij deel uitmaken van de administratie staan zij in hiërarchisch verband met de hoogste ambtenaar (de gemeentesecretaris).

De ombudsfunctie daarentegen is een externe instantie en maakt dus zelf geen deel uit van de administratie waarop de klachten betrekking hebben. De ombudsman is geen functionaris die werkzaam is binnen de gemeentelijke administratie; hij neemt een externe positie in tegenover de administratie. De ombudsman staat dan ook niet onder het gezag van de hoogste ambtenaar, maar is slechts verantwoording verschuldigd aan de gemeenteraad. Ook de medewerkers van de ombudsman zijn in principe externen. In de praktijk blijkt echter dat de ombudsman, omwille van budgettaire redenen, zijn medewerkers meestal toch moet rekruteren uit het gemeentepersoneel (of het OCMW-personeel).

Het onderscheid tussen de interne auditdienst als interne instantie en de ombudsman als externe instantie wordt geïllustreerd door hun respectievelijke plaats in het organogram van het gemeentebestuur. De interne auditdienst behoort tot de gemeentelijke administratie en staat in het organogram naast de top van de administratie, in hiërarchisch verband met de gemeentesecretaris (figuur 4.2). De ombudsman maakt geen deel uit van de gemeentelijke administratie en staat in het organogram boven de uitvoerende gemeentelijke instanties, in hiërarchisch verband met de gemeenteraad (figuur 4.8).

Basisvoorwaarde voor het instellen van zowel de interne auditdienst als de ombudsdienst is de onafhankelijkheid van de dienst. Onafhankelijkheid moet een onpartijdige en objectieve evaluatie van de uitvoerende instanties waarborgen. De uitoefening van zowel de interne auditfunctie als de ombudsfunctie mag op geen enkele wijze worden beperkt, noch in het perspectief, noch in de uitvoering van de taken, noch in de rapportering van de bevindingen en de eventuele aanbevelingen. Aan de onafhankelijkheid van beide functies wordt op verschillende wijze vorm gegeven.

De onafhankelijkheid van de interne auditdienst wordt bereikt door volgende factoren:

1. de status binnen de organisatie: de interne auditdienst neemt een staffunctie in binnen de organisatie;

2. het gemeentelijk auditcharter: het charter waarborgt het onafhankelijk statuut van de interne auditdienst binnen het gemeentebestuur;

3. geen operationele bevoegdheid of verantwoordelijkheid: de interne auditdienst kan en mag zich niet inlaten met uitvoerende acties (geen rechter en partij);

4. de toegang tot alle informatie, alle activiteiten en onderdelen van het gemeentebestuur: het toepassingsgebied van de interne auditdienst strekt zich uit over alle gemeentelijke diensten en hiërarchische niveaus;

5. de professionele houding van de interne auditoren: een houding die beantwoordt aan hoge professionele en ethische normen.

Voor de ombudsman is onafhankelijkheid het sluitstuk van zijn rechtspositie. Het wordt door de volgende factoren gewaarborgd:

1. het gemeentelijk ombudsreglement: waarborgt het onafhankelijk statuut van de ombudsman binnen het gemeentebestuur;

3. geen statutaire rechtspositie: de ombudsman is niet onderworpen aan het tuchtrecht van ambtenaren;

6. de gescheiden ligging van het kantoor van de ombudsman van de gemeentelijke administratie;

7. een grote vrijheid van de ombudsman bij de keuze van zijn medewerkers (in principe externen aan het gemeentebestuur).

De plaats in het organogram illustreert de onafhankelijke positie van de interne auditdienst en de ombudsman (figuur 4.2 en 4.8). De interne auditdienst neemt een staffunctie in bij het topmanagement: de dienst positioneert zich naast de top van de administratie. De ombudsman neemt een positie in naast de gemeenteraad: hij positioneert zich boven de uitvoerende instanties die hij controleert.

De positie van de ombudsman is in feite meer onafhankelijk dan deze van de interne auditdienst. Hoewel een onafhankelijke uitoefening van de interne auditfunctie door tal van factoren wordt beveiligd, wordt deze bemoeilijkt doordat de interne auditoren deel uitmaken van de gemeentelijke administratie die door hen wordt geëvalueerd. Zij staan steeds in hiërarchisch verband met de hoogste ambtenaar (de gemeentesecretaris), die echter voor een deel zelf het voorwerp van een audit kan uitmaken. De ombudsman staat daarentegen volledig los van de gemeentelijke administratie, welke hij controleert. Hij is gepositioneerd boven de uitvoerende instanties van het gemeentebestuur. Hij staat niet in hiërarchisch verband met de top van het ambtelijk management en is aan hen geen verantwoording verschuldigd. Hij is enkel verantwoording verschuldigd aan de gemeenteraad.

De interne auditdienst is een eerstelijnsinstantie. Er kan rechtstreeks een beroep worden gedaan op deze dienst, zonder dat eerst andere procedures moeten worden doorlopen.

Het basisbeginsel van het ombudsinstituut is de ombudsman als beroepsinstantie. De ombudsman is een tweedelijnsinstantie: enkel wanneer de procedure op de eerste lijn is doorlopen (de interne klachtenbehandeling) en deze geen resultaat oplevert of om één of andere reden te wensen overlaat, kan de ombudsman worden ingeschakeld.

De interne auditfunctie en de ombudsfunctie kunnen ook worden vergeleken aan de hand van hun werking in het gemeentebestuur. Beide functies kennen immers een specifieke werking. Deze specificiteit is het gevolg van verschillen op het vlak van de input van de functies, de behandeling van de input en de output van de functies (figuur 4.15).

Voor elk van deze aspecten kunnen een aantal parameters worden aangeduid, die de eigenheid van beide functies belichten.

Belangrijke parameters, die het onderscheid verduidelijken tussen interne audit en ombudsfunctie wat betreft hun input, zijn: het type van input, het al of niet beschikken over initiatiefrecht en het voorwerp van de input (figuur 4.16).

De input van de interne auditfunctie is afkomstig van binnen de gemeentelijke organisatie zelf. Het is de rol van de interne auditdienst om op permanente wijze de gehele organisatie door te lichten. Daartoe wordt gebruik gemaakt van een langetermijnplanning. De interne auditdienst gaat op systematische wijze zoeken naar disfuncties binnen de organisatie. Dit betekent ook dat een burger met een bepaald probleem zich niet tot de interne auditdienst kan wenden. Het is de interne auditdienst zelf en het management die voorzien in de input van de interne auditfunctie.

Bij de ombudsfunctie komt de input steeds van buitenaf. Het is de burger die, door middel van zijn klachten, voorziet in de input van de ombudsfunctie. De ombudsman is toegankelijk voor iedere burger met een (tweedelijns)klacht. De ombudsman gaat dan ook niet te werk op basis van een langetermijnplanning; hij gaat niet systematisch de gehele gemeentelijke dienstverlening doorzoeken op fouten. De ombudsman treedt enkel en alleen op naar aanleiding van een klacht en komt dan tussen als bemiddelaar tussen de burger en het gemeentebestuur. Volgens het reglement kan ook het college van burgemeester en schepenen opdrachten geven aan de ombudsman, maar dit is in realiteit nog niet gebeurd.

De interne auditfunctie evalueert op permanente wijze de kwaliteit van de gehele administratieve organisatie. De werking van de gehele gemeentelijke administratie maakt dan ook het voorwerp uit van de interne auditfunctie. De input van de functie omvat alle activiteiten en alle hiërarchische niveaus van de gemeentelijke administratie. Het auditonderzoek heeft betrekking op uiteenlopende aspecten van de gemeentelijke organisatie: de mate waarin de uitvoering van het beleid door ambtenaren overeenkomt met de strategische doelstellingen geformuleerd in bestuursakkoorden en politieke beleidsnota’s, procedures, communicatiestromen en communicatiemiddelen, het intern controlesysteem, de beheerscontrole, de kwaliteit van het management, het klantgericht werken en de rechtvaardigheid, accuraatheid en betrouwbaarheid van de financiële gegevens.

De ombudsman beoordeelt, op basis van klachten van burgers, de kwaliteit van de dienstverlening. Dit betekent dat alle aspecten van de werking van de gemeentelijke administratie, die verband houden met de klachten van burgers, voorwerp zijn van de ombudsfunctie.

De interne auditdienst beschikt over een initiatiefrecht om auditonderzoeken uit te voeren: ze kan zelf besluiten om auditwerkzaamheden uit te voeren, zowel in het kader van de geplande activiteiten als in het kader van de ad hoc auditopdrachten. De interne auditdienst neemt zelf initiatief om de werking van de gemeentelijke administratie te onderzoeken en door middel van aanbevelingen te verbeteren. Aldus participeert zij aan het beleid over de werking van de gemeentelijke diensten.

De ombudsman heeft daarentegen geen initiatiefrecht. Hij kan slechts handelen op basis van een klacht die bij hem werd aanhangig gemaakt. De ombudsman is een bemiddelaar tussen de burger en het gemeentebestuur. Wanneer hij een initiatiefrecht zou bezitten, overstijgt hij deze bemiddelingsfunctie en participeert hij aan het beleid over de werking van de gemeentelijke diensten.

De interne auditdienst en de ombudsman gaan op specifieke wijze te werk bij de behandeling van de input. Beide functies kunnen worden onderscheiden op basis van volgende parameters: type van behandeling van de input, verloop van het onderzoek en evaluatiecriteria (figuur 4.17).

De interne auditdienst voert een permanente controle uit over de werking van de uitvoerende instanties in het gemeentebestuur. De organisatie wordt doorgelicht, waarbij mogelijke faalfactoren worden aangegeven die aan de basis liggen van het afwijken van de organisatiedoelstellingen. Op basis van systematisch onderzoek van alle activiteiten en geledingen van de gemeentelijke administratie, gebaseerd op objectief vaststelbare en ontegensprekelijke gegevens en feiten, wordt een onafhankelijk en objectief kwaliteitsoordeel uitgesproken over het globaal functioneren van de administratie.

Bij de ombudsman gaat het niet om een permanente controle van de dienstverlening, maar om het afhandelen van klachten over de dienstverlening. Het onderzoek van de ombudsman is enkel en alleen gebaseerd op de klacht van de burger. De ombudsman vormt zich een mening over de feiten die aan de basis lagen van de klacht. Daarbij zal de ombudsman trachten te bemiddelen tussen de burger en de betrokken gemeentelijke dienst om een oplossing dichterbij te brengen of om de aanzet te geven tot een initiatief dat geheel of gedeeltelijk tegemoet komt aan de verzuchtingen van de klager.

Elke auditopdracht wordt door de interne auditor planmatig uitgevoerd. Er wordt te werk gegaan volgens een vooraf opgesteld werkprogramma, waarin het stramien van de auditwerkzaamheden wordt vastgelegd. Daarbij wordt het (de) audittype(s) en de onderzoeksmethode vastgesteld. Eventueel kan tijdens het auditonderzoek ook worden gebruik gemaakt van checklists. De interne auditor voert het auditonderzoek veelal ter plaatse, dus op de locatie van de geauditeerde dienst(en).

De ombudsman voert een klachtonderzoek op basis van de methode van woord en wederwoord. De ombudsman verwoordt de feiten van de verzoeker in een brief aan de leidinggevende ambtenaar van de betreffende dienst; deze wordt gevraagd om toelichting te geven bij zijn visie op de feiten. Eventueel kan de leidinggevende ambtenaar ook worden verzocht om informatie te geven over wettelijke verplichtingen, juridische regelgeving en procedures met betrekking tot het voorwerp van de klacht. Via de methode van woord en wederwoord tracht de ombudsman aan waarheidsvinding te doen. Op die manier kan hij meer inzicht verwerven in het probleem en in wat zich precies heeft voorgedaan om aldus tot een kwalificatie te komen van de klacht. De ombudsman voert het klachtonderzoek meestal niet ter plaatse, op de betrokken dienst, maar via schriftelijke contacten met een leidinggevende ambtenaar van de betrokken dienst.

De interne auditdienst evalueert de werking van de uitvoerende instanties volgens criteria van efficiency en effectiviteit en ten opzichte van de strategische doelstellingen, zoals die werden geformuleerd in bestuursakkoorden en politieke beleidsnota’s.

De ombudsman evalueert de gemeentelijke dienstverlening volgens geheel andere criteria. Bij het oordelen over de gegrondheid van een klacht, dus over de kwaliteit van de dienstverlening, wordt de wet- en regelgeving en de billijkheid in overweging genomen en wordt de klacht gemeten aan criteria voor behoorlijk bestuur en zorgvuldige dienstverlening.

De ombudsman gaat dus bij de evaluatie van de uitvoerende instanties vooral uit van juridische factoren, in tegenstelling tot de interne auditdienst. De ombudsman dient zich over zijn oordeel te verantwoorden ten opzichte van de burger. Daartoe zal hij bij zijn oordeelsvorming over de klacht steunen op juridische factoren. De interne auditdienst moet zich niet verantwoorden ten opzichte van de burger, maar ten opzichte van het management. Bij de evaluatie zal de dienst dan ook niet zozeer uitgaan van juridische factoren.

Wat betreft de output kunnen beide functies worden vergeleken aan de hand van volgende parameters: type van output, doelgroep van de rapportering, implementatie van de aanbevelingen en impact van de aanbevelingen (figuur 4.18).

De interne auditor spreekt na het auditonderzoek een onafhankelijk en objectief kwaliteitsoordeel uit over het functioneren van de gemeentelijke administratie. Daarnaast geeft hij ook mogelijke remediërende oplossingen aan. Elk auditonderzoek wordt afgesloten met een auditrapport, dat zowel de vaststellingen uit het auditonderzoek als, waar mogelijk en aangewezen, aanbevelingen tot verbetering van de werking van de gemeentelijke organisatie bevat. Vaststellingen en aanbevelingen kunnen betrekking hebben op alle aspecten van de werking van de uitvoerende instanties.

Nadat de ombudsman een klacht heeft onderzocht, komt hij tot een conclusie en een kwalificatie van de klacht als gegrond of ongegrond. Voor een gegronde klacht wordt eventueel ook een passende aanbeveling geformuleerd. De aanbeveling beperkt zich tot de klacht zelf: er worden aanwijzingen gegeven om de feiten, die aanleiding gaven tot de gegronde klacht, in de toekomst te vermijden.

De rapporten van de interne auditdienst worden opgemaakt ten behoeve van het ambtelijk management. De schriftelijke rapporten worden steeds overgemaakt aan het hoofd van de administratie (de gemeentesecretaris), het hoofd van de geauditeerde dienst(en) en desgevallend het auditcomité.

De ombudsman geeft aan het college van burgemeester en schepenen kennis van de gegronde klachten en van zijn eventuele aanbevelingen. Daarnaast maakt de ombudsman een jaarverslag op ten behoeve van de gemeenteraad. Het jaarverslag is publiek en heeft zowel intern, ten aanzien van de gecontroleerde diensten, als extern, ten aanzien van de publieke opinie, een belangrijke waarde.

De aanbevelingen van de interne auditdienst zijn niet dwingend. Het ambtelijk management bepaalt of er wordt gevolg gegeven aan de aanbevelingen van de interne auditdienst. Het behoort niet tot de verantwoordelijkheid van de interne auditor om de aanbevelingen zelf in de praktijk te implementeren. De interne auditdienst is wel zelf verantwoordelijk voor de opvolging van haar aanbevelingen: de dienst evalueert of passende acties werden genomen om de aanbevelingen te implementeren.

De aanbevelingen van de ombudsman hebben eveneens geen dwingende kracht. Het komt toe aan het college van burgemeester en schepenen om initiatieven te nemen. Het college kan al of niet akkoord gaan met de aanbevelingen van de ombudsman. Wanneer het college het niet eens is, moet ze dat verantwoorden naar de ombudsman toe. De ombudsman heeft vooral een signaalfunctie bij het gemeentebestuur; deze laatste beslist of een vastgestelde tekortkoming een gevolg krijgt. De ombudsman heeft immers geen zeggingschap inzake het algemeen beleid van het gemeentebestuur en geen tuchtbevoegdheid ten aanzien van de gemeentelijke ambtenaren. De ombudsman heeft vaak weinig zicht op de initiatieven die werden genomen om zijn aanbevelingen te implementeren en op de mate waarin zijn aanbevelingen in de praktijk effectief door de gemeentelijke diensten worden geïmplementeerd.

De aanbevelingen om het gemeentebestuur vlotter en beter te laten werken, zijn de grote kracht van elke interne audit. Hoewel de aanbevelingen niet dwingend zijn, zal het management veelal eisen dat de organisatie zich, overeenkomstig de aanbevelingen, bijstuurt. De relatief goede implementatie van de aanbevelingen van de interne auditdienst is het gevolg van het feit dat de interne audit niet wordt opgevat als een doel op zich, maar als een managementtechniek die de optimalisering van de organisatieprocessen voor ogen heeft en die de werkzaamheden van het management ondersteunt. De mate waarin het management de interne auditfunctie opvat als een ondersteunend instrument, heeft dus een belangrijke impact op de resultaten van de aanbevelingen.

Ook voor de ombudsman vormt het formuleren van aanbevelingen een essentiële opdracht. Door het aanwijzen van de knelpunten in de gemeentelijke dienstverlening en via de gesignaleerde oplossingen adviseert de ombudsman het college van burgemeester en schepenen over maatregelen om het functioneren van de gemeentelijke administratie te verbeteren. De ombudsman is dus niet alleen een instantie ten behoeve van de burgers, maar ook ten behoeve van het gemeentebestuur. Daar staat tegenover dat in heel wat gemeenten de impact van de aanbevelingen relatief beperkt is: er komt meestal weinig reactie op de aanbevelingen van de ombudsman en de discussie blijft vaak beperkt tot het concrete geval zonder de meer structurele en lange-termijn-problemen aan te raken.

Om het belang van beide functies te vergelijken, zal worden uitgegaan van drie parameters: de actoren voor wie de functies van belang zijn, de specifieke rol van de functies in het gemeentebestuur en de houding binnen het gemeentebestuur ten opzichte van de functies (figuur 4.19).

De interne auditfunctie heeft een ondersteunende rol voor het management en de organisatie in zijn geheel. Interne audit is een onmisbaar instrument voor de manager die efficiency en effectiviteit van de werking van de organisatie nastreeft en die dat doel wil bereiken dat het beleid hem voorschreef. De interne auditdienst heeft geen rechtstreekse functie naar de burger toe: de burger kan geen beroep doen op de dienst. De interne auditfunctie is onrechtstreeks wel van belang voor de burger. Met het instellen van de functie wordt immers gestreefd naar een verbetering van de werking van de organisatie en van de klantentevredenheid. Op die manier wordt getracht de kloof tussen burger en bestuur te verkleinen.

De ombudsman is een instantie ten behoeve van de burger om zijn positie te beschermen en te versterken. Hij beschermt de burger tegen een onjuiste of onzorgvuldige manier van behandelen door de gemeentelijke administratie en verbetert de kwaliteit van de relatie tussen de burger en het gemeentebestuur. De ombudsman is ook een instantie ten behoeve van het gemeentebestuur. Hij oefent een opdracht uit van gemeentelijk belang, aangezien hij het college van burgemeester en schepenen adviseert over maatregelen om een herhaling van de feiten, die aanleiding gaven tot een gegronde klacht, te vermijden. Door het aanwijzen van de knelpunten, alsook via de gesignaleerde oplossingen kan het functioneren van de gemeentelijke administratie worden verbeterd.

De interne auditfunctie is een managementondersteunend instrument en heeft vooral een controlerende rol binnen het gemeentebestuur. De interne auditfunctie oefent een permanente controle uit over de uitvoerende instanties. De dienst functioneert als een ‘waakhond’ binnen het gemeentebestuur: de kwaliteit van de gehele organisatie wordt op permanente wijze beoordeeld. De verrichtingen van het ambtelijke management worden daarbij getoetst aan de doelen die de politiek zich stelde. Bij het ontbreken van dergelijke evaluatie en feedback bestaat het risico dat de doelstellingen van de organisatie niet zullen worden bereikt. De interne auditdienst beperkt zich niet tot vaststellingen, maar geeft ook aanbevelingen om het gemeentebestuur beter en vlotter te laten werken. Interne audit is dan ook geen doel op zich, maar een managementtechniek, die de werkzaamheden van het management ondersteunt en die streeft naar een optimalisering van de organisatieprocessen. De interne auditdienst vervult bij voorkeur ook een preventieve rol: nog vooraleer zich een probleemsituatie voordoet (pro-actief), moet het functioneren van de gemeentelijke organisatie meer doelconform worden gemaakt. In realiteit blijkt echter dat de interne auditfunctie vaak retro-actief te werk gaat: het auditonderzoek wordt dan uitgevoerd naar aanleiding van een probleem, dat noodzaakt tot een ingreep.

Het belang van de ombudsman in het gemeentebestuur is de rechtsbescherming van de burger en de verbetering van de kwaliteit van de relatie tussen de burger en het gemeentebestuur. Vanwege het ontbreken van de mogelijkheid een sanctie te verbinden aan het behoorlijkheidsoordeel van de ombudsman, kan moeilijk worden gesproken van een rechts- en belangenbescherming van de burger in de eigenlijke zin. De ombudsman heeft in het gemeentebestuur hoofdzakelijk een preventieve en opvoedende rol: hij verhoogt het normbesef bij het gemeentebestuur, verbetert de kwaliteit van de beleidsuitvoering, maakt het gemeentebestuur gevoeliger voor signalen van ‘buiten’ en bevordert de interne behandeling van klachten. De ombudsfunctie is overwegend gericht op het voorkomen van fouten in de toekomst en het doen van aanbevelingen tot verbetering. Kennis over gemaakte fouten en het leren voorkomen van die fouten dragen uiteindelijk bij tot de verbetering van de kwaliteit van het functioneren van het gemeentebestuur.

Zowel de interne auditfunctie als de ombudsfunctie vervullen als het ware een ‘schoonmoederrol’ binnen het gemeentebestuur. Beide functies staan in voor de evaluatie van de werking van de gemeentelijke administratie en het komt hen toe disfuncties in die werking te signaleren en oplossingen voor te stellen. Beide instanties hebben als opdracht bekend te maken wat misloopt binnen de gemeentelijke administratie. Dit maakt dat de interne auditdienst en de ombudsdienst meestal weinig populair zijn bij de uitvoerende instanties binnen het gemeentebestuur. Dit uit zich vooral in een zekere terughoudendheid ten opzichte van de onderzoeksactiviteiten van beide diensten.

De instelling en de efficiënte werking van beide evaluatie-instanties vraagt vaak ingrijpende organisationele veranderingen binnen het gemeentebestuur. Organisatieverandering vereist echter ook altijd een mentaliteitsverandering van de ambtenaren. Dat spoor is in de gemeentebesturen echter nog niet helemaal uitgewerkt; niet alle ambtenaren zijn mee. Vaak tonen gemeentelijke diensten hardnekkige volharding in zwakten en achten ze het vanzelfsprekend dat er dingen fout gaan. De confrontatie met fouten of disfuncties wordt niet altijd als positief ervaren. Dit kan leiden tot een zekere terughoudendheid van ambtenaren om mee te werken aan het auditonderzoek of het klachtonderzoek en om de aanbevelingen van de interne auditdienst en de ombudsman te implementeren.

De ‘schoonmoederrol’ is vooral voor de interne auditdienst nadelig, gezien haar interne positie in het gemeentebestuur. Ondanks allerlei waarborgen voor de onafhankelijkheid van de interne auditoren, blijven ze deel uitmaken van de gemeentelijke administratie die door hen wordt gecontroleerd. Het is voor de interne auditoren dan ook moeilijker om het hoofd te bieden aan mogelijke weerstand tegen hun activiteiten dan een externe instantie als de ombudsman.

Bovenstaande bevindingen uit het vergelijkend onderzoek kunnen worden samengebracht in één samenvattend schema. Dit biedt een overzicht van de eigenheden van elk evaluatie-instrument en van de overeenkomsten tussen beide instrumenten.

PARAMETERS

INTERNE AUDITFUNCTIE

OMBUDSFUNCTIE

positie

Interne of externe instantie

Onafhankelijkheid

Eerstelijns- of tweedelijnsinstantie

intern

onafhankelijk

eerste lijn

extern

onafhankelijk

tweede lijn

werking

input

Type

Voorwerp

Initiatiefrecht

behandeling input

Type

Verloop onderzoek

Evaluatiecriteria

output

Type

Doelgroep van de rapportering

Implementatie van de

aanbevelingen

Impact van de aanbevelingen

van binnenuit - zoeken naar disfuncties

werking administratie

initiatief

permanente controle - systematisch onderzoek

werkprogramma - ter plaatse

efficiency - effectiviteit -strategische doelstellingen - niet-juridische factoren

vaststellingen - aanbevelingen

ambtelijke management

niet dwingend - initiatief tot implementatie door management - opvolging

goede implementatie

van buitenaf - klachten

werking administratie

geen initiatief

afhandelen van klachten - bemiddelen

woord en wederwoord - niet ter plaatse

behoorlijk bestuur - zorgvuldige dienstverlening -

juridische factoren

kwalificatie klachten - aanbevelingen

college van burgemeester en schepenen - gemeenteraad - publiek

niet dwingend - initiatief tot implementatie door college van burgemeester en schepenen - weinig zicht op implementatie

relatief weinig impact

belang

Belanghebbende actoren

Rol in het gemeentebestuur

Houding ten opzichte van de

Functies

management - (burger)

managementondersteunend - preventief - controlerend

‘schoonmoederrol’- terughoudendheid - nadelig voor werking

burger - gemeentebestuur

rechtsbescherming burger - preventief - opvoedend

‘schoonmoederrol’ - terughoudendheid - niet nadelig voor werking

Uit het vergelijkend onderzoek kwam de eigenheid van elke functie naar voor. De interne auditfunctie evalueert de werking van de gehele organisatie ten behoeve van het management en gaat daarbij uit van de criteria van efficiency en effectiviteit en van de strategische doelstellingen. De ombudsman evalueert de dienstverlening ten behoeve van de burger en gaat daarbij uit van de criteria voor behoorlijk bestuur en zorgvuldige dienstverlening. Beide functies leveren een belangrijke bijdrage aan de verbetering van de werking van de uitvoerende instanties binnen het gemeentebestuur.

In de praktijk bestaat er binnen de gemeenten veelal nog geen systematisch overleg tussen de interne auditdienst en de ombudsman. Hieraan bestaat echter wel een behoefte, gezien de gemeenschappelijke doelstelling van de functies. Beide functies streven er immers naar om de kwaliteit van de gemeentelijke administratie te verbeteren en de kloof tussen de burger en het gemeentebestuur te verkleinen. Samenwerking is dan ook aangewezen om de activiteiten van beide diensten op elkaar af te stemmen. Het jaarverslag van de ombudsman kan daarbij een belangrijk rol spelen: het kan worden gebruikt bij het vastleggen van de auditactiviteiten van de interne auditdienst.

De behoefte aan samenwerking tussen de interne auditdienst en de ombudsdienst situeert zich op verschillende terreinen.

1. Samenwerking bij het opstellen van de langetermijnplanning van de interne auditdienst: het is belangrijk dat de interne auditdienst, bij het opstellen van de planning, rekening houdt met het klachtonderzoek van de ombudsman. Daarbij moet niet zozeer worden rekening gehouden met eenmalige klachten over een bepaald onderwerp, maar vooral met veel voorkomende klachten die betrekking hebben op een zelfde probleem. Deze gedetecteerde klachten kunnen een structureel-organisatorisch probleem als basis hebben, waardoor onderzoek van de interne auditdienst zeer zinvol zou zijn. De ombudsman kan zich immers slechts bezighouden met de klacht op zich, zijn aanbevelingen kunnen dan ook niet verder reiken. Regelmatig overleg tussen de ombudsman en de interne auditdienst is dan ook aangewezen binnen een gemeentebestuur dat streeft naar kwaliteit en klantentevredenheid.

2. Samenwerking bij het vaststellen van de ad hoc auditopdrachten van de interne auditdienst: ook wat deze ad hoc opdrachten betreft, kan het klachtonderzoek van de ombudsman voor een input zorgen. Wanneer veel klachten over hetzelfde probleem worden gemeld bij de ombudsman, kan het management hieromtrent een auditopdracht toewijzen aan de interne auditdienst of kan de interne auditdienst zelf het initiatief nemen tot een auditonderzoek. Regelmatig overleg tussen de interne auditdienst en de ombudsdienst is dus ook hierom aangewezen.

3. Samenwerking bij de opvolging van de aanbevelingen van de ombudsman: uit het interview[50] met de ombudsman kwam naar voor dat de interne auditdienst, wat betreft de aanbevelingen van de ombudsman, een belangrijke bewakende rol kan vervullen. De ombudsman heeft immers weinig zicht op de mate waarin zijn aanbevelingen effectief door de gemeentelijke diensten worden geïmplementeerd. Hij heeft enkel weet van het al of niet akkoord gaan van het college met zijn aanbevelingen. Dit zegt echter niets over wat met deze aanbevelingen in de praktijk werd gedaan. De interne auditdienst kan hier een belangrijke rol spelen door de implementatie van de aanbevelingen van de ombudsman op te volgen.

Bovenstaande bevindingen wijzen op het belang van systematisch overleg tussen de interne auditdienst en de ombudsman. De behoefte aan overleg kwam ook duidelijk naar voor tijdens de interviews[51]. Voorlopig wordt er echter nog niet systematisch overlegd tussen beide diensten. In de toekomst is het wel een belangrijke gezamenlijke doelstelling van de ombudsman en de interne auditdienst om een meer structurele samenwerking tot stand te brengen.

[12] In bijlage 0.1 is een beschrijving opgenomen van de verschillende interviews met verantwoordelijken uit gemeenten, meer specifiek een verantwoordelijke van een interne auditdienst, een ombudsman, een politiek verantwoordelijke, een bestuursdirecteur en een gemeentesecretaris.

[13] Interview met de verantwoordelijke van de interne auditdienst, met de politiek verantwoordelijke en met de bestuursdirecteur (bijlage 0.1).

[14] Interview met de verantwoordelijke van de interne auditdienst (bijlage 0.1).

[15] Interview met de verantwoordelijke van de interne auditdienst en met de bestuursdirecteur (bijlage 0.1).

[16] Interview met de verantwoordelijke van de interne auditdienst, met de politiek verantwoordelijke en met de bestuursdirecteur (bijlage 0.1).

[17] Voor het OCMW bestaat een verplichte auditregeling en werd in Antwerpen een afzonderlijke auditfunctie ingesteld.

[18] In paragraaf 4.2.2. wordt hierover verder uitgeweid.

[19] Interview met de verantwoordelijke van de interne auditdienst (bijlage 0.1).

[20] In paragraaf 4.2.2. wordt hierover verder uitgeweid.

[21] Interview met de verantwoordelijke van de interne auditdienst en met de bestuursdirecteur (bijlage 0.1).

[22] Informatie uit het interview met de verantwoordelijke van de interne auditdienst en met de ombudsman (bijlage 0.1).

[23] Nalevingsaudit of compliance audit is gericht op het nazicht van de naleving van wetten, reglementen, beleidslijnen en procedures.

[24] Electronic Data Processing-audit of computeraudit

[25] Bijvoorbeeld milieu-audit, sociale audit, veiligheidsaudit

[26] Bron: Verhaert, 1996: 21.

[27] Informatie uit het interview met de verantwoordelijke van de interne auditdienst en met de bestuursdirecteur (bijlage 0.1).

[28] Informatie uit het interview met de verantwoordelijke van de interne auditdienst en met de gemeentesecretaris (bijlage 0.1).

[29] Interview met de verantwoordelijke van de interne auditdienst, met de politiek verantwoordelijke en met de bestuursdirecteur (bijlage 0.1).

[30] Interview met de verantwoordelijke van de interne auditdienst, met de politiek verantwoordelijke en met de bestuursdirecteur (bijlage 0.1).

[31] Informatie uit het interview met de verantwoordelijke van de interne auditdienst en met de bestuursdirecteur (bijlage 0.1).

[32] Interview met de verantwoordelijke van de interne auditdienst, met de politiek verantwoordelijke, met de bestuursdirecteur en met de gemeentesecretaris (bijlage 0.1).

[33] De teksten van het ontwerpdecreet worden tegen juni 2002 afgerond. Daarna wordt de ontwerptekst besproken met de regeringspartners. De besprekingen in het Vlaams parlement, die uiteindelijk zullen leiden tot een nieuw gemeentedecreet, zullen eind 2002 van start gaan.

[34] Het begrip ‘ombudsman’ kan zowel betrekking hebben op het ambt als op de persoon die het ambt bekleedt. De persoon van de ‘ombudsman’ betreft zowel de mannelijke als de vrouwelijke bekleders van het ambt.

[35] Interview met de ombudsman en met de bestuursdirecteur (bijlage 0.1).

[36] Hierover wordt uitgeweid in paragraaf J over de organisatie van de ombudsfunctie in de gemeente.

[37] Interview met de ombudsman (bijlage 0.1).

[38] Informatie uit het interview met de ombudsman (bijlage 0.1).

[39] Informatie uit het interview met de ombudsman (bijlage 0.1).

[40] Zie bijlage 4.8 voor een stroomdiagram van het bevoegdheids- en ontvankelijkheidsonderzoek.

[41] De bevoegdheden van de ombudsman werden opgesomd in paragraaf G.

[42] Interview met de ombudsman en met de bestuursdirecteur (bijlage 0.1).

[43] Zie bijlage 4.9 voor een stroomdiagram van de behandeling van een klacht.

[44] Informatie uit het interview met de ombudsman (bijlage 0.1).

[45] Informatie uit het interview met de ombudsman (bijlage 0.1).

[46] Zie bijlage 4.9 voor een stroomdiagram van de behandeling en de kwalificatie van een klacht.

[47] Informatie uit het interview met de ombudsman en met de bestuursdirecteur (bijlage 0.1).

[48] Zie bijlage 0.1.

[49] Informatie uit het interview met de ombudsman en met de politiek verantwoordelijke (bijlage 0.1).

[50] Zie bijlage 0.1.

[51] Interview met de interne auditverantwoordelijke, met de ombudsman en met de bestuursdirecteur (bijlage 0.1).