BESLUIT

In deze eindverhandeling werden de interne auditfunctie en de ombudsfunctie vanuit een vergelijkend perspectief toegelicht. De aandacht werd daarbij specifiek gericht op de uitoefening van de functies in het gemeentebestuur. Het uitgangspunt was dat beide functies belangrijke instrumenten zijn voor de evaluatie van de beleidsuitvoering. De bevindingen uit de literatuur werden aangevuld met gegevens uit een kwalitatief onderzoek. Dit leverde waardevolle informatie op, gezien de recente instelling van beide functies in de gemeentebesturen en de specificiteit van het gemeentebestuur. De implementatie van beide functies in het gemeentebestuur gaat daardoor immers vaak gepaard met een specifieke uitoefening van de functies.

De gemeente vormt een belangrijke beleidsinstantie in onze samenleving. Het gemeentebestuur is als beleidsactor aanwezig in zeer veel dimensies van de lokale samenleving. Bovendien is de gemeente, van alle beleidsinstanties in ons land, degene die het dichtst bij de burgers staat. Gezien het belang van het gemeentebestuur in onze samenleving, wordt verwacht dat zij een burgernabij en kwaliteitsvol beleid voert. Beleidsevaluatie is hier van groot belang, aangezien het een belangrijke bijdrage levert aan de verbetering van effectiviteit, efficiency en klantgerichtheid en daarmee van de kwaliteit van het gemeentebeleid.

Het proces van beleidsevaluatie is van cruciaal belang binnen het gemeentebestuur. Aangezien de gemeentelijke beleidsvoering een continu proces van besluitvorming is binnen een dynamische maatschappelijke context, moeten de genomen beleidsbeslissingen en beleidsmaatregelen op regelmatige tijdstippen worden geëvalueerd op hun werkelijkheidswaarde. Bovendien is een permanente evaluatie van het beleid ook noodzakelijk vanuit democratisch oogpunt. De beleidsdoeleinden worden immers in min of meerdere mate door de burger bepaald. Wil een beleid legitiem, rationeel en kwaliteitsvol zijn, moet door middel van beleidsevaluatie worden nagegaan in welke mate de beleidsuitvoering door de ambtenaren overeenkomt met de politieke doeleinden, veelal vastgelegd in bestuursakkoorden of politieke beleidsnota’s.

Beleidsevaluatie moet dan ook een volwaardige schakel vormen in het cyclische beleidsproces ten behoeve van een controle op het beleid. Beleidsevaluatie moet hierbij in zijn meest ruime betekenis worden opgevat: het kan betrekking hebben op alle aspecten van de inhoud, het proces en de effecten van een beleid. Om het beleid te evalueren heeft het gemeentebestuur een zeer omvangrijk scala van instrumenten tot haar beschikking. Een aantal voorbeelden van ex ante en ex post evaluatie-instrumenten werden in deze eindverhandeling toegelicht. De inzet van ex ante evaluatie-instrumenten levert een bijdrage aan het verhelderen van de beleidskeuze tijdens het proces van beleidsvorming. Met de toepassing van ex post evaluatie-instrumenten wordt een beleid beoordeeld dat al in werking is of is geweest met behulp van uiteenlopende criteria.

Twee belangrijke instrumenten, die voor ex post evaluatie in het gemeentebestuur kunnen worden ingezet, zijn de interne auditfunctie en de ombudsfunctie. Beide instrumenten evalueren meer specifiek de werking van de gemeentelijke administratie. Ze beoordelen de uitvoering van het beleid, maar wel volgens verschillende criteria.

De interne auditfunctie evalueert de uitvoering volgens criteria van efficiency en effectiviteit. Daarnaast wordt een permanente afweging gemaakt tussen de uitgangspunten van het politiek orgaan en de realisatie ervan door de ambtenaren. Daarbij blijft het niet bij vaststellingen. De grote kracht van een interne audit zijn de aanbevelingen om het gemeentebestuur beter en vlotter te laten werken. Interne audit is dan ook geen doel op zich, maar een managementtechniek die de optimalisering van de organisatieprocessen voor ogen heeft en die de werkzaamheden van het management ondersteunt.

De ombudsfunctie evalueert de beleidsuitvoering volgens criteria van behoorlijk bestuur en zorgvuldige dienstverlening. Met het instellen van de ombudsfunctie wordt gestreefd naar de verbetering van de kwaliteit van de relatie tussen de burger en het gemeentebestuur. De ombudsdienst is een instantie die de burger moet beschermen tegen een onjuiste of onzorgvuldige manier van behandelen door de gemeentelijke administratie. Wanneer de ombudsman klachten onderzoekt, focust hij dan ook in het bijzonder op de mogelijke onbehoorlijkheid en onzorgvuldigheid van het aangeklaagde optreden van de gemeentelijke dienst. De ombudsman wijst niet alleen knelpunten aan in de werking van de gemeentelijke administratie, maar signaleert ook oplossingen om het functioneren van de administratie te verbeteren.

Het comparatief onderzoek van de interne auditfunctie en de ombudsfunctie verschafte meer inzicht in de eigenheid van elke functie als evaluatie-instrument. Het vergelijkend onderzoek werd gevoerd aan de hand van relevante parameters die zich situeren op het terrein van de positie, de werking en het belang van de functies in het gemeentebestuur.

Beide functies nemen een specifieke positie in binnen het gemeentebestuur. De interne auditdienst is een interne instantie, die werkzaam is op de eerste lijn; de ombudsdienst daarentegen is een externe instantie, die zich positioneert op de tweede lijn. Beide functies hebben een gemeenschappelijke basisvoorwaarde, namelijk onafhankelijkheid, maar hieraan wordt op verschillende wijze vorm gegeven.

Beide functies zijn ook specifiek voor wat betreft hun werking binnen het gemeentebestuur. Allereerst vertonen ze verschillen op het vlak van hun input. Bij de interne auditfunctie is de input afkomstig van binnen de organisatie zelf; de interne auditdienst beschikt daarbij over het recht om zelf initiatief te nemen tot het voeren van een onderzoek. Bij de ombudsman komt de input steeds van buitenaf; hij kan slechts handelen op basis van een klacht die bij hem werd aanhangig gemaakt. Beide functies hebben wel het voorwerp van hun evaluatie gemeenschappelijk, namelijk de werking van de gemeentelijke administratie. De behandeling van de input is voor beide functies ook verschillend. De interne auditdienst voert door middel van planmatig onderzoek een permanente controle uit over de werking van de gemeentelijke administratie. Bij de ombudsman gaat het om het afhandelen van klachten over de werking van de gemeentelijke administratie; daarbij maakt hij gebruik van de methode van woord en wederwoord om aan waarheidsvinding te doen en tracht hij te bemiddelen tussen de burger en de betrokken gemeentelijke dienst. Wat betreft de output formuleren beide diensten, waar mogelijk en aangewezen, aanbevelingen tot verbetering van de werking van de gemeentelijke organisatie. De interne auditdienst rapporteert aan het ambtelijk management; de ombudsman rapporteert aan het college van burgemeester en schepenen en maakt jaarlijks een publiek verslag op ten behoeve van de gemeenteraad. Noch de aanbevelingen van de interne auditdienst, noch deze van de ombudsman zijn dwingend. Het komt toe aan het ambtelijk management, respectievelijk het college van burgemeester en schepenen om gevolg te geven aan de aanbevelingen. De aanbevelingen van de interne auditdienst blijken in de praktijk relatief goed te worden geïmplementeerd; de impact van de aanbevelingen van de ombudsman is veelal beperkt.

Tenslotte zijn beide functies ook op verschillende wijze van belang binnen de gemeente. De interne auditfunctie heeft vooral een controlerende en preventieve functie binnen het gemeentebestuur en werkt managementondersteunend. De ombudsman staat in voor de bescherming en de versterking van de positie van de burger. De ombudsfunctie heeft vooral een preventieve en opvoedende rol in het gemeentebestuur. Beide functies hebben wel gemeenschappelijk dat zij als het ware een ‘schoonmoederrol’ vervullen binnen het gemeentebestuur: zij hebben immers de opdracht om disfuncties aan te wijzen in de werking van de gemeentelijke administratie. Dit kan in de praktijk een zekere terughoudendheid met zich meebrengen van ambtenaren ten opzichte van de onderzoeksactiviteiten van beide diensten.

Gezien de eigenheid van beide functies als instrumenten voor de evaluatie van de werking van de gemeentelijke administratie, moet het belang van een structurele samenwerking tussen beide functies worden benadrukt. Door middel van systematisch overleg kunnen de activiteiten van beide functies op elkaar worden afgestemd. De als gegrond gekwalificeerde klachten en de aanbevelingen van de ombudsman kunnen als de uitgangspunten dienen voor de auditactiviteiten van de interne auditdienst. Gedetecteerde klachten kunnen immers een structureel-organisatorisch probleem als basis hebben; de ombudsman kan zich slechts bezighouden met de klacht op zich, zijn aanbevelingen kunnen dan ook niet verder reiken. Onderzoek door de interne auditdienst zou dan zeer zinvol kunnen zijn.

De bevindingen in deze eindverhandeling hebben inzicht verschaft in het belang van de instelling van een interne auditfunctie en een ombudsfunctie in het gemeentebestuur. Beide functies leveren een belangrijke bijdrage aan de verbetering van de kwaliteit van de gemeentelijke administratie. Ze stellen het gemeentebestuur in staat tegemoet te komen aan de (verhoogde) behoeften, wensen en verwachtingen van de burgers. Is dat niet de nieuwe weg die gemeentebesturen moeten inslaan om de kloof met de burger te dichten?