5. De gewijzigde structuur van de NAVO

In het vijfde hoofdstuk wordt de overgang beschreven die de NAVO doormaakte vanaf 1950. Bij de oprichting van de NAVO in 1949 werd de nadruk gelegd op uitbouw van de economische samenwerking zoals deze gestart was met het Marshallplan, om te zorgen dat het communisme zich in West-Europa niet zou verspreiden. Hier ligt één van de knelpunten van de NAVO in de beginperiode: wapenleveranties aan lidstaten waren welkom, zolang zij en de aan de wapens verbonden voorwaarden het economisch herstel van de ontvangende landen niet zouden aantasten. Men ging er van uit, dat de gemeenschappelijke veiligheid behalve van politieke cohesie en militaire afschrikking ook afhing van economische stabiliteit en welvaart van de lidstaten. Door veel historici wordt vooral het ontstaan van de Koude Oorlog en de bipolariteit als reden voor de toenemende betrokkenheid van de Verenigde Staten bij West-Europa aangegeven. Timothy Ireland behandelt echter ook twee andere belangrijke redenen. Allereerst bestond er gevaar voor door de Sovjetunie gesteunde binnenlandse coups in West-Europa: ‘The European economies were in shambles, political chaos was everywhere in evidence, and there was a genuine fear that the governments of France and Italy would fall to Communist-inspired subversion.’[104] Een tweede reden voor toenemende Amerikaanse betrokkenheid bij Europa was het streven naar herstel van de ‘balance of power’ in Europa. Als West-Europa op termijn zelfstandig een blok zou willen vormen ten opzichte van de Sovjetunie, zou het strategisch belangrijke West-Duitsland in de wederopbouwplannen moeten worden opgenomen. Tegelijkertijd vreesde Frankrijk echter nieuwe Duitse agressie. De Verenigde Staten moest rekening houden met het Franse standpunt, omdat zij bang waren dat de Franse regering zou vallen als er te veel druk op Frankrijk gezet werd. Er werd gevreesd dat de Franse communisten dan de macht zouden overnemen. De enige manier waarop de Franse vraag om veiligheid gecombineerd kon worden met de wederopbouw van West-Duitsland en integratie van West-Duitsland in West-Europa was de betrokkenheid van de Verenigde Staten sterk te vergroten.[105] Onder invloed van de Korea-oorlog veranderde de structuur van de NAVO en werd deze sterker gericht op militaire samenwerking.

Het belangrijkste orgaan van de NAVO, de Noord-Atlantische Raad, bestaat uit de ministers van Buitenlandse Zaken van de lidstaten en kwam op 17 september 1949 voor het eerst bijeen in Washington. De Raad ontwierp een civiele en militaire besluitvormings-structuur. Het Defensiecomité werd opgericht, bestaande uit de ministers van Defensie van de lidstaten, een Militair Comité waarin de Chefs van Staven zaten, een Permanente Groep (Standing Group) met vertegenwoordigers van de Verenigde Staten, Groot-Brittannië en Frankrijk en vijf Regionale Plangroepen. In 1949 was er discussie over de mate van deelname van de Verenigde Staten binnen de Regionale Plangroepen: Groot-Brittannië wilde dat de Verenigde Staten als volledig lid deelnamen, maar de Verenigde Staten waren hiertoe niet bereid, omdat zij dan ook verplicht zouden zijn tot het stationeren van troepen in de regio’s. Na onderhandelingen verklaarden de Verenigde Staten wel ‘actief deel te nemen in de planning waar nodig’.[106] Nederland viel onder de West Europese Plangroep, samen met België, Frankrijk, Luxemburg en Groot-Brittannië. Bovendien waren alle lidstaten, uitgezonderd Luxemburg en Italië, vertegenwoordigd in de Noord Atlantische Oceaan Groep.[107] Van Foreest had zich actief ingezet om de permanente zetel voor Nederland te verwerven (zie hoofdstuk 2).

Om zich bezig te kunnen houden met de economische en financiële gevolgen van de defensie-inspanning en om de mogelijkheden voor een gecoördineerde productie en standaardisatie van de bewapening te onderzoeken werden het Financieel en Economisch

Defensiecomité en de Raad voor Militaire Productie en Bevoorrading (MPSB) opgericht.[108] De Verenigde Staten hoopten dat de MPSB de mate waarin de Europeanen in hun eigen behoeften konden voorzien zou kunnen vergroten. De MPSB kon in de praktijk echter moeilijk opereren, omdat zij haar planning moest afstemmen op de militaire stafeisen van het Militaire Comité en de Standing Group. De gegevens over de productiecapaciteit van de Europese lidstaten waren onvolledig, en de Verenigde Staten en Groot-Brittannië weigerden voldoende gegevens beschikbaar te stellen.[109] Bovendien werden niet in elke lidstaat dezelfde technische maten gehanteerd, waren er verschillende voertalen en werden er verschillende valuta gehanteerd.

Hieronder wordt de beschreven structuur van de NAVO zoals deze bestond in 1949 schematisch weergegeven.[110]

In 1950 werd erkend dat de NAVO-comités gebrekkig functioneerden. De comités keken naar elkaar en namen een afwachtende houding aan. Er ontstond op militair gebied een kloof tussen de plannen en de werkelijkheid: de krachtsverhouding met de Sovjetunie verslechterde. Toch waren de lidstaten nauwelijks bereid hun defensie-inspanningen te verhogen. De Korea-oorlog was het breekpunt en zorgde voor een wijziging in de strategie van de NAVO. Europa zou een voorwaartse strategie moeten aannemen, zo ver mogelijk naar het oosten moest weerstand worden geboden aan iedere vorm van agressie.

Om deze strategie te kunnen uitvoeren waren veel meer strijdkrachten nodig; dit bleek ook uit het in april gepresenteerde herziene Medium Term Defense Plan. De Verenigde Staten gingen zich richten op drie aandachtsgebieden om de Europese landen zover te krijgen dat zij hun defensie-inspanningen zouden verhogen: aanvullende militaire hulp aan hun bondgenoten, het zenden van extra grondtroepen ter aanvulling op de bezettingstroepen in West-Duitsland en de herbewapening van West-Duitsland.[111] Op korte termijn zorgde het conflict in Korea echter voor een ombuiging van aan het MDAP-programma beschikbaar gestelde goederen ten gunste van de Amerikaanse troepen in Korea en aanzienlijke vertraging bij de aflevering van MDAP-goederen aan Europa.[112] De AMP-programma’s, waarin de Verenigde Staten 600 miljoen dollar in de vorm van grondstoffen, machines en onderdelen aan hun Europese bondgenoten gaven, waren, zo blijkt nu, te laat op gang gekomen. De Korea-oorlog zorgde bovendien voor sterke prijsstijgingen, die vooral de Europese landen hard troffen. Doordat zij veel goederen importeerden, verergerden de tekorten op de betalingsbalans. Toegewezen budgetten voor defensieplannen moesten herzien worden door de gestegen prijzen van de grondstoffen.

Het in 1949 door het Amerikaanse State Department en het ministerie van Defensie opgestelde document NSC 68 zou na het uitbreken van de Korea-oorlog het uitgangspunt voor de Amerikaanse inspanningen worden. In NSC 68 werd de het communisme als agressieve ideologie afgeschilderd en werd er van uitgegaan dat de Sovjetunie het nucleaire monopolie van de Verenigde Staten in de toekomst zou doorbreken. De aanbeveling werd gedaan, de conventionele troepenopbouw te versnellen en de productie van nucleaire wapens op te voeren. Ook de economische en militaire hulpprogramma’s zouden moeten worden uitgebreid. ‘In summary, we must, by means of a rapid and sustained build-up of the political, economic and military strength of the free world, and by means of an affirmative programme intended to wrest the initiative from the Soviet Union, confront it with convincing evidence of the determination and ability of the free world to frustrate the Kremlin design of a world dominated by its will.’[113]   

De militaire structuur van de NAVO werd gereorganiseerd, om te kunnen komen tot een geïntegreerde Europese strijdmacht onder een centraal commando. In eerste instantie geïnspireerd door het Franse Pleven Plan, waarin de oprichting van een Europese Defensiegemeenschap werd geopperd, werden er wijzigingen in de militaire structuur van de NAVO aangebracht. Generaal Dwight D. Eisenhower werd de eerste Geallieerde Opperbevelhebber voor Europa (SACEUR). Hij zou in oorlogstijd alle NAVO-strijdkrachten die door de lidstaten ter beschikking gesteld waren voor de verdediging van Europa gaan aanvoeren. De troepen van de lidstaten waren ingedeeld in drie categorieën: troepen die waren toegewezen aan de NAVO, troepen die in de toekomst toegewezen zouden gaan worden (hetzij direct door mobilisatie hetzij in het geval er een oorlog zou uitbreken), deze troepen worden wel ‘forces earmarked for NATO’ genoemd, en tenslotte troepen die onder beheer van de lidstaten zouden blijven.[114] In februari 1951 werd in het Franse Rocquencourt het Supreme Headquarters of the Allied Powers in Europe (SHAPE) opgericht, het centrum van waaruit Eisenhower zou gaan werken. De verantwoordelijkheden van de West-Europese Unie-bevelhebbers van de grond- en luchtstrijdkrachten werden overgedragen aan Eisenhower.

Voor de uitvoering van het MDAP-programma in de lidstaten werd bij de Amerikaanse ambassades een Military Assistance Advisory Group (MAAG) opgericht. In Nederland werd ‘Rear Admiral’ E.P. Forrestel van de US-Navy tot Chief MAAG benoemd, terwijl de leiding in de andere lidstaten steeds in handen van een Amerikaanse landmacht- of luchtmachtofficier lag. Ook dit heeft bijgedragen aan de positieve beoordeling van de plannen van de Koninklijke Marine.[115]

Op 30 januari 1952 werd het Supreme Allied Command Atlantic (SACLANT) opgericht in Norfolk, onder leiding van de Amerikaanse admiraal Lynde D. McCormick. De hoofdtaak van SACLANT in oorlogstijd was het bewaken van de zeeroutes, en voorkomen dat de vijand deze zou kunnen gebruiken. In vredestijd werden er regelmatig troepen beschikbaar gesteld aan SACLANT voor oefeningen, maar wegens de hoge kosten van het creëren van aparte NAVO-troepen voor SACLANT werden er geen troepen permanent geleverd. De bijdrage van de Koninklijke Marine aan de NAVO-taken werd door de Verenigde Staten toegejuicht. De Sovjetunie was bezig een onderzeebootvloot te bouwen; er zou een groot aantal schepen nodig zijn om de bedreiging van de vaarroutes te minimaliseren. Symbolisch gezien werd de accentverschuiving van economische naar militaire hulp door de Verenigde Staten zichtbaar in 1951, toen de Economic Cooperation Administration (ECA) vervangen werd door de Mutual Security Agency (MSA).[116]

De centralisering van de NAVO die plaatsvond door de oprichting van een Supreme Command werd door de kleinere lidstaten met argusogen bekeken. Doordat de ‘regional planning groups’ werden opgeheven, waarin zij op gelijke voet hadden mogen meepraten met de grote bondgenoten, waren zij bang dat hun invloed verloren zou gaan. De Standing Group, waarin zij niet vertegenwoordigd waren, kreeg inderdaad meer invloed. De kleine landen dwongen allerlei concessies af en moesten gerustgesteld worden voordat de reorganisatie doorgezet kon worden. Met name de Scandinavische landen waren sceptisch geweest over het in hun ogen vage plan van geïntegreerde verdediging van Europa: zij waren het aanvankelijk niet eens met de manier waarop de Verenigde Staten de verdediging van Noord-Europa in wilden richten en protesteerden (tevergeefs) tegen de door de Verenigde Staten geëiste rechten tot het inrichten van militaire bases.[117]

Conclusie

Onder invloed van de Korea-oorlog, kwamen de lidstaten van de NAVO tot de conclusie dat de in 1949 opgezette structuur van de NAVO niet goed functioneerde. De verschillende comités keken naar elkaar en namen een afwachtende houding aan. Er ontstond op militair gebied een kloof tussen de plannen en de werkelijkheid: de krachtsverhouding met de Sovjetunie verslechterde. Om deze ontwikkeling te stoppen, werd in het nieuwe Medium Term Defense Plan besloten een ‘voorwaartse verdediging’ te gaan voeren, waarin men probeerde de Sovjettroepen zo ver mogelijk naar het oosten te stoppen.

            De Verenigde Staten en de Europese landen waren bevreesd dat de Sovjetunie de betrokkenheid van de Verenigde Staten in Korea zou aangrijpen om eveneens een aanval op Europa te beginnen. Hoewel uit voorgaande hoofdstukken reeds bleek dat de Europese strijdkrachten hoogstwaarschijnlijk niet opgewassen zouden zijn tegen de Russische overmacht, werd geprobeerd de gevechtssterkte van Europa zodanig op te voeren, dat de Sovjetunie zou afzien van een aanval met het oog op de hoge verliezen en kosten die zo’n aanval met zich mee zou brengen.

            De Europese strijdkrachten kwamen onder centraal commando te staan, dit gold voor zowel de land-, lucht en de zeetroepen. De kleine lidstaten dwongen concessies af bij de Verenigde Staten; zij wilden de invloed die zij in de oude structuur gehad hadden (gedeeltelijk) proberen te behouden. Het MDAP-programma in Nederland werd gecoördineerd door een hoge Amerikaanse marineofficier: dit heeft mede bijgedragen aan de uiteindelijk positieve beoordeling van de plannen van de Koninklijke Marine.