Ontwikkelingslanden en klimaatverdragen; een kritische kijk op de implementatie van het Clean Development Mechanism. (Thomas Peeters)

Door de opwarming van de aarde is de Inuït-bevolking in de Noordpoolgebieden genoodzaakt haar woordenschat uit te breiden om fenomenen als onweer of wespen een naam te geven. Vogels leggen tegenwoordig meer eieren in april, dan in mei, wanneer ze dit volgens het gezegde zouden moeten doen. Afrikaanse korstmossen komen voor op Nederlandse bomen en binnen luttele jaren bevindt de Europese wijnstreek bij uitstek zich in Nederland. Op een ernstigere noot bestaan er gevaren voor de voedselvoorziening, volksgezondheid, biodiversiteit, enz. Zelfs heel der landen dreigen te verdwijnen door het stijgen van de zeespiegel.

Zulke berichten zijn de dag van vandaag niet meer weg te denken uit de verslaggeving. Uit steeds nauwkeurigere wetenschappelijke rapporten, maar ook uit onze dagdagelijkse ervaring komt almaar meer een pijnlijke waarheid naar boven. Ons klimaat verandert!

Dat de mensheid door zijn activiteiten de natuur kan beïnvloeden is reeds lang geweten. Door vervuiling, jacht, overbevissing, enz. compromitteert de mens wereldwijd het voortbestaan van bepaalde fauna en flora. Maar dat ook het globale klimaat invloed ondervindt van menselijke acties gaat nog een grote stap verder. Hoe ongelooflijk dit ook moge klinken, dit proces is reeds volop aan de gang en iedereen draagt de gevolgen ervan.

Door industriële activiteiten en landbouwactiviteiten heeft de mens langzaam maar zeker de concentratie van de broeikasgassen in de atmosfeer verhoogd. Deze broeikasgassen vormen als het ware een deken dat de aarde van extra isolatie voorziet. Hierdoor kent onze planneet een gestage opwarming die enorme effecten zal hebben op ons klimaat, sommige voordelig, de meeste destructief.

Toen de nadelige gevolgen begonnen te dagen, werd dan ook aan de alarmbel getrokken. Omdat het een thema betreft dat de ganse wereld aangaat en dan ook door de ganse wereld moet worden opgelost kwam het thema op de internationale agenda terecht. Het was aan beleidsmakers op dit niveau om oplossingen uit te werken die de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer weer omlaag zouden helpen.

Het internationale forum is echter een grote verzameling van verschillende landen met al even verschillende belangen. Bovendien waren er grote verschillen in de verantwoordelijkheid van deze landen voor het probleem. Het waren immers de industrielanden die in het verleden de grootste uitstoters waren en het probleem voor het grootste deel gecreëerd hebben. Het was dus geen sinecure om de verschillende belangen en de verschillende verantwoordelijkheden in rekening te brengen bij het bedenken van een oplossing. Toch kwam er een conventie en vervolgens een protocol uit de bus. In de ‘United Nations Framework Convention on Climate Change’ (UNFCCC) en het aanvullende Kyoto protocol verbonden de geïndustrialiseerde landen zich ertoe hun emissies terug te brengen tot een bepaald niveau. De ontwikkelingslanden kregen geen verplichtingen. Tevens werden een aantal creatieve methoden bedacht om het verlagen van uitstoot op een efficiënte manier te laten gebeuren.

Het Clean Development Mechanism (CDM) was één van die creatieve methoden. Het is een poging om de nood aan ontwikkeling van de ontwikkelingslanden te combineren met de verantwoordelijkheid van de industrielanden om uitstoot te verlagen. Het vormt tevens het onderwerp van deze verhandeling.

De bedoeling van het CDM is dat de geïndustrialiseerde landen projecten uitvoeren in ontwikkelingslanden die kredieten opleveren die in rekening gebracht kunnen worden door de industrielanden om aan hun verplichtingen te voldoen. Voor het ontwikkelingsland dient het project bij te dragen aan de duurzame ontwikkeling van dat land.

We kunnen dus twee doelstelling onderscheiden waaraan CDM-projecten moeten voldoen. Ten eerste moet het CDM zorgen voor een effectieve verlaging van de uitstoot van broeikasgassen. Dit is wat men in het klimaatveranderingsregime het criterium van de additionaliteit noemt. Ten tweede moet het CDM een bijdrage leveren aan de duurzame ontwikkeling van de ontwikkelingslanden.

Deze twee criteria liggen aan de basis van de onderzoeksvragen die we in deze verhandeling zullen behandelen. Op basis van een grondige studie van de relevante literatuur zullen we het antwoord zoeken op twee vragen. Ten eerste gaan we na of en in welke mate het CDM bijdraagt aan de verlaging van de uitstoot van broeikasgassen. We bekijken of CDM werkelijk werkt of dat het gewoon een achterpoortje vormt waarlangs het Noorden aan zijn verplichtingen kan ontsnappen. Ten tweede vragen we ons af of het CDM werkelijk bijdraagt aan duurzame ontwikkeling. Komt het CDM ten goede aan de ontwikkelingslanden, of worden deze landen simpelweg voor de noordelijke kar gespannen in hun strijd tegen klimaatverandering?

We zullen deze twee vragen behandelen, zowel op het niveau van de theorie die achter het CDM schuilgaat als op het niveau van de praktische implementatie ervan.

In een eerste hoofdstuk schetsen we het theoretische kader waarbinnen we de onderzoeksvragen zullen beantwoorden. Hier behandelen we een aantal relevante theorieën, waaronder een definiëring van het begrip duurzame ontwikkeling en een beeld van het internationale systeem.

Een tweede hoofdstuk behandelt klimaatverandering en het hele proces dat zich hieromtrent heeft afgespeeld op het internationale forum. In dit kader duiden we dan de exacte plaats van het CDM aan.

Het derde hoofdstuk behandelt het CDM zoals het er op papier uitziet. We gaan na wat de regels zijn, welke procedures er worden gebruikt en welke instellingen hieraan te pas komen.

In een vierde hoofdstuk bekijken we hoe dit wordt vertaald naar de praktijk. Wordt het CDM daadwerkelijk geïmplementeerd volgens de geest van de internationale afspraken, of zijn er hiaten in de regels die toelaten dat de doelstellingen van het CDM niet worden beantwoord?

Een vijfde hoofdstuk geeft een evaluatie van het CDM in het licht van het theoretisch kader. Dit gebeurt zowel op het theoretische als op het praktische niveau.

Vanwege het ecologische kader van deze verhandeling en het thema van broeikasgassen, zou het onverantwoord zijn dit document enkelzijdig te presenteren. Dit zou immers meer papier vergen, wat meer bomen het leven zou kosten en waardoor dus meer CO2 in de atmosfeer zou vrijkomen. Vandaar viel de keuze dan ook op een dubbelzijdige versie van deze verhandeling.

We zullen het ‘Clean Development Mechanism’ (CDM) kaderen in een aantal relevante theorieën, die samen een basis moeten bieden voor een degelijke kritische evaluatie. In dit eerste hoofdstuk zullen we deze theorieën uit de doeken doen om ze vervolgens in een later hoofdstuk toe te passen op het CDM.

In een eerste deel bespreken we het begrip duurzame ontwikkeling en de ideeën die hierachter schuilgaan. De relevantie van dit concept zal ongetwijfeld niemand ontgaan. Het hele Kyotoproces is immers gericht op duurzaamheid en meer bepaald die van de atmosfeer, terwijl CDM in het bijzonder de link legt met ontwikkeling, vanwege het betrekken van de ontwikkelingslanden in het proces. Bovendien is het bijdragen aan ‘sustainable development’ één van de twee voorwaarden voor CDM-projecten. We zullen de theorie die in dit stuk wordt gegeven dan ook later gebruiken voor de evaluatie van het CDM op een theoretisch niveau. De operationele criteria van duurzame ontwikkeling komt later aan bod.

Op het eerste zicht komt de term duurzame ontwikkeling misschien paradoxaal over. We worden langs alle kanten geconfronteerd met milieuproblemen die worden veroorzaakt door menselijke ontwikkeling. Zou nog verder ontwikkelen dan niet de doodsteek betekenen voor onze reeds verzwakte biosfeer? Er zijn echter theorieën die de tegenstelling tussen economische groei en milieuzorg tegenspreken. Deze worden behandeld in een tweede deel.

Over de zorg voor het milieu en de hulp aan de derde wereld is al heel wat inkt gevloeid. Maar het kan niet blijven bij een mooie retoriek of een theoretische invulling. Duurzame ontwikkeling moet in de praktijk gebracht worden en dit in een wereld waar ethische overwegingen niet steeds de bovenhand halen. Daarom bespreken we in een derde deel de internationale politieke arena. Is deze in wezen anarchistisch en geldt het principe ieder voor zich, of wordt er gehandeld volgens ethische normen, en zo ja, hoe komen deze tot stand?

In een vierde deel vragen we ons af hoe men in zulk systeem, waar er geen centrale overheid de touwtjes in handen heeft, kan zorgen voor publieke goederen. We kunnen een stabiel klimaat immers als een dergelijk publiek goed beschouwen.

Eén van de twee grote vragen waarop we een antwoord trachten te geven in deze verhandeling is de vraag omtrent de mate waarin CDM een bijdrage kan leveren aan duurzame ontwikkeling. Maar wat houdt dit begrip nu juist in? Eerst gaan we op zoek naar een goede definitie van duurzame ontwikkeling. Vervolgens bespreken we enkele theorieën die een invulling pogen te geven aan dit begrip en die methode proberen te verschaffen om duurzame ontwikkeling toe te passen in de huidige maatschappelijke context.

In 1987 bracht de ‘World Commission on Environment and Development’ (WCED) een rapport uit. De commissie stond onder leiding van de Noorse eerste minister Gro Harlem Brundtland en was samengesteld uit vertegenwoordigers van zowel industrielanden als ontwikkelingslanden. Het rapport ‘Our Common Future’, beter bekend als het Brundtland rapport, moest een antwoord bieden op de grote ontwikkelings- en milieuproblemen en een methode naar voor schuiven voor een houdbare menselijke groei en ontwikkeling, met andere woorden duurzame ontwikkeling.

Het Brundtland rapport definieerde duurzame ontwikkeling als volgt: “Sustainable development is development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs.” [1] De definitie bevat een aantal belangrijke concepten. Ten eerste is er het concept ontwikkeling. Hier wordt dit gepercipieerd als wat we allen doen om ons lot te verbeteren. Duurzame ontwikkeling is dan ontwikkeling onder de voorwaarde dat deze voor iedereen mogelijk is, ook voor de toekomstige generaties. Ten tweede is er het concept noden. In de eerste plaats betreft het hier de essentiële noden van ’s werelds armen. Ongelijkheid wordt immers opgevat als het grootste probleem voor ontwikkeling en milieu. Als we de definitie van naderbij bekijken dan zien we dat deze bepaalde limieten impliceert. Ze vertelt ons dat er grenzen zijn aan het vermogen van onze planeet om de effecten van antropogene activiteiten op te vangen. Deze grenzen worden in de eerste plaats bepaald door de finaliteit van de planeet, maar ook door de limieten van de menselijke technologie en sociale organisatie. Verder valt de omvang van het concept op. De term duurzame ontwikkeling wordt vaak uitsluitend voorbehouden voor de domeinen milieuzorg en ontwikkelingssamenwerking. De WCED zag de term echter in een globale context en over de verschillende beleidsdomeinen heen. De titel van het Brundtland rapport liegt er niet om. “Our common future” duidt op de noodzaak voor de planeet als geheel om haar verantwoordelijkheid op te nemen. We leven immers in een wereld van steeds toenemende interdependentie, wat ervoor zorgt dat de invloedssfeer van onze acties steeds verder reikt. Het is ondertussen algemeen aanvaard dat het begrip duurzame ontwikkeling drie dimensies bestrijkt, nl. de sociale, de economische en de ecologische dimensie.[2]

Nu we hebben stilgestaan bij de definitie kunnen we ook eens gaan kijken naar de voorgestelde maatregelen voor de toepassing van duurzame ontwikkeling. In 1992 werd in Rio de Janeiro de “UN Conference on Environment and Development” gehouden, beter bekend als de “Earth Summit”. Hier werd Agenda 21[3] opgesteld, een uitgebreid plan om het begrip duurzame ontwikkeling in de praktijk te brengen. Agenda 21 bouwde voort op het Brundtland rapport en concretiseerde veel van de ideeën die door de WCED werden geopperd.

Agenda 21 legt de nadruk op koppelen.[4] Het plan verbindt economische beslissingen met ons ecologisch welzijn, het linkt onze levenskwaliteit aan de kwaliteit van het milieu en het koppelt de levenswijze van de huidige generatie aan die van de toekomstige generaties. De agenda is onderverdeeld in 4 secties die we hier kort zullen toelichten.

De eerste sectie behandelt de sociale en economische dimensies. Onder het adagio ‘think globally, act locally’ pleit men voor internationale organisatie en degelijke nationale projecten. In de preambule wordt reeds gewag gemaakt van het feit dat duurzame ontwikkeling geen zaak is van staten apart, maar dat samenwerking vereist is. Verder wordt de hoogste prioriteit gegeven aan het bestrijden van armoede en ongelijkheid. Er heerst immers een sterke consensus dat duurzame ontwikkeling niet kan worden bereikt in onze hedendaagse onevenwichtige maatschappij. We denken hierbij bijvoorbeeld aan de armen die uit noodzaak hun landbouwgrond laten overbegrazen of regenwoud plunderen of de rijken die natuurlijke rijkdommen gebruiken als waren deze onuitputtelijk. De eerste sectie is in wezen een pleidooi voor een integratie van beleidsdomeinen. Traditioneel bestaat er een scheiding en soms zelfs tegenstelling tussen economische, ecologische en sociale aspecten van het beleid. In het dagelijkse leven zijn deze drie aspecten echter volledig met elkaar vervlochten. Men wil dan ook komen tot een beleid, zowel op internationaal als op nationaal, regionaal of lokaal vlak, dat rekening houdt met de volledige impact van de genomen beslissingen.

De tweede sectie richt de aandacht op het beheren van onze natuurlijke rijkdommen.[5] Hieronder valt het efficiënter omgaan met lucht, water, bossen, energie, enz. De voorgestelde maatregelen omvatten tevens het verminderen en recycleren van afval en het anticiperen op en juist inschatten van het effect van antropogene handelingen op het milieu.

De derde sectie brengt een aantal grote groepen onder de belangstelling. Men wil hiermee vrouwen, jeugd, inheemse bevolking, NGO’s, enz een rol geven in het proces van duurzame ontwikkeling.

De vierde sectie tenslotte behandelt de implementatie van de agenda. Het gaat hier dan over uitwisseling van technologieën, financiering en instituties.

In de voorgaande paragraaf haalden we aan dat duurzame ontwikkeling een integratie van economie en ecologie inhoudt. Men wil een beleid creëren waarbij economische groei en milieubehoud hand in hand gaan. Maar kan dit wel? De uitkomst van dit vraagstuk houdt ernstige implicaties in voor de implementatie van duurzame ontwikkeling in het algemeen en dus ook de implicatie van de Kyotonormen en meer specifiek van het CDM. Talloze scenario’s met betrekking tot de Kyotomaatregelen spreken immers van een ernstige daling van ’s werelds economische groei. Bedrijven en overheden moeten investeren in nieuwe technologieën die uitstoot van broeikasgassen doen dalen. Dit brengt een daling van de opbrengsten met zich mee die dan weer resulteert in hogere werkloosheid, enz. Als er echter een harmonie wordt gevonden tussen de ecologische en economische doelstellingen staat niets de implementatie van agenda 21 of het Kyotoprotocol nog in de weg – althans theoretisch. In deze paragraaf betreden we dus het spanningsveld tussen beide aspecten van het aardse leven en gaan we op zoek naar de theoretische gulden middenweg.

In een eerste deel gaan we in op de ideeën die de vaders van de duurzame ontwikkeling voor ogen stonden. We nemen namelijk het Brundtland rapport nog eens onder de loep op zoek naar oplossingen voor bovenstaand vraagstuk. In een tweede paragraaf bespreken we de theorie van de ecologische Kuznets curve die laat zien dat ecologische bekommernissen ook in een liberaal vrijhandelssysteem hun plaats krijgen. Milieuaspecten worden gekaderd in het spel van vraag en aanbod.

In ‘Our Common Future’ wordt op tal van plaatsen aangehaald dat er een vorm van economische groei moet worden bekomen die ecologie en duurzaamheid niet in de weg staat.[6] Er wordt gesproken van ‘changing the quality of growth’ en dat beide ‘not necessarily in opposition’ zijn.

Het document benadrukt dat economische groei duurzaam kan zijn mits een shift naar minder materiaal- en energie-intensieve activiteiten en een verbetering van de efficiëntie in het gebruik van beide. Ook meer gelijkheid wat de impact van economische groei betreft zou bijdragen aan de duurzaamheid van deze groei. Deze gelijkheid moet bovendien voorrang krijgen op de snelheid van de groei. Anders gezegd is een trage, meer gelijk verdeelde groei duurzamer dan een snelle ongelijke groei.

Het Brundtland rapport reikt een aantal middelen aan die tot een duurzamere economie kunnen leiden. Een eerste middel om ecologie en economie te linken is het inschatten van milieueffecten bij kostenramingen. Zo worden ook de kosten in rekening gebracht die zich op een later tijdstip kunnen voordoen als gevolg van de achteruitgang van natuurlijke hulpbronnen. Ook in de besluitvorming zouden ecologie en economie op elkaar moeten inspelen. De twee zijn immers ook met elkaar vervlochten in het dagelijkse leven. In de meeste overheden worden beide dimensies immers door aparte afdelingen gereguleerd, vaak met tegenstrijdige belangen. Een nauwere samenwerking van dergelijke afdelingen zou voor een duurzamer beleid zorgen. Vele problemen hebben immers hun wortels in deze sectoriële fragmentatie.

Bij de opbouw van deze theorie vertrekken we vanuit het verschil tussen twee maatstaven van welvaart. Welvaart is zeer moeilijk te meten vanwege de veelzijdigheid van de term. Het gaat hier immers om een mengeling van sociale, economische, ecologische, enz. factoren.

Een simplistische maatstaf, die enkel economische aspecten in overweging neemt is het Bruto Binnenlands Product (BBP).[8] Dit drukt ruwweg de monetaire waarde uit van alle economische transacties die gedurende een bepaalde periode in één land werden gemaakt. Vermits zulke welvaartsmeting geen rekening houdt met andere aspecten van de menselijke ontwikkeling dan de economische kwam het ‘United Nations Development Programme (UNDP)’ met een nieuwe methode voor de dag. De ‘Human Development Index (HDI)’ is een samengestelde index die rekening houdt met een breder gamma aan welvaartsindicatoren. Geletterdheid bij volwassenen, levensverwachting bij geboorte en levensstandaard zijn er in opgenomen. Echter ook deze index faalt jammerlijk als het neerkomt op ecologie. Daarom hebben een aantal wetenschappers, met name Daly en Cobb en Max-Neef een derde maatstaf ontwikkelt die ook milieuaspecten in rekening brengt. De ‘Index of Sustainable Economic Welfare (ISEW)’ behelst naast andere aspecten ook de kosten van milieubescherming, het opgeraken van natuurlijke rijkdommen, enz.

Max-Neef ging voor vijf geïndustrialiseerde landen op zoek naar het verband tussen het BBP en de ISEW. Het bleek dat deze twee indexen tot op een zeker punt parallel liepen. Vanaf dat punt echter (ergens tussen 1970 en 1980, maar voor elk land verschillend) stagneerde de ISEW of begon deze zelfs te dalen, terwijl het BBP gestaag bleef stijgen. Als we nu het BBP als maatstaf voor economische activiteit of productie nemen en de ISEW als index van levenskwaliteit, kunnen we uit deze gegevens afleiden dat deze laatste niet meer stijgt bij een bepaald niveau van productie. Hoewel de ISEW voor discussie vatbaar is vanwege de ietwat arbitraire keuze van factoren geven voorgaande bevindingen toch een goede indicatie van wat er zich afspeelt op het ecologische-economische spanningsveld. Hoewel ecologische factoren niet meespelen als het gaat om louter economische groei, zijn ze wel belangrijk bij het bepalen van de levenskwaliteit. En dat laatste is waar het om draait. Om het met de woorden van Brundtland te zeggen: “The environment is where we all live and development is what we all do in attempting to improve our lot within that abode.” [9]

Met het voorgaande in het achterhoofd lanceren we een plausibele hypothese, die we vervolgens theoretisch zullen staven. Het is algemeen aanvaard dat economische groei een grote druk zet op het milieu. Maar volgens sommigen zal economische groei vanzelf uitdraaien op ecologische duurzaamheid. Een kwaliteitsvol milieu wordt steeds meer een waardevol goed. De vraag naar meer milieuvriendelijke technologieën zal dan ook stijgen, waardoor economische groei gaat resulteren in milieubehoud. “Die andere soort van groei”, waar het Brundtland rapport het over heeft zal zich dus als het ware automatisch voltrekken.

Laten we nu pogen deze stelling te onderbouwen. Hiervoor lanceren we het begrip ‘throughput’. ‘Throughput’ is de optelsom van alle materiaal en energie die nodig zijn om een bepaalde productie te bekomen. De ratio van productie en throughput is dan een maat voor de efficiëntie waarmee wordt geproduceerd. Als men veel kan produceren met weinig throughput, zal de ratio immers hoog zijn en omgekeerd. De inverse van deze ratio staat dan voor de throughput-intensiteit. Een hogere efficiëntie leidt tot een ontkoppeling van economische groei en milieudegradatie. We kunnen nu drie soorten economische groei onderscheiden die elk een verschillende impact hebben op het milieu. Ten eerste is er de economische groei waarbij er geen toename is in de efficiëntie waarmee er wordt geproduceerd. Dit betekent dat de ratio van throughput en productie niet verandert. De productie zal stijgen, dus ook de throuhput die daarvoor nodig is en bijgevolg ook de lasten voor het milieu. Bij deze vorm van economische groei treedt er geen ontkoppeling op. Ten tweede is er de economische groei die gepaard gaat met een stijging van efficiëntie, waarbij deze efficiëntieverhoging echter niet groot genoeg is om bijkomende milieudegradatie uit te balanceren. Met andere woorden zal de productie stijgen, alsook de efficiëntie, maar deze laatste stijgt niet genoeg, zodat er toch nog bijkomende throughput en dus milieudegradatie nodig is om aan de economische groei tegemoet te komen. We spreken hier van relatieve ontkoppeling. Ten derde is er het scenario waarin de stijging in efficiëntie hoger ligt dan de economische groei. In dit geval zal er meer geproduceerd worden met minder throughput, wat een verlichting van de ecologische last met zich meebrengt. Het gaat hier om absolute ontkoppeling. In dit laatste geval kunnen we spreken van duurzame ontwikkeling. Die treedt op vanaf het moment dat de stijging van efficiëntie gelijke tred houdt met de economische groei en dus de negatieve milieueffecten uitbalanseert.

We kunnen ons nu de vraag stellen of dit proces van absolute ontkoppeling zich ook effectief zal voordoen. Gegevens wijzen erop dat de relatie tussen de druk uitgeoefend op het milieu en het BBP per capita de vorm heeft van een omgekeerde U. Dit betekent dat milieudegradatie toeneemt tot op een bepaald punt van het BBP per capita (en dus stijgt met economische groei), maar vanaf dan begint te dalen. Hieruit kunnen we afleiden dat vanaf dat punt de efficiëntie van de productie stijgt, aangezien de economische groei gepaard gaat met een daling van de schade aan het milieu. Als we dit nu kaderen in onze theorie over de drie soorten economische groei kunnen we stellen dat wanneer de omgekeerde U zijn top bereikt, de overgang naar absolute ontkoppeling wordt gemaakt. Als we deze evolutie in de praktijk bekijken kunnen we inderdaad een aantal trends in deze richting onderscheiden. Ten eerste zitten we volop in een tijdperk waarin, wat de westerse economieën betreft, de diensten– en informatiesector duidelijk overheersen. Dit houdt reeds een vermindering van negatieve effecten voor het milieu in. Ten tweede zien we een verhoogde aandacht voor en vraag naar een gezond milieu. Immers met andere behoeften vervuld, wordt er plaats gemaakt om ecologie meer op de voorgrond te zetten. Dit geeft incentieven aan de industrie om ook daadwerkelijk op zoek te gaan naar schonere en zuinigere technologieën.

We hebben tot dusver een uitsluitend positief verhaal gebracht. Er is echter ook een keerzijde aan de medaille. Het blijkt immers uit de theorie dat duurzame ontwikkeling enkel kan worden aangehouden als de efficiëntie van het productieproces even snel of sneller stijgt dan de productie zelf. Technologische efficiëntieverhoging heeft echter zijn limieten. Hierdoor kan er een herkoppeling optreden van economische groei en ecologische degradatie tot er een nieuwe technologische doorbraak komt.

In de industrielanden is het keerpunt reeds bereikt en is er dus een absolute ontkoppeling aan de gang. In het Zuiden is er echter nog een lange weg af te leggen. Als men nu in het Noorden de factoren zou bestuderen die hebben bijgedragen aan het bereiken van het keerpunt, kan men deze wetenschap misschien aanwenden tot het vervroegen van het keerpunt in ontwikkelingslanden.

Om te besluiten kunnen we stellen dat deze economische analyse bewijs levert dat duurzaamheid en ontwikkeling niet onverenigbaar zijn. De top van de ecologische Kuznets Curve is immers het begin van de weg naar duurzaamheid. Verder drukt ze de hoop uit dat maatregelen ter bescherming van ons milieu niet enkel van het politieke vlak zullen moeten komen. De bevinding dat ook endogene krachten de markt in de richting van ‘die andere economische groei’ stuwen is een belangrijke vaststelling, niet in het minst voor de beleidsmakers die zich nu geruggesteund kunnen voelen door de economie die zolang een schijnbare tegenpool had gevormd van de ideeën rond duurzaamheid en ecologie.

Het klimaat en de atmosfeer behoren toe aan de ganse wereld en vallen bijgevolg onder de gedeelde verantwoordelijkheid van alle staten die daartoe behoren. De internationale politiek is dan ook de arena waar het debat wordt gevoerd en de afspraken worden gemaakt omtrent deze materie. In wat volgt behandelen we de specifieke eigenschappen van dit beleidsniveau. We belichten de visies van de twee grote stromingen binnen de studie van de internationale politiek, namelijk het realisme en het liberalisme.

In het realisme neemt het concept ‘macht’ een centrale plaats in.[10] Macht wordt dan gezien als de capaciteit om anderen te beïnvloeden. Macht kan dan uitgeoefend worden met militaire of economische middelen, maar ook door middel van ideeën. Dit laatste is wat realisten ‘softpower’ noemen. Als een staat zijn waarden en normen kan overdragen op andere staten en zo verandering kan brengen in de manier waarop die staten denken over hun eigen belangen, dan spreken we ook van macht. De centrale rol die macht speelt in het internationale systeem dankt zij aan het anarchistische karakter ervan. In de binnenlandse politiek van een staat kan macht immers worden gekanaliseerd en ingeperkt door een vaste hiërarchie, gevestigde instellingen en de wet. In de internationale politiek ontbreekt het echter aan een centrale overheid.[11] Weliswaar bestaat er een grote variëteit aan internationale instellingen, waarvan de VN de grootste koepel vormt. De VN heeft echter geen dwangmacht. Het principe van nationale soevereiniteit is de algemeen aanvaarde norm in het internationale politieke spel. In deze anarchistische omgeving gedragen de staten zich als rationele actoren. Dit wil zeggen dat de staten handelen in hun eigen belang en daarvoor hun macht aanwenden.

Hoe de relaties tussen staten zich ontwikkelen in een dergelijke anarchistische wereld kunnen we illustreren aan de hand van speltheorie. Met name het gevangenendilemma geeft een beeld van hoe staten zich tegenover elkaar gedragen. We maken even abstractie van de bestaande wereld en stellen ons een wereld voor met slechts twee staten; A en B. Beide staten beschikken over eenzelfde atmosfeer en ze beschikken beide over een vervuilende industrie. De atmosfeer geraakt na een tijd van intensieve economische activiteit vergeven van de broeikasgassen. Als deze vervuiling blijft aanhouden dreigt er een klimaatverandering op te treden met desastreuze gevolgen. Beide staten besluiten dan ook hierover afspraken te maken. Hun besluit houdt in dat ze beide hun industriële activiteit zullen inperken tot een aanvaardbaar niveau. De vraag is nu of beide landen de afspraak zullen naleven. Er ontbreekt immers een uitvoerend orgaan dat niet-naleving kan bestraffen. Om het gedrag van de landen na te gaan stellen we een matrix op waarin we de preferenties van beide landen voor elke mogelijke uitkomst uitzetten. Het meest geprefereerde geval voor beide landen zal zijn dat de ander zich aan de afspraak houdt en het land zelf niet. Dit zorgt immers voor een relatief propere atmosfeer en een behoorlijk concurrentieel voordeel. De tweede beste oplossing is deze waarin ze beide de afspraak naleven. Dit levert hen immers een zuivere atmosfeer op en beide landen blijven concurrentieel. De derde beste oplossing is deze waarin ze beide de afspraak niet naleven en er dus niets verandert. Hier moet men weliswaar niet inboeten aan economische activiteit, maar kijken de landen wel aan tegen de rampzalige gevolgen van klimaatverandering. De slechtste uitkomst tenslotte is deze waarin het land zelf zich aan de afspraak houdt, maar het andere land dit niet doet. Hiermee verliest het land zijn concurrentieel vermogen in ruil voor een relatief propere atmosfeer.

Vermits beide staten rationeel handelen zullen ze enkel denken aan het maximaliseren van het eigen voordeel. Ze zullen hun mogelijkheden inschatten op basis van de mogelijke acties van het andere land. Land A zal als volgt redeneren: ‘Als land B de afspraak naleeft is het beter voor ons om dit niet te doen. Score vier is immers beter dan score drie. Als land B daarentegen de afspraak niet naleeft, wordt de beste uitkomst bereikt door dit ook niet te doen. Score twee is immers beter dan score één.’ De dominante respons wordt dus niet-naleving. Dit geldt voor beide landen.

Tegenover deze realistische visie van internationale politiek staat de liberale visie. Deze haalt een positiever idee uit het gevangenendilemma, met name dat samenwerking op het internationale vlak mogelijk is. De liberalen stellen dat een uitweg uit het dilemma wordt gevonden als het spel herhaaldelijk wordt gespeeld. Het concept dat dan de bovenhand haalt is ‘wederkerigheid’. Dit houdt in dat als het spel meermaals wordt gespeeld, niet-naleving door het ene land zal worden bestraft met niet-naleving door het andere land en dat naleving daarentegen zal worden beloond door naleving. Zo ontstaat coöperatie. Het liberalisme erkent met andere woorden het ontbreken van een centrale overheid voor het afdwingen van regels en normen, maar schrijft deze functie toe aan het concept wederkerigheid. Als we deze theorie doortrekken naar een grotere collectiviteit komen we bij het begrip ‘collectieve veiligheid’. Dit was wat Woodrow Wilson reeds op het oog had na de eerste wereldoorlog met het oprichten van de Volkenbond. Bedoeling was dat als één land over de schreef ging, alle andere landen een coalitie zouden vormen om de dissident te bestraffen. Hier zijn echter enkele voorwaarden aan verbonden. Ten eerste moet er overeenstemming zijn over de misstap van een staat en hoe deze aangepakt moet worden. Ten tweede moeten de landen van de alliantie zich houden aan hun engagement ten aanzien van de groep. Het kan immers niet zo opportuun zijn een machtige staat tegen zich in het harnas te jagen. Bij dit alles hanteren de liberalen een heel ander begrip van rationaliteit dan de realisten. Zij denken meer aan een lange termijn rationaliteit waarin het delen van collectieve voordelen vooropstaat.

De academische strijd tussen realisten en liberalen is nog lang niet aan zijn einde. Wellicht ligt de waarheid ergens in het midden. In ieder geval dienen we rekening te houden met de realistische eigenschappen eigen aan de internationale politiek. Als het er dus op aankomt om maatregelen te nemen die de atmosfeer moeten vrijmaken van schadelijke broeikasgassen, kunnen we niet uitsluiten dat het algemeen belang niet steeds voorop zal staan en dat eigenbelang van elke staat apart een belangrijke plaats zal innemen, zowel in het debat als in de uitvoering.

Na het bestuderen van het reilen en zeilen in het internationaal systeem kunnen we stellen dat het verstrekken van publieke goederen op globaal vlak geen sinecure is. De coöperatie vereist voor dergelijke publieke goederen is immers geen evidentie. Nochtans is een stabiel klimaat een globaal publiek goed dat op internationaal niveau moet worden verschaft. In wat volgt belichten we het concept van globale publieke goederen.

In een eerste paragraaf geven we een algemene definitie. Vervolgens komen de strategieën aan bod die kunnen worden gehanteerd bij het verstrekken van deze goederen. Een derde deel behandelt de problemen die daarbij kunnen opduiken. In een vierde deel verlaten we even de louter economische of speltheoretische visie en maken we plaats voor concepten als ethiek en legitimiteit. Een vijfde deel tenslotte gaat in op het spanningsveld tussen gelijkheid en efficiëntie.

Ondanks Adam Smith’s ongebreidelde vertrouwen in de markt en de werking van de onzichtbare hand, kende de grondlegger van het kapitalisme toch een rol toe aan de overheid. Deze moest instaan voor het verstrekken van publieke goederen, zoals infrastructuur, veiligheid en justitie. Publieke goederen vormen immers een marktfaling.

Een algemeen aanvaarde definitie schrijft twee eigenschappen toe aan publieke goederen, nl. niet-uitsluitbaarheid en non-rivaliteit.[12] Niet-uitsluitbaarheid houdt in dat eens het goed wordt verschaft, niemand valt uit te sluiten van de consumptie ervan. Met non-rivaliteit wordt dan weer bedoeld dat de marginale kost om het goed aan één extra consument aan te bieden, gelijk is aan nul.[13] Met andere woorden wijzigt de consumptie door één iemand extra, niets aan de beschikbaarheid van het goed voor anderen. Kaul en Mendoza breidden deze definitie uit.[14] Zij beweren dat de samenleving de twee basiseigenschappen van publieke goederen kan wijzigen. Door bepaalde beleidskeuzes belanden goederen vaak in de publieke dan wel private sector. Publieke goederen zijn dan sociale constructies. Dit betekent dat goederen potentie kunnen hebben om publiek te zijn, maar het daarom nog niet zijn. In de versie van Kaul en Mendoza ziet de definitie er als volgt uit:

‘Definition 1: Goods have a special potential for being public if they have nonexcludable benefits, nonrival benefits or both.

Definition 2: Goods are de facto public if they are nonexclusive and available for all to consume.’

We nemen het voorbeeld van de atmosfeer om het voorgaande te illustreren. De atmosfeer is een niet-uitsluitbaar goed. We kunnen immers (in realistische scenario’s) niemand uitsluiten van het gebruik ervan. Non-rivaliteit ontbreekt echter. Een bijkomende gebruiker zet immers meer druk op de atmosfeer, wat zorgt dat de marginale kost groter is dan nul. De atmosfeer is dus geen puur publiek goed. Het bezit echter wel de eigenschap dat het niet-uitsluitbaar is. We spreken hier van een ‘common pool resource’. Door een sociale (juridische) constructie heeft de samenleving de eigenschap van niet-uitsluitbaarheid echter deels gewijzigd. Met name het Kyotoprotocol heeft, door het systeem van uitstootvergunningen, het gebruik van de atmosfeer, voor wat het vervuilen ervan betreft, wel exclusief gemaakt.

Hoe worden dergelijke goederen nu verstrekt? De publieke goederen die zonder menselijke inbreng reeds aanwezig zijn buiten beschouwing gelaten, kunnen we drie verschillende soorten publieke goederen onderscheiden naargelang de manier waarop ze worden bekomen.[15] Ten eerste zijn er de publieke goederen die met de ‘best shot’-strategie worden bekomen. Dit zijn goederen die door slecht één individu moeten worden voorzien en waarvan de ganse samenleving de vruchten kan plukken. We denken hierbij bijvoorbeeld aan de ontwikkeling van een vaccin. Ten tweede zijn er de publieke goederen die voor hun voorziening afhankelijk zijn van de zwakste schakel. Denken we bijvoorbeeld aan een groep die een geheim moet bewaren. De geheimhouding is dan het publieke goed waarvan de voorziening in het gedrang komt wanneer de zwakste schakel de mond voorbij praat. Om dit te vermijden is een gezonde dosis coördinatie nodig. Ten derde zijn er de publieke goederen die worden verkregen door sommatie. Hierbij bestaat het publieke goed uit de optelsom van de inspanningen die door ieder individu worden geleverd. In dit geval is niet enkel coördinatie vereist, maar eveneens coöperatie. Een stabiel klimaat valt onder deze categorie. We kunnen dit doel immers enkel bereiken als elk land zijn steentje bijdraagt aan de reductie van broeikasgassen. Op het nationale niveau vinden we talrijke voorbeelden van publieke goederen die op deze manier worden verstrekt, namelijk door het belastingssysteem. Iedereen betaalt belastingen en draagt zo bij tot een uitgebreid gamma aan publieke goederen, gaande van infrastructuur tot nationale veiligheid.

De moeilijkheid van sommatiegoederen is dat ze blootgesteld zijn aan het vrijbuitersprobleem. Het vrijbuitersprobleem bouwt verder op het gevangenendilemma dat we eerder bespraken, maar breidt dit uit naar meerdere spelers. We nemen hierbij weer een zuivere atmosfeer als voorbeeld. Van ieder land wordt verwacht dat het zijn bijdrage levert in het reduceren van de uitstoot van broeikasgassen.

We bekijken nu deze situatie voor een willekeurig land A aan de hand van volgende matrix.

Aangezien de beslissing van een individueel land weinig effect heeft op het geheel, zijn enkel de voorkeuren van land A in de tabel opgenomen. De meest geprefereerde situatie is die waarin land A zelf zijn verplichtingen niet naleeft, terwijl alle andere landen dit wel doen. Zo kan het immers genieten van de voordelen van een zuivere atmosfeer zonder zelf in de kosten te delen. Deze strategie noemt men ‘freeriding’ of vrijbuiterij. Als alle andere landen kiezen voor coöperatie heeft land A er dus het meeste voordeel bij dit niet te doen. Maar ook in het geval dat de andere landen voor niet-naleving kiezen is dit de beste optie voor land A. Het zou immers nadelig zijn om kosten te maken voor een goed dat er toch niet komt. De dominante strategie wordt dus niet-naleven en dit voor alle landen.

In een nationale context kan een overheid met dwangmacht dit probleem oplossen door iedereen te dwingen te betalen. Het principe van belastingen is hier op gebaseerd. De overheid verstrekt tal van publieke goederen met de som van de individuele bijdragen van de burgers.

In het internationale systeem ontbreekt deze centrale overheid. Zoals reeds gezegd kan het principe van reciprociteit hier een handje toesteken. In het geval van sommatiegoederen is dit echter zeer gelimiteerd. Nemen we weer het voorbeeld van de zuivere atmosfeer. Stel dat één land besluit zijn belofte te breken en toch meer uit te stoten dan afgesproken. Als de andere landen nu besluiten dit dissidente land te straffen volgens het principe van reciprociteit betekent dit dat ze ook meer zouden gaan uitstoten dan voorzien. Het is duidelijk dat ze daarmee zichzelf minstens evenveel schade berokkenen als het gestrafte land.

Vrijbuiterij is vooral een probleem in grote anonieme groepen. Naarmate de groep kleiner wordt, wordt het moeilijker om afwijkend gedrag te verbergen, is het effect groter voor de voorziening van het goed en is het gedrag makkelijker te bestraffen.

Een tweede probleem met dit soort van goederen is dat niet alle landen dezelfde prioriteiten hebben. Op nationaal niveau komen de preferenties aan het licht en worden keuzes gemaakt op basis van verkiezingen. In het internationaal systeem is dit niet aan de orde. We zien dan ook een grote verscheidenheid aan landen die allen een andere volgorde van prioriteiten aanhouden. In het klimaatdebat is deze verscheidenheid zeer duidelijk. Zo zijn er de industrielanden, de ontwikkelingslanden, de nieuw-geïndustrialiseerde landen, de ‘Oil Producing and Exporting Countries’ (OPEC) en de kleine eilandstaten, die allen een verschillend belang hebben bij het proces. De meest uitgesproken grens blijft echter nog steeds deze tussen de industrie- en de ontwikkelingslanden. Ontwikkelingslanden staan achter in het verstrekken van nationale publieke goederen. Het is dan ook geen verrassing dat deze een hogere prioriteit genieten dan globale publieke goederen. Anderzijds zijn het wel de ontwikkelingslanden die het meeste belang hebben bij een stabiel klimaat. Dit heeft te maken met het feit dat de rijkere landen beschikken over private exit-opties. Zo kan men in de westerse wereld geld vrijmaken voor het aanleggen of verhogen van dijken, het bijsturen van de landbouwactiviteit en zelfs voor het installeren van airconditioning. Niet alleen de verschillende landengroepen verschillen in hun voorkeuren. Ook de verschillende generaties verschillen qua prioriteiten. Het probleem is dat de toekomstige generaties geen stem hebben in het huidige debat.

Ondanks deze hindernissen genieten de meeste internationale akkoorden toch universele naleving. We moeten dit echter samen zien met participatie. Een akkoord is pas effectief als genoeg landen deelnemen en als de deelnemers het dan ook nog naleven. Een hoge participatie is dus het eerste wat moet worden bekomen. Er moeten dus incentieven tot deelname zijn of omgekeerd, niet-deelname moet worden afgeschrikt. Eens dit bereikt is, is het afschrikken van niet-naleving geen probleem meer. Maar zoals reeds gezegd heeft het afschrikken door middel van reciprociteit te kampen met een gebrek aan geloofwaardigheid. Hoe groter de straf voor een dissident, hoe harder de straffers zichzelf benadelen.

Een vaak gehanteerde tactiek is dan de regels van het spel te veranderen, zodat landen wel geneigd zijn zich te engageren. De bedoeling is dan om van een coöperatiespel een coördinatiespel te maken. Hierbij rekent men op de interdependentie in de wereld. We nemen het voorbeeld van het MARPOL-akkoord om dit te illustreren. Olietankers hebben ballast nodig om veilig over zee te varen. Daarom bestond de gewoonte om na het afleveren van hun lading, hun tanks weer te vullen met zeewater. Voor een nieuwe lading olie werd opgepikt werd dit water, dat zich ondertussen met de resten van de olie had vermengd, weer in zee geloosd. Om deze praktijk tegen te gaan werden verschillende pogingen ondernomen om tot een internationaal akkoord te komen. De eerste pogingen faalden echter, wat vooral te wijten was aan het gebrek aan efficiënte afdwinging. De meeste akkoorden hielden immers in dat een soort controle op zee moest worden uitgevoerd. Het MARPOL-akkoord veranderde echter de spelregels en voerde een standaard in voor alle tankers die inhield dat er aparte tanks voor water en olie moesten zijn. Hierdoor moest er enkel nog worden gecontroleerd in de havens. Schepen die niet aan de afspraak voldeden kon toegang tot de haven worden geweigerd. Op deze manier moest eerst een drempel worden overwonnen, maar eens er genoeg landen deelnamen werd het incentief groter om mee te doen. Niet-deelname hield immers een verlies aan handel in. Het betrekken van handel in dit akkoord is een cruciaal gegeven. Er wordt immers niet enkel opgelegd dat eigen schepen aparte tanks moeten hebben, maar ook dat schepen die dit niet hebben geen toegang tot havens van deelnemende landen krijgen.

Uit de voorgaande uiteenzetting zou men kunnen afleiden dat het verstrekken van publieke goederen op globaal niveau bijna onmogelijk is. Gelukkig is dit niet het geval. Internationale akkoorden hebben immers nood aan legitimiteit. Het gaat tenslotte om een politiek proces dat, weliswaar niet rechtstreeks, onderhevig is aan het oordeel van de burger. Op het internationale niveau zijn dan ook vele organisaties uit de civiele maatschappij actief die als waakhond toezien op de gehanteerde principes.

Wanneer wordt een overeenkomst nu eerlijk bevonden? Spijtig genoeg bestaat er geen éénduidig concept van rechtvaardigheid of eerlijkheid. Wel zijn er een aantal principes die kunnen worden gevolgd en die we hieronder zullen bespreken met betrekking tot globale publieke goederen. Deze principes kunnen in drie dimensies worden toegepast; bij de besluitvorming, bij het leveren van de bijdragen en bij het verdelen van de opbrengsten.

Ten eerste is er het principe van gelijkheid. Dit houdt in dat alle landen dezelfde behandeling krijgen en dat kosten en baten gelijk worden verdeeld. Dit ligt echter moeilijk als de verschillende partijen ongelijk aan de start verschijnen. Een tweede principe is proportionaliteit. Dit kan op drie manieren. Ten eerste kunnen de baten van een goed toebedeeld worden aan de verschillende landen volgens de gedane investeringen. Ten tweede kunnen de kosten van een goed worden verdeeld naargelang de mogelijkheid van landen om deze te dragen. Dit laatste noemt men gedeelde maar gedifferentieerde verantwoordelijkheid. We vinden dit onder meer terug in artikel 7 van agenda 21.[16] Hierbij aansluitend kan men dan weer de baten van een goed verdelen op basis van bestaande noden. Een derde stelregel is die van verworven rechten, een beloningssysteem op basis van verdienste. Compensatoire gerechtigheid is een vierde principe. Dit houdt in dat opbrengsten zodanig moeten verdeeld worden dat onredelijke kosten die in het verleden op één partij werden verhaald worden gecompenseerd. Dit impliceert een bepaalde initiële gelijkheid van landen die historisch is scheef getrokken en waarvoor nu de nodige compensatie dient te worden geleverd. Er zijn reeds veel variaties op deze basis principes ontwikkeld. In het ecologische domein vinden we het ‘vervuiler betaalt’-principe terug. Het ‘no harm’-principe vormt de basis voor het principe van compensatoire gerechtigheid. Landen moeten ten allen tijde vermijden om schade te berokkenen aan anderen. Dit principe staat ingeschreven in artikel 21 van de Stockholm-verklaring, de voorloper van de Rio-verklaring.[17]

In de praktijk vinden we deze principes terug bij onderhandelingen over internationale akkoorden. Bij het structureren van negotiaties en het formuleren van de akkoorden wordt steeds rekening gehouden met deze principes of hun afgeleiden. Gerechtigheid wordt ervaren als een combinatie van eerder genoemde principes tot een balans wordt bereikt tussen de verschillende individuele belangen. Belangrijk is dat in tegenstelling tot een realistische visie de uitkomst van internationale akkoorden geen exacte afspiegeling is van de bestaande machtsverhoudingen. Ethische normen zijn wel degelijk van belang om een akkoord te bereiken dat door alle partijen als legitiem wordt aanvaard.

We hebben in een vorige paragraaf besproken wat de ethische normen zijn die een internationaal akkoord de nodige legitimiteit geven. Maar wat zijn nu de economische normen die een akkoord de nodige daadkracht geven? Ethische en economische overwegingen zijn vaak moeilijk te combineren. In deze paragraaf bekijken we het probleem van globale publieke goederen vanuit een welvaartseconomisch standpunt.

Globale publieke goederen bevinden zich in een spanningsveld tussen gelijkheid en efficiëntie. Dit is een uitermate belangrijk aspect in het kader van deze verhandeling, aangezien het de economische rol belicht die ontwikkelingslanden kunnen spelen in het voorkomen van klimaatverandering.

Om dit te verduidelijken doen we beroep op een aantal concepten uit de internationale economie. We maken hierbij gebruik van een fictief voorbeeld van een economie met twee landen, een rijk land en een arm land, en twee goederen, een privaat goed en een publiek goed. Stel nu dat het arme land, vanwege lage lonen, het private goed goedkoper kan produceren dan het rijke land. Het heeft met andere woorden een comparatief voordeel wat dat goed betreft. In het geval dat er volledig vrije internationale handel plaatsvindt, zal een welvaartsoptimum tot stand komen. Dit wil zeggen dat het spel van vraag en aanbod een pareto-efficiënte situatie zal voortbrengen waarbij het niet mogelijk is de welvaart van één land te doen stijgen zonder de welvaart van een ander land te doen dalen. In het geval van private goederen is het, economisch gezien, evident dat gebruik wordt gemaakt van comparatieve voordelen In het geval van publieke goederen is dit echter minder logisch. De voordelen die een publiek goed oplevert zijn immers dezelfde voor iedereen. Als er dus gebruik wordt gemaakt van comparatieve voordelen zou één land meer produceren van het goed maar er hetzelfde profijt uit halen als alle anderen.

Als men bij het verstrekken van publieke goederen toch gebruik wil maken van deze comparatieve voordelen moet dit gepaard gaan met inkomenstransfers om de bijdragen weer in evenwicht te brengen. Indien dit niet gebeurt, is het ontwikkelingsland met het comparatieve voordeel uiteindelijk slechter af en versterkt dit de ongelijkheid tussen beide landen.

In dit hoofdstuk gaven we een overzicht van het theoretisch kader dat we zullen gebruiken om het CDM te evalueren. In wat volgt zullen we een overzicht bieden van alle belangrijke aspecten van dit mechanisme. Dit doen we met de reeds gepresenteerde theorieën in het achterhoofd zodat we later alle elementen uit het CDM een plaats kunnen geven binnen dit kader.

Eerst gaven we de definitie en de achterliggende ideeën van het begrip duurzame ontwikkeling, aangezien dit één van de twee basisvoorwaarden is voor CDM-projecten. Een centraal gegeven in deze theorie is dat ongelijkheid veelal aan de basis ligt van niet-duurzame ontwikkeling. Deze ongelijkheid kan zich in drie dimensies afspelen, namelijk in de economische, de sociale en de ecologische dimensie. We zullen de bijdrage van het CDM aan duurzame ontwikkeling dan ook kunnen evalueren aan de hand van deze dimensies en aan de mate waarin het probleem van ongelijkheid wordt aangepakt.

Vervolgens namen we het spanningsveld tussen economie en ecologie onder de loep. Deze twee hoeven niet noodzakelijk tegenstrijdig te zijn en mits een beetje creativiteit kunnen wegen gevonden worden waarop beide hand in hand kunnen gaan. We zullen later nagaan of het CDM onder deze categorie valt.

Het CDM is een internationaal gegeven. De internationale context wordt door realisten en liberalen op een zeer verschillende wijze ingeschat. Het staat echter wel vast dat andere spelregels gelden op het internationale niveau dan op het nationale niveau. In onze evaluatie zullen we dan ook zien of het CDM past binnen deze spelregels en dus kan aarden in een internationaal systeem.

Tenslotte bestudeerden we de theorie van publieke goederen. Een stabiel klimaat is een publiek goed en is bijgevolg ook onderhevig aan alle problemen die daarmee te maken hebben. Er zijn echter strategieën die deze problemen kunnen overwinnen. We zullen later nagaan of het CDM deze strategieën hanteert. Belangrijk daarbij is het spanningsveld tussen efficiëntie en gelijkheid.

Deze theorieën zouden ons genoeg stof moeten geven om het CDM te evalueren op een theoretisch niveau. In de volgende hoofdstukken zal het volledige mechanisme worden besproken en zullen ook alle praktische aspecten en complicaties aan bod komen.

In dit hoofdstuk gaan we op zoek naar de bestaansreden van het CDM. Dit mechanisme past immers in een veel groter geheel van internationale afspraken. We proberen een chronologisch beeld te geven van het hele klimaatveranderingsregime.

We moeten natuurlijk eerst weten waarom er internationale afspraken nodig waren. In een eerste deel bespreken we dan ook wat klimaatverandering juist inhoudt. Wat zijn de oorzaken? Wat zijn de gevolgen? En wat kan worden gedaan?

Vervolgens bestuderen we hoe het probleem op de internationale agenda belandde en daar een steeds prominentere plaats in nam. Hierbij komt eerst de ‘United Nations Framework Convention on Climate Change’ (UNFCCC) aan bod, vervolgens het Kyoto protocol en de Marrakesh akkoorden, om te eindigen met een diepere studie van de onderhandelingen voor de creatie van het CDM.

In deze verhandeling bespreken we de uitkomst van het politieke proces dat een antwoord moet geven op het probleem van klimaatverandering.

In de media wordt geen consequent beeld opgehangen van dit probleem en zijn gevolgen. We krijgen langs de ene kant dramatisch verhalen te zien en horen, tot rampenfilms toe, terwijl het probleem langs de andere kant vaak geminimaliseerd wordt. Om een goed beeld te krijgen van het probleem waar de internationale politiek voor staat is het dan ook belangrijk een accurate wetenschappelijke kijk op het probleem te schetsen. Dit doen we in het volgende deel. We baseren ons hierbij op de rapporten van het ‘Intergovernmental Panel on Climate Change’ (IPCC). Eerst proberen we te achterhalen wat het probleem inhoudt in al zijn aspecten. Wat hierbij opvalt, is het grote aantal hiaten in de kennis omtrent klimaatverandering. Vervolgens gaan we na wat er kan gedaan worden om aan de verschillende gevolgen tegemoet te komen. We bespreken dit vanuit een positief wetenschappelijk standpunt, eerder dan vanuit politiek oogpunt.

De aarde dankt zijn klimaat aan energie afkomstig van de zon. Deze energie bereikt de aarde in de vorm van zonlicht. 30 procent van dat zonlicht wordt meteen terug weerkaatst in de ruimte. De andere 70 procent baant zich een weg door onze atmosfeer en verwarmt het aardoppervlak. De aarde zendt deze energie terug uit in de vorm van infraroodstraling. Er zijn echter broeikasgassen in de atmosfeer aanwezig die verhinderen dat deze infraroodstraling rechtstreeks de ruimte bereikt. In plaats daarvan stijgt de warmte langzaam op via verschillende luchtstromen om zo uiteindelijk te ontsnappen naar de ruimte. Deze broeikasgassen doen dus eigenlijk dienst als een soort van deken dat de warmte slechts beetje bij beetje afgeeft.

De belangrijkste broeikasgassen zijn waterdamp, koolstofdioxide (CO₂), ozon, methaan, distikstofoxide (N₂O) en een aantal industriële gassen. Deze gassen (behalve de industriële) komen voor in de natuur. Samen zijn ze goed voor één procent van de atmosfeer, wat genoeg is om de aarde zo’n 30 graden warmer te houden dan ze normaal zou zijn. Dit proces is het natuurlijk broeikaseffect. Waterdamp levert hiervoor de grootste bijdrage.

Sinds de industrialisatie zijn de hoeveelheden broeikasgassen echter drastisch aan het toenemen (uitgezonderd waterdamp misschien) als gevolg van antropogene activiteiten. Door de hogere concentratie van deze gassen in de atmosfeer neemt ook diens isolerende kwaliteit toe. Dit staat bekend als het versterkt broeikaseffect. CO₂-uitstoot is verantwoordelijk voor 60 procent van het totale gehalte aan antropogene broeikasgassen. Uitstoot van CO₂ is voornamelijk te danken aan het verbranden van fossiele brandstoffen zoals kolen, olie en aardgas. Ook ontbossing is een grote bron van CO₂. Als bosgebied wordt vrijgemaakt voor de landbouw of industrie komt CO₂vrij door verbranding of biologische afbraak. De productie van kalk voor het maken van cement zorgt voor drie procent van de totale CO₂-uitstoot. Methaan neemt ongeveer twintig procent van het versterkte broeikaseffect voor zijn rekening. Methaan vindt zijn oorsprong in de veehouderij (door het verteringsproces van vee), de rijstteelt (bacteriën in de rijstvelden scheiden methaan af) en het verwerken van afval (door anaërobe afbraak). N₂O wordt uitgestoten door het gebruik van meststoffen. Een vierde broeikasgas is ozon. De ozonconcentratie stijgt als gevolg van uitlaatgassen van auto’s. Tenslotte zijn er nog de langlevende industriële gassen die vrijkomen door allerhande industriële activiteiten. Sinds het Montreal Protocol dat tot doel had de ozonlaag te beschermen is het gebruik van Chloorfluorkoolstofverbindingen (CFKs) teruggedrongen. De stoffen die deze CFKs moeten vervangen, zijn echter broeikasgassen en nemen toe in gebruik.

Hoe de uitstoot van deze gassen zal evolueren hangt af van een aantal moeilijk te voorspellen evoluties, met name bevolkingsgroei en economische, sociale en technologische trends. Om aan deze onzekerheid tegemoet te komen zijn een aantal modellen ontwikkeld die allen uitgaan van verschillende evoluties. De voorspellingen van deze modellen liggen dan ook ver uiteen met variaties van een stijging van 75 procent tot 350 procent van de broeikasgassen tegen 2100, vergeleken met pre-industriële niveaus.

Het niveau van broeikasgassen in onze atmosfeer is het gevolg van een evenwicht tussen bronnen en sinks. Bronnen zijn de processen die broeikasgassen genereren, sinks zijn de processen die broeikasgassen vernietigen of verwijderen. De mens brengt op beide fronten wijzigingen aan die dit evenwicht verstoren. Enerzijds worden er nieuwe bronnen gecreëerd door industriële activiteiten. Anderzijds worden natuurlijke sinks in hun voortbestaan bedreigd, zoals bijvoorbeeld de regenwouden. De natuurlijke CO₂-cyclus is gebaseerd op deze bronnen en sinks. Jaarlijks worden enorme hoeveelheden CO₂uitgewisseld tussen de atmosfeer, de oceanen en de vegetatie op het land.

Aerosolen spelen ook een rol wat klimaatverandering betreft. Zwaveluitstoot van energiecentrales op kolen of olie en het verbranden van organische materialen maakt microscopische deeltjes vrij die het zonlicht weerkaatsen. Dit zorgt voor een afkoelingseffect. Deze aerosolen hebben echter een beperkte levensduur in tegenstelling tot de broeikasgassen die lang in de atmosfeer blijven. Het afkoelingseffect van aerosolen beslaat dan ook maar een beperkt gebied. Bovendien zorgen deze deeltjes voor zure regen en slechte luchtkwaliteit

Wat zijn nu de gevolgen van dit versterkt broeikaseffect? Eerst en vooral moeten we zeggen dat het klimaat een zeer complex gegeven is. Bijgevolg is het zeer moeilijk te zeggen hoe en in welke mate het klimaat juist zal veranderen. Zo brengt een stijging in temperatuur een verandering met zich mee wat betreft bewolking. Het effect van bewolking is enorm moeilijk te voorspellen. Zo hebben wolken een isolatie-effect in de zin dat ze zeer koud zijn en daarom weinig energie doorlaten naar de ruimte. Daarentegen, afhankelijk van type en locatie, zullen wolken het zonlicht weerkaatsen, wat een verkoelingseffect teweegbrengt. De grootste bron van onzekerheid is de reactie van de oceanen op de klimaatverandering. Het opwarmen van de oceanen vergt veel meer energie dan het opwarmen van de atmosfeer. Aangezien deze twee hun warmte uitwisselen zullen de oceanen in ieder geval een zekere vertraging bieden aan de klimaatverandering. Hoe groot deze vertraging zal zijn is echter nog onduidelijk.

Het belangrijkste gevolg van het versterkt broeikaseffect is de opwarming van de aarde. Klimaatmodellen schatten dat de temperatuur op aarde zal stijgen met 1,4°C à 5,8°C tegen het jaar 2100. Dergelijke modellen nemen 1990 als basislijn en gaan uit van de assumptie dat er geen maatregelen worden genomen om klimaatverandering tegen te gaan. Tevens wordt er rekening gehouden met mogelijke terugkoppelingen en het effect van aerosolen.

De opwarming van de aarde brengt op haar beurt gevolgen met zich mee. Als deze op hun beurt effect hebben op het klimaat noemt men dit terugkoppelingen. Deze kunnen enerzijds positief of versterkend zijn. We denken hierbij aan de toename van waterdamp, dat een broeikasgas is, waardoor de aarde nog meer zal opwarmen. Een andere positieve terugkoppeling is het effect van smeltende sneeuw en ijs. Deze weerkaatsen normaal het zonlicht wat de opwarming van het aardoppervlak tegengaat. Het verdwijnen van sneeuw en ijs versterkt dus deze opwarming. Anderzijds kunnen er ook negatieve terugkoppelingen zijn die de opwarming juist tegengaan. Hierbij denken we aan het mogelijke verkoelingseffect door toenemende weerkaatsing bij verandering van bewolking .

Een tweede gevolg is het stijgen van het zeeniveau met 9 tot 88 cm tegen 2100. Dit zou hoofdzakelijk worden veroorzaakt door de thermische uitzetting van de bovenste lagen van de oceaan, versterkt door smeltende ijsbergen.

Een derde gevolg is een toename van neerslag. Tenslotte zou er een toename komen van extreme weersomstandigheden. Door de opwarming zouden hittegolven en droogtes meer voorkomen. Ook het risico op extreme neerslag zou stijgen en zelfs orkanen zouden aan intensiteit winnen.

Ondanks de grote voorzichtigheid van wetenschappers hieromtrent kan ook niet worden uitgesloten dat meer drastische vormen van klimaatverandering zullen plaatsvinden. Het veranderen van de Noord-Atlantische Golfstroom of het ineenstorten van de West Antarctische ijskap bijvoorbeeld zou een enorme invloed hebben op het huidige klimaat.

Een constante in deze voorspellingen is dat er grote onzekerheid bestaat over de effecten op regionaal en lokaal niveau. Zo zullen temperatuursstijgingen groter zijn in het ene land dan in het andere land. Ook wat betreft het zeeniveau en de neerslag is dit het geval.

We hebben het tot hiertoe enkel gehad over scenario’s voor de toekomst. Klimaatverandering is echter reeds aan de gang. Sinds het einde van de 19^e eeuw is de temperatuur reeds met 0,2 tot 0,6 graden gestegen en is het zeeniveau met 10 tot 20 cm gestegen. Sneeuwbedekking nam sinds 1960 af met 10 procent in het noordelijk halfrond. Tenslotte is er een stijging in de hoeveelheid neerslag in vele streken van de wereld.

In het voorgaande deel hebben we geschetst wat klimaatverandering precies inhoudt. In deze paragraaf geven we een beeld van de impact die deze evolutie zal hebben op het menselijk bestaan. Omdat klimaatverandering zelf ongelijk verdeeld is over de wereld, is dit ook het geval voor de gevolgen ervan. Sommige streken of sectoren zullen winnen bij klimaatverandering, anderen zullen verliezen. Een constante is echter wel dat gebieden en ecosystemen die reeds kwetsbaar zijn, de meeste nadelen zullen ondervinden.

Op het vlak van landbouw en voedselvoorziening wijzen studies erop dat productieniveaus kunnen worden behouden bij een matige klimaatverandering tijdens de volgende 100 jaar. De regionale verschillen zullen echter zeer groot zijn. Landen met een tropisch of subtropisch klimaat zullen het meeste nadeel ondervinden. De verbouwde gewassen in deze landen zitten reeds op het maximum van de hitte die ze kunnen verdragen. Droogtes, verschuivingen in moessonregens en een drogere bodem kunnen landbouwopbrengsten met een derde verminderen. In de gebieden met een meer gematigd klimaat daarentegen zal de oogst vergroten door een toename in regenval en een verlenging van het groeiseizoen. Zo zal de ideale wijnstreek bijvoorbeeld verschuiven van Frankrijk naar België en Nederland.[20] De poolwaartse expansie van insecten en plantenziektes zorgt dan weer voor een negatief effect op de landbouw in de meer noordelijke regionen. In ieder geval zullen de armste regionen het zwaarst getroffen worden in hun voedselvoorziening. Enerzijds omdat het Zuiden de zwaarste klap te verduren krijgt wat productie betreft. En anderzijds omdat deze landen de middelen niet hebben om zich aan te passen.

Ook het stijgen van de zeespiegel is ongelijk verdeeld over de wereld. Dit hangt af van eigenschappen van kustlijnen, het veranderen van zeestromen, het wijzigen van getijden, enz. Kustzones en kleine eilanden zijn het meest gevoelig aan deze evolutie. Het zijn alweer vooral de ontwikkelingslanden die het meeste leed te verduren zullen krijgen, hoewel laaggelegen kustgebieden in industrielanden ook gevaar lopen. Een stijging van het zeeniveau tast de zoetwatervoorraad in de ondergrond aan. Tevens verhoogt het de destructieve kracht van extreme gebeurtenissen, zoals springvloed, stormen en tsunami’s. Op economisch vlak tast een hoger zeeniveau verschillende sectoren aan, zoals visserij, landbouw, toerisme en onrechtstreeks het verzekeringswezen. Ook lopen vele nederzettingen het gevaar te verdwijnen. Kustgebieden herbergen vaak kostbare natuurrijkdommen. Koraalriffen, mangrovewouden, enz. dreigen te verdwijnen door een stijging van het zeewater.

Een snelle klimaatverandering betekent ook een verlies aan biodiversiteit. Soorten die zich niet snel genoeg kunnen aanpassen worden met uitsterven bedreigd. Bossen passen zich slechts langzaam aan aan veranderende omstandigheden. Toch zullen aanwezige soorten in verschillende types van bossen wijzigen. Bossen spelen door hun grote capaciteit om CO₂op te nemen een belangrijke rol in klimaatverandering. Bij de overgang van één type bos naar een ander, afhankelijk van het tempo van afsterven en regeneratie, zou veel CO₂kunnen vrijkomen in de atmosfeer, wat zou zorgen voor een positieve terugkoppeling. Woestijngebieden krijgen nog meer extreme temperaturen en sneeuw- en ijskappen op grote hoogten zullen krimpen. Dit verplicht vele soorten te migreren.

Ook de menselijke gezondheid zou lijden onder klimaatverandering. Ten eerste bestaat er een link tussen hittegolven en cardiovasculaire aandoeningen, ademhalingsproblemen en andere ziekten. Bewijs hiervan is de hittegolf die in 2003 in Frankrijk duizenden slachtoffers maakte. Ten tweede zal hygiëne erop achteruit gaan als gevolg van een afname van de zoetwatervoorraad. Ten derde veroorzaken extreme weersomstandigheden naast de directe slachtoffers, vaak ook hongersnood, het uitbreken van epidemieën, enz. Ten vierde is er door de eerder aangehaalde inperking van de voedselvoorziening in een aantal regio’s een verhoogd risico op ondervoeding. Ten vijfde zullen ziekteverspreiders als muggen, teken en ratten een grotere reikwijdte krijgen in een warmere wereld. En ten zesde spelen ook warmere zeeën een rol in de verspreiding van ziekten.

Om het probleem van klimaatverandering op te lossen moet op twee fronten worden gestreden. Enerzijds moeten we klimaatverandering proberen te voorkomen door het verlagen van het gehalte aan broeikasgassen in de atmosfeer. Anderzijds moeten we ons aanpassen aan de mate van klimaatverandering die hoe dan ook zal plaatsvinden. Als we immers het vertragingseffect van de oceanen incalculeren is het duidelijk dat we alleszins met een verandering van klimaat te maken gaan hebben, hoe groot de inspanningen vanaf nu ook zouden zijn.

Om klimaatverandering te voorkomen moet dus de uitstoot van broeikasgassen omlaag. Dit kan het best worden gerealiseerd door het aanwenden van nieuwe technologieën in de verschillende sectoren die verantwoordelijk zijn voor deze uitstoot.

De grootste bron van antropogene broeikasgassen is de productie en het gebruik van energie. Hier zijn vele mogelijkheden om uitstoot te reduceren. Ten eerste kunnen lekken en verspillingen bij de productie tot een minimum worden beperkt. Gassen die bij ventilatie van olievelden vrijkomen kunnen bijvoorbeeld een generator aandrijven voor lokaal energiegebruik. Ten tweede kan de efficiëntie van elektriciteitscentrales drastisch worden verhoogd. De huidige efficiëntie van de omzetting van fossiele brandstoffen in elektriciteit bedraagt gemiddeld 30 procent. Door de omschakeling naar zogenaamde ‘Combined Cycle Gas Turbines’ (CCGTs) kan dit deels worden bereikt. Bij de verbranding van de fossiele brandstoffen in dergelijke CCGTs wordt de vrijgekomen warmte gebruikt om een stoomturbine aan te drijven en de vrijgekomen gassen drijven op hun beurt weer een gasturbine aan. Ten derde kan men overschakelen op hernieuwbare energiebronnen zoals wind- en zonne-energie en waterkrachtcentrales. Deze bronnen winnen snel aan aantrekkingskracht vanwege de steeds betere performantie. Ten vierde is er een groot potentieel voor de industrie om efficiëntie in haar energieverbruik op te drijven. Ten vijfde kan uitstoot verminderd worden in de bouwsector. Betere isolatie, geïntegreerde bouwontwerpen, enz. zorgen voor een efficiënter residentieel energieverbruik. Ten zesde kunnen overheden ervoor zorgen dat de ontwikkeling van dergelijke technologieën wordt aangemoedigd door te investeren in onderzoek en ontwikkeling. Het gebruik ervan kan dan weer gestimuleerd worden met belastingsmaatregelen. Het gebruik van fossiele brandstoffen kan gereduceerd worden door het heffen van taksen, vervuilende industrieën kunnen gestraft worden met hogere belastingen en investeringen in efficiëntere technologieën kunnen worden beloond met belastingsreducties.

Een tweede grote bron van broeikasgassen is het verkeer. Ook hier bieden nieuwe technologieën een oplossing. Door het gebruik van de juiste materialen en het stroomlijnen van wagens kan het verbruik in grote mate worden teruggedrongen. Ook verbeteringen aan de motor en in de samenstelling van de brandstof zorgen voor een lagere uitstoot van broeikas- en andere vervuilende gassen. Biobrandstoffen en hernieuwbare energie kunnen hier eveneens een grote rol in spelen. De politiek kan hier een belangrijk aandeel in hebben door de promotie van deze nieuwe technologieën en het aansporen tot het gebruik van de fiets, het openbaar vervoer of carpooling.

Een duurzaam bosbeheer kan ervoor zorgen dat meer CO₂ wordt opgenomen. Zo kan bijkomende CO₂ opgeslagen worden als bosbodems extra bemest worden. Door kolen en olie als brandstoffen deels te vervangen door hout uit duurzame bosbouw kan de atmosfeer bespaard worden van de uitstoot van CO₂ opgeslagen in die ondergrondse brandstofvoorraden. De bossen kunnen immers weer worden aangeplant en nemen dan weer CO₂ op.

Ook de landbouw is voor verbetering vatbaar. Door een beter beheer van de bodem via enkele makkelijk toe te passen technieken kan zowel de productiviteit stijgen als de uitstoot verminderen. We denken hierbij aan het gebruiken van oogstoverschotten als meststof, het ongeploegd laten van velden of het introduceren van permanente teeltpraktijken. Methaanemissies uit de veehouderij kunnen worden beperkt door het veranderen van het voedingsmengsel van het vee.

Hoewel er nog een grote onzekerheid bestaat over de mate waarin klimaatverandering zich hoe dan ook zal voordoen, is het wel duidelijk dat we nu reeds onderhevig zijn aan de gevolgen van het versterkt broeikaseffect. Een tweede belangrijk luik van het antwoord op klimaatverandering is dan ook het aanpassen aan de veranderende omstandigheden.[21] Dit moet gebeuren in alle sectoren die blootgesteld zijn aan de gevolgen van klimaatverandering.

Ten eerste is er de voedselvoorziening. In vele streken zal klimaatverandering een verlies aan productiviteit teweegbrengen. Dit kan worden gecompenseerd door wijziging van de gewassen die worden verbouwd, verbeteringen in het waterbeheer en irrigatiesystemen en een beter beheer van het land in het algemeen.

Ten tweede zal de wereld zo goed als zeker te kampen hebben met een zekere stijging van het zeeniveau. Hierop kan een antwoord worden geboden door het aanleggen van dijken, het onderhouden van duinen en het creëren van waterrijke gebieden. Anderzijds moeten kostbare ecosystemen beschermd worden. Indien een zeker landverlies onvermijdelijk is, is planning vereist voor een landinwaartse terugtrekking, bijvoorbeeld door het verhinderen van uitbreiding van nederzettingen in kustgebieden.

Ten derde is er de teloorgang van de biodiversiteit naarmate klimaatverandering zich volstrekt. Om hieraan tegemoet te komen moet assistentie geboden worden bij de migratie van sommige soorten door het creëren van natuurlijke doorgangen naar meer geschikte gebieden. Verder kunnen waterrijke gebieden worden aangelegd, graaslanden worden aangepast door het actief uitkiezen van plantensoorten, enz.

Ten vierde zal op vele plaatsen de zoetwatervoorraad slinken. Maatregelen hieromtrent zouden kunnen inhouden; een efficiënter gebruik en een goede regulering, het verminderen van watervervuiling, het aanleggen van nieuwe kanalen of waterputten, enz.

Ten vijfde zijn er de problemen inzake gezondheidszorg die zullen opduiken als gevolg van een warmere aarde. Hierbij is een goede infrastructuur vooral belangrijk. Verder zijn aanpassingsmaatregelen zoals vaccinatie, waterzuivering, het vermijden van epidemieën, enz. zeker nodig.

In dit deel belichten we de totstandkoming van het CDM. CDM situeert zich echter in de breder context van het debat over klimaatverandering dat aan de gang is op het internationale niveau. We beginnen dan ook met het schetsen van dit kader. We pakken dit chronologisch aan en belichten de hele evolutie van de plaats die het klimaat heeft ingenomen in de internationale betrekkingen [22], met als eindpunt het CDM. Hierbij zullen we specifieke aandacht hebben voor de rol die de ontwikkelingslanden in de verschillende stappen van dit proces hebben gespeeld.

We beginnen ons verhaal bij de aanloop naar en de onderhandelingen voor de klimaatconventie van 1992, namelijk de ‘United Nations Framework Convention on Climate Change’(UNFCCC). Vervolgens belichten we de conventie zelf. In een derde deel bespreken we de opvolging die aan deze conventie werd gegeven, met name de ‘Conferences Of the Parties’ (COP), met als voornaamste deze in Kyoto en Marrakesh.

In de jaren zestig en zeventig werden de eerste theorieën ontwikkeld over de effecten van broeikasgassen op het aardse klimaat. In 1979 kwam het onderwerp op de internationale agenda, toen de eerste ‘World Climate Conference’ werd gehouden.[23] Tijdens de jaren tachtig groeide de bezorgdheid over het klimaat en er werd besloten dat een onpartijdig onderzoek moest plaatsvinden. In 1988 werd dan ook het ‘Intergovernmental Panel on Climate Change’ (IPCC) opgericht dat onder toezicht van de ‘World Meteorological Organisation’ (WMO) een inschatting zou maken van het klimaatveranderingsproces en de gevolgen hiervan. Het panel bestond uit een verzameling van vele wetenschappers uit verschillende disciplines, zodat elk aspect van klimaatverandering werd gedekt. Het eerste rapport van het panel werd uitgebracht in 1990 en bevatte een weliswaar ruwe en onvolledige schets van de op til zijnde klimaatverandering.

Het besef groeide dan ook in internationale kringen dat dit probleem moest worden aangepakt met een internationaal juridisch instrument. Eind 1990 werd dan ook de ‘Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change’ opgericht. De onderhandelingen verliepen zeer moeilijk vanwege de complexe materie en de vele verschillende standpunten. Er werd dan ook gekozen om eerst een raamwerk te creëren, van waaruit men dan verder aan de weg zou timmeren met behulp van protocollen.

De verschillen in visies waren het grootst tussen de ontwikkelingslanden en de geïndustrialiseerde landen. De ontwikkelingslanden stelden hun recht op ontwikkeling voorop en waren zeer terughoudend in het aanvaarden van verplichtingen. Ze stelden bovendien terecht dat de geïndustrialiseerde landen de grote verantwoordelijken waren voor het probleem en het dan ook maar moesten oplossen. Als maatregelen nodig waren in ontwikkelingslanden moesten de rijkere landen dan ook voor de kosten opdraaien.

Maar de groep van ontwikkelingslanden was zelf verre van eensgezind. Ten eerste is er de groep van kleine eilandstaten die door klimaatverandering in hun bestaan worden bedreigd. Ten tweede zijn er de olieproducerende landen die vreesden dat hun economieën schade zouden oplopen als het gebruik van fossiele brandstoffen zou worden teruggedrongen.

De groep van industrielanden aanvaardde dat zij de hoofdverantwoordelijken waren en dat ze de ontwikkelingslanden zouden moeten steunen in het nemen van maatregelen. Ze weigerden echter een nieuw financieel mechanisme in het leven te roepen. De in 1991 opgerichte ‘Global Environment Facility’ (GEF) werd hiervoor immers geschikt bevonden.

Door de complexiteit van de materie en de strikte deadline werd al snel duidelijk dat het zetten van kwantitatieve grenzen te hoog gegrepen was. Het zou dus blijven bij een kadertekst die de weg moest plaveien voor echte, effectieve acties. De conventie werd op 9 mei 1992 op de ‘Earth Summit’ te Rio door 154 landen en de Europese Gemeenschap ondertekend. Op 21 maart 1994, 90 dagen na de 50^ste ratificatie, trad de conventie in werking met 189 partijen.

De conventie dient als raamwerk voor verder actie en mag dus niet op zichzelf worden gezien. Ze moet de nodige juridische structuur bieden voor het aanpakken van de klimaatverandering, en meer bepaald voor het verlagen van de uitstoot van broeikasgassen. Het ultieme doel van de conventie is dan ook als volgt omschreven: (...) To achieve (...) stabilization of greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system.(…) [26]

Een aantal principes stonden voorop bij het schrijven van de conventie. Ze werden opgenomen in artikel 3 van de conventie.[27] Ten eerste is er het principe van de gedeelde, maar gedifferentieerde verantwoordelijkheid. Dit geeft aan dat elk land naargelang zijn schuld aan het probleem en zijn capaciteiten moet handelen om een oplossing te bieden. Concreet wordt het initiatief aan de geïndustrialiseerde landen gegeven, aangezien zij de grootste verantwoordelijkheid dragen in het creëren van het probleem en ze bovendien over de middelen beschikken om het op te lossen. Ten tweede wordt het principe van voorzorgsmaatregelen genoemd. Dit komt erop neer dat gebrek aan wetenschappelijk bewijs geen grond mag zijn om te besluiten geen actie te ondernemen. Een derde principe houdt de erkenning in dat duurzame ontwikkeling een belangrijk aspect is van het bestrijden van klimaatverandering. In de ontwikkelingslanden is een duurzame economische groei van belang omdat dit de mogelijkheid biedt maatregelen te nemen. Vermomde handelsbelemmeringen of discriminerende behandelingen zijn dan ook uit den boze.

Om tegemoet te komen aan de ‘common but differentiated responsibilities’ uit de preambule voorziet de conventie in een opsplitsing van de deelnemende landen. Er zijn drie (overlappende) groepen te onderscheiden naargelang hun verplichtingen. Ten eerste zijn er de annex I-landen. Deze groep bestaat uit de “Organisation for Economic Co-operation and Development”-landen (OECD-landen) en een aantal landen met een overgangseconomie. Zij verbonden zich ertoe hun emissies terug te brengen naar het niveau van 1990 tegen het jaar 2000. De landen met een overgangseconomie genieten een zekere flexibiliteit wat hun verplichtingen betreft. Om tegemoet te komen aan hun nood aan verdere ontwikkeling werd toegestaan dat zij een andere basislijn mogen kiezen dan het jaar 1990. Ten tweede zijn er de annex II-landen. Dit zijn enkel de OECD-landen, dus zonder de landen met overgangseconomieën. Zij namen nog enkele extra verplichtingen op zich. Zij zouden ontwikkelingslanden van de financiële middelen voorzien om reducties door te voeren en hen te helpen zich aan te passen aan de effecten van klimaatverandering. Ook zouden ze alle mogelijke stappen ondernemen om milieuvriendelijke technologieën over te brengen naar ontwikkelingslanden of overgangseconomieën. Tenslotte zijn er de non-annex I-landen, voornamelijk ontwikkelingslanden. De uiteenlopende bekommernissen van deze landen komen aan bod in de conventie. Er is aandacht voor de landen die het meest kwetsbaar zijn voor klimaatverandering vanwege hun geografische situatie, alsook voor de landen die te lijden zouden hebben onder maatregelen die de klimaatverandering tegengaan (met name de OPEC-landen die afhankelijk zijn van de handel in fossiele brandstoffen). Alle partijen bij de conventie verbonden zich tot een reeks algemene maatregelen. Ze zouden hun emissies inventariseren en jaarlijkse rapporten uitbrengen over hun acties ter implementatie van de conventie, bekend als nationale communicaties. Wel is het zo dat annex I-landen vaker en gedetailleerder moeten rapporteren dan de non-annex I-landen. Bovendien mogen de minst ontwikkelde landen, de Least Developed Countries (LDCs), dit doen naar eigen goedvinden. De rapporten van de annex I-landen worden ook onderworpen aan een diepgaand onderzoek door onafhankelijke experts.

Met de conventie werd een reeks van instellingen gecreëerd die samen de structuur moeten bieden om klimaatverandering een halt toe te roepen. De belangrijkste instelling is de ‘Conference Of the Parties’ (COP). Deze bestaat uit vertegenwoordigers van alle partijen bij de conventie en komt éénmaal per jaar samen. De COP neemt beslissingen om de maatregelen van de conventie te verfijnen en te implementeren.

De COP wordt bijgestaan door twee nevenorganen die twee maal per jaar samenkomen. Zij staan in voor het voorbereidende werk van de COP. De ‘Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice’ (SBSTA) neemt de wetenschappelijke kant voor haar rekening. Zij moet de COP adviseren omtrent wetenschap, technologieën en methodologieën. Vervolgens is er de ‘Subsidiary Body for Implementation’ (SBI). Deze houdt zich bezig met het inschatten en evalueren van de implementatie van de conventie. Ze analyseert de nationale communicaties en laat zich in met financiële en administratieve zaken.

Het secretariaat staat al deze instellingen bij in het uitvoeren van hun respectievelijke taken. Het secretariaat is het permanente orgaan van de conventie. Hier worden alle praktische zaken geregeld en kunnen de partijen terecht voor steun bij het implementeren van de conventie. Tevens staat het in voor het overleg met andere relevante internationale organen.

Twee andere instellingen maken geen deel uit van de conventie maar zijn er wel nauw bij betrokken. De ‘Global Environment Facility’ (GEF) werd in 1991 opgericht door de Wereldbank, het ‘United Nations Environmental Program’ (UNEP) en het ‘United Nations Development Program’ (UNDP) om ontwikkelingslanden bij te staan in projecten met globale voordelen voor het milieu. Wat de conventie betreft doet het dus dienst als financieel mechanisme dat beurzen en leningen aan ontwikkelingslanden verstrekt. De reeds eerder vernoemde IPCC is een cruciale bron van informatie over klimaatverandering. Het IPCC staat de SBSTA dan ook bij in haar taak.

Na de inwerkingtreding van de conventie op 21 maart 1994, vond de eerste COP plaats van 28 maart tot 7 april 1995 in Berlijn. De partijen kwamen tot de constatatie dat de verbintenissen aangegaan in de conventie een gebrek aan kwantitatieve restricties vertoonden. Verdere verplichtingen moesten dus worden bekomen. Het resultaat was dan ook het mandaat van Berlijn, dat de aanzet gaf tot onderhandelingen over nieuwe verplichtingen. Die kwamen er in december 1997 op de COP 3 in Kyoto. Het Kyoto protocol werd geboren. Voor de inwerkingtreding van het protocol dienden minstens 55 landen het protocol te ratificeren, waaronder genoeg annex I-landen zodat tenminste 55 procent van de antropogene broeikasgassen uit industrielanden onder het protocol zouden vallen. Aan deze voorwaarde werd voldaan op 18 november 2004 toen de Russische Federatie het protocol ratificeerde. Negentig dagen later, op 16 februari 2005 trad het in werking.[30]

Het Kyoto protocol liet echter vele details in de regelgeving blanco. Op de COP 4 werd dan ook een plan opgesteld om het protocol op punt te stellen tegen haar inwerkingtreding. Deze uitwerking werd gefinaliseerd op de COP 7 waar de Marrakesh akkoorden werden ondertekend. De akkoorden zijn als het ware een reglement voor de implementatie van de Conventie en het Kyoto protocol.

De grote vooruitgang van het Kyoto protocol is gelegen in de kwantitatieve doelstellingen die werden opgenomen. Dit betekent dat de nagestreefde reducties een stap dichter bij de werkelijkheid zijn gekomen. Het bouwt verder op de conventie in die zin dat zowel de basisprincipes, het ultieme doel als de instituties worden overgenomen. De ‘Conference Of the Parties’ wordt echter de ‘Meeting Of the Parties’(COP/MOP) onder het protocol.

In annex A van het protocol werden zes broeikasgassen gespecificeerd die gereduceerd moeten worden. Het nieuwe doel is de uitstoot van deze zes gassen samen, in de annex I-landen te verminderen tot vijf procent onder het niveau van 1990. Hiervoor kreeg elk land een toegewezen hoeveelheid. De landen zijn verplicht hun uitstoot terug te dringen tot het niveau van deze toegewezen hoeveelheid. Deze is gelijk aan een bepaald percentage van het emissieniveau van 1990. Deze percentages werden opgenomen in annex B van het protocol. De landen met een overgangseconomie werden toegelaten een ander basisjaar te kiezen dan 1990. Deze reductie in uitstoot moet bereikt worden tussen 2008 en 2012. Om een snelle start te nemen, moeten partijen echter wel tegen 2005 reeds een toonbare vooruitgang hebben geboekt.

De zes gassen worden bij elkaar opgeteld volgens hun ‘Global Warming Potential’ (GWP). Dit is een maat die het relatieve opwarmingseffect van een gas weergeeft gedurende 100 jaar, waarbij CO₂ waarde 1 krijgt. De partijen mogen ook hun emissies compenseren door het uitbreiden van de hoeveelheid broeikasgassen die uit de atmosfeer worden gehaald door sinks. Slechts bepaalde activiteiten komen hier evenwel voor in aanmerking.

De maatregelen die genomen dienen te worden voor het verlagen van de emissies worden niet gespecificeerd in het protocol. Dit wordt overgelaten aan de nationale regeringen. We kunnen dus spreken van een resultaatsverbintenis. Wel worden de verschillende overheden opgeroepen om samen te werken en hun ervaringen met elkaar te delen. Hiervoor wordt beroep gedaan op de SBSTA als intermediair orgaan. De SBSTA poogt deze samenwerking nog uit te breiden met andere spelers op het internationale forum. Door middel van workshops en andere activiteiten worden NGO’s, andere internationale organisaties en de private sector bij het proces betrokken.

Op vlak van implementatie werden de zogenaamde flexibele mechanismen voorzien. Deze mechanismen moeten de kosten-efficiëntie van het proces verhogen door toe te laten dat partijen de uitstoot van broeikasgassen goedkoper zouden kunnen verminderen in het buitenland. De angst bestond dat landen met deze mechanismen een recht tot uitstoten zouden kunnen afkopen en dus zouden nalaten om acties te ondernemen op het thuisfront. Men probeerde dit te verhelpen in de Marrakesh akkoorden door te stellen dat het protocol geen recht tot uitstoten verleent en door annex I-landen aan te sporen binnenlandse acties te ondernemen. Hoewel de Marrakesh akkoorden geen strikte grenzen stellen aan de mate waarin de mechanismen mogen worden gebruikt, moeten landen toch kunnen bewijzen dat hun gebruik van de mechanismen supplementair is aan de acties binnen hun eigen grenzen. Landen kunnen dus hun vereiste reductie niet bereiken met de mechanismen alleen. Om in aanmerking te komen voor het gebruik van de flexibele mechanismen moet een land voldoen aan zijn verplichtingen inzake rapportering en moet een nationaal register in voege zijn. Dit nationaal register houdt de transacties van de verschillende emissietoelatingen bij. De Marrakesh akkoorden beoogden ook de participatie van de private sector en de NGO’s in de mechanismen. De drie mechanismen zijn ‘emissions trading’, ‘Joint Implementation’ (JI) en het ‘Clean Development Mechanism (CDM).

‘Emissions trading’ schept de mogelijkheid voor annex I-landen om ‘Assigned Amount Units’ (AAUs) te verkrijgen van andere annex I-landen die gemakkelijker hun uitstoot kunnen verlagen. Ook de eenheden van andere mechanismen mogen verhandeld worden tussen de annex I-landen. Om te voorkomen dat landen te veel zouden verkopen om zelf nog aan hun verplichtingen te kunnen voldoen is een voorraadsysteem ingebouwd. Landen moeten ten allen tijde een minimum aan kredieten in reserve hebben.

Joint Implementation is een tweede mechanisme dat enkel onder de annex I-landen plaatsvindt. In tegenstelling tot ‘emissions trading’ is dit een projectgericht mechanisme. Annex I-landen kunnen projecten uitvoeren in andere annex I-landen om daar emissies te verlagen of verwijdering van broeikasgassen door sinks te bevorderen. Dit levert zogenaamde ‘Emission Reduction Units’ (ERUs) op voor het land dat het project uitvoert. Een overeenkomstige hoeveelheid wordt afgetrokken van de toegewezen hoeveelheid van het gastland. Het mechanisme is vooral bedoeld voor de landen met overgangseconomieën. Daar is immers de grootste ruimte om emissies te doen dalen tegen lagere kosten.

Een derde mechanisme dat zijn oorsprong in Kyoto vond is het CDM. Dit mechanisme is erop gericht om investeringen in ontwikkelingslanden uit te lokken en zo reducties in emissies teweeg te brengen en tegelijkertijd te zorgen voor duurzame ontwikkeling. Het mechanisme komt bovenop de reeks toegevingen inzake transfer van technologieën en financiële middelen die annex II-landen maakten bij de conventie. Bedoeling is dat annex I-landen projecten opzetten in ontwikkelingslanden om aan beide doelstellingen te voldoen. Ze krijgen hiervoor ‘Certified Emission Reductions’ (CERs) die ze kunnen gebruiken om hun eigen verplichtingen in te lossen.

Ook door het gebruik van sinks kan klimaatverandering worden bestreden. Zo zal het aanleggen van bossen of een goed beheer van landbouwgronden een stijging van de opname van CO₂teweegbrengen. Het is echter zeer moeilijk om deze hoeveelheden te meten. Daarom voorziet het protocol in een set speciale regels voor de zogeheten ‘Land Use, Land Use Change and Forestry’-sector (LULUCF). De verwijdering van CO₂uit de atmosfeer door interventies in deze sector kunnen in rekening gebracht worden door annex I-landen om hun doelstellingen te halen, maar het gebruik ervan is beperkt voor wat de periode 2008-2012 betreft. Ze moeten ook in of na 1990 begonnen zijn om in aanmerking te komen. Projecten in deze sector leveren ‘Removal Units’ (RMUs) op.

De totstandkoming van het CDM was geen sinecure voor de onderhandelaars van het Kyoto protocol. Er was immers van het begin af aan een grote verscheidenheid in de standpunten. Tijdens de voorbereidingen van de COP 3 in Kyoto werd er gediscussieerd over een JI-mechanisme en welke landen hierbij betrokken moesten worden. De voorstellen gingen van een absoluut verbod op JI (Iran) over JI gelimiteerd tot annex I-landen (EU) tot een meer gedetailleerde beschrijving van de modaliteiten volgens dewelke partijen zouden kunnen deelnemen aan een projectgebaseerde JI (VS).

Het officiële standpunt van de G77 in deze zaak was dat elk annex I-land zijn verplichtingen zou moeten nakomen door acties binnen de eigen grenzen. Individuele leden van de G77 kwamen echter in opstand tegen dit standpunt. Zo had Costa Rica een voorstel dat JI tussen annex I-landen en non-annex I-landen wel toeliet. Dit voorstel zou later een belangrijke rol spelen in het ontwerpen van de CDM. De finale tekst over JI beperkte het systeem echter tot de annex I-landen.

Een doorbraak kwam er met het voorstel van Brazilië voor een ‘Clean Development Fund’. Het systeem dat Brazilië voor ogen stond was een omvattend plan dat het hele systeem weer omgooide. Het voorstel streefde ernaar om wetenschappelijke objectiviteit in het klimaatveranderingsregime in te bouwen. Het doel was een uitstootlimiet in te bouwen voor alle annex I-landen samen die gebaseerd was op een tolereerbare impact van deze emissies op het klimaat. Vervolgens zouden limieten voor alle annex I-landen apart kunnen worden vastgelegd.

De stap naar het CDM werd gemaakt door de introductie van een ‘Clean Development Fund’. Om niet-nakoming van de verplichtingen tegen te gaan zou een systeem van boetes worden ingevoerd. Voor elke ton CO₂ of het equivalent in andere broeikasgassen dat een annex I-land teveel zou uitstoten, moest het tien United States Dollar (USD) betalen. Dit geld zou dan in het ‘Clean Development Fund’ worden gestort.

Dit fonds zou dan worden aangewend voor het uitvoeren van klimaatveranderingsprojecten in non-annex I-landen. Het geld zou eerst worden verdeeld volgens vrijwillige applicatie onderworpen aan de regels van de COP. Ten tweede zou het bedrag dat een ontwikkelingsland zou ontvangen worden bepaald door de relatieve bijdrage aan effectieve emissies tijdens de voorgaande verplichtingsperiode. Tien procent van het fonds zou gaan naar projecten rond aanpassing aan klimaatverandering.

Het voorstel kwam echter te laat in het onderhandelingsproces om de voorgestelde radicale omwenteling nog door te voeren. Bovendien kwam er de kritiek dat onder de annex I-landen de grootste uitstoters zouden bestraft worden met hogere verplichtingen, terwijl onder de ontwikkelingslanden de grootste uitstoters zouden worden beloond met een groter aandeel in het fonds. Niettemin waren er veel elementen in het voorstel die aantrekkelijk waren voor vele partijen aan de onderhandelingstafel.

De G77 en China namen het idee van het ‘Clean Development Fund’ over in een gezamenlijk standpunt. In hun visie zou het fonds bijstand leveren voor ontwikkelingslanden in het streven naar duurzame ontwikkeling en bijdragen aan het ultieme doel van de conventie. Het zou nog steeds gespijsd worden met bijdragen van annex I-landen die niet aan hun verplichtingen voldeden. De VS omhelsde het voorstel en prees de flexibiliteit die het bood voor annex I-landen die moeilijkheden ondervonden in het nakomen van hun verplichtingen.

Zo werd het voorstel opgenomen in de tekst die in Kyoto zou worden besproken. Paradoxaal genoeg werd in deze tekst ook het verzet uitgedrukt tegen projectgebaseerde JI tussen annex I-landen en ontwikkelingslanden. Het voorstel omtrent het ‘Clean Development Fund’ werd voorgesteld als middel tegen niet-naleving.

In Kyoto werd een informele contactgroep opgericht door de ‘Comittee of the Whole’ (COW) ,voorgezeten door Brazilië, die het ‘Clean Development Fund’ moest bespreken. Het daarop volgende debat werd gekenmerkt door pogingen om een compromis te bereiken tussen het Amerikaanse voorstel voor JI tussen annex I –en non-annex I-landen en het G77 voorstel voor een fonds gevoed door boetes. De EU was in het algemeen sceptisch tegenover beide benaderingen. Men was enerzijds tegen JI met landen zonder verplichtingen en anderzijds vreesde men dat het ‘Clean Development Fund’ de rol van de GEF als voornaamste verstrekker van fondsen in gevaar zou brengen.

Naarmate de conferentie zich verder opsplitste werd het moeilijker voor de G77 om haar positie te behouden. Het thema van niet-naleving werd immers verwezen naar een subgroep die institutionele thema’s behandelde en die werd gedomineerd door annex I-landen. Hierdoor werd het ‘Clean Development Fund’ enkel overwogen in het licht van de problematiek rond niet-naleving en het werd al snel als een niet afdoend middel beschouwd.

Het ‘Clean Development Fund’ werd dan ook losgekoppeld van de problematiek van niet-naleving. De contactgroep ging het fonds steeds meer zien als een middel om projectgebaseerde JI tussen annex I-landen en ontwikkelingslanden te vergemakkelijken. Het oorspronkelijke standpunt van de G77 evolueerde op 48 uur tot een op zich staand artikel van tien paragrafen. In de volgende 48 uur werd er een overeenkomst bereikt over de basisprincipes van het CDM.

Er werd gekozen voor een definiëring als mechanisme, eerder dan voor het aanleggen van een fonds, om de nadruk te leggen op de functie van uitvoerder van transacties tussen Noord en Zuid. Op aansturen van de G77 werd voorzien in een multilateraal, intergouvernementeel systeem van supervisie, met name het toezicht van de ‘Executive Board’ (EB) en daarboven de COP. Dit moest het vertrouwen vergroten van de ontwikkelingslanden in het eerlijk verloop van het mechanisme. De COP/MOP werd belast met de verdere uitwerking van het CDM, vooral met betrekking tot procedures voor de verificatie en controle van projecten. De vrees bestond immers dat misbruik zou worden gemaakt van het mechanisme.

In dit hoofdstuk wilden we een beeld verschaffen van de totstandkoming van het CDM. We bekeken hiervoor alle grote stappen die reeds zijn gezet in het klimaatveranderingsregime. Hierbij gingen we telkens in op de thema’s die werden opgeworpen aan de onderhandelingstafel. Een constante in de onderhandelingen was dat men het eens was over het gezamenlijk belang, met name het tegengaan van klimaatverandering, maar dat de meningen over de maatregelen die daartoe genomen moesten worden sterk uiteenliepen. De regels onder de conventie zijn met andere woorden gebaseerd op een evenwicht tussen de vele verschillende belangen van de vele verschillende landen rond de tafel.

In het voorgaande deel hebben we de ruime context van het klimaatveranderingsregime geschetst en de plaats van het ‘Clean Development Mechanism’ daarin aangeduid. Het is duidelijk dat het CDM slechts één van de vele methoden is die worden gehanteerd om het probleem van klimaatverandering op te lossen. Het is echter wel het enige mechanisme dat de ontwikkelingslanden concreet betrekt bij het terugdringen van emissies. Het belang hiervan mag niet worden onderschat. Ontwikkelingslanden nemen immers een steeds grotere plaats in op het wereldtoneel wat het uitstoten van broeikasgassen betreft. Zowel de bevolking als de industrie van deze landen groeien aan een hoog tempo. CDM kan er mee voor zorgen dat deze groei op een duurzame manier gebeurt.

In wat volgt leggen we de concrete werking van het CDM uit. In een eerste paragraaf geven we een algemene schets van het CDM om vervolgens dieper in te gaan op de verschillende aspecten die eraan zijn verbonden. Een tweede deel gaat in op de verschillende instellingen die voor de werking van het CDM werden gecreëerd. Het bijdragen aan duurzame ontwikkeling is één van de twee hoofdvoorwaarden voor CDM-projecten. In een derde paragraaf gaan we na welke invulling hieraan wordt gegeven in het kader van het CDM. Deze invulling kunnen we later dan gebruiken bij het evalueren van het CDM wat betreft het nakomen van de verplichtingen in verband met duurzame ontwikkeling in de praktijk. De tweede voorwaarde is additionaliteit. Wat dit precies inhoudt komt aan bod in een vierde deel. Om te bepalen of een project additioneel is, is een adequate basislijn vereist. De bepaling van deze basislijnen vormt het onderwerp van een vijfde paragraaf. Vervolgens gaan we dieper in op de zogenaamde sinks en het gebruik ervan binnen het CDM. Deze projecten zijn immers onderhevig aan speciale regels. Een zevende deel belicht de specifieke regels voor kleinschalige projecten onder het CDM. Tenslotte zetten we alles nog eens op een rijtje in een kort besluitend overzicht.

Het CDM vindt haar grondslag in artikel 12 van het Kyoto protocol. Het was inderdaad in Kyoto dat een akkoord werd bereikt over de beginselen van het mechanisme. Het zou echter nog vier jaar duren, tot de sluiting van de Marrakesh akkoorden in 2001, eer de details op punt stonden. Het gaat dan ook om een gecompliceerd gegeven waar heel wat verschillende aspecten bij komen kijken. In deze paragraaf geven we een overzicht van die verschillende aspecten.

Het CDM is één van de drie flexibele mechanismen die tot stand kwamen in Kyoto. Deze mechanismen zijn erop gericht de werking van de markt te betrekken in de acties tegen klimaatverandering. Om de uitstoot van broeikasgassen op een efficiënte manier te doen dalen kan men dit volgens de logica van de markt het best doen op de plaats waar dit het goedkoopst is. Om dit te bereiken werden de flexibele mechanismen uitgewerkt, die landen toelaten hun verplichtingen onder het Kyoto verdrag buiten hun grenzen te realiseren. Onder ‘emissions trading en JI kunnen annex I-landen als het ware hun overtollige verlaging verkopen aan het buitenland. De ontwikkelingslanden hebben echter geen verplichtingen onder het Kyoto protocol, maar bieden wel de goedkoopste mogelijkheden om uitstoot te verlagen. Om hiervan gebruik te kunnen maken werd het CDM op poten gezet. Via het CDM kunnen overheden of private personen uit annex I-landen projecten uitvoeren in ontwikkelingslanden. Dit levert ‘Certified Emission Reductions’ (CERs) op die in rekening kunnen gebracht worden voor het nakomen van de eigen verplichtingen.

Het CDM is een sterk staaltje compromis sluiten.[37] Enerzijds werden de belangen van de ontwikkelingslanden en industrielanden tegen elkaar afgewogen. Anderzijds werd een aanvaardbare middenweg gevonden voor zowel de interventionisten door het beroep op multilateraal overeengekomen regels en toezicht als voor de voorstanders van een laissez-faire regime door de marktgebaseerde benadering. Verder betrekt het CDM een brede waaier van actoren in haar werking, zowel op internationaal, nationaal als lokaal niveau. Enerzijds zijn er de publieke actoren, met name de verschillende overheden die elk hun rol spelen. Anderzijds zijn er de private spelers; ondernemers, NGO’s en de plaatselijke bevolking. Het CDM is een poging tot de uitbouw van een systeem waarin de eisen en bekommernissen van al deze actoren een plaats vinden.

Twee beginselen liggen aan de basis van het CDM; additionaliteit en duurzame ontwikkeling. Om in aanmerking te komen voor het CDM moeten projecten voldoen aan deze twee criteria. Additionaliteit wil zeggen dat het project moet resulteren in reducties in uitstoot die bijkomend zijn aan de reducties die zouden plaatsvinden moest het project er niet zijn. Er moet dus een effectieve, meetbare verlaging van de uitstoot van broeikasgassen plaatsvinden als gevolg van het project. Deze verlaging wordt berekend ten opzichte van een bepaalde basislijn. Het bepalen van die basislijn is dus een zeer belangrijk aspect van het CDM. Als deze verkeerd wordt gekozen zullen de opgebrachte CERs immers niet overeenstemmen met de reële verlaging van emissies.

Het milieuprobleem en het ontwikkelingsprobleem zijn nauw met elkaar verbonden. Dit werd ook erkend in het CDM. Aangezien de projecten in dit kader hoe dan ook een bepaalde economische en sociale impact zouden hebben in de gastlanden, werd het criterium van duurzame ontwikkeling toegevoegd. Het CDM moet ontwikkelingslanden helpen in het bereiken van duurzame ontwikkeling. Het is aan de gastlanden van CDM-projecten om de modaliteiten hiervan te bepalen en te beoordelen of hieraan voldaan werd.

Volgens de Marrakesh akkoorden dienen de procedures en regels van het CDM zo te worden opgesteld dat ze toepasbaar zijn in alle regio’s van de wereld. Men streeft ernaar de CDM-projecten gelijkmatig te verspreiden over de ontwikkelingslanden.

Om als CDM-project in aanmerking te komen zijn er tevens enkele structurele vereisten. Ten eerste moeten zowel het gastland als het annex I-land het Kyoto protocol geratificeerd hebben. Ten tweede moeten alle partijen volledig vrijwillig participeren aan het project. Ten derde moeten beide landen een nationale CDM autoriteit hebben opgericht. Voor de annex I-landen zijn er nog enkele bijkomende vereisten. De toegewezen hoeveelheid moet bepaald zijn voor het land in kwestie. Een nationaal systeem moet in voege zijn voor het schatten van de uitstoot van broeikasgassen, nationale registratie en jaarlijkse inventaris. Tenslotte moet een boekhoudkundig systeem worden opgezet voor de handel in de verschillende emissiereducties.

Om dit alles in goede banen te leiden werd de ‘Executive Board ‘ (EB) opgericht. Deze staat direct onder de COP en is samengesteld uit vertegenwoordigers van ontwikkelingslanden en annex I-landen. De EB accrediteert onafhankelijke organisaties als ‘Designated Operational Entities’ (DOE). Deze hebben als taak het valideren van de CDM projecten, het verifiëren van reducties in uitstoot en het uitreiken van CERs voor deze reducties. Een andere belangrijke taak van de EB is het bijhouden van een CDM-register.

De projecten die geschikt zijn voor het CDM beslagen een brede waaier van sectoren. Deze sectoren vinden we terug in annex A van het Kyoto protocol.[38] Het betreft energie-efficiëntie, zowel aan de productie als aan de consumptiezijde, hernieuwbare energie, brandstofwisseling, landbouw, industriële processen, oplosmiddelen en ander productgebruik en afvalbeheer. Nucleaire energie ontbreekt in het lijstje vanwege zijn politieke gevoeligheid. Ook wat betreft LULUCF-projecten zijn er restricties. Enkel bosaanleg en herbebossing zijn mogelijk onder het Kyoto protocol en de CERs voortgebracht door deze LULUCF-projecten mogen niet meer dan één procent van de emissies van het basisjaar (1990) bedragen voor elk jaar van de eerste verplichtingsperiode.

In het algemeen verloopt de cyclus van een CDM-project in vijf stappen. Ten eerste is er het ontwerp van het project. Dit gebeurt via een ‘Project Design Document’ (PDD). Ten tweede is de toestemming van het gastland vereist. Het gastland beslist naar eigen criteria of het project voldoet aan de vereisten van duurzame ontwikkeling. Ten derde volgt de bekrachtiging en registratie van het project als een CDM-project. Dit gebeurt door een DOE. Eens deze stappen achter de rug zijn, kan het project van start gaan. De vierde stap is dan het controleren van de reducties. Dit moet gebeuren door de deelnemers aan het project aan de hand van een toezichtsplan. Ten vijfde gebeurt dan de verificatie en certificatie door de DOE. Dit houdt een periodische controle in van de resultaten van het project. De certificatie gebeurt door het toekennen van een hoeveelheid CERs aan het project. Deze worden uitgevaardigd door de EB zelf.

Veel van de kosten van CDM-projecten zijn onafhankelijk van de grootte van het project. Hierdoor worden kleinschalige projecten minder aantrekkelijk. Om de competitiviteit te verzekeren van kleinschalige projecten ontwierp de EB een lichtere procedure. Dit impliceert een simpeler PDD, gestandaardiseerde basislijnen, enz.

CERs die bekomen werden tussen 2000 en 2008 kunnen door annex I-landen worden gebruikt voor het nakomen van hun verplichtingen aan het einde van de eerste verplichtingsperiode in 2012.[39] Dit is wat men noemt de prompte start van het CDM. Zo komen projecten die gestart zijn na 1 januari 2000 en voor COP 7 in 2001, waar de gedetailleerde regels werden overeengekomen, in aanmerking om toch als CDM-project te worden geregistreerd. Ze moesten dan wel worden opgegeven voor die registratie voor 2005. Hier geldt dan de uitzondering dat de crediteringsperiode kan starten voor de registratie, weliswaar niet voor 1 januari 2000.

In dit deel zullen we dieper ingaan op elk van de vijf stappen die moeten worden genomen in het verloop van een CDM-project. Dit aantal stappen is arbitrair, maar deze afbakening van vijf verschillende fases maakt een duidelijke opdeling en dekt het hele verloop.

Eerst en vooral dienen initiatiefnemers van een CDM-project na te gaan of hun project in aanmerking komt voor het mechanisme. Hiervoor moet worden nagegaan of aan enkele criteria is voldaan.

Ten eerste is er het criterium van duurzame ontwikkeling. De inhoud hiervan is afhankelijk van het gastland waar het project plaatsvindt. De projectontwikkelaars dienen dus voor hun gastland de specifieke modaliteiten na te gaan van dit criterium. Dit is nodig aangezien de goedkeuring van het gastland vereist is om het project te kunnen uitvoeren.

Ten tweede is er het criterium van additionaliteit. Het project moet daadwerkelijke reducties opleveren in vergelijking met de situatie waarin het project niet had plaatsgevonden. Hiervoor kunnen de ontwerpers best terughoudend zijn in het kiezen van hun basislijn, zodat ze later niet voor verrassingen komen te staan.

Ten derde moet het aantoonbaar zijn dat het project niet zou hebben plaatsgevonden zonder het CDM. Dit is nodig om activiteiten die hoe dan ook hadden plaatsgevonden niet onnodig onder de CDM-noemer te brengen.

Ten vierde mag het project niet gefinancierd zijn door de ‘Official Development Assistance’ (ODA). Dit zou immers een achterpoortje betekenen voor de annex I-landen om gemakkelijker de 0,7 procent norm te bereiken die werd overeengekomen in de millenniumdoelstellingen.[40]

Ten vijfde is het belangrijk dat het project de goedkeuring wegdraagt van alle betrokkenen, zeker op het lokale vlak. Het project wordt daartoe blootgesteld aan publiek commentaar en hiermee wordt rekening gehouden bij de bekrachtiging.

Ten zesde is het belangrijk dat het project geen schadelijke ecologische of sociale gevolgen heeft. Hiernaar kan een speciaal onderzoek worden ingesteld via een ‘Environmental Impact Assessment’(EIA).

Eens deze criteria vervuld zijn kan een PDD worden opgesteld. Dit document moet worden voorgelegd aan het gastland, de DOE en de EB. Het bevat gedetailleerde informatie over het project.

Ten eerste is er de algemene informatie over de activiteiten van het project, de deelnemers, de gebruikte technologieën, enz. Hierbij moeten ook de projectgrenzen worden aangegeven. Deze grenzen geven de invloedssfeer aan van het project. Uitstoot die plaatsvindt buiten deze grenzen, maar toch door het project wordt veroorzaakt noemt men lekken. De grenzen van het project moeten zo worden bepaald dat lekken worden vermeden.

Ten tweede wordt de gebruikte basislijn methodologie beschreven. Projectontwikkelaars kunnen zelf een basislijn voorstellen of zich baseren op bestaande basislijnen van andere CDM-projecten. De basislijn moet worden goedgekeurd door de DOE.

Ten derde wordt de duur van het project en de crediteringsperiode gespecificeerd. Wat de crediteringsperiode betreft zijn er twee mogelijkheden. Men kan kiezen voor een periode van tien jaar zonder vernieuwing, of een periode van zeven jaar met de mogelijkheid tot tweemaal vernieuwing. Na elke periode van zeven jaar moet het project dan wel opnieuw bekrachtigd worden.

Ten vierde moet er een monitoring methodologie en plan worden voorzien in het PDD. Deze methodologie kan worden gehaald van de website van de UNFCCC, maar moet gepaard gaan met een verantwoording waarom de methodologie toepasbaar is op het bewuste project.

Ten vijfde moet de verwachte uitstoot van broeikasgassen door het project worden opgenomen. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen ‘on-site emissies’ (emissies die plaatsvinden op het project zelf) en ‘off-site emissies’ (emissies die plaatsvinden buiten het project; bijvoorbeeld energieproductie).

Om een CDM-project te laten doorgaan moet het ontwikkelingsland, dat als gastland dienst doet, haar goedkeuring geven. Het project moet immers bijdragen aan de duurzame ontwikkeling van dit land. Hiervoor moet het gastland nationale criteria opstellen en een consequente, rechtvaardige en transparante beoordeling kunnen garanderen. Ook wat betreft additionaliteit is het aan het gastland om een beoordeling te maken volgens nationale regels, die weliswaar gebaseerd zijn op de algemene richtlijnen uit het Kyoto protocol, de Marrakesh akkoorden en verdere uitwerking door de EB. De oprichting van een ‘Designated National Authority’ (DNA) is hiervoor belangrijk.

Als er vermoedens bestaan dat het project een negatieve uitwerking zou hebben op het milieu of de sociale omgeving kan het gastland vragen om een EIA. De gevolgen van het project, zowel on-site als off-site moeten hierbij worden nagegaan volgens de procedures van het gastland. De resultaten hiervan worden dan bij het PDD gevoegd.

Vervolgens is het aan de uitvoerders van het project om de opinies van alle belanghebbenden bij het project in te winnen. Zowel de lokale gemeenschap als de internationale spelers moeten geconsulteerd worden. In het PDD moet dan worden opgenomen hoe dit werd aangepakt, wat de opmerkingen waren en in welke zin hier rekening mee werd gehouden.

Ten slotte moet de geschreven toestemming van het gastland worden verkregen. Hierin wordt aangegeven dat alle deelnemers vrijwillig meewerken aan het project en dat het project bijdraagt aan het bereiken van duurzame ontwikkeling.

Met de voorgaande stappen achter de rug kan het PDD worden voorgelegd aan een ‘Designated Operational Entity’ (DOE). De DOE evalueert het project aan de hand van de criteria verbonden aan het CDM. Als het project wordt goedgekeurd (bekrachtigd), wordt het aan de EB voorgelegd voor registratie. Dit is de formele acceptatie van het project die nodig is vooraleer het project kan worden geïmplementeerd.

Volgende zaken worden gecontroleerd door de DOE. Ten eerste wordt nagegaan of de deelname van alle betrokkenen op vrijwillige basis gebeurt. Ten tweede wordt bekeken of alle belanghebbenden werden betrokken en of hun commentaar in acht werd genomen. Ten derde wordt gecontroleerd of de ecologische en sociale impact werd geanalyseerd, in sommige gevallen aan de hand van een EIA. Ten vierde gaat men na of er reële reducties zullen plaatsvinden als gevolg van het project. Ten vijfde wordt gecheckt of de basislijn en monitoring methodologieën overeenstemmen met de richtlijnen van de EB. Tenslotte controleert men of de toestemming van het gastland werd verkregen.

Als aan deze voorwaarden is voldaan zal de DOE het PDD publiek maken en openstellen voor een tweede ronde van publiek commentaar gedurende 30 dagen. Na deze periode en rekening houdend met de nieuwe opmerkingen neemt de DOE een beslissing omtrent de bekrachtiging van het project.

Na de bekrachtiging wordt alle relevante informatie doorgespeeld aan de EB. Als deze het project goedkeurt, volgt de registratie die acht weken in beslag neemt. Als het project is geregistreerd, wordt een registratiesom betaald en is het project klaar voor implementatie.

Eens het project van start is gegaan moet er toezicht gehouden worden op de emissies die eruit voortkomen. Dit moet gebeuren volgens de procedures die beschreven werden in het PDD. De rapporten van dit toezicht worden overgemaakt aan de DOE die ze zal gebruiken bij het toekennen van de CERs. De DOE zal de rapporten regelmatig controleren. Bij deze analyse kunnen on-site inspecties plaatsvinden of gesprekken met medewerkers of andere betrokkenen. De DOE mag ten allen tijde gebruik maken van zelf vergaarde gegevens. Indien nodig kan de DOE ook vragen om bijkomende informatie of de monitoring procedures van het project bijsturen voor volgende rapporten.

Eens de DOE overtuigd is van het goede verloop van het project en de juiste hoeveelheid CERs heeft bepaald, wordt een verificatierapport uitgebracht. Dit rapport wordt naar de projectontwikkelaars en de EB gestuurd en wordt tevens publiek gemaakt. Hierna volgt een certificatierapport dat zowel naar de EB als naar het publiek gaat. Dit laatste doet dienst als de officiële aanvraag voor de CERs bij de EB. Vijftien dagen na het ontvangen van het rapport, als geen verder onderzoek vereist is, worden de CERs uitgereikt. Twee procent van de CERs gaat naar een rekening beheerd door de EB. Dit is aanpassingsgeld dat bedoeld is om ontwikkelingslanden minder kwetsbaar te maken voor klimaatverandering. De rest wordt overgemaakt aan de gepaste rekeningen in het CDM register.

Om de CDM-projecten in goede banen te leiden werd een reeks instellingen op poten gezet. Bovenaan in de hiërarchie staat de ‘Executive Board’ (EB), die rechtstreeks onder de ‘Conference of the Parties’ staat. Verder zijn er de ‘Designated National Authorities’ (DNAs) en ‘Designated Operational Entities’ (DOEs) die elk hun eigen taken hebben binnen het systeem. In dit deel gaan we verder in op de samenstelling en werking van deze instellingen.

De EB houdt toezicht op de algemene werking van het CDM. De raad bestaat uit tien leden waaronder één vertegenwoordiger uit elk van de vijf officiële VN-regio’s (Afrika, Azië, Latijns Amerika en de Caraïben, Centraal en Oost-Europa en de OECD-landen), één van de kleine eilandstaten, twee van de annex I-landen en twee van de non-annex I-landen. De leden worden voorgedragen door deze verschillende groepen en gekozen door de COP.[43] Een ambtstermijn duurt twee jaar en leden kunnen maximaal éénmaal herkozen worden. Beslissingen worden in de regel genomen bij consensus. Als geen overeenstemming kan worden bereikt worden de beslissingen bij drievierde meerderheid genomen. De beslissingen en de volledige tekst van de zittingen van de EB wordt openbaar gemaakt via het internet. Bovendien zijn de zittingen openbaar voor UNFCCC-leden en erkende observatoren, tenzij anders wordt beslist door de EB.

De EB vervult een ruim gamma van taken.[44] Ten eerste verzorgt ze het algemene toezicht op de CDM-activiteiten. Ten tweede ontwikkelt en verfijnt ze verder de regels en procedures van het CDM. Ten derde accrediteert ze de DOEs en volgt ze hun activiteiten op. Bij wantoestanden heeft de raad het recht een DOE te schorsen. Ten vierde rapporteert de EB over de gelijke verdeling van de CDM-projecten aan de COP. Ten vijfde staat de EB in voor de transparantie van het CDM. Dit betekent dat ze de CDM-activiteiten en mogelijkheden publiek maakt. Ten zesde beheert ze het CDM-register waarin alle CDM-activiteiten worden bijgehouden.

Bovendien geeft de EB op alle terreinen advies en begeleiding aan de verschillende betrokkenen. Zo stelt ze gestandaardiseerde basislijnen op voor kleinschalige projecten, voorziet ze leidraden bij het in rekening brengen van sociale en politieke factoren, enz.

De EB wordt ondersteund door een ‘Methodologies Panel’ bestaande uit tien leden en een ‘Accreditation Panel’ bestaande uit vijf leden. Ook is er een werkgroep voor bosaanleg en herbebossingsprojecten en één voor kleinschalige projecten.

De kosten voor deze administratie worden voorlopig gedekt door vrijwillige bijdragen van partijen bij het Kyoto protocol. Eens het mechanisme op volle toeren draait is het echter de bedoeling dat een deel van de opbrengst van de CERs deze bijdragen vervangt. Ook moeten projectontwikkelaars een som neertellen voor de registratie van hun project.

De CDM-regels verplichten de deelnemende landen een nationale autoriteit op te zetten, die CDM-projecten moet goedkeuren en beheren binnen de eigen jurisdictie. Wat de exacte taken betreft moet een onderscheid gemaakt worden tussen de annex I-landen en de ontwikkelingslanden die als gastland dienst doen.

In de annex I-landen is het de taak van de nationale autoriteit om te controleren of de CDM-projecten tegemoet komen aan de nationale prioriteiten en de nationale regels in acht nemen. Ook moeten ze zorgen voor de geschreven bevestiging dat het project de goedkeuring van het annex I-land wegdraagt als het gastland hierom vraagt. Tenslotte doet de nationale autoriteit dienst als contactpunt.

De non-annex I-landen moeten een ‘Designated National Authority’ (DNA) opzetten. Deze DNA heeft de verantwoordelijkheid om te beslissen of CDM-projecten voldoen aan de criteria van duurzame ontwikkeling die in het bewuste land van kracht zijn. Transparante, consequente en eenvoudige procedures en regels kunnen een grote troef zijn in het aantrekken van investeerders.

De DNA moet dus het kader uitwerken waarin CDM-projecten moeten worden geëvalueerd en goedgekeurd. Dit houdt in; ten eerste het operationaliseren van de nationale criteria omtrent duurzame ontwikkeling, ten tweede het verzekeren dat het project de nationale regels en wetten volgt en ten derde het verfijnen van de regels en procedures voor goedkeuring.

De ‘Designated Operational Entities’ (DOEs) zijn als het ware de afgevaardigden van de EB op het terrein. Zij houden zich bezig met de controle van specifieke CDM-projecten. Enerzijds moeten zij de voorgestelde CDM-projecten bekrachtigen aan de hand van de regels uit het Kyoto protocol, de Marrakesh akkoorden en de documenten van de EB. Anderzijds staan ze in voor de verificatie en certificatie van de gemaakte reducties.

De DOEs worden op hun beurt gecontroleerd door de EB. De EB beslist over de accreditatie van de DOEs en bekijkt deze accreditatie elke drie jaar opnieuw. De raad beslist op basis van standaarden die werden opgenomen in de Marrakesh akkoorden. De belangrijkste vereisten waaraan een DOE moet voldoen zijn onpartijdigheid, onafhankelijkheid en transparantie. Ook moet ze beschikken over een degelijke structuur en de juiste expertise voor het uitvoeren van haar verplichtingen.

De emissies van de ontwikkelingslanden zullen deze van de geïndustrialiseerde landen overstijgen ergens tussen 2010 en 2020. Om een effectieve strijd aan te binden met klimaatverandering is het dus nodig dat de ontwikkelingslanden betrokken worden bij het proces. Tegelijkertijd hebben deze landen echter te kampen met zware ontwikkelingsproblemen, wat de nodige incentieven wegneemt om reducties door te voeren in hun emissies. Het is dus nodig de problematiek van klimaatverandering en duurzame ontwikkeling met elkaar te verbinden. Het CDM creëert hiervoor de mogelijkheid.

Het bijstaan van ontwikkelingslanden in het realiseren van duurzame ontwikkeling is één van de twee hoofddoelen van het CDM. Het is een belangrijk incentief voor ontwikkelingslanden om deel te nemen aan het CDM en daarmee aan de bestrijding van klimaatverandering. Het bepalen van de invulling van het criterium is een prerogatief van de ontwikkelingslanden in hun rol als gastland voor CDM-projecten. Ontwikkelingslanden kunnen het begrip dus invullen naargelang de ontwikkelingsnoden in hun land. Dit wil echter ook zeggen dat de vereisten waaraan CDM-projecten moeten voldoen zullen verschillen van land tot land. Er is immers geen éénduidige operationele definitie van het begrip duurzame ontwikkeling.

Er heerst een algemene consensus dat het begrip duurzame ontwikkeling drie dimensies bestrijkt; de economische, ecologische en sociale dimensie. Om het concept bruikbaar te maken voor CDM is een pragmatische visie nodig, gericht op directe ontwikkelingsdoelen. Hierbij kunnen Agenda 21 of de ‘Milllenium Development Goals’ (MDGs) als leidraad worden gebruikt. Deze pragmatische aanpak vindt ingang in de ontwikkelingslanden bij het opstellen van hun criteria voor CDM-projecten. In onderstaande tabel vinden we dergelijke criteria gerangschikt naar de eerder aangehaalde dimensies.

Bron: UNITED NATIONS ENVIRONMENTAL PROGRAM, CDM Information and Guidebook, Roskilde, UNEP Riso Centre, 2004
(15.03.2005, CD4CDM: http://www.cd4cdm.org/publications.htm)

De tabel is niet exhaustief, maar geeft een indicatie van de achterliggende gedachten van de ontwikkelingslanden. Ten eerste zijn de meeste criteria tevens grote nationale ontwikkelingsdoelen. Ten tweede zien de ontwikkelingslanden dus kansen voor het samengaan van het CDM en duurzame ontwikkeling. Ten derde beslaat dit beperkt aantal criteria een brede waaier aan mogelijke gevolgen inzake duurzame ontwikkeling van CDM-projecten. De overeenkomsten tussen de nationale agenda betreffende duurzame ontwikkeling en de impact van het CDM-project is belangrijk. Indien deze ontbreekt, zou de controle op het voldoen aan de criteria een bijkomende kost opleveren voor het gastland en zouden door de marktconcurrentie de duurzame ontwikkelingsdoelen een lage prioriteit krijgen waardoor ruimere ontwikkelingsdoelen niet ingevuld zouden geraken.

Bovenstaande tabel geeft een mogelijke operationalisering van het criterium van duurzame ontwikkeling in het licht van het CDM. Het is een opsomming van aspecten waarin CDM-projecten mogelijk een bijdrage kunnen leveren. We kunnen deze invulling van duurzame ontwikkeling dan ook gebruiken als we later gaan nagaan of het CDM in de praktijk voldoet aan dit criterium.

Een tweede belangrijke doelstelling van het CDM is natuurlijk het verlagen van de uitstoot van broeikasgassen. Dit dient te gebeuren volgens het criterium van additionaliteit. Dit wil zeggen dat een CDM-project de uitstoot van broeikasgassen moet terugbrengen tot onder het niveau dat zou tot stand komen in afwezigheid van het project. Het moet met andere woorden gaan om reducties die bijkomend zijn aan diegene die zouden plaatsvinden zonder het project. Tevens dient het te gaan om projecten die zonder CDM niet uitgevoerd zouden zijn (cf. infra). Het criterium van additionaliteit is van belang om zogeheten ‘business as usual’-projecten uit te sluiten. Dit zijn projecten die weliswaar voor een verlaging in uitstoot zorgen, maar die voortvloeien uit de normale werking van de markt en technologische evolutie.

Het bepalen van additionaliteit gebeurt door de gemaakte reducties af te meten ten opzichte van een basislijn. Deze basislijn is dan een weergave van het scenario zonder project. Men gaat dus na wat de uitstoot zou zijn geweest zonder het project. Vervolgens berekent men de uitstoot in aanwezigheid van het project. Tenslotte trekt men het tweede getal van het eerste af en bekomt men de gemaakte reducties.

Om na te gaan of de gerealiseerde reducties die uit het project voortkomen wel degelijk additioneel zijn en de ‘business as usual’ overstijgen is het belangrijk dat een goede basislijn wordt gekozen. De basislijn is een schatting van de uitstoot die zou hebben plaatsgevonden in de afwezigheid van het project. Ze wordt gebruikt om de reducties te meten die het project teweegbrengt. Basislijnen worden bepaald van project tot project en zijn gebaseerd op door de EB goedgekeurde methodologieën. Voor kleinschalige projecten werden een aantal gestandaardiseerde basislijnen opgesteld.

Er zijn drie aanvaarde methodes om een basislijn vast te leggen. Ten eerste is er het principe van de status quo emissies, ten tweede is er de methode van de marktvoorwaarden en ten derde kan men zich baseren op de beste beschikbare technologie.[51] De keuze tussen de drie is afhankelijk van het soort van project en de beschikbare informatie. Soms is het nodig een combinatie van deze methoden aan te wenden om een beeld te geven van het scenario zonder project.

De methode van de status quo emissies is het gemakkelijkst te gebruiken. Bij het toepassen van deze methode wordt verondersteld dat zonder het project de uitstoot hetzelfde zal blijven als in het verleden of heden. Zulke basislijn is simpel en behoorlijk accuraat te meten. Het nadeel is wel dat er geen rekening wordt gehouden met technologische evoluties die de efficiëntie kunnen verhogen, of veranderingen in de wetgeving of marktschommelingen die de intensiteit van toekomstige emissies kunnen wijzigen.

Bij een tweede methodologie gaat men eerst na wat de marktvoorwaarden zijn op de plaats waar het project wordt uitgevoerd. Vervolgens wordt de beste technologie die verkrijgbaar is onder deze marktvoorwaarden als basislijn genomen. Er wordt dus rekening gehouden met marktbarrières zoals het gebrek aan financiering of een moeizame distributie van goederen. Deze methodologie wordt vaak gebruikt voor projecten omtrent energie-efficiëntie, waarbij het project deze marktbarrières wegneemt en efficiëntere technologieën dus kunnen worden geïmplementeerd.

Het principe van de best beschikbare technologie wordt gebruikt in snel veranderende markten waar historische emissies niet relevant zijn. De beste commercieel verkrijgbare technologie wordt als basislijn genomen. Deze wordt bepaald door de gemiddelde uitstoot te nemen van vergelijkbare projecten in vergelijkbare omstandigheden in de laatste vijf jaar die qua prestaties bij de top 20 procent van hun categorie behoren.

Als geen van de methoden toepasselijk is kan een nieuwe methode worden voorgesteld. Deze moet dan worden goedgekeurd door de EB voor het project van start kan gaan, wat voor een behoorlijke vertraging kan zorgen.

Naast het geven van een realistisch beeld van de uitstoot die zou plaatsvinden zonder het project moet de basislijn aan een aantal bijkomende criteria beantwoorden. Enerzijds moet ze op een transparante en conservatieve manier worden opgesteld. Men mag zich dus niet baseren op overdreven of vergezochte assumpties of onbetrouwbare bronnen. Anderzijds moeten alle relevante factoren aan bod komen bij het bepalen van de basislijn. Bepaalde beleidskeuzes of veranderende marktomstandigheden kunnen immers een aanzienlijke invloed hebben op het basislijnscenario.

Een verantwoording van de gemaakte keuzes betreffende de basislijn moet worden gegeven in de PDD.

In de UNFCCC worden sinks gedefinieerd als processen, activiteiten of mechanismen die een broeikasgas, een aërosol of een voorloper van een broeikasgas verwijderen uit de atmosfeer.[54] ‘Land Use, Land Use Change and Forestry’ (LULUCF) activiteiten maken gebruik van deze sinks om broeikasgassen uit de atmosfeer weg te nemen. Dergelijke activiteiten zijn echter aan een aantal restricties onderworpen. Er bestaat immers nog een grote onzekerheid over de impact van dergelijke projecten en bovendien zijn er ernstige moeilijkheden verbonden aan het meten van de verwijderde hoeveelheden.

Het gebruik van LULUCF-activiteiten werd dan ook beperkt in het CDM. Enkel bosaanleg en herbebossing komen in aanmerking. Bovendien mag het gebruik van CERs die voortkomen uit LULUCF-praktijken niet groter zijn dan één procent van de uitstoot van 1990 van het annex I-land in kwestie. Het vermijden van ontbossing komt in aanmerking voor kleinschalige projecten. Deze praktijk werd voorlopig beperkt tot de eerste verplichtingsperiode die loopt van 2008 tot 2012. Wat er daarna gebeurt, zal worden beslist in de onderhandelingen over de tweede verplichtingsperiode.

Bosaanleg wordt gedefinieerd als de omschakeling van land dat minstens 50 jaar niet bebost was in bosrijk gebied door middel van planten of zaaien. Herbebossing slaat dan weer, voor wat de eerste verplichtingsperiode betreft, op land dat niet bebost was op 31 december 1989. Ook het begrip bos is strikt gedefinieerd en houdt criteria in wat betreft boombedekking, grootte en boomhoogte. Ook hier zijn twee opties voor het bepalen van de crediteringsperiode. Ofwel wordt een periode van 20 jaar gekozen, die tweemaal kan worden vernieuwd, mits tussentijdse controle van de basislijn door een DOE. Ofwel wordt een periode van 30 jaar gekozen, waarbij geen hernieuwing mogelijk is.

Om te verzekeren dat alle opgeslagen CO₂ in rekening wordt gebracht zijn vijf categorieën opgesteld; bovengrondse biomassa, dood hout, afval, ondergrondse biomassa en organische bodem CO₂.

Ook in dit geval wordt de basislijn van project tot project bepaald en moet de gebruikte methodologie door de projectontwikkelaar worden verantwoord. Hij moet zich hierbij baseren op één van de drie voorgestelde benaderingen. Ten eerste is er de bestaande of historische verandering in opgeslagen CO₂ binnen de grenzen van het project. Ten tweede kan men zich baseren op de veranderingen in opgeslagen CO₂ als gevolg van landgebruik dat overeenstemt met een economisch aantrekkelijke handelswijze. Ten derde is er de mogelijkheid om veranderingen in opgeslagen CO₂ als basislijn te nemen die zouden voortkomen uit het meest waarschijnlijke landgebruik op het moment dat het project van start gaat.

Het gevaar bestaat dat de sinks die gecreëerd werden door LULUCF-activiteiten niet permanent zouden zijn en de opgeslagen CO₂ na een tijd weer zouden uitstoten. Dit kan gebeuren door bosbranden, ziekten of nieuwe veranderingen in het landgebruik. Dit in tegenstelling tot CO₂ reducties uit energie-efficiëntie die wel permanent zijn. Om hieraan tegemoet te komen voerde men een systeem in van tijdelijke CERs die na verloop van tijd zouden vervallen. De projectontwikkelaars moeten in het PDD kiezen tussen twee mogelijkheden. Enerzijds zijn er de ‘temporary CERs’ (tCERs) die vervallen aan het einde van de verplichtingsperiode die volgt op deze waarin de tCERs zijn toegekend. Anderzijds zijn er de ‘long-term CERs’ (lCERs) die vervallen aan het einde van de gekozen crediteringsperiode.

Ook wat betreft LULUCF-activiteiten is het aan de gastlanden om de bijdrage aan duurzame ontwikkeling ervan te evalueren. In de regels die op de COP 9 werden uitgevaardigd zijn geen nieuwe criteria opgenomen in verband met duurzame ontwikkeling. De algemene procedure blijft dus van kracht op dit gebied.

Aan het uitvoeren van een CDM-project zijn een aantal vaste kosten verbonden, gerelateerd aan de administratieve procedure die doorlopen moet worden. Kleinschalige projecten zijn hierdoor minder aantrekkelijk. Om dit soort projecten niet bij voorbaat uit te sluiten werden speciale regels ontwikkeld voor kleinschalige CDM-projecten.

Drie soorten kleinschalige projecten zijn toegelaten onder het CDM. Ten eerste zijn er de projecten die hernieuwbare energie voortbrengen met een maximale outputcapaciteit van 15 megawatt. Ten tweede komen projecten rond energie-efficiëntie in aanmerking als ze energieconsumptie verminderen met niet meer dan 15 GWh per jaar. Tenslotte zijn er de activiteiten die antropogene emissies verlagen en zelf minder dan 15 duizend ton CO₂ of het equivalent in andere broeikasgassen uitstoot.

De mogelijkheid bestaat voor projectontwikkelaars om andere categorieën aan te brengen voor kleinschalige projecten. Dit moet direct bij de EB gebeuren en dus niet via een DOE.

Om de procedure voor kleinschalige projecten te vergemakkelijken werden tal van versoepelingen doorgevoerd. Er werden gestandaardiseerde basislijnen uitgewerkt voor elk van de categorieën en het PDD is niet zo uitgebreid als bij grotere projecten.

Volgens berekeningen bedragen de transactiekosten voor validatie en certificatie van een gewoon CDM-project ongeveer 70 000 USD. Bij kleinschalige projecten daalt dit cijfer tot slechts 23 000 USD dankzij versoepelde procedures.

Een CDM-project kan niet gefinancierd worden met de opbrengsten van CERs alleen. De CERs vormen een aanvullende bron van startkapitaal. Er zijn een viertal manieren waarop een project kan worden gefinancierd; volledige of partiële gelijkheid, financiële bijdrage, lening en een CER koopovereenkomst.

Een investeerder kan ervoor kiezen een project volledig of deels te financieren. Dit levert dan CERs en financiële opbrengst op. De risico’s vallen dan voor een groot deel op de schouders van de financierder. Deze zal meteen ook meer betrokken zijn in het beheer van het project.

Een financiële bijdrage is bedoeld voor de financiering van de incrementele kost van lage-emissietechnologie of het verwijderen van marktbarrières en bedraagt meestal niet meer dan 10 procent van de totale kosten. In ruil voor deze bijdrage heeft de investeerder dan recht op de voortgebrachte CERs. Hier wordt dus enkel het risico gedragen wat betreft de hoeveelheid CERs.

Een lening is een derde manier van investeren. De lokale projectontwikkelaar gaat dan een lening aan en betaalt deze dan terug over een bepaalde periode. De CERs doen als het ware dienst als interest.

Ten vierde is er de CER koopovereenkomst. Een koper kan CERs ook kopen als ze geproduceerd zijn. Hierdoor draagt de koper geen enkel risico. De opbrengsten van de CERs zijn dan additionele inkomsten voor de projectontwikkelaars. De prijs van de CERs zal tevens een reflectie zijn van de lage risico’s die eraan verbonden zijn.

Dit hoofdstuk moest een zo volledig mogelijke weergave bieden van de regels en procedures verbonden aan het CDM. We behandelden de vele aspecten die aan het CDM zijn verbonden. Belangrijk is evenwel dat we onszelf hierbij niet verliezen in details, maar steeds de basisprincipes van het CDM voor ogen blijven houden.

Het doel van het CDM is tweedelig. Enerzijds moet het mechanisme zorgen voor een reële reductie in de uitstoot van broeikasgassen. Anderzijds moet het zorgen voor ondersteuning van de ontwikkelingslanden in hun streven naar duurzame ontwikkeling. Het mechanisme wil dit tweedelige doel invullen door het uitvoeren van projecten door annex I-landen in ontwikkelingslanden.

Aan het implementeren van het CDM zijn tal van moeilijkheden verbonden die overbrugd moeten worden om het systeem geloofwaardig te maken. Een degelijke structuur en duidelijke regels moeten de garantie bieden voor een waterdicht systeem waar misbruik wordt uitgesloten. Dit systeem is nog jong en volop in de groei. Het valt dus zeker niet uit te sluiten dat er nog achterdeurtjes openstaan voor projecten die niet aan de doelstellingen van het CDM beantwoorden.

In het volgende hoofdstuk gaan we op zoek naar deze achterdeurtjes. We bestuderen dan immers hoe het er aan toe gaat in de praktijk.

In het voorgaande deel bespraken we de regels en procedures verbonden aan het CDM. De vraag is natuurlijk of deze regels ook worden toegepast in de praktijk en welke invulling eraan wordt gegeven. In dit deel belichten we de problemen die zijn gerezen bij de implementatie van het mechanisme.

Eerst bekijken we hoe het gesteld is met de twee belangrijkste criteria verbonden aan het CDM. In de eerste twee paragrafen komen dus duurzame ontwikkeling en additionaliteit aan bod.

Sinks hebben in het hele klimaatdebat steeds een twistpunt gevormd. In het CDM hangen hier veel beperkingen aan vast. In een derde deel bekijken we hoe het er in de praktijk aan toegaat met deze sinks-projecten.

De Wereldbank heeft zich ontpopt tot een hoofdrolspeler in het CDM. De Wereldbank heeft de ambitie om de CO₂-markt te vormen en speelt dus een grote rol in het bepalen van het uitzicht van het CDM. In een vierde deel bekijken we hoe de Wereldbank deze ambitie probeert waar te maken.

Tenslotte gaan we dieper in op het gebruik van hernieuwbare energiebronnen in het CDM. Vanwege hun voordelen op alle vlakken zou dit soort projecten immers een belangrijke plaats moeten innemen in het CDM.

De regels en procedures van het CDM laten het bepalen van de naleving van het criterium duurzame ontwikkeling over aan de gastlanden van CDM-projecten. Vele ontwikkelingslanden hebben echter geen éénduidig plan over de invulling van dit begrip. Projectontwikkelaars kunnen hiervan profiteren door vaag te blijven over de doelstelling en geen concrete maatregelen in deze richting te nemen. Vaak bezwijken ontwikkelingslanden ook voor de buitenlandse investeringen die een CDM-project met zich meebrengt.

Het is echter twijfelachtig of deze investeringen het gastland werkelijk ten goede komen. Veel van deze investeringen vloeien immers terug naar de annex I-landen. Bovendien hebben buitenlandse investeerders vaak belang bij een lage prijs voor de CERs, wat resulteert in lagere opbrengsten van het project. Bovendien worden de armste landen systematisch gepasseerd.

Voor private investeerders is duurzame ontwikkeling verre van een hoofddoel van een CDM-project. Het is eerder een hindernis die moet genomen worden. De kwaliteit van een CDM-project hangt enkel af van de hoeveelheid CERs die het oplevert. Wat duurzame ontwikkeling betreft komt het er dus gewoon op aan door de procedure te geraken. Als de standaarden echter niet hoog liggen zal er van duurzame ontwikkeling niet veel in huis komen.

Als we kijken naar concrete projecten vallen veel niet-duurzame aspecten op. Zo zijn er de monoculturele plantages die als sinks-project onder het CDM zijn geregistreerd. Deze zijn een bedreiging voor de lokale bevolking en voor bosbewoners die veelal moeten wijken voor de aanleg van deze plantages. Verder slorpen deze plantages een aanzienlijke hoeveelheid water op uit de ondergrond wat problemen oplevert voor de plaatselijke landbouw. Ook biodiversiteit lijdt onder deze uniforme aanplanting van vaak uitheemse of genetisch gemodificeerde bomen.

Ook grote waterkracht projecten zijn verre van duurzaam. Door het aanleggen van dammen worden landbouwgemeenschappen vaak onder druk gezet. Anderen worden simpelweg uit hun woonplaats verdreven zonder degelijke compensatie. Dit resulteert in disintegratie van gemeenschappen en verarming van de plaatselijke bevolking. Bovendien heeft de aanleg van dammen een aanzienlijke impact op ecosystemen en biodiversiteit.

In artikel 12 van het Kyoto protocol vinden we de volgende verwoording terug in verband met additionaliteit. “Emission reductions resulting from each project activity shall be certified (…) on the basis of (...) (r)eductions in emissions that are additional to any that would occur in the absence of the certified project activity.” [59] In paragraaf 43 van de Marrakesh akkoorden wordt deze additionaliteit verduidelijkt met de woorden: “A CDM project activity is additional if anthtropogenic emissions of greenhouse gasses by sources are reduced below those that would have occured in the absense of the registered CDM project activity.” [60]

Over de exacte interpretatie van deze bewoordingen is reeds heel wat discussie ontstaan. In 2002 ontwierp de EB een voorstel voor een ‘Project Design Document’ (PDD) waarin vereist werd dat de projectontwikkelaar van het CDM-project zou bewijzen dat het project niet zou hebben plaatsgevonden als het CDM niet zou hebben bestaan. Dit voorstel werd opengesteld voor publiek commentaar en er volgde een hevige reactie uit de bedrijfswereld en de annex I-landen. Zij stelden dat het begrip additionaliteit verwees naar ‘ecologische’ of ‘emissie’-additionaliteit. Dit wil zeggen dat het enkel van belang is dat het project een verlaging in uitstoot teweegbrengt. Of het project al dan niet tot stand zou zijn gekomen zonder CDM is niet relevant. In de uiteindelijke versie van de PDD hield de EB rekening met deze visie en werd de bewuste passage vervangen door een vraag naar uitleg over hoe emissies zullen worden verlaagd met het CDM-project en waarom dit niet zou gebeuren bij afwezigheid van het project. De deur naar een interpretatie van additionaliteit als emissie-additionaliteit werd daarmee geopend.

Wat zijn nu de gevolgen van een dergelijke interpretatie? Stel dat een project wordt uitgevoerd door een investeerder uit een annex I-land in een ontwikkelingsland dat een bepaalde verlaging van emissies met zich meebrengt. Stel dat dit project hoe dan ook zou worden uitgevoerd, met of zonder het CDM. Als het project niet als CDM-project wordt geregistreerd, kan de gerealiseerde reductie niet in rekening gebracht worden bij het nakomen van de verplichtingen door het annex I-land. In het geval het project echter wel als CDM-project wordt erkend, levert dit CERs op die in annex I-landen zullen worden gebruikt om hun eigen uitstoot te compenseren. Met andere woorden, de netto winst voor het milieu is in het eerste geval dubbel zo hoog als in het tweede geval. Het CDM vormt dan (in het tweede geval) louter een mogelijkheid tot het verhogen van de winst die uit het project wordt gehaald, maar werkt voor de rest haar eigen ecologische doelstellingen tegen.

Er is echter meer. Projecten die hoe dan ook zouden doorgaan zijn ook zonder CERs economisch leefbaar. Projecten die enkel met het CDM kunnen doorgaan hangen voor hun leefbaarheid af van deze CERs. Als deze projecten met elkaar in competitie treden op de CER-markt zullen de minder leefbare projecten worden weggeconcurreerd. De prijs van de CERs kan immers laag worden gehouden, en dus onder de reële prijs voor het realiseren van extra reducties.

Vele milieu –NGO’s en andere actoren stelden grote vragen bij deze manier van werken en het inzicht groeide dat een verduidelijking van het begrip additionaliteit nodig was. Het CDM maakte dan ook werk van een instrument om additionaliteit aan te tonen en in te schatten. De finale versie hiervan kwam er op de 16^de bijeenkomst van de EB in oktober 2004.[61] Dit document bevat verplichtingen voor de projectontwikkelaars om aan te tonen dat het project niet had plaatsgevonden zonder het CDM. Dit houdt in dat men alternatieven voor het CDM-project moet formuleren, moet aantonen dat het project niet het economisch of financieel meest aantrekkelijke is, enz.

Ondertussen zijn echter wel reeds een deel projecten geregistreerd die niet aan deze vereiste voldoen. Een aantal grote waterkrachtprojecten bijvoorbeeld waren reeds lange tijd gepland voor ze werden opgegeven voor CDM-validatie.

Artikel 12 van het Kyoto protocol voorziet geen mogelijkheid tot het gebruik van LULUCF-activiteiten onder het CDM.[62] Hoewel er geen expliciet verbod op dergelijke projecten is opgenomen, volgt het uitsluiten van LULUCF-activiteiten uit het contrast met artikel 6 van het protocol betreffende JI. Hier vinden we immers een duidelijke referentie naar het verwijderen van broeikasgassen door middel van sinks. Artikel 12 verwijst enkel naar reducties van emissies en niet de verwijdering ervan. Juridisch gezien had een opname van LULUCF-activiteiten in het CDM moeten gebeuren door het amenderen van het protocol. Dit is echter niet gebeurd.

Toch werd op de COP 6 goedgekeurd dat bosbeheer en herbebossing als CDM-projecten zouden kunnen plaatsvinden in de eerste verplichtingsperiode. Dit was het gevolg van een hard onderhandelingsproces op de conferentie. Er werd afgesproken dat de regels hiervoor zouden worden uitgewerkt tegen de COP 9.

Aan het aanwenden van LULUCF-activiteiten zijn grote onzekerheden verbonden.[63] Ten eerste is er de mate van permanentie van de opgeslagen voorraad CO₂. CO₂ die bovengronds zit opgeslagen is immers moeilijk te vergelijken met de CO₂ die in de ondergrondse voorraden van fossiele brandstoffen zit. Zowel door antropogene activiteiten zoals houtkap of verandering in landgebruik voor landbouwactiviteiten als door natuurlijke gebeurtenissen zoals bosbranden, boomziekten, enz kan de opgeslagen CO₂ weer vrijkomen in de atmosfeer.

Ten tweede is er onduidelijkheid over de mogelijkheid van lekken. Met lekken wordt bedoeld dat projecten indirect, buiten de projectgrenzen voor een verhoging van CO₂ uitstoot kunnen zorgen.

Ten derde is het zeer moeilijk om een biologisch proces als de opname van CO₂ door een bos juist in te schatten. De accuraatheid van de methodologieën voor de basislijnen is twijfelachtig. Bovendien moet de monitoring en de verificatie van dergelijke projecten gebeuren in de ontwikkelingslanden, waar een degelijke infrastructuur ontbreekt.

Een punt waar milieu-NGO’s vanaf het begin voor ijverden was het bannen van grote monoculturele plantages (waaronder die van genetisch gemanipuleerde bomen) uit het CDM. Zij kregen hun zin niet en op de COP 9 werd een tekst aangenomen die de keuze voor het al dan niet toelaten van dergelijke projecten overlaat aan de gastlanden.

Monoculturele plantages bestaan meestal uit eucalyptus of dennen, bomen die gekweekt worden voor hun snelle groei. De plantages vereisen systematische bemesting, het gebruik van pesticiden en zijn rechtlijnig geplant. Bovendien slorpen de bomen door hun snelle groei enorme hoeveelheden water op. Enerzijds brengt dit een reductie aan biodiversiteit te weeg. De bomen zijn immers vaak geen inheemse soorten en door hun uniformiteit zijn ze niet in staat een breed gamma aan plant- en diersoorten te herbergen.

De tekst van de UNFCCC werd overeengekomen op de ‘Earth Summit’ in Rio in 1992. Deze top bracht nog een ander document voort, namelijk de ‘United Nations Convention on Biological Diversity’ (UNCBD). Het is ironisch dat twee ecologische akkoorden met dezelfde oorsprong elkaar na verloop van tijd zouden gaan tegenspreken.[64] Dit werd ingezien door de beleidsmakers en er werd gezocht naar mogelijkheden om beide akkoorden compatibel te maken. Aan de SBSTA werd dan ook opgedragen een tekst voor te bereiden die aan LULUCF-activiteiten de voorwaarde zou stellen dat ze rekening moesten houden met de gevolgen betreffende biodiversiteit. De tekst was echter ver van af toen hij werd gepresenteerd op de COP 7. Bovendien waren de omstandigheden ongunstig. De Russische Federatie moest immers worden overhaald tot ratificatie van het Kyoto protocol. Hiervoor was een akkoord nodig omtrent sinks. De moeilijkheden in verband met biodiversiteit werden uit de weg gegaan ten voordele van het bereiken van een akkoord.

Voor lokale gemeenschappen en bosbewoners brengen dergelijke plantages ernstige gevolgen met zich mee. Ten eerste zorgt de grote hoeveelheid verbruikt water voor veranderingen in lokale waterregimes. Dit hypothekeert de watervoorraad van lokale gemeenschappen. Ten tweede wordt in de teksten van de COP nergens gesproken over bosbewoners. De LULUCF-projecten dreigen nochtans nadelige effecten te zullen hebben op deze volkeren en hun woonplaatsen. De regels omtrent zulke projecten bieden dus geen garanties voor de rechten van lokale bewoners en hun toegang tot natuurlijke bronnen.

In deze context is men zelfs gaan spreken van een nieuw soort kolonisatie, nl. CO₂lonisatie. De redenering hierachter is dat annex I-landen, het land in het zuiden zouden gebruiken om zelf meer uitstoot te mogen genereren. Dit land staat dan niet meer ter beschikking van de plaatselijke bevolking voor het uitvoeren van andere activiteiten.

Ook het systeem van de tCERs en de lCERs wordt vaak gecontesteerd. Zij verschaffen de annex I-landen immers uitstel voor het maken van reële reducties tot aan het einde van de eerste verplichtingsperiode.

Eén van de grootste financierders van de CDM-projecten is de Wereldbank. Vanwege het grote geloof in de privé-sector en de doelstelling om financiële bijstand te leveren aan ontwikkelingslanden kan de Wereldbank het CDM perfect inpassen in haar werking.[66] De Wereldbank heeft zich dan ook de taak toegeëigend de CO₂-markt mee te creëren. Zij ziet voor zichzelf de rol van katalysator van CDM-projecten weggelegd. De bank heeft hiervoor verschillende CO₂-fondsen opgericht die momenteel de grootste kopers vormen van CO₂-kredieten.

Reeds in 1999 werd het ‘Prototype Carbon Fund’ (PCF) opgericht. Het fonds was bedoeld om zowel JI als CDM-activiteiten te financieren. Het PCF was het eerste in een lange lijst van fondsen. Deze kunnen in twee categorieën worden opgedeeld. Enerzijds zijn er de zogeheten open fondsen die geld aantrekken van private en gouvernementele entiteiten. In ruil voor deze investeringen krijgen de deelnemers een proportionele hoeveelheid CO₂-kredieten. Anderzijds heeft de Wereldbank ook heel wat fondsen voor individuele landen opgericht; vier voor Nederland en één voor elk Denemarken, Spanje, en Italië. In 2005 kondigde de Wereldbank aan dat ze geen dergelijke fondsen meer zou ontwikkelen, maar in de plaats een ‘Pan European Carbon Fund’ (PECF) zou opzetten.

Via deze fondsen wil de Wereldbank de markt voor CO₂ vorm geven. Door het ontwikkelen van voorbeelden voor degelijke projecten en methodologieën en het bijdragen in de kosten van het leerproces. Bovendien investeert de Wereldbank in projecten rond capaciteitsopbouw in ontwikkelingslanden en maakt ze promotie voor het CDM.

De Wereldbank beweert met haar acties een bijdrage te leveren aan duurzame ontwikkeling, het terugdringen van armoede en de financiering van hernieuwbare energie en duurzaam bosbeheer. Er is echter een goot scepticisme bij de milieu-NGO’s over het waarmaken van deze doelstellingen.

Ten eerste dringen deze doelstellingen niet door tot de algemene werking van de Wereldbank. Deze is naast het financieren van CDM-projecten immers betrokken in een heel deel andere investeringen. Volgens cijfers van SEEN (een globale milieu-NGO) investeerde de bank tussen 1992 en 2002 niet minder dan 22 miljard USD in fossiele brandstofprojecten in ontwikkelingslanden tegenover ongeveer 1 miljard USD in hernieuwbare energie of energie-efficiëntie. Bovendien ontvangen een aantal bedrijven die investeren in het PCF veel grotere bedragen voor het opzetten van fossiele brandstofprojecten.

Als we kijken naar de CO₂-markt zelf, die de Wereldbank probeert op te zetten, valt het meteen op dat de armste ontwikkelingslanden worden gepasseerd bij het uitvoeren van CDM-projecten. Zo zijn er in heel Afrika maar zeven CDM-projecten, waarvan vijf in Zuid-Afrika. Samen zorgen ze slecht voor vijf procent van de totale CO₂-kredieten. Bovendien zorgen de CDM-projecten van de PCF meestal niet voor duurzame ontwikkeling. Het betreft veelal projecten die emissies verlagen in grote chemische bedrijven, koolmijnen en stortplaatsen.

Om aan dit probleem tegemoet te komen richtte de Wereldbank een nieuw fonds op dat zich zou focussen op de armste landen, het ‘Community Development Carbon Fund (CDCF). De doelstellingen van dit fonds werden echter zo laag gehouden dat het nauwelijks van betekenis is binnen het totaal aan projecten dat de Wereldbank financiert.

In 2004 werd het ‘BioCarbon Fund’ (BCF) opgericht. Dit is een fonds speciaal voor sinks-projecten. Men beweerde dat sinks één van de beste manieren was om duurzame ontwikkeling te promoten. Het tegenovergestelde blijkt echter waar. De sinks-projecten dragen geenszins bij aan duurzame ontwikkeling, maar brengen veeleer schade toe aan lokale gemeenschappen en bosbewoners.

In de controverse rond de juiste interpretatie van de term additionaliteit was de Wereldbank één van de hoofdrolspelers. Zij wierpen de stelling op dat additionaliteit moest worden geïnterpreteerd als ecologische additionaliteit. De discussie draaide weliswaar uit in het nadeel van de Wereldbank, toch is deze niet gestopt met het promoten van niet-additionele projecten.

De meest duurzame manier om emissies te doen dalen is ongetwijfeld het gebruik van hernieuwbare energiebronnen, zoals zonne-energie, windenergie, kleine waterkrachtcentrales en biomassa. Deze genereren immers geen enkele uitstoot en hebben doorgaans minimale impact op het milieu. Onder het CDM zouden zij dus in principe een voorname plaats moeten innemen. Dit is echter niet het geval. Hoewel het gebruik van hernieuwbare bronnen het meest voorkomende type van projecten is, bestrijkt het slechts 11 procent van alle CO₂-kredieten die door het CDM worden voortgebracht.

Dit vloeit voort uit het feit dat men in de CO₂-markt, zoals in andere markten, op zoek gaat naar de laagste prijs. Hernieuwbare energiebronnen zijn echter niet de goedkoopste manier om CERs te bekomen. Aangezien er geen kwaliteitsverschillen zijn in CERs kan dus ook geen hogere prijs worden aangerekend voor deze die uit hernieuwbare bronnen voortvloeien.

Een speciaal geval zijn de grote waterkrachtprojecten.[68] Deze worden onder andere door de Wereldbank voorgesteld als hernieuwbare energiebronnen. Er zijn echter grote nadelen verbonden aan dergelijke projecten op ecologische en sociaal vlak. Bovendien hebben deze projecten in het verleden vaak bewezen niet additioneel te zijn. De ‘World Commission on Dams’ (WCD) heeft herhaaldelijk gewezen op deze gevaren in haar rapporten.

Dat de implementatie van het CDM niet van een leien dakje loopt mag nu wel duidelijk zijn. Tal van problemen doen zich voor en het mechanisme blijkt gaten te vertonen in haar regelgeving. Dit komt doordat bepaalde zaken over het hoofd werden gezien en andere zaken niet goed werden uitgewerkt.

Wat betreft duurzame ontwikkeling schieten de ontwikkelingslanden tekort in het uitwerken van hun eigen criteria. Hierdoor komt er weinig terecht van dit criterium. Ook de buitenlandse investeringen leveren niet echt voordelen op voor het gastland. Bovendien werken sommige concrete projecten duurzame ontwikkeling juist tegen.

Ook op vlak van additionaliteit glippen sommige projecten door de mazen van het net. Hierin is echter wel vordering gemaakt door het uitwerken van een juiste interpretatie van het begrip.

De regels betreffende sinks-projecten sluiten monoculturele plantages niet uit. De effecten van deze projecten zijn echter op ecologisch en sociaal vlak zeer nadelig.

De Wereldbank wil een grote rol spelen in de vorming van het CDM. De Wereldbank doet dit echter niet naar de geest van het klimaatveranderingsdebat. Door het promoten van niet-additionele en niet-duurzame vormen van CDM-projecten werkt ze de doelstellingen van het CDM juist tegen.

Hernieuwbare bronnen krijgen niet hun juiste plaats toebedeeld binnen het CDM. Dit is inherent aan de eigenschappen van de CO₂-markt. Grote waterkrachtprojecten vinden dan weer wel hun weg naar het CDM, maar deze zijn meestal niet duurzaam en vaak niet additioneel.

In dit deel zullen we het CDM evalueren aan de hand van de gegevens die we in de voorgaande hoofdstukken hebben verzameld. We beginnen van voor af aan door het mechanisme op zich in vraag te stellen en dalen stap voor stap af tot bij de concrete implementatie van het mechanisme.

Een eerste deel focust dan ook op de ideeën die aan de basis liggen van het CDM. We evalueren de principes van het mechanisme aan de hand van het theoretisch kader uit het eerste hoofdstuk.

In een tweede deel bekijken we de concrete werking van het CDM en gaan we na of deze beantwoorden aan de basisprincipes van het CDM.

Eerst en vooral kunnen we het CDM op zich in vraag stellen. Door sceptici wordt het mechanisme wel eens afgedaan als een nieuwe vorm van kolonialisme. Het CDM wordt dan gezien als een vorm van afschuiven van de problemen van de geïndustrialiseerde landen op de ontwikkelingslanden. In het CDM zijn evenwel criteria ingebouwd om ervoor te zorgen dat zowel het gastland als het annex I-land wel varen bij een project. Maar wat gebeurt er op lange termijn? Als het probleem van klimaatverandering groeit, zal ook van de ontwikkelingslanden geëist worden dat ze stappen zetten om emissies van broeikasgassen te verlagen. Als dit gebeurt zijn de goedkope mogelijkheden hiertoe echter reeds opgebruikt door de annex I-landen via het CDM. Hiermee zal men rekening moeten houden bij het onderhandelen over een eerlijk akkoord als die tijd komt.

Het concept van het CDM past perfect binnen het kader van duurzame ontwikkeling. Niet alleen omdat dit één van de expliciete vereisten van CDM-projecten is, maar tevens omdat CDM zich inschakelt in een groter geheel dat als doel heeft onze ongebreidelde economische groei in te perken ten voordele van een meer aanvaardbare groei die de toekomst van de planeet niet in gevaar brengt. Dit ligt volledig in de lijn van de Brundtland definitie van duurzame ontwikkeling. Ook het adagio ‘think globally, act locally’ gaat op voor wat CDM betreft. Het gaat hier immers om een mechanisme dat internationaal beheerd wordt, maar op projectmatige wijze, dus lokaal, wordt uitgevoerd.

Volgens de theorie van de ecologische Kuznets Curve zijn we in het Noorden beland in een fase van ontkoppeling tussen economische groei en milieudegradatie. Dit wil zeggen dat ecologische thema’s meer op de voorgrond komen en dat een duurzamere manier van ontwikkelen op een natuurlijke wijze tot stand komt. In het Zuiden is de overgang van een samengaan van economische ontwikkeling en milieudegradatie naar ontkoppeling hiervan nog niet gemaakt. Hier zijn dus nog mogelijkheden om de levenskwaliteit te verbeteren met louter economische groei. We zien dan ook dat ecologische thema’s in het Noorden meer prioriteit genieten dan in het Zuiden. Het CDM speelt hierop in door het antwoord op klimaatverandering te combineren met de ontwikkelingsprioriteiten in het Zuiden. Overigens kan het CDM door het leveren van een bijdrage aan de duurzame ontwikkeling van het Zuiden, het keerpunt naar ontkoppeling voor deze regio vervroegen. Hierbij wint men tweemaal, aangezien deze ontwikkeling op zich duurzaam is en dit het Zuiden een stap dichter brengt bij nog meer duurzame ontwikkeling.

Een stabiel klimaat is een puur globaal publiek goed. Het is echter gebaseerd op een ‘common pool resource’, namelijk de atmosfeer. Een stabiel klimaat is voor iedereen beschikbaar om van te genieten. Op gebied van de voorziening ervan moeten er echter regels gesteld worden. Het is immers slecht door coöperatie dat een sommatiegoed als een stabiel klimaat kan worden bereikt. De conventie en de opvolging ervan zijn goede stappen in die richting. Maar het maken van afspraken is één ding, ze naleven is iets anders. Terwijl alle landen er baat bij hebben dat een stabiel klimaat er komt, heeft ieder land een incentief om de eigen toegewezen hoeveelheid emissies zo hoog mogelijk te krijgen. De afspraken staan dus bloot aan het vrijbuitersprobleem.

Dit vrijbuitersprobleem wordt voor een deel tegengegaan door het feit dat internationale akkoorden een zekere legitimiteit moeten hebben. Daarom zijn ze gebaseerd op principes van rechtvaardigheid en gelijkheid. Zo ook het CDM. We kunnen hierbij drie belangrijke vragen stellen. Ten eerste is er de vraag, ‘wie beslist’? De principes die werden toegepast op de beslissingsbevoegdheden over het CDM worden gereflecteerd door de samenstelling van de EB. Hierbij werd geografische gelijkheid nagestreefd door gelijke vertegenwoordiging uit de vijf VN-regio’s. Door echter nog twee vertegenwoordigers voor respectievelijk de annex I-landen en de non-annex I-landen hieraan toe te voegen, wordt een lichte ondervertegenwoordiging van de ontwikkelingslanden bekomen. De tweede vraag is deze naar de bijdragen van de verschillende landen. Hier vinden we het principe van de gedeelde, maar gedifferentieerde verantwoordelijkheid terug. De bedoeling is dat ontwikkelingslanden naar eigen vermogen bijdragen aan het CDM, door het toelaten van projecten op hun grondgebied. Hierbij werd ook rekening gehouden met compensatoire gerechtigheid. Het klimaatprobleem is immers ontstaan door een te grote uitstoot van broeikasgassen door industrielanden in het verleden. Ontwikkelingslanden hebben op een minimale wijze bijgedragen aan het probleem. Het zou dan ook niet rechtvaardig zijn hen nu te laten opdraaien voor de kosten. Wat de verdeling van de opbrengsten betreft kunnen we enerzijds opmerken dat alle landen op gelijke wijze kunnen profiteren van een stabiel klimaat. De specifieke opbrengsten van het CDM zijn dan weer verdeeld gebaseerd op de noden van de verschillende deelnemende partijen. De ontwikkelingslanden hebben nood aan duurzame ontwikkeling en buitenlandse investeringen, terwijl de geïndustrialiseerde landen CO₂-kredieten nodig hebben om te voldoen aan hun verplichtingen onder het Kyoto protocol. Het CDM voorziet beide.

Bij de onderhandelingen over het CDM kwamen de bestaande machtsverhoudingen zelden tot uiting. Alle landen rond de tafel waren het vrij snel eens over de principes die gehanteerd dienden te worden. De concrete uitwerking ervan bracht iets meer discussie teweeg.

Bij de voorziening in publieke goederen ontstaat er vaak een spanningsveld tussen gelijkheid en efficiëntie. Vanuit het oogpunt van efficiëntie zou het immers logisch zijn dat de landen die het gemakkelijkst in het goed kunnen voorzien ook het grootste deel ervan produceren. Dit druist echter in tegen het principe van gelijkheid. Het CDM levert een bijdrage aan de opheffing van dit spanningsveld. Het wil de mogelijkheid bieden om emissies te verlagen daar waar dit het goedkoopst is en vervolgens de hierdoor ontstane ongelijkheid rechttrekken door de transfer van financiële middelen, namelijk de CERs en het bijdragen aan duurzame ontwikkeling.

Een belangrijk criterium in het CDM is het bijdragen aan duurzame ontwikkeling. Private ondernemers hechten hier spijtig genoeg vaak weinig prioriteit aan, vermits het voldoen aan dit criterium geen meeropbrengst oplevert. Deze vereiste moet dus van bovenaf worden opgelegd. Maar zelfs indien dit gebeurt zullen private ondernemers steeds de minimumvereisten in acht nemen. Het is immers voldoende om voorbij een bepaalde drempel te geraken, maar eens het project als CDM-project is gekwalificeerd, brengt een grotere bijdrage aan duurzame ontwikkeling enkel grotere kosten met zich mee. De drempel inzake duurzame ontwikkeling ligt erg laag. Vele ontwikkelingslanden hebben immers geen degelijke nationale criteria uitgewerkt en worden vaak verleid door de buitenlandse investeringen. Aangezien de inschatting van dit criterium volledig aan de ontwikkelingslanden wordt overgelaten zijn er binnen de CDM-structuur ook geen regels voorhanden die het naleven van dit criterium kunnen bewerkstelligen. Hierdoor wordt er vaak slechts lippendienst bewezen aan duurzame ontwikkeling, maar wordt er niet daadwerkelijk iets ondernomen.

Het feit dat er geen kwaliteitsverschil in de CERs bestaat betekent dat projecten die een grotere bijdrage leveren aan duurzame ontwikkeling of ruimere ecologische voordelen bieden hiervoor niet worden beloond. Projecten rond hernieuwbare energiebronnen vallen onder deze categorie. Zij behoren tot de ecologisch meest voordelige projecten en brengen geen schade toe aan lokale gemeenschappen. Zij worden echter weinig gebruikt onder het CDM (niet in aantal, maar in grootte), vanwege hun relatief kleine reducties in uitstoot ten aanzien van de grote inspanningen en hun grote instapkosten.

Een bijkomend feit is dat hoewel het CDM de bedoeling heeft om projecten gelijkmatig over de ontwikkelingslanden te verspreiden, het deze ambitie niet kan waarmaken. De markt duwt investeerders sneller naar de rijkere onder de ontwikkelingslanden. Dit heeft als gevolg dat de ongelijkheid tussen ontwikkelingslanden onderling groter wordt. En juist ongelijkheid wordt gezien als één van de hoofdoorzaken van niet-duurzame ontwikkeling.

De bijdrage aan duurzame ontwikkeling op het niveau van de concrete projecten kunnen we doen aan de hand van drie categorieën van criteria. De sociale, de economische en de ecologische.

Op het sociale vlak zouden CDM-projecten moeten zorgen voor een verbetering van levenskwaliteit, armoedebestrijding en meer gelijkheid. Er zijn echter tal van projecten te vinden die hier niet aan voldoen. Zo brengen monoculturele plantages de watervoorraad van lokale gemeenschappen in gevaar. Dit zorgt voor moeilijkheden met irrigatie, wat de voedselvoorziening bedreigt. Ook bosbewoners ondervinden problemen, aangezien zij vaak geen wettelijke aanspraak maken op hun woonplaats kunnen ze gemakkelijk worden verdreven. Ook grote waterkrachtprojecten zetten vaak lokale gemeenschappen onder druk. Door massale onteigeningen zonder adequate compensaties geraken mensen vaak ontheemd en worden gemeenschapsbanden doorgesneden.

Op het economische vlak zouden projecten opbrengsten moeten realiseren voor lokale entiteiten. Hoewel CDM-projecten vaak wel een zekere werkgelegenheid opleveren, blijft deze meestal beperkt voor de lokale bevolking vanwege de technologische aard van de projecten. Bovendien vloeit het grootste deel van de opbrengsten meestal terug naar het buitenland. Hierdoor draagt het ook niet bij aan een gunstig effect op de betalingsbalans.

Op het ecologische vlak is natuurlijk de verlaging van de uitstoot van broeikasgassen van belang. Hier gaan we dieper op in als we additionaliteit bespreken. Daarnaast zouden CDM-projecten moeten bijdragen aan het behoud van lokale natuurlijke rijkdommen. Ook hier strooien monoculturele plantages roet in het eten. Deze vormen immers een bedreiging voor de biodiversiteit. Ook waterkrachtprojecten leveren vaak nadelige gevolgen op voor het milieu.

Het tweede criterium dat verbonden is aan het CDM is dat van additionaliteit. Na enige discussie over de juiste interpretatie van het begrip werd ook het criterium opgenomen dat projecten die ook zonder CDM zouden zijn doorgegaan niet in aanmerking komen. Dit is een belangrijke stap, aangezien een CDM-registratie voor dergelijke projecten enkel een meeropbrengst voor het project zou opleveren en meer CERs voor de annex I-landen. Toch blijven er niet-additionele projecten door de mazen van het net glippen. Dit is te wijten aan het gebruik van onjuiste basislijnen of het pretenderen dat het project zonder CDM niet zou zijn uitgevoerd. Zulke praktijken kunnen we zien als freeriding. Iedereen heeft immers baat bij een stabiel klimaat, maar binnen het CDM heeft iedereen apart een incentief om zoveel mogelijk opbrengsten uit het project te halen in de vorm van CERs. Niet-additionele projecten ondermijnen de uiteindelijke doelstelling van het Kyoto protocol. Ze zouden hoe dan ook zijn doorgegaan, dus ze leveren geen extra reducties op. Bovendien houden ze de prijs van de CERs laag, zodat de echte additionele projecten uit de markt worden geduwd. Zo zijn projecten rond hernieuwbare energie vaak niet winstgevend genoeg om te overleven.

Om gelijkheid in de besluitvorming te bekomen op het niveau van de implementatie is een transparante structuur vereist en moet aan alle belanghebbenden de mogelijkheid worden geboden hun zegje te doen over de beslissingen die worden genomen en de projecten die worden goedgekeurd. Het systeem van het CDM voorziet in vele inspraakmogelijkheden. Alle belanghebbenden moeten tijdens de ontwerpfase van het project reeds geconsulteerd worden. Bij de validatiefase wordt het project een tweede maal opengesteld voor publiek commentaar en na registratie wordt het publiek gemaakt. De DOEs en de EB houden rekening met deze opmerkingen bij het valideren of registreren van projecten. Ook de nieuw uitgevaardigde regels en procedures van de EB worden eerst in een ontwerpversie openbaar gemaakt en opengesteld voor commentaar. Er zijn dan ook vele NGO’s, ondernemers en andere instellingen of personen die hiervan gebruik maken om de werking van het mechanisme op te volgen en proberen bij te sturen.

De COP en de EB bepalen wel de regels van het CDM, maar na het zetten van de stukken moet er ook nog gespeeld worden. De concrete invulling van het CDM was op voorhand niet te voorspellen. De Wereldbank heeft een grote bijdrage geleverd in deze invulling. Maar de projecten van de Wereldbank volgen vaak de regels van het CDM niet, laat staan de geest van de klimaatverdragen. Er wordt wel lippendienst bewezen aan de principes die aan de basis liggen van het CDM, maar men gedraagt er zich niet naar. Het grote geloof in de privé-sector en de prioriteit die wordt gegeven aan het creëren van CERs dragen niet bij aan duurzame ontwikkeling en additionaliteit.

In dit deel gaven we een evaluatie van het CDM in al zijn aspecten. We deden dit aan de hand van het theoretisch kader dat we in het eerste hoofdstuk bespraken. We probeerden alle elementen van het CDM in dit kader in te passen.

In een eerste deel bespraken we hoe de ideeën die achter het CDM schuilgaan passen in een kader van duurzame ontwikkeling en de voorziening van globale publieke goederen in een internationale context.

Maar het CDM blijft niet bij ideeën, het wordt daadwerkelijk uitgevoerd. Of de ideeën strookten met deze uitvoering onderzochten we in een tweede deel. Hierbij kwamen we enkele flagrante inconsequenties tegen.

Het CDM is een mechanisme dat haar rol speelt op het internationale niveau. Het moet, samen met andere maatregelen, een antwoord bieden op het probleem van klimaatverandering. Dit is echter een probleem waarvan de gevolgen diffuus zijn, en grotendeels in de toekomst liggen. Andere belangen daarentegen zijn meer individueel en op kortere termijn. Met deze verhandeling wilden we nagaan hoe integer het CDM is in het nastreven van haar doelstellingen.

De onderzoeksvragen die we met deze verhandeling wilden beantwoorden betreffen de twee doelstellingen die aan het CDM verbonden zijn. Door het CDM te evalueren aan de hand van deze doelstellingen geven we immers een totaal beeld van het nut van dit mechanisme.

De eerste vraag betreft het criterium additionaliteit. Zorgt het CDM werkelijk voor verlaging van de uitstoot van broeikasgassen in de atmosfeer? Is het mechanisme met andere woorden een effectief middel in de strijd tegen klimaatverandering? De tweede vraag betreft het criterium duurzame ontwikkeling. Levert het CDM voordelen op voor de ontwikkelingslanden in de zin van duurzame ontwikkeling? Het voorlopige antwoord op deze vragen is negatief.

Zoals uit de voorgaande evaluatie blijkt blijven projecten die niet additioneel zijn of niet bijdragen aan duurzame ontwikkeling door de mazen van het net glippen. Zulke projecten verhinderen dat andere, wel duurzame en additionele projecten hun leefbaarheid behouden op de markt. Het komt er dus op aan een fijner net te creëren. De mogelijkheden hiervoor zijn in het mechanisme zelf ingebouwd. Het mechanisme is immers een dynamisch gegeven. De EB verandert geregeld van samenstelling en de besluitvorming is voldoende transparant en staat open voor inspraak vanuit verschillende belangengroepen. In de discussie over additionaliteit werd zo reeds de stap gezet naar een duidelijkere definitie die in de lijn ligt van de doelstellingen van het CDM en de geest van het Kyoto protocol. Er is dan ook goede hoop dat het CDM verder zal evolueren in de goede richting.

Zoals dit het geval is voor het hele Kyotoproces, staat het CDM in haar kinderschoenen. De basis voor een degelijk mechanisme dat bijdraagt aan additionaliteit en duurzame ontwikkeling is echter gelegd.

[1] G. H. BRUNDTLAND, e.a., Our common future, Oxford, Oxford University Press, 1987, 43.

[2] I. ROWLANDS, “The Kyoto Protocol’s ‘Clean Development Mechanism’: a sustainability assessment” in Third World Quarterly, 22, (2001), 5, pp. 795 – 811 (06.02.2005, Ebsco: http://web28.epnet.com).

[3] UNITED NATIONS CONFERENCE ON ENVIRONMENT & DEVELOPMENT, United Nations Conference on Environment & Development, Rio de Janerio, Brazil, 3 to 14 June 1992: Agenda 21, http://www.un.org/esa/sustdev/documents/agenda21/english/agenda21chapter1.htm

[4] X., “Changing our ways” in United Nations Chronicle, 29, (1992), 2, pp. 46 – 50 (08.02.2005, Ebsco: http://web28.epnet.com).

[5] X., “Agenda 21: Towards a more just, secure and prosperous habitat” in United Nations Chronicle, 29, (1992), 2, pp. 44 – 46 (15.07.2005, Ebsco: http://web28.epnet.com).

[6] G. H. BRUNDTLAND, e.a., o.c., 52 - 62.

[7] R.S. DA MOTTA, Environmental Economics and Policy Making in Developing Countries, Cheltenham, Edward Elgar, 2001, 13-33.

[8] L. BERLAGE en A. DECOSTER, Inleiding tot de economie, Leuven, Universitaire Pers Leuven, 2000, 384 – 385.

[9] G. H. BRUNDTLAND, e.a., o.c., XI.

[10] C.W. HENDERSON, “Review Article: Investigating Internaltional society” in Global Society, 15, (2001), 4, pp. 415 – 423 (14.07.2005, Ebsco: http://web28.epnet.com).

[11] J.S. GOLDSTEIN, International relation, New York, Longman, 2003, 90-92.

[12] I. KAUL, Providing Global Public Goods, Managing Globalisation, Oxford, Oxford University Press, 2003, 21

[13] L. BERLAGE en A. DECOSTER, o.c., 364.

[14] I. KAUL, o.c., 78-111.

[15] I.KAUL, o.c., 311-313.

[16] L. ELLIOT, The global politics of the environment, New York, New York University Press, 1998, 21.

[17] E.C. VAN IERLAND, J. GUPTA en M.T. KOK, Issues in international climate policy, Cheltenham, Edward Elgar, 2003, 23.

[18] I. KAUL, o.c.,. 280-299.

[19] UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE en UNITED NATIONS ENVIRONMENTAL PROGRAM, Climate Change: information kit, United Nations Environment Programme and the Climate Change Secretariat, 2002 (04.02.2005, UNFCCC: http://unfccc.int/essential_background/background_publications_htmlpdf/items/2625.php).

[20] J. HERTOGS, “Klimaat in nood” in Humo, 3380, (2005), 24, pp.150 – 155.

[21] UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE, The First Ten Years, Bonn, Information Services of theUNFCCC secretariat, 2004 (04.02.2005, UNFCCC: http://unfccc.int/essential_background/background_publications_htmlpdf/items/2625.php)

[22] UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE, The First Ten Years, o.c.

[23] UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE, Caring for Climate 2003, Bonn, Information Services of the UNFCCC Secretariat, 2003 (12.05.2005, UNFCCC: http://unfccc.int/essential_background/background_publications_htmlpdf/items/2625.
php)

[24] UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE, Caring for Climate, o.c.

[25] X, United Nations Framework Convention on Climate Change, United Nations, 1992, 33p.

[26] X, United Nations Framework Convention on Climate Change, o.c., 9.

[27] X, United Nations Framework Convention on Climate Change, o.c., 9 – 10.

[28] UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE, Caring for Climate, o.c.

[29] UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE en UNITED NATIONS ENVIRONMENTAL PROGRAM, Climate Change: information kit, o.c.

[30] X, “Strijd tegen opwarming aarde begint zonder VS” in De Standaard, 14 februari 2005, 43.

[31] UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE, Caring for Climate, o.c.

[32] UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE en UNITED NATIONS ENVIRONMENTAL PROGRAM, Climate Change: information kit, o.c.

[33] X, Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, United Nations, 1997, 23p.

[34] J. KILL en B. PEARSON, Forest Fraud: say no to fake carbon credits, FERN & Sinks Watch, 2003 (08.07.2005, CDMWatch: http://www.cdmwatch.org).

[35] J. WERKSMAN, “The Clean Development Mechanism: unwrapping the ‘Kyoto Surprise’” in Reciel, 7, (1998), 2 (05.02.2005, Ebsco: http://web28.epnet.com)

[36] R. PETERS en L.A. Robertson, A User’s Guide to the CDM (Clean Development Mechanism), Drayton Valley, Pembina Institute, 2003 (10.02.2005, Pembina: http://www.pembina.org/
publications.asp)

[37] H. WILKINS, “What’s New in the CDM?” in Reciel, 11, (2002), 2, pp. 144 – 158 (05.02.2005, Ebsco: http://web28.epnet.com).

[38] X, Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, o.c., 21 - 22.

[39] H. WILKINS, l.c., pp. 144 – 158

[40] X, UN Millenium Development Goals (MDG), United Nations, 2000 (09.02.2005, United Nations: http://www.un.org/millenniumgoals/)

[41] UNITED NATIONS ENVIRONMENTAL PROGRAM, CDM Information and Guidebook, Roskilde, UNEP Riso Centre, 2004 (15.03.2005, CD4CDM: http://www.cd4cdm.org/publications.htm)

[42] UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE, A guide to the Climate Change Convention Process, Bonn, Information Services of theUNFCCC secretariat, 2004 (04.02.2005, UNFCCC: http://unfccc.int/essential_background/background_publications_htmlpdf/
items/2625.php).

[43] UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE, FCCC/CP/2001/13/add.2, Report of the conference of the parties on its seventh session, held at Marrakesh from 29 October tot 10 November 2001, 21 Januari 2002.

[44] UNITED NATIONS CONFERENCE ON TRADE AND DEVELOPMENT, UNCTAD/DITC/TED/2003/1 An Implementation Guide to the Clean Development Mechanism, Geneva, onuitg., 2003. (17.02.2005, UNCTAD: http://www.unctad.org/Templates/Search.asp?intItemID=1397&lang=1&frmSearchStr=CDM&frmCategory=all&section=whole).

[45] UNITED NATIONS ENVIRONMENTAL PROGRAM, CDM Information and Guidebook, o.c.

[46] H. WILKINS, l.c., pp. 144 – 158

[47] UNITED NATIONS CONFERENCE ON TRADE AND DEVELOPMENT, UNCTAD/DITC/TED/2003/1 An Implementation Guide to the Clean Development Mechanism, o.c.

[48] UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE, FCCC/CP/2001/13/add.2, Report of the conference of the parties on its seventh session, held at Marrakesh from 29 October tot 10 November 2001, o.c.

[49] UNITED NATIONS ENVIRONMENTAL PROGRAM, CDM Sustainable Development Impacts, Roskilde, UNEP Riso Centre, 2004 (15.03.2005, CD4CDM: http://www.cd4cdm.org/publications.htm)

[50] R. PETERS en L.A. Robertson, o.c.

[51] UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE, FCCC/CP/2001/13/add.2, Report of the conference of the parties on its seventh session, held at Marrakesh from 29 October tot 10 November 2001, o.c.

[52] UNITED NATIONS ENVIRONMENTAL PROGRAM, CDM Information and Guidebook, o.c.

[53] J. KILL. en B. PEARSON, o.c.

[54] X, United Nations Framework Convention on Climate Change, o.c., 7.

[55] UNITED NATIONS ENVIRONMENTAL PROGRAM, CDM Information and Guidebook, o.c.

[56] R. PETERS en L.A. Robertson, o.c.

[57] X., CDM: Myths and misconceptions, onuitg.(08.07.2005, CDMWatch: http://www.cdmwatch.org).

[58] Y.S. LOONG en B. PEARSON, The CDM: reducing greenhouse gas emissions or relabelling business as usual? , onuitg., 2003 (08.07.2005, CDMWatch: http://www.cdmwatch.org).

[59] X, Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, o.c., 12.

[60] UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE, FCCC/CP/2001/13/add.2, Report of the conference of the parties on its seventh session, held at Marrakesh from 29 October tot 10 November 2001, o.c., 36.

[61] EXECITUVI BOARD, EB 16, Annex I: Tool for the demonstration and assessment of additionality, 21 - 22 October 2004, 9p. (18.07.2005, UNFCCC: http://cdm.unfccc.int/EB/Meetings)

[62] H. WILKINS, l.c., pp. 144 - 158

[63] J. KILL, Sinks in the Kyoto Protocol: A dirty deal for forests, forest peoples and the climate, FERN & Sinks Watch, 2001 (08.07.2005, Sinks Watch: http://www.sinkswatch.org/)

[64] S. ROUSSEAUX, “Carbon sinks in the Kyoto Protocol’s Clean Development Mechanism: an obstacle to the implementation of the convention on biological diversity?” In Environmental Law Review, 7, (2005), pp. 1 – 11 (10.07.2005, Ebsco: http://web28.epnet.com).

[65] X., The World Bank and the carbon market. Rhetoric and Reality, onuitg., 2005 (08.07.2005, CDMWatch: http://www.cdmwatch.org).

[66] L. CUYVERS en B. KERREMANS, Internationale Economische Organisaties, Antwerpen – Apeldoorn, Garant, 2003, 189 – 209.

[67] X., The World Bank and the carbon market. Rhetoric and Reality, l.c.

[68] HAYA, B., CULLY, P. MC. en PEARSON, B., Damming the CDM: Why Big Hydro Is Ruining the Clean Development Mechanism, International Rivers Network/CDMWatch, 2002, (08.07.2005, CDMWatch: http://www.cdmwatch.org).

A	B
		Naleven	Niet Naleven
	Naleven	3,3	1,4
	Niet Naleven	4,1	2,2

A	Andere landen
		Naleven	Niet Naleven
	Naleven	3	1
	Niet Naleven	4	2