De maatschappelijke effecten van devolution in Schotland. (Jens Van Herp)

Nationale identiteit

1992 (%)

1997 (%)

1999 (%)

2000 (%)

2001 (%)

2003 (%)

Scottish not British

More Scottish than British

Equally Scottish and British

More British than Scottish

British not Scottish

Deze verhandeling heeft tot doel de maatschappelijke effecten van devolution in Schotland te analyseren. Dit proces is reeds ruim gedocumenteerd ook al is devolution an sich eigenlijk nog maar een pril verschijnsel. Toch zal deze dissertatie een andere aanpak hanteren om antwoorden op de gestelde onderzoeksvraag te bekomen.

‘Devolution is not just for Christmas’, met deze woorden maakte Michael Forsyth als laatste Tory Secretary of State for Scotland zijn bezorgdheid duidelijk indien er in de toekomst werk zou worden gemaakt van decentralisatie. De realisatie van een dergelijk scenario werd echter de vreugde van een overgroot deel van de Schotse bevolking op 11 september 1997. Het referendum dat op deze dag was georganiseerd zorgde ervoor dat de publieke opinie zich positief kon uitspreken omtrent devolution. Dit is de overdracht van bevoegdheden die tot dan door de centrale overheid werden uitgeoefend naar de regionale overheid. Devolution zorgde hiermee dus voor de heroprichting van het Schotse parlement in 1999. In juli van datzelfde jaar ging de bevoegdheidsoverdracht door van Westminster naar ‘Holyrood’, dit is de verzamelnaam voor de nieuwe Schotse regionale politieke instellingen. Dit betekende dat Schotland na meer dan driehonderd jaar terug beschikte over een eigen parlement met welbepaalde bevoegdheden en beperkte belastingsheffende mogelijkheden. Dit was het startpunt van de Schotse decentralisatie en een van de ingrijpendste constitutionele hervormingen die het Verenigd Koninkrijk tot dan had gekend. Deze verhandeling pikt vanaf dit moment in. Vanaf het moment dat de nieuwe instellingen in werking traden tot nu zullen het beleid en de publieke opinie besproken worden en aan elkaar worden getoetst. Zo wil ik te weten komen wat devolution tot op heden heeft teweeg gebracht.

Forsyth’s eerder aangehaalde woorden zijn misschien nog meer van belang op dit eigenste moment. Hoe brengt Schotland het er in een post-devolution tijdperk vanaf nu het enthousiasme omtrent de verkregen autonomie is geluwd? De Labour regering heeft na vele jaren van vraag naar meer autonomie eindelijk de wil getoond en de mogelijkheid gekregen van de kiezer om ingrijpende veranderingen door te voeren. Met de oprichting van Holyrood was slechts een eerste stap gezet in het proces. Deze verhandeling doet een poging om voort te bouwen op de bestaande literatuur rond Schotland en het decentralisatieproces. Er zal getracht worden de publieke opinie te toetsen aan de beleidsoutput van Holyrood.

Het eerste hoofdstuk schetst het algemene kader voor deze verhandeling door enkele kernbegrippen aan te reiken. Achtereenvolgens komen administratieve devolutie en het asymmetrische karakter van de huidige politieke devolutie aan bod. Hiermee wordt de voorloper en het meest significante hedendaagse kenmerk van de huidige constitutionele regeling weergegeven. Vervolgens wordt kort de inhoud van de Scotland Act besproken door de overgedragen en gereserveerde bevoegdheden te vergelijken. Vervolgens wordt de overstap gemaakt naar het bespreken van de maatschappelijke effecten. Respectievelijk Casey’s notie van sociaal kapitaal en de nonconsequentionele effecten van Adan Kay worden hiervoor aangewend. Als laatste begrip koos ik voor de intergouvernementele relaties tussen Holyrood en Westminster te bespreken. Hierdoor zien we dat er ook enkele disfunctionele kanten te vinden zijn aan de devolution regeling.

Het tweede hoofdstuk belicht een reeks diverse aspecten van het Schotse decentralisatieproces en is te plaatsen als een weergave van de praktische, institutionele kant achter devolution in Schotland. Ik richt mij echter eerst op de aanloop naar het nieuwe parlement. Eerst wordt de Schotse positie binnen het Verenigd Koninkrijk besproken vanaf de oprichting van de Unie in 1707. Zonder op de zaken vooruit te lopen zal hier worden gewezen op de aparte status die Schotland steeds had als Britse regio. Vervolgens komt de periode tussen 1970 en 1999 aan bod, vanaf dan wordt de steun voor onafhankelijkheid luider en kijken we hoe deze evolueert tot aan de oprichting van het Schotse parlement. Devolution’s grootste verwezenlijking, het Schotse parlement krijgt vervolgens een doorlichting. De samenstelling, de kieswetgeving en de achtergrond van de Schotse parlementsleden worden bekeken om eventuele verschillen of gelijkenissen met Westminster te vinden. Dit hoofdstuk besteedt ten slotte ook nog de nodige aandacht aan de financiering van devolution. Het Barnett mechanisme is het kostenplaatje verbonden aan de Schotse decentralisatie en bepaalt het ruim toegekende budget, de toekenning ervan is echter een van de twistpunten van devolution.

Het derde en laatste hoofdstuk moet het sluitstuk vormen van de verhandeling. Hier dient antwoord verkregen te worden op de gestelde onderzoeksvraag. De publieke opinie en de output van Holyrood zullen aan elkaar worden afgemeten om achter de maatschappelijke effecten van devolution te komen. Eerst worden de beleidsdomeinen gezondheidszorg en hoger onderwijs specifiek onder de loep genomen. Zowel de situatie voor als na de oprichting van het Schotse parlement wordt besproken. Het bepalen of divergentie of convergentie optrad sinds devolution staat hierbij centraal. De opvattingen van de Schotse kiezer worden weergegeven door de uitslagen van de regionale en algemene verkiezingen te bekijken sinds devolution. Aan de hand van Bromley’s ‘second order elections’ theorie proberen we vast te stellen welke electorale tendensen zich hebben voorgedaan sinds de inwerkingtreding van het Schotse parlement. Door de opkomst bij de verkiezingen te bekijken, de evolutie van de zetelverdelingen te analyseren en de longitudinale voorkeuren van de kiezer te bepalen proberen we de steun voor devolution te meten. Zo zal geprobeerd worden om te zien of de steun voor devolution als constitutionele voorkeur steeg of daalde. De voorlopige balans zal dus worden gemaakt door te kijken of de kiezer het geleverde werk door Holyrood voldoende acht om zijn steun voor toekomstige bevoegdheidsoverdrachten te krijgen. Aansluitend wordt kort gekeken wat in de nabije toekomst zou kunnen verwacht worden van devolution.

Het Verenigd Koninkrijk is het resultaat van verschillende unies die over een ruime tijdspanne werden aangegaan. Elkeen van deze institutionele verankeringen zorgde voor een zekere nalatenschap. De uniformiteit die kenmerkend is voor de Britse staatsstructuur ontstond uit deze eeuwenlange evolutie. Dit betekent echter nog niet dat het bestuur van het land hierop werd afgesteld. Het unitaire staatskarakter bleef het heersende staatsmodel ondanks kleine aanpassingen. Het Verenigd Koninkrijk is echter geen strikt unitaire staat maar een ‘unie van staten’. Deze zogenaamde state of unions is

(…)not the result of straightforward dynastic conquest. Incorporation of at leastparts of its territory has been achieved through personal dynastic union, for example by treaty, marriage or inheritance. Integration is less than perfect. While administrative standardization prevails over most of the territory, the consequences of personal union entail the survival in some areas of pre-union rights and institutional infrastructures which preserve some degree of regional autonomy and serve as agencies of indigenous elite recruitment [1].

Mitchell hanteert deze definitie niet voor niets als uitgangsbasis voor de analyse van de verschillende devolutionvormen die men vindt in Groot-Brittannië. Het sterke punt aan deze typologie is volgens hem dat ze erkent dat de regio’s op verschillende manieren bijdragen aan de unie en de ontwikkeling van het Verenigd Koninkrijk. Waarom werd dan slechts recent gestart met politieke decentralisatie voor Schotland? Wanneer Labour in 1997 een frisse wind deed waaien door het Britse politieke landschap waren de verwachtingen natuurlijk hooggespannen. Zo hoog dat wanneer het nieuwe Schotse parlement in 1999 eindelijk zijn werkzaamheden kon starten, het eerste jaar van de Schotse legislatuur year zero wordt genoemd door een van de nieuwe parlementsleden [2].

Het spreekt voor zich dat dergelijke hooggespannen verwachtingen werden geuit door voorstanders van devolution. Een toekomstscenario waar steeds meer en meer bevoegdheden worden overgedragen en de Schotse politiek volledig tot ontwikkeling komt, behoren dan tot de mogelijkheden. Toch kunnen er evenveel vraagtekens bij een dergelijk decentralisatieoptimisme worden geplaatst. Hier kan de aansluiting gevonden worden met deze verhandeling. Devolution zal in Schotland al dan niet maatschappelijke effecten teweeg brengen. Het primaire doel van devolution is voor Richard Parry immers het inlossen van de politieke eisen en aspiraties voor de regio(‘s) waarvoor het werd ingesteld. Toch maakt Parry hierbij een kanttekening, zodoende legt hij ook de grootste paradox achter het proces bloot. Devolution in Schotland werd volgens hem in ruime mate gezien als een alternatief voor het beleid dat door Westminster werd gemaakt. Met name de neoliberale koers van de Conservatives vormde een doorn in het oog van de Schotse publieke opinie. De oplegging ervan aan de Schotse regio zonder dat het met het beleid in kwestie had ingestemd vormde een pijnpunt. Onder de heersende opvattingen was verandering in elk geval uitgesloten. Tegelijkertijd wist men ook dat er pas komaf kon worden gemaakt met de heersende situatie indien de redenen voor de instandhouding ervan al waren verdwenen [3]. Dit gegeven vormt de aanleiding voor de probleemstelling die hier zal worden aangekaart.

Om de invloed van devolution op de Schotse maatschappij te meten is het nodig twee belangrijke centrale begrippen te kaderen. ‘Devolution’ vormt het eerste begrip dat zal worden afgebakend. Dit begrip is echter inhoudelijk zeer ruim. Ik zal het begrip daarom verklaren aan de hand van verschillende deelaspecten. Het is nodig op het verschil te wijzen tussen politieke en administratieve devolutie. Administratieve devolutie is immers reeds langer aanwezig in de Schotse regio en is dus niet nieuw. De betekenis van de Scotland Act is daarom des te belangrijker omdat deze in 1999 het begin betekende van Schotse politieke devolutie. Institutioneel gezien en op het vlak van overgedragen bevoegdheden had deze wet een grote invloed. Hierna zal worden uitgelegd wat wordt verstaan onder ‘maatschappelijke effecten’. Het opzet van de verhandeling is immers het onder de loep nemen wat devolution tot nu reeds concreet heeft betekend voor de Schotse samenleving. Het is dus van cruciaal belang om duidelijk het onderscheid te maken tussen wat behoort tot dit concept en wat niet. Daarom zal een dualistisch interpretatiekader worden gebruikt om duidelijk te maken waar de focus in dit geval ligt. Er wordt gedifferentieerd tussen consequentionele en nonconsequentionele (deontologische) effecten van devolution. Een derde begrip dat dient te worden gedefinieerd zijn de intergouvernementele relaties. Schotland heeft sinds de instelling van devolution zeggenschap gekregen over een significant aantal beleidsdomeinen maar is nog steeds afhankelijk van Westminster voor de ‘reserved matters’, de niet-overgedragen bevoegdheden. Het is dus van cruciaal belang om te kunnen differentiëren tussen wat een effect heeft in Schotland omwille van devolution en wat een effect heeft omwille van de centrale overheid. De relaties tussen de regionale en centrale overheid dient dus verduidelijkt te worden om te begrijpen in welke mate zij elkaar beïnvloeden. Het begrippenkader zal dan ook een beschrijving inhouden van de institutionele structuren. Dit zal gepaard gaan met een omschrijving van de criteria waaraan ik de maatschappelijke effecten zal toetsen.

De toestand voor het instellen van devolution kenmerkte zich door de afwezigheid van verkozen wetgevende instellingen in de regio’s van Groot-Brittannië. Het multinationaal karakter van het land was voor de Britse politici geen excuus om de unitaire staatsstructuur op te geven. Het reeds bestaan van de administratieve devolutie zette de overheid er echter uiteindelijk toch toe aan een ‘democratisering’ op te starten waardoor ook de regio’s over hun eigen parlementaire instellingen konden beschikken. Er werd niet gestreefd naar kopieën van het parlementair systeem in Westminster, toch kregen de regionale parlementen geen carte blanche bij het invullen van de structuren. Er diende rekening te worden gehouden met de politieke beperkingen uit Londen [4].

Devolution is politiek en historisch gezien een belangrijke wending in de Schotse geschiedenis. Wat echter niet over het hoofd mag worden gezien is het feit dat men in dit geval van politieke devolutie spreekt. Hiermee wordt het instellen van een eigen wetgevend orgaan voor Schotland bedoeld. Voor de goedkeuring van de Scotland Act, die politieke devolutie mogelijk maakte, was er echter al sprake van administratieve devolutie. Op het vlak van beleidsvoering had Schotland reeds meer dan 120 jaar een eigen administratie. Net zoals Noord-Ierland en Wales had Schotland een eigen organisatie onder de naam van ‘the Scottish Office’ (SO). Het orgaan werd opgericht in 1885 en erkende de territoriale pluraliteit van de Britse eilanden. Aanvankelijk wilde men het SO enkel verantwoordelijk te maken voor onderwijs of openbare orde. Er werd gekozen om het onderwijssysteem een eigen regionale organisatie te geven. Na twee jaar werd openbare orde toch toegevoegd aan het lijstje van bevoegdheden. Respectievelijk vlak voor en vlak na de 1^ste Wereldoorlog werden de bevoegdheden verder uitgebreid met een Schotse landbouw-en gezondsheidsorganisatie. Ondanks een snelle uitbreiding van de taakomschrijving hield de centrale overheid de teugels strak in handen. Dankzij het eigen beheer van deze uitvoerende diensten was er echter wel snel ruimte voor beleidsdifferentiatie. Het is echter overdreven om te stellen dat de begrippen ‘Scottish Office’ en ‘administratieve devolutie’ perfect inwisselbaar zijn. De Schotse administratie geeft echter goed weer hoe de territoriale organisatie van de overheid en haar wijzigende taakomschrijving evolueren [5]. De sprong naar het accepteren van beleidsdifferentiatie was echter duidelijk merkbaar in Schotland als ook in Noord-Ierland en Wales. Er was beleid dat voor het hele Verenigd Koninkrijk gold, enkel voor Wales, Noord Ierland en Schotland tegelijkertijd of soms voor een enkele regio. Dit betekende echter niet dat er geen logica achter de ingestelde administratieve decentralisatie zat. De aangewende aanpak voorzag in de nodige diversificatie rekening houdende met de beleidsdomeinen waar zeker niet regionaal mee mocht worden omgesprongen.

We hebben er bewust voor gekozen om eerst administratieve devolutie te bespreken. Niet alleen werd deze vorm van decentralisatie reeds in 1885 toegekend aan Schotland, ze duidt ook aan dat devolution vele gedaantes aanneemt. De recentste vorm van devolution die Schotland ondergaat is de politieke variant die na referenda werd toegekend. Het spreekt voor zich dat de politieke devolutie, zoals ze in 1999 werd ingesteld in Schotland, veel zichtbaarder is voor de bevolking. Schotland kreeg immers voor het eerst sinds 1707 weer een eigen parlement dat in zekere mate onafhankelijk functioneerde van Westminster.

De toekenning van de nieuwe regionale parlementen aan Wales, Schotland en Noord-Ierland riep echter nieuwe vragen in het leven. Zouden de nieuwe wetgevende organen niet als vonk gaan functioneren voor een oplaaiend nationalisme? De vrees voor een nieuwe onafhankelijkheidsbeweging betekende voor de tegenstanders van de toenmalige devolutionregeling een reëel gevaar. De voornaamste reden hiervoor was het feit dat Engeland zelf geen nieuw parlement kreeg. Ondanks het feit dat Engeland het grootste deel uitmaakt van het Verenigd Koninkrijk werd er geen onderscheid gemaakt en bleef Westminster ondanks haar overkoepelende status tevens het Engelse parlement [6]. De afwezigheid van een eigen Engels parlement los van Westminster wordt nog steeds gezien als een belangrijke bron voor mogelijke fragmentatie. Hoewel er een zeer beperkte vorm van devolution is voor de Engelse regio’s beschouwt men het ontbreken van een Engelse variant van devolutie als belangrijkste kenmerk van asymmetrische devolutie. De Conservative-regering maakte in 1997 werk van administratieve hervormingen in 8 Engelse regio’s buiten Londen. Labour zou in datzelfde jaar de Britse verkiezingen winnen maar behield de door de Conservatives gestarte reorganisatie. Deze aanpassingen zouden in de toekomst misschien een eventuele totstandkoming van regionaal Engels parlement inleiden. Maar tot dan zouden ze vooral de invloed van Westminster buiten Londen legitiemer en performanter moeten maken. De publieke steun voor dergelijke plannen was echter verwaarloosbaar. De ingestelde referenda die in 2003 moesten beslissen over de goedkeuring van de ‘Regional Assemblies (Preparations) Act’ beslisten er echter anders over. Een mislukt referendum in de region ‘Northeast’ maakte in mei van datzelfde jaar een eind aan de plannen voor decentralisatie [7]. De Engelse situatie dient te worden vermeld om te begrijpen welke rol het asymmetrische karakter speelt voor Schotland.

De situatie na devolution, met aparte wetgevende instellingen voor Schotland en Wales, werd gezien als een bedreiging voor het Britse politieke debat.

Een regionalisatie van discussies omtrent onderwerpen in het algemene belang van het Verenigd Koninkrijk zou een bedreiging vormen voor de bestaande unie. Het debat over de redenen voor het instellen van asymmetrische devolutie kende echter ook argumenten voor de uiteindelijk ingevoerde manier van decentralisatie. Devolution werd volgens een eerste standpunt net gezien als middel om de unie te behouden. Indien de Britse regering geen werk zou maken van regionale parlementen zou de vraag naar afscheuring en onafhankelijkheid enkel groter worden. Een tweede argument speelde meer in de kaart van de reeds eerder vermelde Engelse regio’s die devolutiongewijs in de kou bleven staan. Devolution werd gezien als een instrument om politiek dichter bij de kiezer te brengen en een effectievere en meer aansprakelijke overheid te creëren. In dat geval zouden de Engelse regio’s ook in aanmerking komen voor decentralisatie. Dit zou een Engelse terugslag op de Schotse (en Welshe) voorrechten kunnen vermijden [8]. Jeffery en Wincott spreken in het geval van het Verenigd Koninkrijk zelfs van een ‘lopsided state’, een ‘scheve’ staat als het ware. Het ontbreken van een territoriaal regeringssysteem voor Engeland heeft hier alles mee te maken. Het is dus zeer moeilijk om een onderscheid te maken tussen het beleid dat voor het hele Verenigd Koninkrijk geldt en beleid dat een regionale Engelse stempel krijgt [9]. Als we de decentralisatieregelingen bekijken voor de verschillende naties binnen het Verenigd Koninkrijk kunnen we tot de volgende overkoepelende conclusie komen:

Figuur 1: Asymmetrische devolutie in de 4 naties van het Verenigd Koninkrijk [10].

De voorafgaande tabel maakt het asymmetrische karakter van devolution wederom duidelijk [11]. Schotland en Noord-Ierland werden het gulst voorzien op het vlak van wetgeving en bevoegdheden.

Wales heeft deze mate van eigen inbreng in het wetgevend proces niet en zit daarenboven nog eens in een sterk verstrengelde relatie met Westminster. Dit betekent dat de National Assembly of Wales enkel voor secundaire wetgeving kan instaan, nadat Westminster het primaire wetgevende werk heeft verricht. De primaire wetgeving die Londen doorstuurt naar Cardiff zal pas effectief het assemblee bereiken na een individuele evaluatie door de centrale overheid. Dan pas zal de goedgekeurde wetgeving uit handen gegeven worden om ze in Wales uit te breiden. De methoden waarmee deze specifiëring gebeurt is verre van homogeen en wederom afhankelijk van de aard van het wetgevend stuk. Deze mogelijkheid tot differentiatie is echter allesbehalve optimaal. Wales kijkt daarom naar de andere naties en Schotland dient hierbij als toekomstperspectief. De in de schoot van de National Assembly for Wales opgerichte commissie adviseerde dan ook op termijn een evolutie naar het Schotse regeringsmodel [12]. De centrale overheid is echter sceptisch en is niet geneigd om sterke veranderingen aan te brengen in de heersende verhoudingen. Naar haar mening werd er reeds voldoende ruimte vrijgemaakt voor verdere differentiatie.

Historisch gezien heeft Schotland reeds kunnen proeven van een sterke mate van onafhankelijkheid van de centrale overheid. Deze regio heeft dan ook steeds geprobeerd om de voorrechten die zij hiermee had verworven te behouden of terug te krijgen. Deze factor werd in ruime mate in het achterhoofd gehouden bij het opsommen van de Schotse eisen betreffende devolution. Johnson spreekt in dit geval zelfs van een bevoorrechte positie tegenover de andere regio’s. The Treaty en de Act of Union zorgden er dan wel voor dat het Schotse parlement in 1707 werd opgeslorpt door Westminster, er werden ook verschillende privileges vastgelegd. Scholen en universiteiten bleven onttrokken aan de invloed van Engeland, legislatief gezien werden er uitzonderingen voor de Schotse regio gemaakt en de Kerk van Schotland behield een aparte status. Pas in 1885, met het benoemen van een Secretary of Scotland die deel uitmaakte van de uitvoerende macht in Westminster, was er sprake van een meer directe invloed vanuit de centrale overheid. De administratie van Schotland werd in 1939 ondergebracht in één Scottish Office dat werd geleid door een Secretary of State die verantwoordelijk was voor het verdedigen van de Schotse belangen bij de centrale overheid te verdedigen. Pas met het invoeren van devolution wijzigde deze situatie. Vanaf dan zou Schotland terug over eigen representatieve instellingen en een uitvoerende en wetgevende macht beschikken [13]. Het Schotse parlement is echter niet soeverein. Dit wil zeggen dat de centrale overheid nog steeds de bevoegdheid heeft om wetgevende initiatieven goed te keuren die ook Schotland aanbelangen. Het kader waarin dit regionale wetgevende orgaan functioneert, is zeer strikt afgelijnd. Er kunnen ‘Schotse’ wetten gestemd worden maar deze kunnen slechts over een beperkt aantal bevoegdheden gaan en vormen exclusieve Schotse beleidsdomeinen, dit zijn de zogenaamde ‘devolved matters’ [14]. De volgende domeinen vallen onder deze categorie[15]:

· Bepaalde aspecten van vervoer, het Schots openbaar busbeleid en havens en dokken.

· Rechtspraak en binnenlandse zaken, hierin is bijna alle straf- en burgerlijke wetgeving inbegrepen, de gerechtshoven en het vervolgingssysteem.

De bevoegdheden die onder geen beding bevoegdheid kunnen worden van het Schots parlement zijn ook bepaald. Dit vormen de ‘reserved matters’ en zijn uitsluitend voorbehouden voor het centrale parlement in Westminster. Het regionale parlement is dus in geen geval soeverein te noemen omdat ze over deze bevoegdheden geen wetten mag stemmen.[16]:

· Bepaalde aspecten van transport, spoorwegen, transportveiligheid en regulering inbegrepen

· Abortus, menselijke vruchtbaarheid en embryologie, genetica en vivisecties

De uitvoerende macht, de ‘Scottish Executive’, wordt in de Scotland Act vermeld als ‘The Scottish Administration’. Wat blijkt is echter dat de overheidsambtenaren door de Schotse regering worden aangesteld. Zij zijn verantwoording verschuldigd aan de uitvoerende macht die op haar beurt verantwoording dient af te leggen aan het parlement. Deze ambtenaren vormen eigenlijk de vroegere leden van het ‘Scottish Office’ dat fungeerde voor de invoering van devolution als Schotse vertegenwoordiging bij de Britse regering[17].

Budgettair gezien zijn de regio’s nog steeds grotendeels afhankelijk van de centrale overheid. De belastingen die als bron van inkomsten dienen voor de Schotse overheid worden op dit moment op twee manieren geïnd [18]. Enerzijds is zijn er de variërende belastingen die de Schotse overheid zelf heft. Anderzijds zijn er de toegekende budgetten door Londen. Op dit ogenblik worden de budgetten nog steeds berekend op basis van de Barnett formule. Deze pre-devolution budgetberekening bevoordeelt de Schotse regio nog wel sterk omdat ze meer financiële middelen toegewezen krijgt dan waar ze proportioneel recht op heeft. Mackay [19] geeft twee redenen voor deze gulle behandeling. Ten eerste wordt Schotland gezien als een regio met een aparte identiteit. De instanties (juridisch, administratief en onderwijs gerelateerd) die in deze samenleving in werking zijn hebben een hoger uitgavenpatroon dan andere juist door gebruik en gewoonte. Deze instanties zijn dus op maat van de Schotse burger gesneden maar zorgen voor grotere overheidskosten. Deze uitgaven garanderen dus gedeeltelijk een Schotse identiteit maar zorgen er vooral voor dat de multinationale Britse staat bijéén wordt gehouden. Een tweede reden is het voorkomen van problemen in de Schotse samenleving die een effect zouden kunnen hebben op de rest van het Verenigd Koninkrijk. Omdat de gulle Schotse financiering wordt gedeeld door een groot aantal burgers wordt deze kost gedempt. De redenen zijn dus niet enkel economisch maar ook politiek volgens Mackay [20]:

One of the duties of public finance is stabilisation. Transfers are used to cushion shocks, not to create them.

Het zou echter wel een probleem vormen voor Schotland moest dit deel van de Scotland Act worden aangepast. Het aanpassen van het budgettaire aspect lijkt echter minder prioritair te zijn voor de regionale overheid dan het uitbreiden van het aantal ‘devolved matters’ [21]. De huidige devolutionfinanciering zal later in dit hoofdstuk besproken worden, de redenen voor de instandhouding van de Barnett formule zullen dan aan bod komen.

De beschikbare devolutionliteratuur is meestal van empirisch analytische aard. De echte effecten van devolution op maatschappelijk en politiek vlak worden amper besproken. Hiermee dient geen afbreuk te worden gedaan aan de positieve en normatieve onderzoeksmethoden. Men probeert echter via argumenten voor devolution en normatieve waarden die aanwezig kunnen zijn in een analyse het een analysekader te maken [22]. De bedoeling is om via de komende paragrafen de instrumenten voor evaluatie af te bakenen. Dit zal gebeuren door een onderscheid te maken in de soorten effecten die devolution heeft. Ik zal hierbij sterk steunen op het artikel ‘Evaluating devolution in Wales’ van Adam Kay. Hij gaat uit van een dualistisch evaluatiekader, dit wil zeggen dat hij de effecten in twee categorieën indeelt. Er zijn de consequentionele en de deontologische effecten.

Een consequentioneel effect gaat uit van het feit dat devolution gewenst is omwille van haar positieve of gewenste effecten die het kan teweeg brengen.

Een voorbeeld van een consequentioneel effect vormt het instellen van een beter economisch beleid. Men gelooft in dit geval dus in de positieve gevolgen van devolution [23]. Volgens Kay kunnen argumenten van deze aard er echter niet voor gezorgd hebben dat devolution werd ingesteld. Eventuele positieve gevolgen van het ingestelde proces konden in geen geval op voorhand gekend zijn en vormen dus geen geldige argumentatie ten dele van devolution, bijgevolg kunnen ze ook niet gehanteerd worden ter evaluatie [24].

Ten eerste moet worden gekeken naar de intergouvernementele beslissingsprocedures. De oprichting van het nieuwe wetgevende orgaan (the Scottish Parliament) zorgde ervoor dat er een andere machtsrelatie kwam tussen Westminster en de regionale wetgevende organen. Dit zorgde ervoor dat er een duidelijke bevoegdheidsafbakening nodig was en er dus nood was aan coöperatie tussen het lokale en centrale regeringsniveau. De wijze waarop dit diende te gebeuren was echter vatbaar voor conflict en dus ontstond er een onderhandelingssituatie. Deze onderhandelingen werden echter door zoveel factoren beïnvloed en waren dan nog eens onderhevig aan de wil van politieke partijen die op twee regeringsniveaus zoveel mogelijk politieke macht trachten te vergaren. Naast de invloed van devolution op de besluitvorming moest men ook rekening houden met diegenen die rechtstreeks worden beïnvloed door dergelijke grootschalige institutionele veranderingen. Speciale aandacht dient in dit geval uit te gaan naar ambtenaren en andere werknemers van openbare diensten en overheidsfuncties. De ‘devolved matters’ zorgden ervoor dat informatie-uitwisseling van een regionale administratie met een regionale en centrale overheid dient te gebeuren. De ‘reserved matters’, die nog steeds door Westminster voor haar rekening worden genomen, vereisen dus een informatieboog rond de regionale overheid omdat zij hiervoor niet bevoegd is. De principal-agent relatie die bestond tussen de lokale administratie en de centrale overheid in Westminster werd hierdoor gewijzigd en heeft dus extra gevolgen voor openbare diensten [25].

Wat de toekomst zal maken van devolution is moeilijk te zeggen. Het is mogelijk dat de publieke opinie het gevoel krijgt dat verdere stappen nodig zijn en de mogelijkheid tot zelfbestuur dient te worden uitgebreid. De positieve gevolgen die men vanzelfsprekend acht bij consequentiële effecten zijn dus niet te voorspellen. Het kan zijn dat er meer kansen worden gegeven tot zelfbestuur maar dat ze niet worden aangegrepen. De sociale wetenschappen zijn echter niet in staat om deze effecten te voorspellen volgens Kay [26]. Het is niet mogelijk om een grootschalige hervorming in te voeren en er de effecten van te meten als er geen intrinsieke basis in het begin was zoals meer autonomie of een representatieve overheid. Daarom zijn consequentionele effecten niet bruikbaar om devolution te evalueren [27].

Kay gaat ervan uit dat deze effecten kunnen gemeten worden door te kijken naar de mate van autonomie. Dit begrip is zeer ruim en bestaat dus uit verschillende delen, het omvat democratische waarden, legitimiteit en rechtvaardigheid. Via deze begrippen zijn de echte effecten van devolution te achterhalen. Dergelijke waarden zijn dus helemaal niet vast te stellen volgens de manier waarop de consequentionele effecten worden bekeken [28].

Rechtvaardigheid moet aanwezig zijn in de doorgevoerde hervorming. De negatieve gelijkheid die men hierbij wil hanteren is echter ontoereikend. Deze gaat ervan uit dat aan elk individu moet worden gegeven waar hij recht op heeft. Dit is echter zeer individualistisch en gebaseerd op een consequentionalistisch uitgangspunt, bijgevolg is negatieve gelijkheid ontoereikend om devolution te evalueren. Positieve gelijkheid is echter wel deontologisch verantwoord. Indien de hervorming in kwestie gepercipieerd wordt als fundamenteel gelijk toegepast op alle burgers dan vormt dit een garantie dat zij bereid zijn om mogelijke transactiekosten en implementatiekosten ervan te dragen. Hervormingen die burgers op de proef stellen maar gunstige gevolgen hebben op termijn worden dus aanvaard zolang ze op basis van gelijkheid geïmplementeerd worden. Het autonomiecriterium vereist bijgevolg positieve gelijkheid. De politieke macht dient gelijk verdeeld te zijn tussen de verschillende regio’s en dient ook nog eens gelijkmatig verdeeld te zijn tussen de burgers van de regio. De reden waarom dan autonomie als deontologische reden geschikter is om politieke verandering in te stellen en te evalueren is dat er minder praktische problemen zijn om tot implementatie over te gaan. Autonomie beïnvloedt namelijk andere waarden die het verlangen naar verandering stimuleren [29].

Autonomie wordt in de literatuur steeds empirisch gemeten aan de hand van twee waarden die er sterk mee samenhangen, namelijk democratie en representativiteit. Om de mate van autonomie te meten dient men zich dus af te vragen of er een democratisch deficit aanwezig is en of de overheid representatief is. De klassieke definitie van democratisch deficit beperkt zich tot het constateren van de afwezigheid van een democratische, representatieve instelling die de staatsmacht uitoefent en controleert. Alternatief gezien kan men dit ook definiëren als het opleggen van beslissingen aan een minderheid maar waar de nadelen van meerderheidspreferentie gedragen worden door een sterk vertrouwen en een gevoel van collectieve identiteit. Is dit niet het geval dan is er sprake van een democratisch deficit. Schotse autonomie zal dus pas gedragen worden indien er in de regio een aparte politieke cultuur is. Politieke cultuur is dus een niet te ontbreken vereiste opdat men van Schotse autonomie kan spreken, regionale politieke cultuur is een indicator voor een al dan niet verdere evolutie in het devolution-verhaal [30]. De tweede vraag die men zich dient te stellen is of er echter voldoende politieke representativiteit is? Enkel via representativiteit is er een oplossing van het democratisch deficit. Twee vormen van representatieve overheid zijn te onderscheiden: het ‘Westminster’- en het ‘representational’ model. Het eerste model legt de nadruk op democratische periodieke verantwoording door de partijen aan het electoraat, deze partijen vormen wetgevende meerderheden om efficiënt te kunnen besturen. Het tweede model richt zich vooral op een zo goed mogelijke vertegenwoordiging van alle opinies in de wetgevende organen. Het is echter moeilijk om in een systeem van concurrerende bevoegdheden de representativiteit te garanderen. Hoe meer representativiteit men dus kan garanderen in het Britse politieke systeem hoe sterker het gevoel van autonomie wordt [31].

Kay besluit dan ook dat de resultaten van devolutie los dienen te worden gezien van het evaluatiekader dat men optrekt aan de hand van deontologische effecten. De vragen die men dient te stellen om devolutie te evalueren zijn niet dezelfde als het bekijken van de instituties, actoren en prestaties die zijn gerealiseerd en opgericht na devolution. Het zijn de nonconsequentionele/deontologische effecten die men dient te bekijken, dit kan door de mate van autonomie te meten. Ik besluit met de les die Kay trekt uit zijn verhaal voor toekomstige evaluaties van devolution:

The challenge for empirical researchers is to measure individual-level perceptions of devolution and marry such data with a theoretical perspective on the development of a polity and notions of representation [32].

Een tweede invalshoek die in deze verhandeling aan bod komt is gebaseerd op het werk van Robert Putnam. Zijn gereputeerde artikels ‘Making democracy work: civic traditions in Italy’ en ‘Bowling Alone’ vormen de basis voor de ontwikkeling van het begrip sociaal kapitaal. Putnam hanteert hierbij een bottom-up approach die stelt dat de aanwezigheid van sociaal kapitaal bijdraagt tot een betere werking van lokale overheden. Het is interessant om deze these toe te passen op Schotland na devolution. Omdat sociaal kapitaal niet overal in dezelfde mate aanwezig is zou men dan kunnen verwachten dat de werking van de regionale overheid afhangt van plaats tot plaats [33]. Deze dissertatie zal zich deels baseren op de invulling die Terrence Casey aan het begrip geeft. Hij geeft een bondig maar duidelijk overzicht van de bestaande opvattingen van sociaal kapitaal en de implicaties ervan voor devolution. De theoretische invalshoek die zijn artikel voorziet zal gebruikt worden in de verhandeling om de effecten van devolution te begrijpen en te plaatsen.

De basisdefinitie van sociaal kapitaal heeft betrekking op sociale netwerken en de voordelen die zij met zich meebrengen. Wil men echter meer precisie aan de definitie toevoegen dan is men afhankelijk van de standpunten van de auteur. Sociaal kapitaal is een ruim beschreven onderwerp waar verschillende interpretaties over bestaan. Het feit dat zowel binnen de sociologie en de politieke wetenschappen al verschillende opvattingen bestaan over de te hanteren invulling van het begrip maakt de situatie complexer. Binnen de sociologie primeert de vraag hoe iemand via zijn beschikbare middelen en verbindingen met andere sociale structuren hier zelf beter van wordt. Politologisch gezien is deze definitie minder interessant, ze vertrekt immers van een zeer individueel uitgangspunt. In de plaats ligt de focus hier dan ook op Tocqueville’s notie van de civiele maatschappij. Individuele relaties creëren voordelen voor de hele gemeenschap in de vorm van hogere mate van vertrouwen en samenwerking. Het eigenbelang aan de kant zetten om collectieve problemen op te lossen vormt de grootste uitdaging om te kunnen spreken van effectief overheidsoptreden. Wat men hiervoor nodig heeft is sociaal kapitaal in de vorm van horizontale sociale relaties. Deze zorgen voor wederkerigheid en samenwerking. Tezelfdertijd wordt het opportunistisch gedrag beperkt. Putnam stelt dat functionerende democratische instellingen enkel naar behoren kunnen functioneren indien ze gebouwd worden op voldoende sociaal kapitaal. Een sterk gevoel van optimisme overheerst als men bekijkt welke kwaliteiten men sociaal kapitaal toedicht [34]. Een dergelijk positief beeld doet ons twee vaststellingen maken. Ook al kan er geen volledige afweging gemaakt worden van de notie sociaal kapitaal, het is opvallend dat er amper aandacht is voor de negatieve effecten ervan. Dit kan geïllustreerd worden met een voorbeeld. Protestante verenigingen in Noord-Ierland engageren zich tot marcheren en geven hierdoor uiting aan hun belangen. Deze vorm van sociaal kapitaal zal echter in geen geval een verzoenend effect hebben op het vredesproces in Noord-Ierland. Katholieken doen van hun kant net hetzelfde. Deze gesloten en exclusieve vorm van sociaal kapitaal wordt ‘bonding social capital’ genoemd. In het geval van devolution staat echter de tegenhanger ‘bridging social capital’ centraal. Deze vorm van sociaal kapitaal is open en inclusief, het verschil tussen beide noties van sociaal kapitaal is echter niet altijd gemakkelijk te onderscheiden. Een tweede moeilijkheid is het duidelijk omschrijven van de definitie en het analyseniveau van sociaal kapitaal. Putnam heeft immers het begrip sociaal kapitaal dat werd geïntroduceerd door Coleman eigen gemaakt aan gemeenschappen en regio’s. Aanvankelijk was het immers een kenmerk van individuen. Casey stelt zich daarom twee centrale vragen. Ten eerste wil hij weten of er significante verschillen zijn tussen de regio’s in de mate van sociaal kapitaal. Ten tweede wil hij weten hoe deze verschillen de werking en evolutie van de instellingen die werden opgericht na devolution beïnvloeden [35]. De bedoeling van deze theoretische schets van sociaal kapitaal is niet om dit concept verder uit te werken. Er zal een notie van sociaal kapitaal gekozen worden om als uitgangspunt te dienen en deze zal empirisch toegepast worden op Schotland. Deze aanpak komt overeen met Putnam’s manier van werken, een identieke herhaling van deze aanpak is echter niet mogelijk. De maatstaven die hij gebruikte om sociaal kapitaal te vergelijken tussen verschillende regio’s in Italië kan niet zomaar verplaatst worden naar Groot-Brittannië. Er bestaat wel consensus over enkele algemene maatstaven. Civiele participatie, vertrouwen en de mate van verenigingsleven vormen de belangrijkste meetbare indicatoren voor sociaal kapitaal [36] Zij zullen hier dan ook besproken worden als theoretisch uitgangspunt en dienen voor de analyse van de werking van de Schotse situatie na devolution.

Reeds bij overdracht van het concept civiele participatie op de Britse situatie wordt duidelijk hoe moeilijk het is om sociaal kapitaal op correcte wijze te kunnen meten. De belangrijkste maatstaf is de opkomst bij verkiezingen. Omdat Groot-Brittannie nooit de stemming verplicht heeft gemaakt, bestaat er echter geen duidelijke link tussen het gedrag van de burger en zijn stemgedrag. Langs de andere kant zou men in het Britse geval ook het omgekeerde kunnen veronderstellen als men kijkt naar de verschillen in opkomstpercentages bij regionale en nationale verkiezingen. De kiezer krijgt bij de algemene verkiezingen de indruk dat er meer op het spel staat en handelt daarom vanuit een zekere instrumentaliteit. Hoewel de opkomst bij regionale (o.a. Schotse) en Europese verkiezingen significant lager ligt kunnen zij wel een electoraat aanspreken dat alleszins meer gemotiveerd is door haar civiele plicht. Hoe hoger de opkomst voor de Schotse verkiezingen wordt, hoe hoger de mate van sociaal kapitaal. Een stem uitbrengen is echter de meest modale vorm van politieke participatie. De vraag is of kiezers zich ook buiten het normale verkiezingspatroon politiek engageren en op welke manier ze dit doen [37] ?

Misschien het belangrijkste kenmerk voor het devolutionverhaal is het gegeven dat civiele participatie een weergave is van interesse en de kennis over de gemeenschap waarin men woont. Casey’s onderzoek toont aan dat Schotland de regio is van heel Groot-Brittannië die het minst geïnteresseerd is in politiek [38]. Het eigenaardige is dat de Schotten echter de frequentste krantenlezers zijn. Ook vertonen zij de hoogste vormen van politieke participatie los van hun opkomst bij verkiezingen. Deze hogere niveaus van civiel engagement kunnen dan wel indicaties zijn voor een significant hoger niveau van sociaal kaptiaal in Schotland. Deze participatie moet echter ook gepaard gaan met een geloof in het feit dat hun activiteit een verschil kan maken. Dit gevoel is voor inwoners van het noorden van Engeland, Wales en in het bijzonder Schotland aan de lage kant [39]. Een tweede kenmerk van sociaal kapitaal is vertrouwen. Wederom is nuancering geboden. Net zoals bij de definitie van sociaal kapitaal wordt er een onderscheid gemaakt. Op dezelfde manier dient er voor het concept vertrouwen een onderscheid te worden gemaakt tussen sociaal en politiek vertrouwen. Om duidelijk de essentie over te brengen wordt Fukuyama’s definitie gegeven van ‘trust towards the generalized other’. Deze fungeert als Casey’s definitie voor sociaal vertrouwen:

The expectation that rises within a community of regular, honest and cooperative behaviour, based on commonly shared norms, on the part of other members of the community [40].

Politiek vertrouwen van zijn kant kan wel of net niet correleren met sociaal vertrouwen. Het is immers niet omdat men mensen in het dagelijkse doen en laten vertrouwt dat dit ook het geval is voor de overheidsinstellingen. Wat is nu het belang van het concept vertrouwen voor Schotland? De relatie tussen politiek en sociaal vertrouwen is klein, maar ze is wel steeds positief. Casey vermeldt dat de causale relatie tussen beide soorten vertrouwen niet van belang is voor devolution, maar wel het feit dat ze steeds samen zullen toe- en afnemen. Indien er dus lage niveaus van politiek vertrouwen zouden terug te vinden zijn in Schotland dan mag men zich aan even lage niveaus van sociaal kapitaal verwachten. De bevindingen uit het ‘British Social Attitudes Survey’ van 1998 kunnen bondig samengevat worden. Na de Engelse regio’s East Anglia en the Southeast telt Schotland het meest aantal personen die positief antwoordden op de vraag ‘Generally speaking would you say that most people can be trusted, or that you can’t be too careful in dealing with other people?’ [41]. De Schotse burger lijkt dus een normale hoeveelheid vertrouwen te hebben in zijn medemens. Dit zou betekenen dat Schotland tot de regio’s behoort met de hoogste waardes aan sociaal kapitaal. Bovendien zien we dat er significante regionale verschillen zijn [42].

Het derde en laatste concept dat dient om sociaal kapitaal mee vorm te geven is associationele inmenging. Putnam gaat uit van het positieve effect van verenigingsleven. Het vrijwillige karakter en het face-to-face contact laten toe om contacten te leggen op basis van relatieve gelijkheid. Horizontale sociale banden creëren algemene normen van wederkerigheid. Bijgevolg stijgen de waarden van het sociaal vertrouwen en worden mogelijkheden tot collectieve actie groter. Casey vindt wel duidelijk regionale verschillen in lidmaatschap van verenigingen in Groot-Brittannië. De soort organisatie geeft hierbij de doorslag. Schotland telt het hoogste percentage lidmaatschappen van religieuze organisaties voor Groot-Brittannië. Kijken we na samenvoeging van alle aspecten van sociaal kapitaal dan komen er geen duidelijke resultaten naar voren. De resultaten zijn gemengd en inconsistent. De enige generalisatie die men kan maken is dat er min of meer sprake zou zijn van een Noord-Zuid scheiding waarbij het zuiden van Groot-Brittannië duidelijke hogere waarden van sociaal kapitaal vertoont [43].

Casey besluit door de effecten van devolution en sociaal kapitaal aan elkaar te linken. De inwerkingtreding van het Schotse parlement in 1999 staat nog vers in het geheugen van de meeste Schotten. Dit duidt op het feit dat de institutionele veranderingen nog vrij recent zijn. Het is dan ook vrij moeilijk om reeds conclusies te kunnen trekken over de effecten die sociaal kapitaal en het nieuwe parlement eventueel op elkaar zouden kunnen hebben. Volgens Putnam’s interpretatie zal het parlement het moeilijker krijgen in de beleidsdomeinen waarvoor het sociaal kapitaal aan de lage kant is. Sociaal kapitaal speelt volgens hem een veel grotere rol als verklarende variabele dan de institutionele factor om devolution te analyseren. De vraag is echter of deze assumptie hier opgaat? Hoewel Schotland bijvoorbeeld beschikt over meer sociaal kapitaal als Wales, toch is het causaal gezien te voorbarig om de effecten van devolution enkel hier aan toe te schrijven. Putnam’s causale opvatting is daarmee zeer duidelijk maar daarom nog niet correct. Het institutionele aspect van devolution is zeker even belangrijk. Het feit dat Holyrood over meer bevoegdheden beschikt dan Wales is zeker even doorslaggevend. Cusack toonde aan dat aan sociaal kapitaal misschien te veel waarde wordt gehecht als verklarende factor. Een factor die volgens hem zeker even belangrijk bleek te zijn voor het succes van democratische instellingen is de hoeveelheid macht die geconcentreerd wordt in de handen van de uitvoerende macht. De centrale vraag die men zich kan stellen is dus in welke richting de causale pijl dient te worden geplaatst. Is sociaal kapitaal een vereiste om van succesvolle, democratische instellingen te kunnen spreken, of zijn succesvolle, democratische instellingen eerder de regel om het niveau aan sociaal kapitaal op te krikken? Dat maakt de studie van devolution in Groot-Brittannië net zo interessant. Voor de eerste keer hebben we te maken met verschillende institutionele structuren en culturen binnen hetzelfde nationale politieke systeem. Schotland kan als onderwerp van asymmetrische devolutie dus interessant zijn om verder de relatie te begrijpen tussen de civiele maatschappij en een goed functionerende democratische overheid [44]. Het volgende onderdeel van dit hoofdstuk sluit dan ook indirect aan bij deze bespreking van het Schotse sociaal kapitaal. Het is nodig om de institutionele structuur waarvoor devolution zorgde te bespreken. Zij vormt immers de basisvereiste opdat we zouden kunnen zien welke impact maatschappij en politieke decentralisatie onderling op elkaar hebben.

Deze paragraaf heeft tot doel de belangrijkste verhoudingen tussen de centrale overheid en het parlement in Edinburgh bloot te leggen. De aandacht zal hierbij liggen op het feit waarom er voor devolution werd gekozen en niet voor een sterkere vorm van federalisering. Hieruit zal blijken dat de ondemocratische Britse staatsstructuur een belangrijke rol speelt. Het proces tussen beide overheden verloopt tussen intergouvernementele organen die van cruciaal belang zijn. De ‘civil service’, de Engelse benaming voor de Britse administratie, zal tevens worden besproken omwille van haar unieke karakter dat duidelijk een impact heeft op devolution.

Er bestaat geen perfecte vorm van democratie, Groot-Brittannië is hierop dan ook geen uitzondering. De factoren die hierbij een bepalende rol spelen, zijn volgens Taylor het first-past-the-post systeem en de ongeschreven constitutie [45]. Later zal blijken dat deze een belangrijke invloed hebben op de keuze voor en de situatie waarin Schotland na devolution verkeert. Het kiessysteem dat volgens het winner-takes-all principe werkt, wordt door Taylor bestempeld als een relikwie uit vervlogen tijden. Moeizame communicatie en beperkingen betreffende transport zorgden er vroeger voor dat enkel individuen die de middelen hadden om langere tijd in Londen te kunnen verblijven om de parlementaire activiteiten op te volgen konden verkozen worden. Deze ontstaansreden gaat nu echter niet meer op en het huidige kiessysteem vertaalt niet langer de wensen van het electoraat dat meer heil ziet in een proportionele vertegenwoordiging. De reden voor het vermelden van dit hiaat in het Britse kiessysteem is belangrijk om op een probleem te wijzen dat structureler van aard is. Het feit dat de grootste politieke partijen afwisselend door dit systeem een meerderheid behalen maakt hen de grootste belanghebbers bij dit systeem maar ook de grootste tegenstanders van verandering. Een hoognodige aanpassing van het kiessysteem zou een constitutionele hervorming vereisen. Een verdere stap in het devolutionverhaal zou een soortgelijke verandering op constitutioneel niveau vereisen, uiteraard zou de tegenstand hiervoor zeker even groot zijn. De steun en vraag onder de bevolking voor deze aanpassingen is echter aanwezig [46].

De Labour regering die in 1997 aan de macht kwam was bereid om eindelijk werk te maken van deze gevraagde constitutionele hervormingen. Reeds na 2 jaar waren de nieuwe regionale parlementen in Schotland, Wales en Noord-Ierland een feit. Schotland werd hierbij het gunstigst voorzien. Het (in zeer beperkte mate) heffen van eigen belastingen gecombineerd met de toestemming om ze dan ook zelf uit te geven werd een Schots privilege. De reeds eerder vermelde Scotland Act zorgde ervoor dat devolution legislatief werd ingesteld. Hiermee is echter het voornaamste pijnpunt aan deze ingrijpende constitutionele hervorming aangeduid. De Scotland Act werd in Westminster als een gewone wet goedgekeurd. Dit betekent dat het parlement, met gelijk welke andere wet, de devolution regeling gewoon kan terugdraaien. Het spreekt voor zich dat de relatie tussen beide partijen dan ook in zekere mate onder druk komt te staan van een machtsasymmetrie [47]. De vraag is dan hoe men deze legislatieve ongelijkheid een halt kan toeroepen. De hoge weerstand tegen een sterk verankerde constitutionele hervorming werd reeds vermeld. Dit vormt de kern van het probleem. Hierbij komt echter nog eens dat Groot-Brittannië niet over een geschreven grondwet beschikt. Moest het dit probleem niet hebben dan zou er al geen sprake zijn van het gevreesde amenderingsrecht. De positie van de regionale overheden zou bijgevolg reeds sterker worden door voorgeschreven regels en beschermingsprocedures [48].

De situatie voor en na devolution verschilt institutioneel gezien niet zoveel. McMillan en Massey hebben het zelfs over een extra belasting voor de centrale overheid eerder dan een verlichting van haar taken. Westminster neemt immers extra coördinerende en communicatietaken op zich. Zij vinden het dan ook verrassend dat er zo weinig nieuwe structuren werden ingesteld om het nieuwe quasi-federale Groot-Brittannië te organiseren [49]. Het ‘Joint Ministerial Committee’ en een reeks van intergouvernementele akkoorden vormen de belangrijkste elementen in de Britse interinstitutionele relaties. Beide aspecten zullen hier onder de loep worden genomen.

De opvallendste van de nieuwe integrererende structuren is het Joint Ministerial Committee (JMC). Dit orgaan bevat regeringsleden van alle Britse regio’s en heeft tot doel de ‘reserved matters’ die een invloed kunnen hebben op ‘devolved matters’ te bespreken in intergouvernementeel verband. De volgende regeringsleden, op Schots en centraal niveau, maken deel uit van het JMC:

Het JMC vergadert op twee verschillende manieren, Horgan maakt een vergelijking met de Raad van Ministers van de Europese Unie. Net zoals dit belangrijke Europese intergouvernementele orgaan kan het JMC samenkomen in een top of op sectoriële wijze. De samenstelling van het JMC is vast als men als top bijeenkomt. De Britse premier en vice-premier, de Eerste Ministers van de regionale overheden en hun vice Eerste Ministers, de verantwoordelijke staatssecretarissen voor de regio’s in kwestie en afgevaardigden van de regionale regeringen dienen dan steeds aanwezig te zijn. Vergadert men echter sectorieel dan hangt de samenstelling helemaal af van het beleidsdomein dat zal worden besproken. Er zijn geen formele regels om het intergouvernementeel overleg te laten verlopen volgens een vast schema [50].

Een voorbeeld van een domein waar de bevoegdheidsaflijning niet altijd even duidelijk is bijvoorbeeld de Europese wetgeving. Sinds de jaren ’80 is het debat rond de relatie tussen subnationale authoriteiten en de Europese Unie sterk opgelaaid. Schotland ziet zich immers verplicht als onderdeel van het Verenigd Koninkrijk de bestaande EU-wetgeving te implementeren. Het heeft echter geen inbreng in de formulering van het beleid in de Europese Raad van Ministers. Het Verenigd Koninkrijk zit als Europese lidstaat in een lastig parket omdat devolution geen grondwettelijke verankering kent. Hierdoor scheidt het zich dus af van andere staten zoals België en Duitsland die een federale staatsstructuur hebben. De intrastatelijke verhoudingen maken het dus allesbehalve makkelijk voor Schotland en Westminster om naar buiten te komen in bepaalde bevoegdheidsdomeinen met een duidelijk afgelijnd standpunt. Misschien dat dit net een gevolg is van het feit dat geen enkel lid van de Scottish Executive Europese bevoegdheden in zijn takenpakket heeft steken. Ter vervanging worden de Europese verplichtingen gedeeld door de vice Eerste Minister en de Minister voor financiën en openbare zaken [51].

Het JMC is echter niet het eerste orgaan waar men beroep op doet bij intergouvernementele onderhandelingen, het wordt meer gezien als een laatste toevluchtsoord. Een verklaring voor deze ‘last resort’ aanpak heeft te maken met twee zaken [52]. Intergouvernementele onderhandelingen baden voor het ogenblik nog steeds in een sfeer van samenwerking in plaats van conflict. De voornaamste reden hiervoor is het feit dat het Verenigd Koninkrijk nog steeds beschikt over een unitair partijsysteem. Scottish Labour, de Schotse tak van de UK Labour Party, deelt haar identiteit met haar Britse evenknie en is daardoor minder snel geneigd om zich te distantiëren op beleidsvlak. Het feit dat Scottish Labour zelfs bij regionale/Schotse verkiezingen standpunten moet innemen over de niet-regionale bevoegdheden toont de inwisselbaarheid van beide partijen. Dit politiek feit deed zich dan weer niet voor toen de Engelse Conservatives aan de macht waren. De nood aan een nationalistisch discours tegen de Tories werd door de corresponderende Labour-meerderheden overbodig. De talrijke gedeelde politieke, ideologische en territoriale objectieven zorgen ervoor dat de voorbeelden van intergouvernementele spanningen dan ook op een hand te tellen zijn. De voornaamste strubbelingen hadden te maken met het gedecentraliseerde sociaal beleid en sociale zekerheid [53]. David McCrone verdedigt de hier reeds vermelde redenen voor de vlotte samenwerking tussen de verschillende uitvoerende machten. De sterke overlapping in bevoegdheden en de langer bestaande informele communicatiekanalen die vaak langs de partijlijnen liggen zorgen voor de gestroomlijnde regeringssamenwerking. Hij voegt echter nog een derde, historische factor toe. Schotland bezit reeds veel langer een gedecentraliseerde regering. Hoewel deze pas sinds 1999 direct en op democratische wijze verkozen wordt, is er toch sprake van een uitblijven van intergouvernementele conflicten [54].

De leidraad voor intergouvernementele akkoorden wordt voorzien door het ‘Memorandum of Understanding’. Dit document bestaat uit een aantal principes die als onderbouwing dienen voor de Britse intergouvernementele relaties. Op 1 oktober 1999 onderschreven Westminster, Edinburgh en Cardiff dit document als belangrijkste afstemmingsinstrument voor intergouvernementele relaties. Hierin wordt verwezen naar 5 overkoepelende concordaten, die tot doel hebben een zekere uniformiteit te creëren. Voorts zijn er de bilaterale interdepartementale concordaten, deze worden afgesloten tussen de centrale overheidsdepartementen en hun regionale evenknieën. Een vierde soort van formele interinstitutionele afspraken gelijken sterk op de net vermelde interdepartementale concordaten, ze zijn echter veel specifieker [55].

De bespreking van het asymmetrische karakter van devolution doet ons echter ook vermoeden dat een soortgelijke verhouding terug te vinden is tussen de gedecentraliseerde administratie en de centrale administratie. We kunnen daarbij de vraag stellen welke nieuwe structuren en procedures de kop op steken na het instellen van devolution? En hoe bekijken beide administraties elkaar? In welke mate coöpereren zij met elkaar en welke impact hebben ze daarbij?

De Britse administratie werd bij het opstellen van de nieuwe regionale assemblees gezien als een bestaande vorm van cohesie die kost wat kost moest behouden blijven. De vrees voor een uiteenvallen van de ‘union state’ was een reële vrees van de Britse regering. McMillan en Massey verdedigen misschien daarom het argument dat er weinig veranderde voor de Schotse ambtenarij na devolution. Er werden immers enkel ambtenaren van de Scottish Office, de Schotse tak in Whitehall, overgedragen aan de nieuwe administratie in Edinburgh. Dit vat bondig de enige differentiatie samen waarmee men administratiegewijs te maken kreeg. Ambtenaren zouden voortaan ofwel tot de Scottish Office departementen behoren of tot de Whitehall departementen. Hoewel deze laatste het talrijkst waren en meer invloed hadden was er geen sprake van dominantie van de ene administratie over de andere. Het omgekeerde deed zich net voor, net de kleinere hoeveelheid ambtenaren van de Scottish Office nam het voortouw in het uitwerken van het beleid. Hun expertise staat reeds langer te boek als zijnde een zeer belangrijke factor in de mate van Schotse autonomie. Schotse ambtenaren hadden meer ervaring met betrekking tot de Schotse situatie en hun staat van dienst was meestal ook langer. De 20^ste eeuw was er een van overwegend administratieve devolutie. Het technocratische karakter van de Schotse ambtenarij zorgde ervoor dat er sinds het midden van dezelfde eeuw zoveel mogelijk Schotse autonomie sprake was als mogelijk was [56].

De belangrijkste vereiste voor Westminster om verder te gaan met devolution vormde zonder twijfel het behouden van haar soevereiniteit. Dit houdt in dat ondanks het bestaan van gedecentraliseerde parlementen, Westminster zonder beperkingen wetgeving mocht maken ongeacht het onderwerp en de toegepaste procedure. Theorie verschilt echter nog steeds van praktijk en in dit geval is dit niet anders. Er bestaan wel beperkingen op de legislatieve macht die het Britse parlement heeft. Ook al worden ze zelf opgelegd daarom betekenen ze niet minder een rem op de wetgevende activiteiten. De eerste beperking is de wetgeving die wordt goedgekeurd binnen de Europese Unie en bijgevolg binnen het eigen territorium van kracht dient te worden. Indien Britse wetgeving indruist tegen de Europese wetgeving zal deze eerste teniet worden gedaan. De tweede zelfopgelegde beperking vormt de Europese Conventie van de Mensenrechten. In tegenstelling tot de regionale parlementen kan Westminster wetgeving opstellen die indruist tegen de Conventie. Er wordt echter rekening mee gehouden dat dit zeer ongewenst is, uitzonderingen op deze gang van zaken zijn dan ook op een hand te tellen. De instrumenten die hiervoor zorgen zijn de noodzaak aan ministeriële certificaten van naleving zoals ze onder Human Rights Act van 1998 worden beschreven en het gespecialiseerde nauwkeurig onderzoek van het ‘Joint Committee on Human Rights’. De derde rem op ongepaste wetgeving is het ‘Delegated Powers and Regulatory Committee’ dat functioneert als onderdeel van de House of Lords. Dit Westminster comité zorgt ervoor dat er een duidelijk onderscheid wordt behouden tussen primaire en secundaire wetgeving door te wijzen op ongepaste overdracht van wetgevende bevoegdheden aan de regionale parlementen [57].

De laatste beperking vormt de ‘Sewel Convention’. Deze begrenzing vormt de focus van deze paragraaf omdat ze in grote mate de intergouvernementele relaties tussen de regionale parlementen en Westminster bepaalt. Sinds 1999 blijft Westminster wetgeving maken in de reeds eerder vermelde devolved matters, dit zijn de overgedragen bevoegdheden aan het regionale Schotse parlement. Deze regeling heeft echter een informeel karakter omdat ze niet werd vastgelegd in statuten of parlementaire regels. Deze verstandsverhouding gebaseerd op wederzijds vertrouwen stelt dus dat Westminster zich niet zal inlaten met het creëren van wetgeving in domeinen waar het Schots parlement volgens de Scotland Act uit 1998 verantwoordelijk voor is. Hiermee wordt echter het controversiële karakter duidelijk van de bestaande taakverdeling. Vaak worden de Sewel Motions ingeroepen bij beleidsdomeinen die zeer gevoelig liggen en is de frequentie waarbij ze aangewend worden hoger als verwacht. Winetrobe duidt deze feiten aan als zorgwekkend maar legt de nadruk op het quasi-legislatieve proces [58]. Hierover stelt hij:

…but more generally illustrates how much or how little the constitutional revolution that is devolution is reverbarating in the parliaments of the UK, and in their legislative processes in particular [59].

Het informele karakter van de Sewel Motions gecombineerd met de beperking van de rol van de parlementen tot het louter goedkeuren van de moties duidt op de dysfunctionele werking ervan. De huidige werking wordt door Winetrobe dan ook bestempeld als onvoldoende, ongepast, inefficiënt en kan op termijn volgens hem zelfs de werking van de Sewel Motions op de helling zetten. Bijgevolg bestempelt hij de wetgeving die er uit voortvloeit als niet-legitiem. Deze aandacht is terecht, wetende dat de Sewel Motions zijn geëvolueerd naar een frequent gebruikt instrument in het wetgevingsproces dat twee overheden aanbelangt. De voornaamste tekortkoming is dus net dat er wetgeving wordt gemaakt door een overheid die werkt volgens procedures die net de reden vormden om werk te maken van devolution. De werkzaamheden zouden moeten verlopen via een over en weer gaande stroom van amendementen en lezingen door beide parlementen, in werkelijkheid trekken zowel de Schotse als de Britse regering alle werkzaamheden naar zich toe [60]. Deze situatie strookt niet met het aanvankelijke uitgangspunt van de Motie. De eerste aanzet die aantoonde dat Westminster nog steeds een rol voor haar organen zag in het regelen van wetgeving voor het Schots parlement kwam er reeds in 1997. Van bij aanvang werd duidelijk gemaakt in de ‘Scottish devolution white paper’, een ontwerptekst voor de latere Scotland Act, dat het beter zou zijn als er over bepaalde competenties nog steeds werd beslist door de centrale overheid. Men dacht hierbij dan met name aan internationale wetgeving die zowel op reserved als devolved matters betrekking had [61]. Holyrood sloot het principe van de Sewel Motion niet direct in de armen. Vooral de nationalistische partij SNP zag hierbij de invloed die het parlement in Edinburgh kon uitoefenen over de wetgeving verdwijnen als sneeuw voor de zon. De respons van de Schotse nationalisten was dus afwijzend te noemen. Zij zouden dit standpunt blijven verdedigen. Het antwoord van Donald Dewar, de eerste Schotse Eerste Minister, hield in dat de Sewel Motions enkel in uitzonderlijke gevallen zouden worden aangewend. De meningen die werden geuit over de Sewel Convention waren dus allesbehalve eensgezind te noemen [62].

Wat niet vergeten mag worden is het feit dat Holyrood door de Schotse regering enkel wordt gevraagd haar fiat te geven bij het overdragen van het wetgevend proces naar Westminster betreffende een Schots beleidsdomein [63]. De bespreking van Sewel Motions in Holyrood is steeds van zeer korte duur en er is geen kans tot het indienen van amendementen. Zoals de wetgeving in Holyrood voorligt zal ze in Westminster besproken worden. De belofte dat de wetgeving in Londen wel uitgebreid zal worden doorgenomen en onderhevig is aan constante legislatieve verandering gaat niet op. Er is geen enkele link tussen het Schotse en het Britse commissiesysteem, eenmaal de wetgeving dus uit Edinburgh weg is, is er geen kans meer tot Schotse parlementaire inbreng [64]. Deze beperkte bijdrage in het wetgevend proces is niet voldoende om een Schotse stempel te drukken op de wetgeving die voorligt. Winetrobe stelt dan ook dat er sprake is van een constitutionele anomalie. De Sewel Motions dragen dus bij tot een terugkeer van het democratisch deficit dat voor devolution aanwezig was [65].

De Britse intergouvernementele relaties zijn dus allesbehalve optimaal te noemen. Het informele karakter van de intergouvernementele relaties met de regio’s en de dominerende rol van de uitvoerende machten in de relaties kwamen reeds aan bod. Het hanteren van zowel bilaterale als multilaterale relaties en de immer aanwezig zijnde nood aan vertrouwensrelaties zijn factoren die meespelen in het vorm geven aan de relaties tussen de Britse naties. Hogran vermeldt echter nog twee extra factoren die meespelen. Met name het constante gebruik van multilaterale en bilaterale mechanismen en de mate waarin de intergouvernementele relaties gebaseerd zijn op vertrouwelijkheid [66].

Het feit dat de aanpak van beleidsdomeinen niet homogeen is, hangt af van verschillende factoren. De voornaamste reden is de mate van interesse, hiermee gepaard gaat het feit of er meningsverschillen bestaan tussen de overheden. Indien een van beide in een minderheidspositie verkeert, zal deze niet geneigd zijn om bilateraal te onderhandelen. Het asymmetrisch karakter van devolution kwam reeds aan bod in het begrippenkader, maar speelt hier ook een rol. Hoewel het minder van toepassing is op Schotland blijft dit kenmerk zeker van tel. Wales fungeert hier als het voorbeeld bij uitstek. Cardiff en Westminster staan zeer dicht bij elkaar op het vlak van wetgeving. Vooral omdat Wales niet in dezelfde mate eigen bevoegdheden kreeg als Schotland en dus afhankelijker blijft van de centrale overheid. Deze nauwe band is dan ook een logische indicatie van het feit dat de interactie tussen beide overheden op bilaterale basis gebeurt [67].

Het tweede extra kenmerk is de mate waarin de overheid geneigd is intergouvernementele onderhandelingen binnenskamers te houden. Na het houden van Joint Ministerial Committees is het niet de gewoonte een communiqué uit te vaardigen met daarin het resultaat van de onderhandelingen, deze praktijk is zeer uitzonderlijk. De beperkte communicatie na het houden van formele intergouvernementele onderhandelingen spreekt boekdelen. Het is dan ook niet verwonderlijk dat informele onderhandelingen de dominante piste zijn. Hiervoor geldt echter nog een hogere graad van geheimhouding. De verhouding tussen de Schotse, Welshe en Engelse Labour zorgt voor het grootste aandeel in deze informele overlegvorm. We stellen dus vast dat de intergouvernementele communicatie vaak niet onderhevig is aan een geïnstitutionaliseerde vorm van democratische controle [68].

Schotland heeft er net iets minder dan een decennium van intensieve hervormingen opzitten. In 1997 gaf Tony Blair als Britse Eerste Minister de aanzet voor grote constitutionele hervormingen. Hij deed dit door referenda te houden omtrent het invoeren van devolution. De vragen die de Schotse kiezer werden voorgelegd peilden naar de nood aan een eigen wetgevend orgaan en de eventuele belastingheffende bevoegdheden die ermee gepaard zouden gaan [69]. Na een gematigd positief resultaat van de volksraadpleging werden de nodige legislatieve stappen genomen te Westminster. Deze inspanning zou in 1999 resulteren in de ‘Scotland Act’. Voor het eerst sinds 1707, toen Schotland in de Unie stapte en bijdroeg tot de vorming van Groot-Brittannië, zou er terug een eigen Schots parlement komen. De positieve referendumuitslagen speelden in de kaart van Blair. Niet alleen zou een parlementaire procedure nu sneller verlopen, de mate van legitimiteit voor het instellen van de ambitieuze hervormingen was nu ook aanwezig. Dit was niet het geval in Wales. Hier kwam slechts 50,1% van het electoraat opdagen voor het referendum waar, in tegenstelling tot Schotland, enkel werd gepeild naar het verlangen voor een eigen wetgevend orgaan [70].

Dit verschil brengt ons bij de kern van deze dissertatie. Indien alles volgens plan verloopt mag Schotland zich in 2007 weer opmaken voor regionale verkiezingen. Na twee legislaturen kan reeds een voorzichtige balans opgemaakt worden en kan ook de publieke opinie aan de prestaties van Holyrood worden getoetst. Ik baseer mij hiervoor deels op de aanpak van James & Scully; Zij analyseren dan wel de publieke opinie en het nationaliteitsgevoel in Wales [71]. Hun werkwijze sluit wel zeer nauw aan bij de onderzoeksvraag die in deze dissertatie wordt gesteld betreffende de Schotse situatie. De centrale onderzoeksvraag van deze licentiaatsverhandeling is ‘De maatschappelijke effecten van devolution in Schotland’. De uitgebreidheid van de gehanteerde begrippen werd reeds duidelijk in het begrippenkader en vraagt dus om verdere specificatie. De verduidelijking zal gebeuren door de onderzoeksvraag op te splitsen in deelvragen, zo wordt het specifieke onderzoeksopzet duidelijk [72]. Aansluitend bij de theorie van Kay is mijn onderzoeksvraag gericht op het meten van de deontologische effecten van devolution. De volgende deelvragen zijn hierbij van toepassing:

Uit de specifiëring van de onderzoeksvraag blijkt reeds de omvangrijkheid en het ambitieuze opzet van de onderzoeksvraag. Er dient daarom duidelijk afgelijnd te worden welke aspecten van devolution onder de loep zullen worden genomen. Indien de kiezer zich positief uitlaat over de devolution regeling dan zou dit kunnen betekenen dat er een duidelijke invloed is en dat ze maatschappelijk geaccepteerd wordt. Maar omwille van welke redenen staat de kiezer dan achter zijn regionale politieke instellingen? James & Scully zien hiervoor twee mogelijke verklaringen [73].

Het is de bedoeling om te kijken welke van beide scenario’s van toepassing is op de Schotse situatie. Indien de tweede optie bevestigd wordt, levert dit een paradox op. Meer kiezers zouden dan ontevreden zijn over de parlementaire prestaties en werking, maar toch eisen zij meer bevoegdheden voor hun regionale parlement. De vraag is dan ook welk van beide scenario’s Schotland het dichtst benadert. Als de Schot vindt dat zijn regionaal parlement niet naar behoren functioneert, en dus de tweede optie bevestigt, dan zal ook gekeken worden waarom men zich in deze paradox terugvindt [74].

Het doet er dus toe wat de constitutionele preferenties zijn van de Schotten. Indien zij vinden dat het werk dat wordt afgeleverd door het Schotse parlement en de Scottish Executive aan hun eisen voldoet dan kan er geen sprake zijn van een democratisch deficit en hebben de nieuwe structuren die werden ingeroepen na devolution voldoende legitimiteit. Naar analogie met het werk van Adan Kay zal de uitdaging dus zijn de parameters van devolution te analyseren. De waarden van representativiteit, rechtvaardigheid en legitimiteit van devolution meten is dus van primordiaal belang voor deze verhandeling. Dit zal gebeuren aan de hand van een analyse van een aantal geselecteerde Schotse beleidsdomeinen. Wordt in deze actievelden van de regionale overheid rekening gehouden met gelijkheid, het voorkomen van een democratisch deficit en het garanderen van representativiteit? De uitdaging is om te zien of er sprake is van een aparte Schotse politieke cultuur waarin collectiviteit en een sterk vertrouwen in de regionale overheid aanwezig zijn [75]. Het wordt duidelijk dat daarom een vergelijking door de tijd zal worden gemaakt aan de hand van afgenomen surveys. Hoewel men hierbij niet gestandaardiseerd te werk is gegaan, vormen deze gegevens de kwantitatieve basis van deze verhandeling. Zo hoopt deze dissertatie toch een zekere rode draad te vinden in het relatief korte devolution-verhaal.

Dit eerste hoofdstuk had tot doel een eerder theoretisch kader te voorzien. In de volgende hoofdstukken zal geregeld worden teruggegrepen naar de gehanteerde concepten om devolution te analyseren. Achtereenvolgens kwamen devolution, maatschappelijke effecten en de Britsen intergouvernementele relaties aan bod. Hieruit bleek dat devolution het resultaat is van een proces dat reeds veel langer bepaalde aspecten als eigen ziet aan de Schotse samenleving. Dit kwam tot uiting via beleidsdifferentiatie. Daarom werd er reeds eind 19^de eeuw een Schotse administratie opgericht. Deze administratieve devolutie vormde een van de vroegste erkenningen van Schotse eigenheid vanwege Westminster. Politieke devolutie, de focus voor de rest van de verhandeling en de vorm waarin de Schot vandaag de dag over devolution spreekt, zou pas veel later toegekend worden. Een kanttekening dient echter te worden gemaakt. Devolution heeft een asymmetrisch karakter, dit wil zeggen dat niet alle regio’s dezelfde mate van decentralisatie kennen. De overgedragen bevoegdheden voor het Schotse parlement zijn in vergelijking met de Engelse regio’s, Wales en Noord-Ierland duidelijk uitgebreider. Westminster blijft echter soeverein en houdt via onder andere het systeem van de ‘reserved and devolved matters’ de touwtjes in handen. Informele intergouvernementele contacten tussen Holyrood en Westminster en het veelvuldig aanwenden van Sewel Motions om wetgeving te maken omtrent ‘devolved matters’ zorgen voor een duidelijke grip van het Britse parlement.

Dit hoofdstuk trachtte tevens een theoretische basis aan te reiken om de effecten van devolution te analyseren. De maatschappelijke effecten die devolution al dan niet teweeg bracht worden bekeken vanuit twee standpunten. Enerzijds kwamen de consequentionele en nonconsequentionele effecten van Adan Kay aan bod. Deze laatste categorie gaat op zoek naar de mate van autonomie die devolution mogelijk maakte. Kay hanteert daarbij twee begrippen, democratie en representativiteit. Daarvoor onderzoekt hij of er een democratish deficit aanwezig is en of het Westminstermodel van vertegenwoordiging kan zorgen voor voldoende representativiteit. Indien het democratisch gehalte en de representativiteit in Schotland gegarandeerd kunnen worden dan kan devolution als succes bestempeld worden. Het werk van Robert Putnam wordt via zijn notie van sociaal kapitaal ook in deze dissertatie aangewend. Aan de hand van de noties civiele participatie, politiek en sociaal vertrouwen en verenigingsleven komt Casey tot de conclusie dat sociaal kapitaal wel degelijk geschikt is om devolution te analyseren. Hoewel devolution nog jong is kan vastgesteld worden dat sociaal kapitaal in Schotland lager lijkt te liggen dan in de rest van het Verenigd Koninkrijk. Dit wil echter niet zeggen dat politieke structuren in Schotland door deze lage niveaus gedoemd zijn om te falen. Devolution en sociaal kapitaal hangen in elk geval samen maar op welke manier is minder duidelijk. Zijn hoge niveaus van sociaal kapitaal nodig om devolution te doen slagen of is het omgekeerde het geval? Het nieuwe Schotse parlement zorgt er in elk geval voor dat verschillende institutionele structuren aanwezig zijn binnen eenzelfde natie, devolution zal ons dus toelaten om een deel van de sluier op te lichten op het vlak van causaliteit tussen devolution en sociaal kapitaal. De institutionele factor is evenzeer een verklarende factor voor de publieke steun voor devolution. Hieruit blijkt dat intergouvernementele relaties devolution in een houdgreep hebben. Met name het ontbreken van de verankering van devolution als constitutionele verandering in een geschreven grondwet zorgt niet voor een solide basis. De enige manier waarop devolution in Schotland bestaat is door middel van de Scotland Act uit 1998. Dit vormt een rem op het devolution-project en versoepelt de intergouvernementele relaties in geen geval. Het overwegend informele karakter van de intergouvernementele onderhandelingen verloopt langs partijlijnen. Het formele onderhandelen dat als een ‘last resort’ wordt gezien doet zich voor via het Joint Ministerial Committee. Conflicten doen zich echter amper voor op intergouvernementele basis. Toch zijn er disfuncties aanwezig die in zekere mate het legislatieve karakter van devolution domineren. Het sterkste voorbeeld hiervan is het concept van de Sewel Motion. Wat aanvankelijk diende om sporadisch wetgeving te maken omtrent ‘devolved matters’ door de centrale overheid wordt een frequent gehanteerd middel in de handen van Westminster, vaak gedomineerd door de uitvoerende machten van beide overheden.

Het devolution-proces kent een lange voorgeschiedenis en heeft jaren voor duidelijk uitéénlopende standpunten gezorgd in alle delen van het Verenigd Koninkrijk. Men kan echter stellen dat pas sinds de initialisering ervan in 1997 de Schotse en Welshe bevolking de effecten van deze ruimere autonomie daadwerkelijk kunnen opmerken in hun dagelijkse doen en laten. Het is de bedoeling om de belangrijkste breuklijnen en redenen achter de totstandkoming van devolution aan te duiden. De ontwikkeling van de eis tot Schotse autonomie zal daarom worden geschetst. Ook de relatie met het centrale parlement in Westminster zal worden uitgelegd en de redenen waarom devolution niet zomaar als een federaliseringproces kan worden beschouwd. Ten slotte zal de maatschappelijke houding tegenover devolution worden besproken.

2.1 De binnenlandse politieke verhoudingen tussen de regio’s voor het devolutionproces

Om de relaties tussen de regionale en centrale overheden in Groot-Brittannië te begrijpen moet men een sprong terug in de tijd maken. Reeds vanaf 1707 bestond er een unie tussen de Schotse en Engelse parlementaire instellingen. De Unie zou enkel kunnen functioneren indien aan drie vereisten werd voldaan. Engeland en Schotland zouden voortaan als een Unie door het leven gaan, hierbij diende de Engelse belofte gehouden te worden dat er volledige handelsvrijheid zou zijn. Schotland moest van haar zijde de Britse Kroon erkennen. De positie van de Schotse kerk was dan weer niet voor onderhandeling vatbaar, Engeland moest ook handelsvoordelen en belastingsuitzonderingen toekennen om de onderhandelingen te doen slagen. Rekening houdend met het feit dat er een ‘incorperating union’ werd opgericht zijn deze toegevingen slechts een druppel op een hete plaat, Schotland gaf immers zijn volledige parlementaire instelling op en nam de identiteit en instellingen van de Britse union state over. Wel mocht Schotland in ruil beschikken over een eigen juridisch systeem, een sterk uitgebouwde lokale overheid en een onafhankelijke Presbyteriaanse kerk. Het resultaat was een volledige politieke en economische unie die voortaan de naam Verenigd Koninkrijk zou dragen. Wat echter niet over het hoofd mag gezien worden is het feit dat de Schotse commissarissen die door de Koningin waren aangesteld nooit dachten de Schotse identiteit zomaar op te geven. De symbolen en de waarde die deze mannen hechtten aan hun identiteit ging niet ten onder samen met hun parlement. De Kirk (Schotse Kerk), de koninklijke burghs [76] en het eigen juridische systeem dat geen effect ondervond van de unie en behouden bleef waren de echte onderwerpen van de Schotse nationale affectie [77].

De unie was aanvankelijk weinig populair, de onverwachte belastingen deden menig Schot Westminster de rug toekeren. Een stemming in het House of Lords ter afschaffing van de unie werd nipt afgewend, een tekort van 4 stemmen hield de goedkeuring van het voorstel tegen. Het einde van de 18^de eeuw liet echter de voordelen van de unie aan bod komen en deze waren vooral van economische aard. De industriële revolutie stond voor de deur en de opening van de koloniale markten aan Schotse handelaars liet zowel het noorden als het zuiden van de voordelen genieten. Deze lokale overheid die werd gemoderniseerd op het moment van de industriële revolutie zou de verdere ontwikkeling van Schotland bepalen. Twee punten zijn belangrijk voor het devolutionverhaal dat zich afspeelt in de 20^ste eeuw. Ten eerste had Schotland, met de uitzondering van een eigen parlement, dezelfde faciliteiten als een toenmalige kleine staat elders in Europa. Er kon dus een onafhankelijke koers los van Westminster gevolgd worden. Deze centrale overheid hield zich toen immers vooral bezig met buitenlandse politiek. Het Verenigd Koninkrijk was toen een supermacht op het internationale toneel. Schotland plukte hier de vruchten van op handelsgebied en kon toch zelf beslissen over binnenlandse aangelegenheden. De tweede reden heeft betrekking op het bureaucratische aspect van de toenmalige instellingen. Tijdens de 19^de eeuw zou een professionele bureaucratie tot ontwikkeling komen. Deze zou vanaf dan een steeds belangrijker onderdeel worden van de staat. Paterson vermeldt dat bepaalde auteurs zelfs spreken van een zeker vorm van technocratie. Deze regeringsvorm, die zich louter beroept op professionals om regeringsfuncties uit te oefenen, moest een compensatie vormen voor het niet inwilligen van de nationalistische eis voor een eigen wetgevende instantie [78].

Eind 19^de eeuw werd de Britse regering opgeschrikt door onrust op de Britse eilanden. Ze zag zich genoodzaakt maatregelen te treffen. Het erkennen van een Schotse dimensie in de Britse politiek zou een tweede ‘Irish Question’ kunnen vermijden. Ierland had, in tegenstelling tot Schotland, geen baat bij de vorming van een unie. De cohesie die uitging van het opgaan van het Schotse parlement in het centrale Britse parlement had een averechts effect in Ierland. De gevolgen hiervan zijn vandaag de dag nog steeds brandend actueel. De Schotse identiteit was een gegeven waar men in Westminster liever over zweeg, maar men wist dat men er de ogen niet voor kon sluiten. In de hoop een agressieve vorm van oplaaiend Schots nationalisme naar analogie met Ierland te voorkomen, werden dus tezelfdertijd maatregelen genomen die het begin van de Schotse decentralisatie inluidden. Munro spreekt in zijn artikel “Scottish devolution: accomodating a restless nation” zelfs van ‘administrative devolution’. Westminster creëerde immers een gedecentraliseerde administratie zonder echter een aparte Schotse executieve of een apart wetgevend orgaan op te richten. Dit departement moet echter niet zozeer functioneel omschreven worden, het heeft een territoriale basis. Aan het hoofd werd de Secretary for Scotland geplaatst die verantwoordelijk werd gemaakt voor enkele beleidsdomeinen waaronder justitie, orde en onderwijs. Vanaf 1892 zou de Secretary for Scotland zetelen in het kabinet te Westminster en vanaf 1926 werd zijn positie gelijkgesteld met deze van staatssecretaris [79]. De oprichting van de Scottish Office in 1885 vormde lang het enige uitvoerende overheidsorgaan voor Schotland. Vanaf 1930 stond het in ruime mate in voor sociale zaken met uitzondering van de sociale zekerheid. Deze ruime bevoegdheden zorgden ervoor dat het Scottish Office vanaf dan werd aanzien als een belichaming van de Schotse regering. Deze bevoegdheden zouden dus het gebrek aan een eigen legislatieve macht kunnen compenseren[80]. Schotland heeft duidelijk van deze aanpak kunnen profiteren, zeker naarmate de functie langer bestond en de bevoegdheden steeds uitgebreider werden. Begin jaren ’90 kon de Secretary for Scotland dan ook zo goed als de officieuze Eerste Minister van Schotland beschouwd worden. Het ruim uitgebreide pakket aan bevoegdheden had hier zeker mee te maken. Gezondheidszorg, huisvesting, landelijke en stedelijke ontwikkeling, transport, politie, wegeninfrastructuur en lokale overheden vormden een ruime greep uit de bevoegdheden die hij al dan niet alleen of in samenspraak met een Engelse collega uit het kabinet diende te bespreken. Voordelen als het hebben van een woordvoerder voor Schotse belangen in de Britse regering en de grotere uitgaven per hoofd van de bevolking dan in andere delen van Groot-Brittannië waren waarschijnlijk het belangrijkst [81].

Er ontstond vraag naar verandering vanaf de jaren ’60. Zowel het Schots als Welsh nationalisme kenden een hoge vlucht en de druk op de centrale overheid werd duidelijk groter. Een eerste reactie uit London kwam er via de goedkeuring om een commissie op te richten. De ‘Royal Commission on the Constitution’ zou in 1973 na onderzoek en overleg zich uitspreken in het voordeel van gedecentraliseerde parlementen. Verschillende ministeries gaven echter geen gevolg aan het Kilbrandon-rapport. Hieruit bleek dat de neuzen op regeringsniveau duidelijk niet in dezelfde richting wezen. De nood aan centralisatie werd kenbaar gemaakt en zelfs niet als tegenstrijdig gezien met het erkennen van de specifieke regionale noden [82]. Reële veranderingen in de Britse staatsstructuur zouden nog op zich laten wachten. Toch is het belangrijk om de redenen voor deze politieke veranderingsdruk aan te halen in het devolutionverhaal. De eerste reden is het afwijkende verkiezingsresultaat van de Schotse Conservatives ten opzichte van hun Engelse evenknie. Waar deze partij in Engeland in 1996 goed was voor 47 % van de stemmen was ze dat slechts voor 26% in Schotland. Deze uitslag is geen uitzondering, de verkiezingsresultaten van de Conservatives zijn altijd historisch laag geweest in Schotland op uitzondering van een korte naoorlogse periode. Er zijn verschillende factoren die in dit geval als oorzaak voor dit lage verkiezingscijfer naar voren worden geschoven. Een lage steun bij de middenklasse die afhankelijker is van de staat voor werkgelegenheid, onderwijs en gezondheidszorg speelt een rol. De middenklasse in Engeland is minder afhankelijk van overheidssteun, zij zijn daarom een trouw deel van het kiessegment van de Conservatives. Ook worden de Conservatives door de Schotse kiezers gezien als een politieke partij die de Schotse belangen niet op een adequate manier verdedigt. Dit vormt de tweede reden voor de lage Conservatives verkiezingsuitslagen. De derde reden voor de vraag naar een autonoom Schots parlement vormde het niet naar behoren functioneren van de welvaartsstaat. Het niet voorzien van welzijn en welvaart door de overheid zorgde voor een gebrek aan legitimiteit. Een laatste reden is extern van aard en komt van het Europese niveau. De EU kan in Schotland op beduidend meer steun rekenen als in de rest van Groot-Brittannië. De traditie van geschreven grondwetten en het subsidiariteitsbeginsel zouden de Schotse instellingen versterken. De EU vormt ook een grote afzetmarkt voor Schotse producten. De voornaamste reden is echter het voorbeeld van andere EU-lidstaten die ook in decentraliserende tendens zaten. Schotland wil een gelijkaardige weg bewandelen en dezelfde voordelen halen uit een legislatieve decentralisatie [83].

De Schotse kiezer die voornamelijk Labour-gezind is krijgt bij de aanvang van de jaren ’70 ruimere electorale keuzemogelijkheden. Zowel in Wales als Schotland komen nieuwe nationalistische partijen van de grond. De Scottish Nationalist Party en Plaid Cymru zullen respectievelijk voor Schotland en Wales elk belangrijke katalysatoren worden in de aanvang van het devolution-verhaal [84].

In ‘74 en ’79 heeft Labour tweemaal voorstellen ingediend om devolution door te voeren. Dit werd niet enkel gedaan om tegemoet te komen aan de vraag voor een Schots parlement maar ook om het electorale succes van de Scottish Nationalist Party (SNP) te temperen. Deze nationalistische beweging, die ijverde voor Schotse onafhankelijkheid, steunde aanvankelijk de ‘Scotland and Wales Bill’. Het hierin vooropgestelde eigen wetgevend orgaan zou volgens de partij bijdragen tot een Schots eenheidsgevoel en helpen een onafhankelijke Schotse staat op te richten. De Wilson regering die geen duidelijke meerderheid bezat ging echter toch door met haar plannen voor devolution maar zou er niet in slagen om de voorziene veranderingen door te voeren. Een ruim aantal amenderingen en het niet kunnen inperken van het tijdsbestek dat aan de onderhandelingen werd gespendeerd, zorgde ervoor dat devolution niet werd gerealiseerd. Labour-parlementsleden stemden tegen hun eigen regering en de Liberals die aanvankelijk ook voorstanders waren trokken in ruime mate hun steun terug. Tenslotte onttrok ook de SNP haar steun aan het controversiële wetsvoorstel. De regering was haar meerderheid kwijt en de nationalisten leken af te stevenen op een verkiezingsoverwinning. De opiniepeilingen zagen de SNP de grootste partij van Schotland worden. Labour zou een nieuwe meerderheid moeten vormen en was daarvoor aangewezen op de Liberal Democrats. In ruil eisten zij een nieuw wetsvoorstel betreffende devolution [85].

In ’77 werd er wederom werk gemaakt van een wetsvoorstel ter invoering van devolution. Het grote verschil met de ‘Scotland and Wales Act’ van ’74 was dat beide regio’s van elkaar werden losgekoppeld. Er zouden dus twee aparte wetsvoorstellen dienen te worden goedgekeurd. Een tweede wijziging tegenover het eerste ingediende voorstel waren dus de invoering van referenda. De referenda die volgden in ’79 waren echter allesbehalve positief te noemen voor het bepalen van de publieke steun. Wales stemde massaal tegen en in Schotland sprak een kleine meerderheid van de opgedaagde kiezers zich uit als voorstander. Ironisch genoeg waren het net deze slechte resultaten, gecombineerd met een amendement ingediend door een Labour parlementslid, die ook het tweede referendum de das omdeden. George Cunningham, het parlementslid in kwestie, eiste een opkomstquota van 40%. Deze drempel was te hoog voor het referendum. De tussenkomst van het parlement in Westminster moest bijgevolg de doorslag geven. Het zogenaamde ‘Cunningham-amendement’ zorgde er voor dat devolution weer niet werd goedgekeurd om dat een gewone meerderheid onvoldoende was. Het verloop van het tweede referendum toont ook de blijvende verdeeldheid die er heerste binnen Labour. Was de partij nu voor of tegen devolution [86]?

Het houden van deze twee referenda is echter niet de enige reden voor de mislukte invoering van de twee nieuwe wetsvoorstellen. Het spreekt voor zich dat de oppositie sterk gekant was tegen gelijk welke vorm van decentralisering. Ook bij een significant deel van de leden van de meerderheid bestonden er twijfels en tegenstand. De interne verdeeldheid bij de Labourregering was een extra moeilijkheid. De SNP profileerde zich wel als partij die op één lijn zat en een duidelijke visie had op het verhaal. Onafhankelijkheid was het einddoel op termijn maar dit was voor veel Schotten een stap te ver. Het vooruitzicht op afscheiding boezemde hen angst in. De realisatie van devolution zou ook betekenen dat er een extra bestuursniveau kwam bovenop het lokale en nationale niveau. De recente hervorming van de administratie, die veel geld had gekost, droeg bij tot het afwijzen van een extra regionaal bestuursniveau. De houding van de Conservatives in het referendumverhaal werd in ruime mate bepaald door het partijboegbeeld Margaret Thatcher. Zij stond te boek als tegenstander van het devolutionverhaal en liet blijken dat een stem voor devolution niet strookte met haar standpunt of dat van de partij. De Conservatives droegen op deze manier als oppositiepartij bij tot het afwijzen van beide wetsvoorstellen. Deze partij, die in Engeland steeds de meerderheid vormde, zou in Schotland nooit voet aan de grond krijgen. Van ’79 tot ’97 zou Westminster onder leiding staan van Margeret Thatcher en John Major. De vraag naar devolution zou tijdens het bewind van de Conservatieven geen gehoor vinden [87].

De verkiezingsoverwinning van Labour op 1 mei ’97 vernieuwde de wil tot verandering, de voorstanders van devolution kregen een derde kans om hun eisen ingewilligd te zien. Toen nieuwe premier Tony Blair wederom twee referenda aankondigde stak een zeker gevoel van verbazing de kop op. Met de referenda van ’79 in het achterhoofd geloofde men niet in een goede afloop.

The Referendum Act van 1997 voor Schotland en Wales was het eerste stuk devolution-wetsvoorstel in 18 jaar. Blair geloofde in het opzet, hij wou met een positief resultaat in de referenda een gemakkelijke parlementaire procedure krijgen met amper tegenstemmen. In Schotland en Wales gingen deze volksraadplegingen door op respectievelijk 11 en 18 september ’97. Het positieve resultaat zorgde inderdaad voor een snelle goedkeuring in het parlement waardoor devolution in 1998 onder de namen ‘Scotland Act‘ en ‘Government of Wales Act’ wettelijk verankerd werd [88]. De overdonderende meerderheid die Blair verwachtte bleef in zekere mate echter uit. De Schotse burger kwam wel in groten getale zijn stem uitbrengen en keurde zowel de oprichting van een parlementaire assemblee als het instellen van belastingheffende bevoegdheid voor het nieuwe parlement goed. Het Schotse referendum bestond immers uit 2 vragen, dit in tegenstelling tot het referendum in Wales. Hier kwam slechts de helft van de kiezers opdagen. Van de uitgebrachte stemmen waren er maar 50,3 % uitgebracht voor de oprichting van een wetgevend orgaan, hier werd de vereiste meerderheid dus maar heel nipt gehaald [89]. De Schotse situatie was duidelijk van een ander kaliber, de opkomst was lag net boven de 60%. Van de opgekomen kiezers sprak maar liefst 74,3% zich uit voor de oprichting van een eigen Schots parlement. Het antwoord van het electoraat op de vraag of het parlement dan ook belastingheffende bevoegdheden moest hebben lag weliswaar lager, maar was met haar 63,5% nog steeds een comfortabele meerderheid [90].

Uit het bovenstaande verhaal mag blijken dat devolution niet van vandaag op morgen een vaststaand feit werd in de Schotse samenleving. Gedurende een periode van 25 jaar vormden de vraag naar een eigen parlement, meer autonomie en eigen Schotse fiscale bevoegdheden vaak een heikel verkiezingsonderwerp en inzet van maatschappelijke debatten. Het Schotse devolution-referendum richtte zich dus tot een electoraat waarvan een groot aandeel al jaren dit onderwerp in de media had gevolgd en ruimschoots op de hoogte was van de voor- en nadelen [91]. Het debat dat in 1997 losbrak na de Labour-verkiezingsoverwinning was dit keer ook duidelijk afgebakend langs de Schotse partijlijnen. Aan de ene kant waren er de duidelijke voorstanders: de Scottish Nationalist Party (SNP), de Liberal Democrats en een voortrekkersrol voor de regeringspartij Labour. De overduidelijke tegenstanders waren de Conservatives. Zij kantten zich tegen een eigen Schotse Parlement met belastingsheffende bevoegdheden. Dit betekende een verandering tegenover het referendum in ’79. De standpunten waren ditmaal wel duidelijk herkenbaar voor de kiezer en er waren geen partijdissidenten. De Schotse partijen vertolkten eenduidig hetzelfde standpunt, er was dus amper sprake van Labour-parlementsleden die tegen devolution stemden of Conservatives die na 18 jaar duidelijk voorstander werden van meer Schotse autonomie. Welgeteld 1 Labourparlementslid en 3 Conservatives weken af van het devolutionstandpunt van hun partij [92]. De media had het dus gemakkelijker om het partijpolitieke landschap te schetsen, zij droegen in zekere mate zelfs bij tot de uitslag van het referendum. Het Schotse medialandschap werd meer gedomineerd door kranten en tabloids die volledig in Schotland werden geschreven en gedrukt. Ongeveer 66% van de Schotse krantenlezers zou in 1997 dagelijks een regionale krant doornemen. Het spreekt voor zich dat in deze regionale kranten een uitgebreidere en meer frequente vorm van verslaggeving aanwezig is betreffende regionale nieuwsonderwerpen. Dit is sterk in contrast met een regio als Wales waar men meer kranten leest die op nationale basis worden verspreid en die beduidend minder aandacht besteden aan regionale thema’s zoals de toenmalige referenda. Denver besluit in zijn artikel hieruit dat door het overwicht van de Schotse regionale pers en het duidelijke standpunt in het voordeel van devolution ingenomen door deze media er een duidelijk hogere opkomst was in Schotland dan in Wales voor het referendum. Rekening houdend met het verplichte opkomstcijfer om de referenda geldig te verklaren speelde dit dus zeker een rol [93]. Bovendien werden er ditmaal twee vragen gesteld aan elke Schot, net zoals in ’79 werd er gepeild naar het verlangen voor een eigen Schotse parlement. Dit keer werd echter ook gevraagd of er dan ook sprake diende te zijn van belastingsheffende bevoegdheden.

Zijn de houding van de media en de duidelijke partijstandpunten echter voldoende factoren om het succes van de referenda in ’97 te verklaren? De traditionele maatschappelijke breuklijnen komen immers ook in dit verhaal naar boven. Denver toont aan dat er een sterke relatie is tussen partij-identificatie en het stemgedrag bij het referendum. Labour spreekt maar liefst 93% van zijn achterban aan bij het innemen van een positie als voorstander van devolution. Zoals te verwachten volgen de kiezers van nationalistische partijen, in dit geval de SNP, ook hun partij ook al gaat de devolution niet ver genoeg voor hen. Zij zagen deze referenda echter als een stap dichter bij volledige onafhankelijkheid. De Lib Dem-kiezers nemen een ietwat ambigue positie in. Sinds het ontstaan van de partij neemt men een goedkeurende houding aan ten aanzien van meer autonomie. De kiezers waren echter verdeeld over het onderwerp en hadden niet de neiging het partijstandpunt te volgen. De Lib Dem-kiezers zijn geneigd hun stem aan populaire kandidaten te geven in plaats van te stemmen voor een compleet partijprogramma. Toch kunnen we zeggen dat de Schotse kiezer zich op bij het referendumdebat kon vinden in het standpunt van zijn partij op uitzondering van de Liberal Democrats. De vraag blijft echter bestaan of het partijstandpunt afgesteld werd op de opinie van de achterban of dat de kiezer aan de partij opdroeg welke lijn er diende te worden gevolgd [94].

Is het referendum van ’97 eigenlijk een toonbeeld van Schotse eigenheid? Hassan en Warhurst spreken van een mythe die het ‘Home Rule’-debat kenmerkt en ten onrechte uitgaat van een uniek Schots karakter en eigenheid. Het feit dat het Schotse electoraat een duidelijke voorkeur heeft voor centrumlinks benadrukt volgens hen niet een significant niveau van politieke identiteit, maar wel dat partijen in een andere context andere standpunten verdedigen. Het standpunt verdedigen dat de zwakke positie van de Schotse Conservatives te verklaren is als een typisch Schots fenomeen gaat voor deze auteurs dus niet op. Brits verkiezingsonderzoek zou de verschillen in stemgedrag tussen Engeland en Schotland terugbrengen tot sociale klasse. Het zou kortzichtig zijn om het verschil in stemgedrag in Schotland te beperken tot een simpele tegenstelling tussen de voorstanders en tegenstanders van een eigen parlement. Hassan en Warhurst onderscheiden drie visies op een Schots parlement tijdens het devolutiondebat. Het eerste debat gaat uit van normalisatie, waarbij het instellen van een autonoom wetgevend orgaan gezien werd als een vanzelfsprekendheid. In dit kader wordt op termijn dan ook volledige onafhankelijkheid nagestreefd. Het tweede standpunt gaat uit van een historisch denkkader, het zogenaamde restauratiestandpunt ziet een nieuw Schots parlement als opvolger van het parlement dat op 25 maart 1707 werd ontbonden. Hiermee gepaard gaan opvattingen dat de sociale normen die in verval zouden zijn geraakt terug in ere dienen te worden hersteld. Ten slotte is er ook sprake van radicale democratisering, dit is de meest progressieve vorm van staatshervorming. De nadruk wordt gelegd op het streven naar consensus door middel van uitgebreide consultatie, hieruit dient een progressieve politiek te ontwikkelen die verdere staatshervorming mogelijk maakt. Deze opvattingen staan rechtsreeks tegenover het ‘Thatcherism’ dat gedurende 18 jaar het dominante handelen betekende in de Britse politiek. Vooral de normalisatie en restauratie-gedachte domineerden tijdens deze 2 decennia als voornaamste vormen van tegenkanting [95].

Devolution reikt verder dan Schotland alleen, er werden dan ook drie wetgevende organen opgericht naar aanleiding van de ingestelde referenda. Zowel in Schotland, Wales als Noord-Ierland werd er werk gemaakt van een eigen parlement. Blikvanger bij deze vernieuwingen is echter het hoge asymmetrisch karakter van de hervormingen. Hiervan getuigen de ‘Scotland Act’ en de aparte ‘Government of Wales Act’, deze wetsvoorstellen hebben hetzelfde voor ogen namelijk het instellen van nieuwe wetgevende organen en het aflijnen van de overgedragen bevoegdheden. Toch eindigt hier de vergelijking, de inhoud ervan verschilt dusdanig dat in geen geval sprake kan zijn van een homogene devolution-regeling voor Schotland en Wales. De volgende paragrafen bespreken enkel de desbetreffende Schotse wetgeving die devolution mogelijk maakte en de aanloop ernaartoe. De eigenlijke samenstelling en werking van het parlement worden ook vermeld en in welke mate zij voldoen aan de vooropgestelde verwachtingen.

De instelling van een nieuw parlement bracht hoge verwachtingen met zich mee, in Schotland kwamen deze in de vorm van de White Paper [96]. De Consultative Steering Group (CSG) was de voornaamste motor achter het afbakenen van de krijtlijnen voor het nieuwe wetgevende orgaan. Een amalgaam aan belangenverenigingen, lokale autoriteiten, kerken, vrijwilligersgroepen en handelsverenigingen diende als belangrijkste link tussen het grassroots-level en het nieuwe politieke orgaan. Na de dood van de eerste Schotse premier, Donad Dewar, zal de voorzitter van de CSG Henry MacLeish hem opvolgen. Een speciale rol wordt toegemeten aan de ‘Scottish Council of Voluntary Organisations’, dit overkoepelend orgaan van vrijwilligersorganisaties wordt door de Scottish Executive op dezelfde voet geplaatst als vakbonden of andere belangenorganisaties. De Schotse regering drukte op de rol van de SCVO als drijvende kracht in de samenleving. Dit voorbeeld illustreert hoe men wenste te werken aan participatieve democratie, men zorgde op korte tijd voor actie die ruim gedragen werd en ook vanuit de elite gesteund werd. Het Schotse parlement telt 153 leden die worden verkozen volgens een dubbel systeem. In tegenstelling tot Westminster worden de Holyrood-parlementsleden niet enkel via het ‘first-past-the-post’ systeem maar ook gedeeltelijk via ‘qualified majory voting’ verkozen. Dit betekende dat elke Schotse kiezer op 6 mei 1999, de datum van de eerste Schotse verkiezingen, 2 stemmen uitbracht. In de eerste plaats koos men dus voor een kandidaat in een bepaalde kiesomschrijving volgens het ‘first-past-the-post’ systeem waarna een tweede stem kon worden uitgebracht op een partijlijst.

Figuur 2 Gewonnen aantal zetels in de algemene verkiezingen van 1997 en de regionale Schotse verkiezingen van 1999 [97].

Bovenstaande tabel toont duidelijk de impact van de invoering van het nieuwe verkiezingssysteem. Labour verloor een deel van haar aanhang aan de SNP, de Liberal Democrats bleven stabiel. De Conservatives maakten tegenover de algemene verkiezing van ’97 enkel vooruitgang omwille van de nieuw ingevoerde lijststem. Een gegeven waar de partij die grote tegenstander van was uiteindelijk nog baat bij heeft. De Conservatives zouden anders zijn weggevaagd uit het Schotse parlement [98].

Labour en de Liberal Democrats kwamen duidelijk aan zet na de verkiezingen. Deze eersten hadden net niet genoeg zetels voor een absolute meerderheid en de Lib-Dem’s konden net genoeg zetels aanbieden om een meerderheid te vormen. Beide partijen vonden elkaar dan ook spoedig. De eerste Schotse verkiezingen leverden niet enkel de partijen die de komende 4 jaar het beleid zouden bepalen. De SNP zou met haar 35 zetels voor de eerste maal in haar geschiedenis gewicht in de schaal kunnen leggen en als volwaardige oppositie kunnen fungeren. De onderhandelingsgesprekken die volgden verliepen echter met opgestroopte mouwen. Donald Dewar kreeg als Labour-voorzitter zijn Liberal Democrats-evenknie over zich om een akkoord te bewerkstelligen. Jim Wallace zag zijn kans schoon om duidelijke eisen te stellen en vraagt om een afschaffing van de zogenaamde ‘tuition fees’. Dit inschrijvingsgeld dient elke student in het Verenigd Koninkrijk betalen bij inschrijving in een instelling die hoger onderwijs voorziet. Een te hoge inschrijvingskost in het Britse hoger onderwijs zou nefast zijn voor een verdere democratisering ervan en vroeg volgens Wallace om gewijzigd te worden. Dewar zat echter met gebonden handen en werd door het strak geformuleerde Lib-Dem-voorstel gedwongen om een eerste beleidsdaad te stellen die implicaties zou hebben voor de rest van het Verenigd Koninkrijk. De oplossing liet niet op zich wachten en een onafhankelijk comité werd in het leven geroepen. Een overeenkomst werd bereikt na de belofte om meer geld te investeren in onderwijs en om proportionele vertegenwoordiging in te stellen bij lokale verkiezingen. Dewar en Wallace bereikten een overeenkomst en tekenden samen het document ‘A Partnership for Scotland’ [99]. De verkiezingen van 2003 worden hier niet besproken. Zij komen later in deze dissertatie aan bod in het kader van het peilen naar de maatschappelijke effecten van devolution.

Keating en Cairney gaan aanvankelijk uit van de assumptie dat devolution de basis voor rekrutering voor politieke ambten heeft verbreed. Hun tweede alternatieve veronderstelling sluit hier sterk bij aan, toch gaat deze niet uit van een verbreding. Devolution zou dan niet verantwoordelijk zijn voor een verbreding van de rekrutering maar enkel de snelheid van het proces verhoogd hebben. Devolution zou dus niet rechtstreeks voor nieuwe hooggeplaatste ambtenaren met meer uiteenlopende maatschappelijke achtergronden zorgen, maar het nieuwe parlement zou deze trend wel versneld hebben [100]. Zij toetsen deze hypotheses zowel aan de Schotse politici als aan de Schotse ambtenarij en haar belangrijkste ambtenaren.

Is er echter sprake van voorafgaande trends en in welke mate is er een breuklijn terug te vinden sinds 1999? Is de situatie sinds devolution echt zo gewijzigd? Sinds 1885 bestaat er immers een aparte Schotse administratie en sinds 1999 zouden via de Labour ‘new politics’ in het nieuwe Schotse parlement eventuele veranderingen aan het licht moeten komen. De auteurs maken dus duidelijk gewag van eventuele lange termijn effecten die losgekoppeld dienen te worden van devolution. Keating en Cairney vergelijken de situaties bij de parlementsleden en de ambtenaren. Zij doen dit steeds gekaderd in een tijdsaspect. Ze vergelijken politici en ambtenaren voor devolution met hun opvolgers na de Schotse overdracht van parlementaire bevoegdheden. Men vergeet hierbij echter niet de leden van het Schote parlement (MSP’s) te vergelijken met hun Westminster-collega’s (Schotse MP’s en MP’s). Hierbij wordt er een onderscheid gemaakt in opleiding, geboorteplaats en voorafgaande beroep(en). We kunnen dan spreken van een mate van convergentie of divergentie ten opzichte van de rest van het Verenigd Koninkrijk.

Tussen 1945 en 1999 toonden de Britse en Schotse parlementsleden van de twee grootste partijen minder overeenkomsten als nu. Deze verschijnselen zijn echter een proces van lange adem. De toenemende convergentie moet bekeken worden in het licht van devolution, zonder afbreuk te doen aan processen die al langer bestaan. Laat ons de concrete situatie weergeven voor devolution. Het is duidelijk dat de Britse partijen na de Tweede Wereldoorlog veel meer afgebakend werden langs klassenbreuklijnen dan vandaag het geval is. Labour vertegenwoordigde de arbeidersklasse, bestond uit mandatarissen die vooral actief waren in vakbonden of als raadsleden en die een bekroning van hun carrière vonden in hun verkiezing als lid van het Lagerhuis. De Schotse Conservatives van hun kant waren overwegend van de hogere klasse, hadden een militaire achtergrond en hadden een public-school opleiding genoten [101].

Welke brede socio-economische verschillen zijn nu terug te vinden in de Britse politiek tussen Edinburgh en Westminster? Door technische problemen is de nauwkeurigheid van een dergelijke longitudinale vergelijking minder exact maar nog altijd zeer verhelderend. De reden is dat over een halve eeuw Britse politiek ook de sociaal-economische situatie veranderde. Zowel Labour als de Conservatives bestaan nu vooral uit parlementsleden die afkomstig zijn uit de middenklasse met een universitaire opleiding. Zij springen meestal in banen die direct meer kansen geven op een politieke loopbaan of banen die reeds direct in contact staan met de politieke wereld. Er wordt dan ook gewag gemaakt van ‘professionele politici’. Maar niet alle verschillen zijn weggeëbd, Labour trekt nog steeds meer mandatarissen aan uit de publieke sector en de Conservatives uit de private sector. De Schotse politici leken minder geraakt te worden door de naoorlogse tendensen voor het instellen van devolution, de klassenbreuklijnen kwam er sterker tot uiting dan in Engeland [102].

Het institutionele effect (de instelling van devolution) heeft echter wel impact. De mate van de professionaliteit van een parlementslid lijkt samen te hangen met de achtergrond van het parlementslid. De Labourfractie in Westminster toont dat de gewone MP’s en de leden van het Schotse parlement (MSP’s) respectievelijk het meest en het minst ‘professioneel’ zijn. Deze bevinding toont aan dat Labour frequenter en steeds sneller sinds de oprichting van het parlement in Edinburgh haar vertegenwoordiging haalt uit de professionele middenklasse in plaats van de originele arbeidersklasse. Deze convergerende trend blijft staande zelfs wanneer we een vergelijking maken met het lage, en dus minder representatieve, aantal Conservatives-verkozenen. De achterban waar de Conservatives duchtig naar op zoek zijn in Schotland is zeer beperkt, toch zijn ook hier gelijkaardige trends te ontdekken. De sterke terugval van verkozenen met een militaire achtergrond blijkt de opvallendste trend te zijn [103]. Het meest opvallende aspect blijft echter de convergentie van de professionele achtergrond van zowel de MSP’s als de Westminster-MP’s. Dit wordt ondersteund door de steeds stijgende onderwijskwalificaties van de Labour MP’s en MSP’s. Hieruit blijkt dat het aantal universitaire afgestudeerden steeds is gestegen, 90% van de niet-Schotse Labourparlementsleden heeft een tertiaire opleiding genoten, bij de Schotse collega’s ligt dit iets lager maar hier blijft men voor het volgen van een hogere opleiding bijna unaniem in Schotland. Het feit dat de trend versneld lijkt te worden door de oprichting van het Schotse parlement lijkt dus de tweede hypothese te bevestigen. Ook worden in de Schotse assemblee steeds vaker parlementsleden ontdekt die reeds voor de start van hun termijn in het parlement een lokaal politiek mandaat hebben vervuld. Dit kadert wederom in de toenemende professionalisering in het Schotse parlement. Het percentage van parlementsleden met een voorbereiding in de lokale politiek is de laatste jaren in Schotland sterk toegenomen, vooral bij de Conservatives is dit het geval [104].

Holyrood steekt echter met kop en schouders boven Westminster uit op het vlak van vrouwelijke vertegenwoordiging. Maar liefst 40% van de Schotse parlementariërs is van het vrouwelijke geslacht. Dit resultaat werd bij de verkiezingen van 2003 bereikt omwille van het uitgangspunt van gelijke vertegenwoordiging van man en vrouw. Dit ging echter ten koste van maatschappelijke representativiteit en versterkte de reeds eerder vermelde trends. De vrouwelijke MSP’s hebben immers een veel hogere graad van professionalisering (64%) dan hun mannelijke collega’s [105]. Een tweede politiek fenomeen eigen aan Holyrood is de afwezigheid van politieke mobiliteit. Landen met gedecentraliseerde bevoegdheden of een federale staatsstructuur krijgen niet enkel te maken met politici die politieke mandaten opnemen op het lokale niveau en zich opwerken tot het federale niveau. Ook het omgekeerde is mogelijk, leden van de centrale overheid die na een ruim aantal jaren mandaten te hebben uitgeoefend uiteindelijk het leiderschap overnemen van de gedecentraliseerde overheid. Dit fenomeen is Schotland echter vreemd en is te wijten aan verschillende oorzaken. Ten eerste wordt het door de Britse politieke partijen niet aangemoedigd, enkel tussen Westminster en het Europese Parlement was er sprake van enkele inwisseling van zitjes. Ten tweede dienen regeringsleden steeds gekozen te worden uit de beschikbare parlementsleden. Hierbij komt nog eens het aspect van anciënniteit tevoorschijn, enkel wie als parlementslid de weg heeft afgelegd van ‘backbencher’ tot ‘frontbencher’ komt in aanmerking voor een regeringspost. Een snelle transfer tussen twee parlementen is dus uitgesloten en werkt dan ook als rem op centrifugale en centripetale tendensen. Holyrood is dus niet het begin van nieuwe politieke bewegingen of intense mobiliteit van parlementsleden tussen de verschillende assemblees maar eerder een katalysator van de wijzigende naoorlogse politieke verhoudingen.

Wat was echter het gevolg voor de Schotse ambtenarij na devolution? Het is niet gemakkelijk om de verschillende ambtenaren die Groot-Brittannië telt te vergelijken. Sterk variërende kwalificaties die over meer als een halve eeuw sterk fluctueren in opleidingsinhoud en functieomschrijving zijn nu eenmaal moeilijk tegen elkaar af te wegen. Een even verregaande analyse als voor de parlementsleden is dus bijna uitgesloten, toch tonen de beschikbare data van Keating en Cairney enkele opvallende Schotse bijzonderheden. In tegenstelling tot wat zou kunnen verwacht worden werd er niet geopteerd voor een aparte Schotse tak los van de centrale Britse administratie. Men vreesde dat een Schotse administratie de mobiliteit van de Schotse ambtenaren zou afstompen. De ‘Scottish Office’, de benaming van de Schotse openbare diensten, maakte daarom integraal deel uit van de Britse ambtenarij. Een vergelijking tussen Westminster en Holyrood is niet evident, het Scottish Office telt immers maar één ‘Permanent Secretary’. Om de representativiteit te garanderen zullen de hoofden van zowel de Schotse als de Whitehall-departementen worden vergeleken [106]. De verschillen tussen beide worden snel duidelijk, Schotland heeft significant minder leden uit het senior management die een private opleiding genoten hebben. In 2004 telde men 33% departementshoofden die onderwijs hadden gevolgd in privaatscholen. Westminster telde in ’79 zo goed als alleen hooggeplaatste ambtenaren die privé-onderwijs hadden gevolgd, in 2004 was dit gedaald tot 63%. Deze sterke daling blijft echter nog steeds goed voor het dubbele aantal topambtenaren met een privé-opleiding ten opzichte van Schotland. Dit verschil toeschrijven aan het groter aantal studenten in het Engelse privé-onderwijs is onterecht aangezien veel van de Schotse topambtenaren hun opleiding ten zuiden van de Schotse grens volgden. De relevantie van het privé-onderwijs ligt echter niet in de hogere kwaliteit van het onderwijs die een betere voorbereiding is op een hoge functie in een departement maar wel in haar vorming van elites [107]. Het aantal afgestudeerden van Oxford en Cambridge is tevens veel lager onder de Schotse topambtenaren, naarmate het een hogergeplaatste functie betreft neemt dit aantal echter toe. Toch blijft hun aantal lager in verhouding tot het aantal Westminster OxBridge-afgestudeerden (Oxford-Cambridge). Ook de mobiliteit van de Schotse ambtenaar is zeer laag, 70% heeft nooit een functie gehad in een Westminster-departement, het omgekeerde is wel het geval. Whitehall-departementshoofden geloven dat door te verhuizen naar de Schotse civil service dat zij meer kans hebben het beleid te beïnvloeden. Het positieve cijfer van 40% vrouwelijke parlementsleden is niet terug te vinden bij de Schotse ambtenarij. Tussen ’74 en ’95 steeg het aantal vrouwelijke ambtenaren in sleutel posities van 0 tot 7%, In 2004 bedroeg hun aantal reeds 13% wat resulteert in een sterkere stijging op kortere tijd, dit aandeel is echter nog steeds ondermaats en ligt sterk onder het Whitehall-aandeel waar bijna het dubbel aantal vrouwen tewerkgesteld zijn op het hoogste niveau. Devolution betekende dus niet hetzelfde voor de Schotse ambtenarij als voor de politieke elite [108].

Devolution zorgde volgens Keating en Cairney dus voor een verschuiving in plaats van een verbreding in politieke representativiteit. Het leiderschap komt te liggen bij een professionele middenklasse die een meer homogene achtergrond deelt op het vlak van opleiding en die significant verschilt van de rest van het Verenigd Koninkrijk. De instelling van devolution heeft de verschillen echter meer verankerd, waar voorheen politici meer afwisselden tussen het Schotse of Britse beleidsniveau zijn nu meer politici en ambtenaren geneigd hun carrière te kaderen in de Schotse of Britse politiek. De institutionele barrières van devolution spelen hier een significante rol [109].

Wat is de rol van de kieswetgeving in het devolution-gebeuren? In welke mate verschilt ze van de gang van zaken in Westminster en komen we tot eventuele effecten voor de partijen, het parlement of de Scottish Executive? Bohrer en Krutz toetsen het Schotse en Britse kiessysteem, dit wil zeggen dat zij eigenlijk de proportionele vertegenwoordiging en het ‘first-past-the-post’ systeem aan elkaar afwegen. Schotland hanteert sinds de eerste Schotse wetgevende verkiezingen van 6 mei 1999 een kiessysteem dat de helft van de zetels verkiest volgens een lijstsysteem en dus proportioneel te werk gaat en de andere helft volgens het meerderheidsprinicpe. Engeland werkt tot op de dag vandaag met een parlement dat samengesteld is volgens het meerderheidsprincipe en dus verkozen wordt via een ‘first-past-the-post’ systeem. Het feit dat hier gewerkt wordt met een vergelijking tussen verschillende kiessystemen zorgt ervoor dat de analyse robuuster wordt dan het gewoon bekijken van één nationaal kiessysteem. Het Britse kiessysteem na devolution zal hier dan ook belicht worden en vervolgens getoetst worden aan de wet van Duverger.

De ‘wet van Duverger’ gaat uit van mechanische en psychologische effecten. Deze effecten hebben de meeste kans op te treden in landen waar men een ‘first-past-the-post’ systeem hanteert zoals Groot-Brittannië. Hier worden parlementsleden via het meerderheidsprincipe in aparte kiesdistricten verkozen in plaats van volgens een lijstsysteem dat uitgaat van proportionele vertegenwoordiging. Een kandidaat in Groot-Brittannië kan dus perfect verkozen worden zonder ook maar een gewone meerderheid te halen. Het meeste aantal stemmen halen van alle kandidaten is voldoende. Meerdere momenten uit de Britse politieke geschiedenis zijn aan te halen om dit te illustreren. Zowel Labour als de Conservatives hebben baat gehad aan de combinatie van het kiessysteem dat gebaseerd is op het meerderheidsprincipe en het mechanische effect. De Britse verkiezingen van 1983 brachten Margaret Thatcher aan het hoofd van een conservatieve regering die 61% van de zetels in het House of Commons innam maar slechts 42% van de stemmen had gekregen [110]. Dit maakt het ook zeer moeilijk voor kleine partijen om ook maar een minimum aan vertegenwoordiging te halen in het parlement.

Mechanische effecten doen zich voor bij het vertalen van stemmen in zetels en resulteren in stemmenverlies bij deze omzetting. Duverger’s wet stelt dan ook dat de proportionaliteit lager zal zijn bij de verkiezingen voor het Verenigd Koninkrijk in vergelijking met Schotland. Duverger stelt dan ook de hypothese dat de ‘devolved parliaments’ zullen te maken krijgen met een multi-partij systeem. Om deze hypothesen te toetsen kijken Bohrer en Krutz eerst naar de mate van proportionaliteit en het aantal partijen voor de Schotse vertegenwoordigers, zowel bij de verkiezingen op nationaal als Schots niveau. Ten tweede kijkt men naar het aantal partijen die opkomen en de hoeveelheid die na de verkiezingen effectief plaats neemt in het parlement. Ze vergelijken dus het aantal stemmen met het aantal behaalde zetels. Hier verwachten we dus een hogere proportionaliteit, een hoger aantal partijen in het parlement en minder verloren stemmen bij de overgang van de stembusgang naar het parlement in Schotland. [111]. Om Duverger’s psychologische effect te meten vergelijken Bohrer en Krutz het aantal partijen in het House of Commons met de hoeveelheid partijen in Holyrood. Duverger’s wet stelt dat er een directe stijging van het aantal partijen in het Schotse parlement zal zijn in vergelijking met Westminster. Het psychologische effect zal dus kleiner zijn als gevolg van het feit dat de proportionaliteit hoger is en de kiezer dus meer kans zal hebben om zijn stem zien omgezet te worden in de zetelende kandidaat van zijn keuze [112].

De gemiddelde uitslag van de Westminster-verkiezingen van 1992 tot 2001 liet Labour als grootste partij naar voren komen met 43,4% van de zetels. Een samenwerking was in het House of Commons niet aan de orde, hier nam Labour 77,8% van de zetels in. Een gemiddelde van de regionale verkiezingen laat echter een lager aantal Labour-stemmen zien. Labour had in Westminster echter met slechts 9,8% meer stemmen 34,4% meer zetels veroverd dan hun Schotse evenknie. Deze stijging in proportionaliteit is typisch voor de verkiezingen die werden ingesteld voor de parlementen die werden opgericht na devolution. Dit staat in sterk contrast met het Britse meerderheidssysteem dat grote partijen bevoordeelt ten koste van kleine en middelgrote partijen [113].

We stellen dus vast dat de mechanische effecten van proportionele vertegenwoordiging kleiner zijn als bij kiessystemen die werken met een ‘first-past-the-post’-systeem. Het Schotse parlement zou normaal gezien ook een groter aantal partijen moeten tellen dan Westminster. Dit blijkt ook het geval te zijn, alle parlementen die werden opgericht na devolution waaronder Holyrood tellen minstens drie zetelende partijen. Het is geen toeval dat de ‘single-member plurality’ kiesdistricten die in Schotland worden gebruikt om de helft van de parlementszetels te verkiezen duidelijke overeenkomsten vertonen met Westminster. Niet alleen werden 53 van de 72 zetels door Labour veroverd, het toont ook aan dat deze zetels voor praktisch hetzelfde aantal partijen in het parlement zorgt. Westminster telt tussen 1992 en 2001 gemiddeld 1,95 partijen in het parlement, in Schotland is dit sinds de oprichting van Holyrood 3,02 partijen. Houden we echter enkel rekening met ‘single-member plurality’ kiesdistricten dan is dit nog maar 1,45 partijen en dan is de gelijkenis met Westminster veel groter. Het gedeeltelijk afstappen van de proportionele vertegenwoordiging bij de devolved verkiezingen zorgt dus voor een kleiner maar nog steeds aanwezig mechanisch effect [114]. Het gesplitste kiesmodel ondersteunt tevens de hypothese rond de psychologische effecten van het kiessysteem. Schots verkiezingsonderzoek wijst uit dat het strategisch stemmen zich veel vaker voordoet bij het uitbrengen van de eerste stem voor het ‘single-member plurality’ kiesdistrict dan voor de lijststem die proportioneler van aard is [115]. Deze bevindingen counteren de alternatieve hypothese dat de verschillen in het Verenigd Koninkrijk omtrent het aantal partijen in het parlement te wijten zijn aan contextuele factoren. Devolution in Schotland lijkt aan te tonen dat de mechanische effecten van het kiessysteem een grote rol blijken te spelen in het aantal partijen. Omdat het Schotse kieslandschap proportioneler is samengesteld en dus meer partijen telt verloopt de regeringsvorming moeizamer. Labour vormt de grootste partij maar is hierbij echter nog steeds aangewezen op de Liberal Democrats om een meerderheid te halen. De Scottish Nationalist Party nestelt zich net als Plaid Cymru in Wales in de oppositie en probeert vanuit deze positie haar invloed te laten gelden. Het feit dat de SNP te Holyrood de grootste oppositiepartij is en in Westminster amper zetels bemachtigt duidt op een duidelijk verschil. Devolution lijkt er echter voor te zorgen dat nationalistische partijen via devolution hun geloofwaardigheid kunnen versterken. Het potentieel om de autonomie en representativiteit door devolution te verhogen op regionaal niveau is bijgevolg zeker aanwezig. Er zijn dus significante verschillen tussen Westminster en Holyrood die duidelijk grote delen van de wet van Duverger bevestigen [116] .

In de volgende paragrafen zal een beeld worden geschetst van de implicaties van de Schotse oververtegenwoordiging in het Britse parlement en de pogingen om deze terug te schroeven. De Scotland Act van ’98 bevatte een vermelding om hieraan te verhelpen vanaf het moment dat de nieuwe instellingen in werking zouden treden. De situatie is sinds de oprichting van het Schotse parlement echter nog niet gewijzigd. De redenen voor dit uitstel zullen besproken worden in combinatie met het mogelijke vooruitzicht op een verankering van de huidige situatie.

Verschillende problemen steken de kop op als gevolg van het uitstel van deze kieshervorming. Schotland wordt anders behandeld ten opzichte van de overige deelstaten van het Verenigd Koninkrijk in het centrale overkoepelende wetgevende orgaan. Door het in stand houden van de ongelijkheid via kiesdistricten worden er dus extra kunstmatige ongelijkheden gecreëerd. Hierbij komt het feit dat kiesdistricten bij de Holyrood- en Westminster-verkiezingen dezelfde zijn. Bij eventuele aanpassingen zouden dus grote verschillen kunnen optreden in kiesgedrag. Ten laatste is het uitstel van een mogelijke aanpassing ook te wijten aan het Labour-overwicht. Mogelijke aanpassingen zouden nefast kunnen zijn voor het eigen stemmenaantal bij verkiezingen en men zou met een hervorming dus in het eigen vlees snijden [117].

Dit probleem is echter niet nieuw en kent een lange voorgeschiedenis. Devolution bleek de uitgelezen kans om verandering te bewerkstelligen. Tot op heden heeft een aanpassing van de kiesdistricten zich echter nog niet voorgedaan. Al sinds het begin van de 20^ste eeuw wordt de Schotse regio voorzien van een proportioneel te hoog aantal zetels in Westminster. Dit komt door het opdelen van een relatief kleine hoeveelheid kiezers per kiesomschrijving. De reden voor deze overwaardering in zetels werd toegeschreven aan de moeilijke bereikbaarheid en het afgelegen karakter van de Highlands- & Islesregio. In 1942 werd via een regeringscomité geijverd voor volledige representativiteit en verdeling van de zetels volgens principes van gelijkheid maar twee jaar later werd via de House of Commons Act het minimumaantal zetels per regio vastgelegd. Een cijfer van 71 zetels waren te verdelen over het Schotse kieslandschap, de oververtegenwoordiging werd hierdoor verankerd in plaats van teruggedrongen. Hiermee werden de demografische verschillen tussen 1917 en 1944 echter teniet gedaan. Hoewel het aantal zetels gelijkmatig bleek verdeeld te zijn, stond elke zetel niet voor een gelijk aantal kiezers. Tussen ’54 en ’95 volgden er nog vier herzieningen, tegen de gang van zaken in werd er echter geen komaf gemaakt met de oververtegenwoordiging [118].

Wat was echter de rol van het devolutionverhaal bij deze ongelijkheid in de Britse kieswetgeving? De Welshe en Schotse oververtegenwoordiging waren ondertussen immers een deel gaan uitmaken van de Britse status quo en niet echt voor aanpassing vatbaar. Het te ruim bedeelde aantal zetels voor de regio’s werd aanzien als een garantie voor stabiliteit en een noodzakelijk kwaad voor de werking van het politieke landschap. Het hier eerder vermelde referendum van ’79 betreffende het al dan niet instellen van devolution brachten de zetelverdeling in Westminster een eerste maal aan het wankelen. Het Schotse Westminsterparlementslid Tam Dalyell merkte op dat na instelling van een parlement met overgedragen bevoegdheden Schotse parlementsleden nog steeds zouden kunnen meestemmen over Engels beleid maar dat Engelse parlementariërs dit niet meer zouden kunnen doen voor Schotse beleidskwesties. Dit probleem staat bekend als de ‘West-Lothian Question’ en zorgde voor extra olie op het vuur. Toch gingen de enige aanpassingen in het Britse parlement tussen ’44 en ’98 op het vlak van zetelverdeling ten koste van het aantal Noord-Ierse volksvertegenwoordigers. Hun aantal werd daarom in 1972 teruggebracht van 29 naar 12. Noord-Ierland zette immers de toon voor de reductie in vertegenwoordiging in het centrale parlement vanaf het moment dat er sprake is van ‘devolved government’ [119]. Waarom volgt Schotland dan niet dezelfde trend sinds 1999? Werden overheden wiens delen onderhevig waren geweest aan devolution niet verondersteld om ook hun aantal Westminster-MP’s te zien krimpen? Zij kregen immers er een eigen parlement voor in de plaats met een deel overgedragen bevoegdheden. De ‘Boundary Commission’, het orgaan dat instaat voor aanpassingen in de kieswetgeving, is dus ook verantwoordelijk voor eventuele wijzigingen aan de kiesomschrijvingen. Indien er al door de Commission een aanpassing zou gebeuren dan zou deze pas daadwerkelijk kunnen worden toegepast bij de volgende verkiezingen. Aangezien het Schotse parlement met legislaturen werkt van 4 jaar zou dus pas bij de verkiezingen van 2007 het effect van een mogelijke wijziging opgemerkt worden [120].

Na Labour’s algemene verkiezingsoverwinning in 1997 kwam er een vlaag van erkenning omtrent het probleem van de Schotse oververtegenwoordiging. Enkel de Schotse regio werd hierbij echter geviseerd. De Schotse Westminster- parlementsleden (SWMP’s) vertegenwoordigden immers voor dezelfde zetel als hun Engelse collega’s een vierde minder kiezers, hierdoor werden de Schotten oververtegenwoordigd met 44% extra zetels. Moesten de kiesdistricten echter evenveel kiezers bevatten als de Engelse dan zou echter nog steeds het probleem van de ‘West-Lothian question’ zich voordoen [121]. In plaats van echter komaf te maken met dit probleem trachtte de Labour-regering zich in te dekken tegen eventuele wijzigingen. De Boundary Commission dient slecht elke 5 jaar haar evaluatie over te maken en werd niet aangemaand om het twistpunt aan te pakken. De regering, en vooral de kanselier Gordon Brown, was omwille van haar significante Schotse Labour-achterban niet in het minst opgezet met een vermindering van het aantal Schotse zetels [122]. De lang verwachtte en optimale oplossing blijft echter uit, deze zou liggen in het realiseren van aparte wetgeving met het oog op verschillende kiesomschrijvingen voor Edinburgh en Londen.

Achter het devolution-verhaal schuilt meer dan het instellen van een regionaal parlement. Tony Blair wist dat bij het Schots referendum een groot deel van de Schotse politieke toekomst zou worden beslist. Het besluit om niet enkel de vraag te stellen of de man in de straat een eigen Schots parlement wou maar om ook nog eens te vragen of het over eigen belastingsbevoegdheden diende te beschikken blijkt na bijna een decennium van devolution van doorslaggevend belang te worden. Deze paragrafen zullen de inhoud en werking van de Barnett formule bespreken, als voornaamste principal-agent instrument op het vlak van belastingen en financiën tussen Holyrood en Westminster kan dit budgetmechanisme niet ontbreken in deze licentiaatsverhandeling.

Midden jaren ’70 was er reeds sprake om de budgetallocatie voor Schotland aan te passen. De Wilson regering werkte deze plannen uit in een White Paper, dit ontwerp had tot doel het zo objectief mogelijk vastleggen welke middelen nodig waren om de publieke uitgaven te bekostigen. Het voornaamste uitgangspunt was dat de toegewezen financiële middelen moesten vastgelegd worden op basis van de hoeveelheid uitgaven in plaats van het aantal inkomsten. Het budget zou dan worden bepaald op een zo objectief mogelijke manier. Een politieke beslissing was echter nodig om deze toewijzing goed te keuren. De politieke dimensie die gepaard ging met de toewijzing resulteerde echter in het nemen van de toewijzingsbeslissing laat in de legislatuur. Een hele reeks eerder genomen beslissingen gaan dus vooraf aan het bepalen van het budget, op basis hiervan kunnen de knopen betreffende het budget pas laat in de legislatuur worden doorgehakt. Dit heeft tot gevolg dat de Schotse financiële allocatie steeds wordt uitgedrukt als een percentage van het totale Britse budget. De Labourregering die de plak zwaaide van ‘74 tot ’79 besliste om een initiële formule aan een vuurdoop te onderwerpen begin ’78, daarmee werd het Schotse budget voor de komende 2 jaar vastgelegd. Een studie van de Treasury die werd uitgevoerd in ’79 erkende echter het probleem dat dit toewijzingsmechanisme niet voldeed aan de eisen om de budgetten voor de verschillende regio’s vast te leggen. De eerste echte versie van de Barnett formule werd daarom geïntroduceerd in 1980, de voornaamste wijzigingen betroffen dan een simpelere en meer pragmatische aanpak die middelen toebedeelde op basis van bevolkingsaandelen [123]. De ontwerper van dit financiële allocatiemodel, Joel Barnett, zag zijn werk doorheen de jaren ’80 en ‘90 behouden blijven onder verschillende regeringen waar de Conservatives de plak zwaaiden. Het doorbreken van de regeringshegemonie van Margaret Thatcher en John Major betekende echter niet dat Labour geneigd zou zijn vanaf nu het roer radicaal om te gooien. Zowel voor als na het instellen van devolution genoot de Barnett formule voldoende vertrouwen. [124]. Een stevige greep op het toegewezen budget bleef de voorkeur behouden van de centrale overheid in Westminster. Overmatige uitgaven door de Schotse regionale overheid werden in geen geval getolereerd en werden direct bestraft met een inkrimping van de toegewezen fondsen. Landen die op het vlak van staatsstructuur sterke overeenkomsten vertonen met het Schotse devolutionverhaal vertonen vaak meer fiscale autonomie. Landen zoals Duitsland en Spanje betalen echter deze vrijheid om zelf belastingen te heffen vaak met juridische instellingen die geschillen tussen de centrale overheid en de regionale instellingen beslechten. Deze juridische instellingen zijn onbestaande in het Verenigd Koninkrijk, problemen die worden aangekaart door de Schotse administratie dienen daarom direct tot de verantwoordelijke Britse minister te worden gericht. De hogere fiscale duidelijkheid die het gevolg is van de Barnett formule staat dus de echte beleidsdifferentiatie in de weg. Het middel bij uitstek dat voor deze duidelijkheid zorgt is de ‘comparibility index’. Men gaat op zoek naar de mate van vergelijkbaarheid voor de verschillende beleidsdomeinen in de verschillende regio’s ten aanzien van Engeland. Belangrijk hierbij is het onderscheid tussen de ‘reserved’ en ‘devolved matters’. Sociale zekerheid is in dit geval louter de bevoegdheid van de centrale overheid en haalt bijgevolg op de index een score van 0%, onderwijs werd toegewezen aan de regio’s en haalt de maximumscore van 100%. Volledige vergelijkbaarheid betekent dus dat elke verhoging in Engeland voor onderwijs automatisch procentueel dient te worden verhoogd zoals aangetoond word in de onderstaande tabel.

Tabel 1 Barnett-determined increases in assigned budgets resulting from £ 100 million increase in funding to
Higher Education Funding Council England (HEFCE) [125].

Dit is een van de redenen waarom deze aanpak vrij uitzonderlijk is in andere landen, Groot-Brittannië is de enige Westerse democratie die financiële allocatie laat afhangen van veranderingen in de samenstelling van de bevolking in plaats van de geplande uitgaven [126]. De stelregel betreffende verhogingen van de regionale budgetten kan dus als volgt samengevat worden: als er geld wordt vrijgemaakt in Engeland voor bepaalde programma’s die een Schots equivalent hebben, dan is een verplichte procentuele verhoging van het budget nodig voor de Schotse vergelijkbare initiatieven [127].

Deze werkwijze werd na de instelling van devolution behouden, mits enkele aanpassingen. De bevoorrechte financiële positie die Schotland had, stond in Holyrood zelf dus allerminst ter discussie. Het democratisch deficit dat aanvankelijk de reden was voor de start van devolution bleek onvoldoende om deze bevoorrechte maar compromitterende positie op financieel vlak op te heffen [128]. De Labourregering die tussen 1999 en 2003 de dienst uitmaakte stak dan ook niet onder stoelen of banken dat de Barnett formule ten volle zou benut worden in het voordeel van Holyrood. De groeiende onvrede met het Britse belastingssysteem was en is nog steeds in Westminster een pijnpunt in het devolutionverhaal. De extra fondsen die naar Schotland stromen worden door New Labour echter gezien als extra middelen voor de modernisering en het inwilligen van specifieke Schotse behoeften.

We kunnen echter stellen dat de Barnett formule bepaalde aspecten vertoont die echte beleidsdivergentie tegenhouden. Westminster lijkt de teugels nog altijd strak in handen te hebben, Bell en Christie maken dit duidelijk in hun financieringshoofdstuk in ‘The dynamics of devolution’. De voornaamste reden is de Labourmeerderheid die in Holyrood in coalitie met de Liberal-Democrats de dienst uitmaakt. Scottish Labour heeft de neiging om eerder de koers te volgen van de Labourregering te Westminster. Ten tweede werd de Treasury het recht voorbehouden in te grijpen wanneer de regionale Schotse overheid bestraffende belastingen wilde opleggen. Hierbij aansluitend is het feit dat buiten de toegekende fondsen uit Westminster er amper tot geen mogelijkheden zijn om extra financiering aan te trekken voor regionale beleidsinitiatieven. Voorts laat de incrementele budgetteringsaanpak weinig ruimte voor enige differentiatie, zelfs in periodes van hoogconjunctuur en lage inflatie. Geplande budgetuitgaven worden tevens onder de loep genomen door de media, een uitgebreide verslaggeving waarin met argusogen naar de regionale beleidsinitiatieven gekeken wordt, kunnen deze plannen maken of breken [129].

Een complex samenspel van allocatie, intergouvernementele relaties en administratie zorgen ervoor dat Holyrood over een duidelijk financieringsplan dient te beschikken om haar uitgaven te beheren en te plannen. Het plan kon echter van in het begin op veel tegenkanting rekenen. De Barnett formule is in principe niets nieuws onder de zon, het Verenigd Koninkrijk wordt net als alle andere landen die in ruime of beperkte mate een vorm van decentralisatie kennen geconfronteerd met het probleem van fiscaal federalisme. McLean en McMillan vatten het bondig samen door te zeggen dat de overheid de belastingen oplegt en de regio’s ze dan weer mogen uitgeven [130]. Reeds na twee jaar Holyrood was de steun voor de Barnett formule ondermaats.

Deze bemerkingen stroken met wat McLean en McMillan opmerken maar deze auteurs voegen er aan toe dat de regio’s (o.a. Schotland) hierdoor nooit een aanzet zullen krijgen om efficiënt met hun fondsen om te springen.

De Barnett formule heeft steeds mogen rekenen op de nodige portie tegenkanting. Een van de meest centrale vragen die hierbij steeds weer de kop op steken is het feit of Schotland de Unie geld kost of geld opbrengt? Zeggen dat de meningen verdeeld zijn is bijna een understatement. Het meest nefaste aan deze geladen situatie is het feit dat de breuklijn tussen beide groepen net de scheidingslijn tussen Schotland en Engeland is. Het feit dat de publieke uitgaven per hoofd van de bevolking hoger liggen voor Schotland zet kwaad bloed ten zuiden van de landsgrens. Het Schotse europarlementslid Struan Stevenson wees verscheidene malen op dit prangend probleem. Zijn voornaamste zorg als lid van de Scottish Conservatives was dat de zwakke constructie van de formule de eenheid van de Unie zou aantasten en uiteindelijk op termijn zou leiden tot onafhankelijkheid. Toch pleitte hij voor volledige fiscale autonomie om het roer om te gooien:

If you don’t give us fiscal autonomy the feeling of begging to Westminster ,for the handouts that keep Scotland going, is getting stronger and so is the feeling of resentment. And it also raises the concept that if we don’t get the money that we’re wanting, if the Scottish Executive can not fund a specific manifesto-pledge. Instead of saying we can’t afford it we blame London. They start saying ‘ we wanted to do it for you, the people who voted for us, but they can’t give us the money’. It raises the resentment against England, and exactly that could lead to splitting up. Giving fiscal autonomy could stabilize the relationship with Britain and would keep a very strong union [132].

Stevenson duidt dus op een problem dat waarschijnlijk de komende jaren nog vaak het onderwerp zal vormen van verhitte discussies. Zijn oplossing is echter nog niet snel geneigd van toepassing te worden op het Schotse politieke systeem. De laatste vraag betreffende de functie en werking van de Barnett formule werd meer dan een jaar geleden voor de laatste keer tijdens de interpellaties in het Schotse Parlement ter sprake gebracht. Schots minister van financiën, Tom McCabe, antwoordde op de vraag van Schots SNP-parlementslid Bruce Crawford [133] of er contacten waren tussen Westminster en de Schotse regering betreffende het wijzigen, amenderen of herzien van de Barnett formule, op 13 juni 2005 het volgende:

Both the Executive and the UK Government's policy since devolution has been to support the Barnett formula as simple, straightforward and objective, and the Executive believes the formula has served Scotland well. Since the UK Government has no plans to review the formula, and has had no such plans since devolution, there has been no correspondence or discussions between the Scottish Executive and the UK Government on the future of the Barnett formula [134].

Sindsdien werden er tijdens de interpellaties in plenaire zitting of commissievergaderingen tot op heden geen vragen meer gesteld betreffende de werking van de Barnett formule. De lage hoeveelheid aandacht die wordt besteed aan dit financiële allocatie-mechanisme te Holyrood is dan ook waarschijnlijk te wijten aan de relatief gunstige positie waarin de Schotse regering zich bevindt. Ten tweede is het feit dat enkel Westminster kan beslissen over de grootte van de financiële toewijzing ook een reden voor de beperkte aandacht. Holyrood heeft immers zelf niet de macht om de Barnett formule te wijzigen.

De bevoorrechtte Schotse positie werd in principe reeds erkend. In de ‘Needs Assessment’ van 1979 worden verschillen in publieke uitgave tussen de regio’s toegestaan met het oog op het bereiken van dezelfde niveaus van kwaliteit [135]. De vraag is echter of dit argument de hogere uitgaven per hoofd rechtvaardigt als er geen wezenlijke verbeteringen merkbaar zijn. De Barnett formule diende aanvankelijk 2 doelen, het was een ‘anti-rounding-up’ mechanisme en een convergentie-formule. Voornamelijk deze laatste functie trok de aandacht, elke Engelse verhoging in uitgave in een bepaald beleidsdomein wordt automatisch procentueel gecompenseerd in Schotland. Het feit dat de regio’s, waaronder Schotland, financieel minder sterk stonden moest de garantie zijn dat de hogere uitgaven op termijn convergentie teweeg zouden brengen. Het gehoopte resultaat achter deze redenering bleef echter uit en resulteerde enkel in proportioneel hogere uitgaven. Er zijn twee oorzaken aan te halen voor het falen van de convergentie-formule. Ten eerste waren de gehanteerde bevolkingscijfers, die dienden om wijzigingen in financiële allocatie te berekenen, overschat in het voordeel van Schotland. Ten tweede werden deze verhogingen op een volume-basis berekend, enkel reële stijgingen werden dus verrekend in de toewijzing van de regionale budgetten. Halverwege jaren ’80 werd deze basis gewijzigd, voortaan zouden nominale budgetwijzigingen dienen als maatstaf om het Schotse budget te berekenen. De toegewezen middelen stegen dardoor minder snel. Dit zijn echter mechanische redenen voor het uitblijven van convergentie. De politieke oorzaken speelden eveneens een significante rol. De periode ’79-’97 was een tijdperk onder Conservative dominantie. Thatcher en Major hielden de boot zoveel mogelijk af, zij probeerden het devolution-verhaal in een negatief daglicht te stellen door te zeggen dat het in het nadeel van Schotland zou uitdraaien [136]. Het ‘anti-rounding-up’ mechanisme, de tweede functie van de Barnett formule, had tot doel een halt toe te roepen aan de project-per-project onderhandelingen. De regio’s hadden hier een sterke onderhandelingspositie omdat ze bij elk besproken project keer op keer de toegewezen middelen ter discussie stelden en om een verhoging vroegen. De Barnett formule moest de regio’s dit voordeel ontnemen en hen voortaan voor één alles omvattend budget doen onderhandelen [137].

Deze paragraaf heeft tot doel de verschillende alternatieven voor de Barnett formule op te sommen. We spreken dan over fiscale constructies die kans hebben om in de toekomst het belastingsverkeer te regelen tussen Westminster en Holyrood. Verschillende vragen steken hierbij de kop op. Heeft Schotland wel de luxe om uit verschillende scenario’s te kiezen? Enkel Westminster heeft de macht in handen om hierin wijzigingen aan te brengen. Wanneer zou een wijziging in de financiële steun die Schotland ontvangt aan de orde zijn? Spelen de Labour-meerderheden in London en Edinburgh hier een rol in? Na interviews met verscheidene Europarlementsleden kwam telkens de optie fiscale autonomie naar voren. Dit wekt de indruk dat in de nabije toekomst deze weg zal bewandeld worden. De steun voor deze gang van zaken is echter niet even hoog bij alle politieke partijen. Mr Struan Stevenson, het reeds eerder geciteerde Europarlementslid van de Schotse Conservatives, laat duidelijk blijken dat volgens hem de nood en capaciteiten aanwezig zijn om Schotland zijn eigen fiscale taken in handen te laten nemen:

I believe for a start full fiscal autonomy for the Scottish parliament is absolutely necessary. Because we have taxation without representation. We have a begging-bowl system where the Scottish parliament is funded by a blob grant from Westminster every year. So any party standing for election makes grandiose promises of how much money they’re going to spend knowing they never have to pay the bill, they just go to London and say ‘give us the money’. And this is causing a great deal of ill feeling down in the English constituencies because they see the citizens of Scotland getting more money per capita spent on them then they are getting in England. Not that you see any notable difference [138].

Stevenson legt in dit citaat reeds de vinger op de wonde. De verschillen in uitgavenniveaus vormen een bron van ergernis voor mensen in Engeland die zien dat meer geld per Schot wordt uitgetrokken en geen extra doelstellingen worden gerealiseerd. De regionale overheden en de regering in Westminster staan echter achter een verder gebruik van de formule. Politici verdedigen het Barnett-systeem omdat het een eerlijke afspraak lijkt die de eenheid van de Unie waarborgt.

De eerstvolgende verkiezingen zouden wel eens voor een kentering kunnen zorgen in het Barnett-verhaal. In 2007 en 2009 zijn er respectievelijk Schotse en Westminster-verkiezingen. De kans bestaat dat Scottish Labour zetels verliest. Als deze afname in electorale kracht groot genoeg is en indien de oppositiepartijen de nodige overeenstemming kunnen bereiken dan zal er niet langer een Labour-meerderheid zijn in Holyrood die voor de regeringsvorming zorgt. Het Westminster-scenario zou tevens voor verschillende meerderheden kunnen zorgen tussen Edinburgh en London. Als een van beide mogelijkheden zich voordoet heeft dit zeker gevolgen voor de beleidskeuzes die worden gemaakt. Een toename in beleidsdivergentie zal bijna zeker het gevolg zijn van de afwezigheid van niet identieke regeringspartijen op regionaal en nationaal niveau. De neiging tot differentiatie in beleid zal daarom sterker zijn en bijgevolg ook financiële consequenties hebben. De band tussen partijpolitiek en het beïnvloeden van de financiering van de Schotse regio wordt door Bell & Christie in ruime mate als hypothetisch bestempeld, maar het kan echter wel de beslissende factor vormen in het kelderen of behouden van de Barnett formule. Indien de formule, die de regio’s uitermate gunstig gezind is, gewijzigd of vervangen wordt dan zal de dominante regering de financiële allocatie bepalen. De regering die de sleutel tot verandering vast heeft is Westminster, haar positie als dominante actor zou een mogelijke aanpassing dan zeker in haar voordeel laten uitdraaien [139].

Is fiscale autonomie dan het meest realistische alternatief voor de nabije toekomst? Rekening houdend met het feit van opkomende verkiezingen en de hoge mate van instemming door de regio’s met de huidige regeling moet er voorzichtig omgesprongen worden met eventuele voorspellingen. Wat wel aan de orde is, is de vraag hoe een dergelijke autonomie vorm zou nemen en concreet tot uitwerking zou komen. Volledige fiscale autonomie is het toestaan van volledige belastingheffende bevoegdheden om voldoende financiële middelen te verzamelen ter bekostiging van het beleid dat men wil implementeren of behouden. Dit betekent dat een eigen fiscaal systeem zou dienen te worden opgericht voor de Schotse regio. Het fiscale autonomiescenario is vrij ambitieus, de minder verregaande optie van fiscale verdeling zou een realistischer toekomstplan zijn. Hierbij wordt de controle over bepaalde belastingsgebieden overgedragen, maar de centrale overheid behoudt een vast aantal belastingsbevoegdheden [140]. Beide opties delen echter hetzelfde probleem, ze zijn geen oplossing voor het budgettaire tekort waarmee Schotland te kampen heeft. De regionale overheid in Edinburgh, in tegenstelling tot de andere regio’s, probeert te kwantificeren of het meer bijdraagt dan het ontvangt na heffing van belastingen en het ontvangen van de financiële toewijzing van Westminster [141].

Het feit dat enkel in Schotland de rekening wordt gemaakt duidt op het feit dat het Schotse budget waarop Edinburgh recht heeft vaak ter discussie staat. Het Schotse europarlementslid Alyn Smith neemt als lid van de Scottish Nationalist Party een duidelijke stelling in die in het verlengde ligt van zijn partij;

The fascinating thing about the Barnett-formula is that it doesn’t count North Sea oil. So it looks very generous but when you look at corporation tax, oil revenues, whiskey revenues then the Barnett-formula isn’t generous at all. We contribute more to the United Kingdom then we get back. But it is a myth propagated by Labour and the Conservatives that we are subsidised. So we contribute more to the UK then we get back. That’s why we need to have fiscal autonomy and in the absence of independence [142].

De opbrengsten uit de belasting op Noordzeeolie is een heikel thema voor de Schotse nationalisten. Smith argumenteert dus dat indien de belasting op de olie die in Schotse wateren wordt opgepompt zou worden opgeheven er geen sprake meer zou zijn van het subsidieverhaal dat de ronde doet. Schotland zou perfect in staat zijn voor zichzelf te zorgen. Cijfers uit 2001 tonen echter dat het Schotse overheidstekort blijft bestaan, zelfs als men de olie-inkomsten uit de Schotse budgetallocatie haalt. Het deficit daalt weliswaar van 8,1 miljard ₤ naar 2,9 miljard ₤ maar het blijft desondanks aanwezig. Dit tekort zal moeten aangepakt worden door de belastingen te verhogen, de uitgaven te verlagen of verder te lenen los van het feit of men zal overgaan tot fiscale autonomie of niet [143].

Een Schotse dimensie binnen de Britse politiek is voor sommigen een vanzelfsprekendheid, zeker sinds de inwerkingtreding van devolution. Dit hoofdstuk richtte zich voornamelijk op het bekijken van deze zijde aan het devolutionverhaal.

Historisch gezien beschikte Schotland steeds over een speciale status. Het trad toe tot de Britse Unie in 1707 en legde hierdoor mee de basis van het Verenigd Koninkrijk zoals men het vandaag staatkundig kent. Schotland trad toe ondanks de opgave van het eigen parlementaire assemblee, in ruil behield het wel een eigen juridisch systeem, de nationale kerk en een eigen onderwijssysteem. Vanaf deze toetreding tot aan het organiseren van de devolution-referenda zijn bepaalde momenten te vinden die indicaties vormen voor een aparte Schotse gang van zaken. Een eerste aanwijzing vormt de historisch lage verkiezingsresultaten van de Schotse Conservatives. De machtsbasis van de partij is in Schotland veel kleiner dan in de rest van het Verenigd Koninkrijk. De opvatting dat de partij de Schotse belangen niet zou verdedigen en een niet naar behoren functionerende welvaartsstaat deden het Schotse electoraat een ander koers varen. Het is dan ook geen verrassing dat het verlangen naar decentralisatie bij de partij dan ook geen enkele weerklank vond. In respectievelijk 1974 en 1979 dient de Labour regering voorstellen in om werk te maken van decentralisatie. Aanvankelijk werden de devolution ontwerpen voor Wales en Schotland in een gezamenlijk wetsvoorstel gegoten, dit bleek echter geen succes. De tweede poging zorgt dan ook voor invoering van aparte referenda. De opkomst was laag en door een quota werd het vereiste aantal kiezers niet gehaald. Devolution liet op zich wachten, het zou tot 1997 duren vooraleer een nieuwe Labour meerderheid de kans zou krijgen om een voorstel in te dienen. Ditmaal zorgde een ruime opkomst en positieve antwoorden op de 2 gestelde referendumvragen dat de start kon worden gegeven voor de opbouw van het Schotse parlement. De vrees dat het nieuwe parlement een kopie zou worden van Westminster, bleek voorbarig. Ten eerste is het gehanteerde kiessysteem een garantie voor meer proportionaliteit en een hoger aantal partijen in het parlement. Ook zorgen de eerste regionale Schotse verkiezingen ervoor dat de er meteen sprake is van een regeringscoalitie, een duidelijk verschil met de éénpartijregeringen in Londen. De politici die in Holyrood plaats nemen lijken ook in zekere mate te verschillen van de Westminster verkozenen. Het Schotse parlement lijkt meer vrouwen te tellen en minder OxBridge afgestudeerden. Bovendien komen politici vaker uit de professionele middenklasse, met name Labour is geneigd deze personen aan te trekken. Toch lijkt devolution niet verantwoordelijk te zijn voor deze trends, het heeft er enkel voor gezorgd dat reeds bestaande trends sneller aan de oppervlakte kwamen. Devolution lijkt Schotland van aan het begin dus verandering te beloven zonder dat er ook nog maar een wet was gestemd in het nieuwe parlement. De ingestelde structuren zijn echter ook een nieuwe bron van uitgaven. Hoewel Schotland een eigen parlement kreeg heeft het slechts zeer beperkte belastingheffende bevoegdheden. De financieringsmechanismen voor en na devolution bleven ongewijzigd en verlopen tot op heden via de Barnett formule. Dit betekent dat Schotland elk jaar een budget krijgt toegewezen dat aangepast wordt naargelang er soortgelijke projecten in Engeland worden opgezet. Elke verhoging in Engeland in uitgave wordt dus automatisch gecompenseerd, het gevolg zijn echter hogere uitgaven per persoon in Schotland. Dit zorgt vaak voor een gevoel van onbegrip in de Engelse regio. Devolution zorgde dus niet meteen voor een wijziging in de Schotse financieringssituatie, het vormde wel een verankering van de riante financiële situatie waarin de Schotse regio verkeert. Wijzigingen en mogelijke alternatieven zoals volledige fiscale autonomie lijken nog veraf. Zeker omdat de Schotse politici geen reden tot klagen hebben, zij willen in geen geval hun zekere financiële basis in gevaar brengen. Historisch, institutioneel en financieel gezien lijkt Schotland dus een andere koers te varen. Hoewel sommige verschillen reeds langer bestaan dan vandaag lijkt devolution zeker een basis te leggen voor verandering.

De volgende paragrafen zullen proberen de Schotse beleidsvorming uit een aantal duidelijk afgelijnde oogpunten te bekijken. Er werd voor gekozen de focus op drie specifieke domeinen te leggen. De redenen zijn hiervoor uiteenlopend. Er werd een beleidsdomein opgenomen dat een duidelijke uiting is van het zoeken naar een beleidsdifferentiatie binnen de context van het Verenigd Koninkrijk, dit is het geval voor het hoger onderwijs in Schotland. Ten tweede wordt de NHS, de National Health Service, besproken voor en na devolution. De reden hiervoor is dat dit beleidsdomein als uitermate Brits wordt beschouwd maar sinds 1999 duidelijk een transformatie ondergaat. Ten slotte komt de Britse welvaartsstaat aan bod. De reden hiervoor is dat het systeem van sociale voorzieningen sinds het eind van de Tweede Wereldoorlog beschouwd wordt als een van de voornaamste krachten van cohesie voor de Britse unie. Sinds devolution zijn ook hier echter duidelijke trends aanwezig die vraagtekens plaatsen bij dit gegeven.

Aansluitend bij de bespreking van deze beleidsdomeinen en hun relevantie voor het devolution-verhaal zal gekeken worden naar de output van het Schotse parlement. Holyrood levert wetgeving af binnen de haar toegekende devolved matters. De bedoeling is om te zien welke lijn Holyrood hierbij volgt. Is er neiging tot divergentie nu er mogelijkheid is tot het maken van eigen Schots beleid? In hoeverre sluit dit aan bij wat de Schotse burger wil en hoe weegt hij deze geleverde inspanningen dan af?

Vandaag de dag wordt de rol van de staat in internationale context steeds vaker ter discussie gesteld. Dit komt doordat hij vaak geen antwoord heeft op de uitdagingen die zich voordoen. In het geval van het Verenigd Koninkrijk kan de sterke financiële druk aangehaald worden onder vorm van de Euro en de internationale handel. Uitbreiding en innovatie worden hierdoor een stuk moeilijker en zetten de Britse welvaartsstaat onder druk. Als gevolg hiervan en de beperkte antwoorden hierop lijken staten sneller en vaker voor decentralisatie te kiezen. Het voornaamste argument dat met deze wijziging in staatsstructuur gepaard gaat is het feit dat men aangepast beleid voor specifieke omstandigheden kan maken. De uitbreiding van beleid op het meso-niveau en de veranderende rol van staten geven dus aanleiding tot meer differentiatie. Het omgekeerde is echter ook mogelijk, de centrale overheid behoudt bijvoorbeeld zeggenschap over inkomstenheffingen en sociale zekerheid. De overheden die zich op meso-niveau bevinden zijn immers doorgaans niet zo sterk als de centrale overheid. Daarom is devolution, als een verticale overdracht van bevoegdheden naar een regionaal niveau, niet steeds een verhaal van divergentie. Ook in Schotland moet dus een genuanceerd beeld worden gemaakt van de drang naar eigen regionale beleidsactiviteiten. De centrale staat bevindt zich immers in een geprivilegieerde positie. De overheid die de bevoegdheden kan verdelen heeft in dit geval immers de macht in handen [144].

In plurinationale samenlevingen zoals Groot-Brittannië merken we een extra dimensie op. De identiteitsfactor wordt hier geregeld als destructieve factor gezien voor bestaande welvaartsverhoudingen. De bestaande wederzijdse verplichtingen en het identiteitsgevoel die essentieel zijn voor het in stand houden voor een herverdeling van de welvaart zouden als gevolg van devolution in gevaar worden gebracht. Deze veronderstelling is misschien echter te voorbarig. De regionale identiteit is daarentegen eerder een factor die de regionale cohesie versterkt waardoor er sneller beleidsdivergentie mogelijk is. Deze beleidspreferenties komen meestal tot uiting via de belanghebbers van het sociaal beleid, de instrumenten die worden gebruikt en de beslissingen die men neemt [145]. Hiermee verband houdend zijn de belangengroepen die al dan niet op regionaal niveau ontstaan. Deze helpen op hun beurt het beleidsproces vooruit en zorgden zodoende voor een uitbreiding van de beleidsagenda. Beleidspreferenties worden tevens duidelijk via de publieke opinie, politieke partijen en intergouvernementele relaties. Vanaf 1980, als gevolg van een neoliberale aanpak van de regering Thatcher, kwamen de verworvenheden van de welvaartsstaat op de helling te staan. Het ruime publieke draagvlaak dat bestond voor de Britse welvaartsstaat liet van zich horen. In Schotland was dit het duidelijkst van alle regio’s. Dit was de verdienste van de oppositiepartijen die hun standpunt kracht bijzetten door de associatie met de Schotse nationale identiteit en de vraag naar constitutionele verandering. Aansluitend worden in gedecentraliseerde staten vaak de intergouvernementele relaties geregeld op informele basis (zie infra.). Zeker wanneer zoals in Schotland de meerderheid overeenkomt met deze te Westminster. Labour is dan wel aan de macht in coalitie met de Liberal Democrats te Holyrood, dit weerhoudt hen er niet van beleidsmaatregelen te treffen die praktisch identiek zijn met het beleid dat wordt gestemd te Westminster. Hoewel dit verschijnsel bestempeld kan worden als een vergemakkelijking van de werkrelatie, het omgekeerde kan ook het geval zijn. Een extra rem waarmee men te maken krijgt bij gedecentraliseerde staten zijn zogenaamde ‘veto punten’. Keating & McEwen gebruiken deze term om aan te duiden dat het moeilijker is om in federale staten een intergouvernementeel akkoord te bereiken omtrent een uitbreiding van de welvaartsstaat. Eenzelfde vaststelling kan gemaakt worden voor gedecentraliseerde staten, en dus voor Schotland [146]. De volgende paragrafen zullen tot doel hebben in ruime mate de vaststellingen die hier werden gemaakt verder uit te klaren. Eerst zullen op empirische wijze de belangrijkste Schotse beleidsdaden worden besproken.

Gordon Manroch vat het zeer bondig maar zeer accuraat samen. Zijn kijk op devolution strookt in grote mate met datgene waarom het draait in deze verhandeling. In zijn artikel ‘Scottish devolution: identity and impact and the case of community care for the elderly’ maakt Manroch duidelijk wat het opzet is. Hij wil de impact en de ontluikende identiteit van devolution analyseren. De hervormingen die onder de noemer devolution vallen zijn vooral onder de noemer ‘high politics’ te plaatsen. Nieuwe instellingen, met als voornaamste blikvanger het lang verlangde regionale Schotse parlement, en het doen ontstaan van nieuwe politieke relaties waren de belangrijkste effecten van de Scotland Act die in 1998 werd goedgekeurd. Een allesomvattende identiteit werd echter niet gevormd met deze hervormingen. Aan de hand van de case die hij zal bespreken, persoonszorg voor Schotse bejaarden, merkt hij op dat dit beleidsdomein zorgde voor de betrekking van een veelvoud aan actoren. Bijgevolg heeft men ook een duidelijke verzameling aan verschillende identiteiten die uiteindelijk het beleidsproces een duidelijke identiteit zullen geven. Devolution moet dus zowel vanuit high als low politics bekeken worden. De percepties over devolution zijn dus minstens even belangrijk, zo komt men te weten wat devolution juist is en op welke manier het een verschil betekent voor de Schotse samenleving [147].

Sinds de oprichting van het Schots parlement heeft Holyrood heel wat zeggenschap gekregen over belangrijke beleidsdomeinen; zo behoren huisvesting, onderwijs, gezondheidszorg, en persoonlijke sociale diensten tot de bevoegdheden van de Scottish Executive. Invloed uit Westminster is er echter nog wel. Doordat de Britse overheid nog steeds de touwtjes in handen heeft van bepaalde aspecten van de welvaartsstaat, zoals de belastingen en het uitkeringssysteem, is er dan ook nog steeds sprake van wederzijdse afhankelijkheid tussen beide overheden. Het is dan ook te voorbarig om te veronderstellen dat beleidsvorming op verschillende niveaus automatisch leidt tot divergentie [148]. Dit geldt zeker voor het Schotse sociaal beleid. McEwen spreekt van ‘ownership’ van beleid, of het eigen maken van een bepaald beleid door de overheid. De kunst bestaat er dan in voor de regionale overheid om dit beleid dan ook laten overkomen als openbaar beleid dat de noden en prioriteiten van de regio in kwestie weergeeft. Vanaf 1980 werd de link tussen welvaartsverhoging en problemen zoals werkloosheid gekoppeld aan de Schotse nationale identiteit. De Home Rule beweging was verantwoordelijk voor deze aanpak en hoopte hiermee sneller een constitutionele hervorming af te dwingen [149]. Het is verwonderlijk dat net de welvaartsstaat in Schotland als onderwerp diende om zich als natie verder te profileren. Vanaf de naoorlogse periode werd de welvaartsstaat als krachtig Brits symbool gezien en verving het in grote mate de waarde die werd gehecht aan het Britse rijk. Toch had de welvaartsstaat meer invloed op het dagelijks leven van de gewone Schot dan het Britse imperium ooit zou hebben. Niet alleen werden de levensomstandigheden voor de arbeidersklasse verbeterd, ook de identificatie van de Schot met de Britse staat werd hersteld. De administratieve devolutie waarover Schotland kon beschikken liet echter een niche voor eigen beleidsinterpretaties. De vorming van het Scottish Office ging gepaard met de uitbreiding van de centrale overheid in de 20^ste eeuw. De rol van de Schotse administratie groeiden simultaan en meer en meer welvaartsgerelateerde bevoegdheden vielen onder Schotse invloed [150].

Het neoliberale gedachtegoed en het terugdraaien van de welvaartsstaat onder het bewind van Thatcher en Major hadden verregaande implicaties. Deze dominantie van de Conservatives op het centrale regeringsniveau betekende dat er zich een heroriëntering en hernieuwing van de link tussen identiteit en territoriale politiek voordeed. Het marktprincipe dat de kern vormde van het beleid zorgde voor radicale hervormingen in overheidssectoren als onderwijs en de gezondheidszorg. Een vergrijzende bevolking en hoge werkloosheidscijfers zorgden er echter voor dat de scherpe kanten van de vooropgestelde veranderingen achterwege werden gelaten. De vraag wat de 18 jaar van onafgebroken Conservative-maatregelen aanrichtten met de Briste welvaartsstaat vormt echter niet de vraag. Wat wel essentieel is in dit verhaal is de impact die deze periode had op het politieke debat en in welke mate het concept van de overkoepelende Britse identiteit was veranderd. Uit onderzoek bleek dat er wel degelijk een verandering was op te merken. Welvaart en sociale klasse en op hun beurt sociale klasse, en nationale identiteit, waren tijdens de Thatcher jaren veel meer verstrengeld dan in gelijk welke naoorlogse periode [151]. De Schotse oppositie sloeg er dus in om zich enerzijds af te zetten tegen de Tories in Westminster en tezelfdertijd hun te rijmen met Schots zelfbestuur. Dit zorgde voor de ideologische basis van de Schotse ‘Home Rule’ beweging [152]. In welke mate kunnen we deze gedachtegang dan doortrekken naar de referenda van 1997?

Is de steun voor devolution in Schotland ingegeven door het idee bij de kiezers dat een eigen parlement beter beleid kon uitstippelen dan tot dan toe het geval was? Ging de kiezer met het idee van de Schotse welvaartsstaat in het achterhoofd zijn stem uitbrengen? De resultaten wijzen toch in deze richting. Dit aspect werd echter niet uitgespeeld door de ‘Scotland FORward campaign’, de lobbygroep die op beide referendumvragen een positief antwoord probeerde te krijgen van de kiezer. In de plaats werden ‘Scottish solutions to Scottish problems’ gepromoot, er werd dus eerder op het controleaspect gefocust tijdens de aanloop naar de stembusgang. Uit verkiezingsonderzoek zal ook blijken dat het kiesgedrag eerder werd versterkt door onderwerpen met betrekking tot Schotse welvaart dan door nationale identiteit en sociale klasse. De kiezer verwachtte dus verbeteringen op het vlak van de Schotse economie, de verstrekking van openbare diensten, van de National Health Service en van het onderwijs. Het onderscheid dat hier wordt gemaakt tussen identiteit, sociale klasse en welvaartsgerelateerde onderwerpen is vrij strikt maar was in werkelijkheid niet zo sterk [153].

Incrementalisme is eigen aan de meeste beleidsbeslissingen. Devolution betekent dan ook geen radicale breuk met het gevoerde gecentraliseerde Britse beleid van voor de instelling van het nieuwe parlement. Sinds 1999 is er echter wel meer neiging tot divergentie. Voor deze belangrijke constitutionele ingreep beschikte Schotland echter ook al over eigen belangrijke elementen die de natie vorm gaven. Tussen 1707 en 1999 maakten de Schotten dan deel uit van de Britse union state. Voor men de Schotse natie zo ver kreeg om zich aan te sluiten werden er toegevingen gedaan. Schotland mocht de eigen Kerk (de ‘Kirk’), een eigen juridisch systeem en een onafhankelijk onderwijssysteem behouden (zie infra.). Onderwijsbeleid zal als een typisch Schots beleidsdomein beschouwd worden en de focus worden van de volgende paragrafen. De nadruk zal echter liggen op het hoger onderwijs. Schotland heeft zoals aangegeven een aantal instellingen die functioneel en territoriaal reeds meer dan driehonderd jaar een eigen koers varen. De Schotse universiteiten behoren tot deze categorie [154]. Devolution heeft op onderwijsvlak zeker implicaties gehad voor de Britse regio’s, met name Wales en Schotland zagen hun kans om een eigen koers te varen. Schotland had reeds lang een onderwijssysteem dat sterk verschilde van de Engelse aanpak, toch liet devolution toe om via de aparte Labour-administratie beleid door te voeren dat in sterk contrast stond met dat van Westminster [155].

Schotland heeft zich op het vlak van hoger onderwijs dus steeds onderscheiden van de rest van Groot-Brittannië. Tot de 19^de eeuw telde men 4 historische Schotse universiteiten. Deze waren gesticht onder pauselijke gezag of op vraag van de stad die om voordeel zag in een instelling van hoger onderwijs voor de regio. De universiteiten van St. Andrews, Glasgow en Aberdeen behoorden tot de eerste categorie, enkel de universiteit van Edinburgh was een product van een initiatief van de stad zelf. Bovendien hadden de Schotse universiteiten een eigen intellectuele en pedagogische traditie. Dit terwijl Engeland met Oxford en Cambridge slechts twee soortgelijke instellingen met eenzelfde historische traditie telde. Schotland telt tot op de dag van vandaag ook meer universiteitsstudenten en heeft steeds een hoger percentage van de bevolking gehad dat een universitaire opleiding genoot [156]. Doorheen de 19^de en 20^ste eeuw worden de Schotse universiteiten geconfronteerd met de vraag tot hervormingen en voortaan een meer uniforme koers te volgen naar analogie met de Engelse universiteiten. Tussen 1940 en 1950 krijgen we te maken met een eerste vlaag van modernisering. Het conflict tussen de vraag van Westminster om van onderwijsbeleid een gecentraliseerde bevoegdheid te maken en de opvatting van de regio’s omtrent onderwijs als uiting van een politieke en culturele identiteit komt hierbij duidelijk tot uiting. Vanaf 1960 worden de bestaande universiteiten geconfronteerd met een verhoogde vraag naar economische competitiviteit. In 1970 volgt een tweede fase van modernisering, hierbij wordt de nadruk gelegd op de vrije markt als uitgangsprincipe [157]. Dit ging gepaard met een sterke uitbreiding van het aantal instellingen verantwoordelijk voor het leveren van hoger onderwijs. In Engeland spreekt men over ‘polytechnics’, instellingen die onderwijs verstrekken waarbij de focus ligt op beroepstraining. In Schotland vallen deze instellingen onder een veelvoud van namen, maar hun rol was uiteindelijk wel dezelfde. Onder de regering van de Conservatives worden tijdens de jaren ’80 rake bezuinigingen doorgevoerd. In de jaren ’90 maakt men een bocht van 180 graden en probeert de Britse overheid net zoveel mogelijk studenten op het traject naar hoger onderwijs te zetten. Beide periodes worden gekenmerkt door een stijgende drang van de overheid tot meer invloed op het Britse universitaire systeem, enige neiging tot uniformiteit was hierbij zeker aanwezig. Teneinde enige afhankelijkheid te creëren, de competitiviteit te verhogen en meer in te spelen op de vraag van privé-sector werd de financiering van hoger onderwijs herzien [158]. Een competitief model werd geïntroduceerd waarbij de universiteiten moesten concurreren voor studenten. Op basis van het aantal ingeschrevenen werden vervolgens de toegewezen budgetten bepaald. Verhoogde controle en het instellen van te halen objectieven werden de regel, vanuit dit oogpunt besloot men in 1992 in Londen de ‘binary line’ af te schaffen. Dit betekende dat de eerder vermelde ‘polytechnics’ vanaf door het leven konden gaan als ‘universities’ en eigen masters en doctoraatsopleidingen mochten uitschrijven. Het belangrijkste motief van de centrale overheid achter deze versoepeling van de structuur van het hoger onderwijs was natuurlijk de competitie op te drijven voor de Schotse universiteiten. Deze maatregel zorgde er echter wel voor dat het Scottish Office verantwoordelijk werd voor de polytechnics, de universiteiten kwam onder Whitehall-bevoegdheid. Deze administratieve devolutie was een opzettelijke strategie van Westminster, deze toegeving moest de vraag naar politieke devolutie doen afnemen [159]. De machtswissel in 1997 verbrak de hegemonie van de Conservatives die 18 jaar onafgebroken aan de macht waren geweest. New Labour zou voor een nieuwe fase in het moderniseringsverhaal zorgen [160]. De hoop op een versterking van de eigen Schotse dimensie in onderwijsbeleid werd duidelijk sterker vanaf 1998. In afgenomen expertinterviews met personen die dicht bij het onderwijsbeleid staan door Alexiadou & Ozga wordt dit meermaals benadrukt. Meerdere ondervraagden wijzen op het eigen karakter van het Schotse onderwijsbeleid.

The Scottish Parliament has been up and running only for a very short period and while they have policy commitments in these areas which by and large we would share, actually converting these policy commitments into reality is not an overnight process. The policy of New Labour on education and social inclusion, they are broadly similar north and south of the border. But I think there is scope yet when the Scottish Parliament really finds its feet and it is going to take a little bit of time to do things that bit differently. And I think there are some indications that they will not behave in quite the same way as Parliament in Westminster [161].

Een concreet voorbeeld waarbij de verschillen tussen Engeland en Schotland duidelijk werden is het reeds eerder vermelde verhaal van de tuition fees. De Engelse aanpak van het hoger onderwijs is gebaseerd op competitiviteit en regulering. Terwijl in Schotland professionele autonomie en consensus de belangrijkste streefdoelen vormen. Vanaf de inwerkingtreding van het Schotse parlement in 1999 worden de verschillen dan ook duidelijker.

De Higer Education Funding Council for England (HEFCE) zorgt voor de financiering van het hoger onderwijs in Engeland. Rekening houdend met de omvangrijkheid aan Engelse instellingen die hoger onderwijs voorzien wordt de nadruk gelegd op vooropgestelde doelen in plaats van het uitbouwen van individuele relaties. Schotland heeft dit probleem niet en kan door het kleiner aantal universiteiten en polytechnics een individuelere aanpak garanderen. De planning die onder de Scottish Higher Education Funding Council (SHEFC) wordt geregeld is dus vaak op maat gesneden. Deze aanpak wordt deels gevolgd om te voorkomen dat op het hoogste niveau de financiële allocatie niet drastisch zou worden beperkt. Dit zou immers betekenen dat het geld dient te worden aangewend voor de doelen die van bovenaf worden gesteld. Zelfgemaakte keuzes door de universiteiten omtrent financiële allocatie worden dan bijna onbestaande. De financiële inkrimping laat dan immers enkel nog die uitgaven toe waarvan de overheid wil dat men ze maakt. Deze praktijk doet zich niet voor in Schotland omdat men er werkt via toegewezen budgetten waarbij de instellingen zelf hun uitgavenposten bepalen [162].

Hervormingen sinds devolution waren daarom echter nog niet vrij van politieke inmenging. Een ruim aantal partijen in het Schotse parlement, waaronder de Liberal Democrats en alle oppositiepartijen, stelden zich op tegen de invoering van zogenaamde ‘tuition fees’ (zie infra). Een dergelijk systeem betekende dat elke student verplicht werd een ruime financiële inspanning te leveren om aan zijn/haar studies te beginnen. Dit zou gelden voor elke student in het Verenigd Koninkrijk met de uitzondering van de minst kapitaalkrachtigen. Het ‘Dearing Committee’ stelde een beurssysteem voor als vangnet voor deze studenten die anders verstoken zouden blijven van hoger onderwijs. Deze aanbeveling werd door het centrale parlement echter in de wind geslagen [163].

Het werd duidelijk dat een regeringsvorming in Edinburgh na de verkiezingen van 1999 in ruime mate zou afhangen van wat er zou beslist worden omtrent de tuition fees. Scottish Labour zag zich genoodzaakt af te wijken van het standpunt van Labour te Westminster wilde ze de kans op een coalitieregering met de Liberal Democrats behouden. Uiteindelijk werd er overeenstemming bereikt. Er zouden geen tuition fees worden gevraagd aan de studenten aan het begin van hun opleiding. Na afronding van hun studie werd elke student wel verplicht een ‘graduate endowment’ te betalen die zou worden gebruikt om het beurssysteem te financieren. Na de regionale Schotse verkiezingen van 2003 werd er wederom bij de coalitieonderhandelingen gesproken over de kosten voor studenten in het hoger onderwijs. Terug week het standpunt van de Schotse partijen af van het voorstel van de centrale overheid. Westminster wilde ‘top-up’ fees introduceren in het Engelse hoger onderwijs. Dit betekende dat de universiteiten aan de Engelse studenten een som geld konden vragen aan het begin van elk jaar die kon oplopen tot 3000 ₤ . De twisten die voortvloeiden uit de debatten omtrent de financiering van het hoger onderwijs zijn van cruciaal belang voor Schotland. Wat er ook in Engeland beslist wordt, in Schotland streeft men naar volwaardige universiteiten die de internationale concurrentie aankunnen en daarom een hoog niveau van onderwijs moeten kunnen garanderen [164]. Het verhaal van de ‘tuition fees’ en de ‘top-up fees’ geeft wederom aanleiding tot afwegen hoe Schots het Schotse hoger onderwijs wel is ten opzichte van de rest van het Verenigd Koninkrijk. Het is essentieel dit te vermelden in de verhandeling. Verder in dit hoofdstuk zal immers de verhouding worden bekeken tussen de neiging tot Schotse beleidsdivergentie en de evaluatie die de Schotse publieke opinie maakt van de werking van de nieuwe regionale organen.

Gezondheidszorg vormt een van de belangrijkste beleidsdomeinen van het Schotse parlement, getuige hiervan is het aandeel in het toegewezen Schotse budget. Maar liefst een derde van de voorziene financiële middelen wordt hiervoor aangewend [165]. Toch zijn de budgetbeperkingen duidelijk voelbaar voor de Schotse regering. Gezondheidszorg is dan wel een ‘devolved matter’, de financiering van het gevoerde gedecentraliseerde beleid verloopt nog steeds via belastingen die geheven worden op niveau van het Verenigd Koninkrijk. Door de beperkte financiële middelen worden de discussies omtrent de Schotse gezondheidszorg veel sneller gevoerd in een kader van beheer en management. Voor andere beleidsdomeinen is dit niet het geval en wordt de focus op de financiering zelf geplaatst. Dit betekent dat de debatten omtrent de National Health Service voor de overheid voornamelijk draaien om het verkrijgen van de financieel gezien meest optimale situatie. Het systeem dat door de Labour overheid werd geërfd na de verkiezingsoverwinning in de algemene verkiezingen van 1997 was duidelijk verankerd in het principe van de interne vrije markt. Labour ging aan de slag door voort te bouwen op dit principe maar het decentraliseerde de nationale gezondheidszorg. Waar aanvankelijk een Brits overkoepelend systeem van gezondheidszorg bestond, kon men na devolution vier verschillende systemen onderscheiden. Het ‘purchaser-provider’ principe waarop de voorziening van gezondheidszorg was gebaseerd werd echter wel behouden. Dit systeem is gebaseerd op ‘trusts’. Hierbij maken de aanbieders van medische zorgen afspreken met de afnemers van deze diensten. Ziekenhuizen en artsen zorgen daarbij voor democratische prijzen in samenspraak met de patiënten. De afname van gezondheidszorg gebeurt echter indirect. De gezondheidsinstanties en huisartsen ‘kopen’ medische dienstverlening in ziekenhuizen voor hun patiënten met een bepaald toegewezen budget. Deze aanpak zorgt amper voor concurrentie voor de aanbieders van de dienstverlening. Dit is niet omdat het aangewende voorzieningssysteem zo ingenieus is, maar wel omdat er amper capaciteit op overschot is. De beschikbare capaciteit is dus bijna constant bezet. Dit schetst in grote lijnen hoe de pre-devolution situatie eruit ziet voor het Verenigd Koninkrijk. Labour maakte in 1997 na haar verkiezingsoverwinning dan ook beloftes voor verandering. Het marktprincipe dat als basis diende voor de financiering van de gezondheidszorg zou worden herbekeken, men hield zich echter wel voor om dat wat werkte te behouden [166].

Het eerste jaar van het Schotse parlement toont echter weinig activiteit op het vlak van gezondheidszorg, enkel de ‘Adults with incapacity (Scotland) Bill’ werd gestemd te Holyrood. Deze wet heeft betrekking op de middelen van personen die onbekwaam zijn als gevolg van een mentale handicap. Zo gaf men vorm aan de manier waarop de financiële situatie van deze personen geregeld dient te worden [167]. We zien dat na de instelling van devolution de neiging voor Labour om zich te profileren duidelijk sterker wordt. De toenemende electorale druk is hier niet vreemd aan. We zien immers dat het Schotse politieke landschap via twee assen kan worden ingedeeld. De economische en sociale debatten zijn te kaderen op een links-rechts as, op zijn beurt wordt deze aangevuld met een nationalisme-unionisme as. Aanhangers van (Schots) nationalisme, en dus ook van nationalistische partijen zoals de SNP, hebben de voorkeur voor aparte oplossingen. Met name Labour, dat als partij verspreid is over heel Groot-Brittannië, krijgt daarom vaak te horen dat zij slaafs de beleidskoers van Westminster volgt. De electorale opzet van de SNP is dan ook Labour als anti-nationalistische partij af te schilderen, het electorale voordeel dat men hier als voornaamste oppositiepartij uit wil halen is hier natuurlijk niet vreemd aan. Aan Labour’s rechterzijde treffen we enkel de Conservatives aan, deze spelen een marginale electorale rol. Niet in het minst omwille van perceptie van het Schotse electoraat, zij zien de partij niet de Schotse belangen dienen. De partij treft aan haar linkerzijde met de SNP, de Liberal Democrats en Greens duidelijk meer concurrentie aan dan aan haar rechterzijde waar enkel de Scottish Conservatives, in vergelijking met hun collega’s te Westminster, een zeer beperkt deel van het electoraat aanspreken. Slechts 17 van de 150 zitjes te Holyrood worden door de Scottish Conservatives ingevuld [168]. Algemeen gezien kan dus gesteld worden dat de druk om zich als regeringspartij te profileren met specifieke Schotse belangen zeker aanwezig is. De neiging om zich in een beleidsdomein als gezondheidszorg te differentiëren bestaat zeker. De sterk geprofessionaliseerde leden van de Schotse beleidsgemeenschap zien zichzelf zeker als anders, leggen meer de nadruk op de inbreng van professionals, samenwerkingsvormen in plaats van een marktgerichte oriëntatie en dienstintegratie. De grotere invloed van professionals op het gezondheidsbeleid in Schotland gaat terug op een lange traditie. Deze wordt op haar beurt nog een versterkt door de grote hoeveelheid aan instituties die studies en onderzoeken verrichten binnen de geneeskunde. Na devolution zouden deze medische experts een voorname rol kunnen gespeeld hebben in het creëren van een eigen Schots beleid binnen de debatten rond de gezondheidszorg in het Verenigd Koninkrijk. Met het in werking treden van het eigen regionale Schotse parlement moest ze deze rol echter delen met de politiek die meer en meer autonoom begon te functioneren [169].

De voornaamste verandering na devolution was daarom ook het terugdraaien van het marktprincipe binnen de gezondheidszorg. Er werd dus zo snel mogelijk komaf gemaakt met de nalatenschap van Margaret Thatcher. Dit resulteerde in een gezondheidssector waarbij managers minder te zeggen hebben en het centrum minder instrumenten heeft om de sector te beïnvloeden. Professionals staan dichter bij de werkvloer en kregen bijgevolg meer middelen en de beslissingsmacht om over de aanwending ervan te beslissen [170]. Het feit dat er zich beleidsdivergentie voordoet sinds devolution wordt normaal geacht omdat men uiteindelijk ook over verschillende politieke systemen beschikt.

Een van de doelen van de komende paragrafen is om te zien of we eerder te maken hebben met convergentie of divergentie op beleidsvlak in Edinburgh sinds 1999. Om het Schotse beleid, dat sinds de invoering van devolution werd gevormd, te analyseren dienen we rekening te houden met twee andere factoren. Enerzijds is er het Schotse beleid dat werd gevoerd voor de invoering van devolution. Ten tweede dienen we een terugschakeling te maken naar het Britse beleid. De vraag op welke manier het beleid geïmplementeerd wordt is in deze dissertatie van ondergeschikt belang. Het is allesbehalve makkelijk om duidelijk te maken welke veranderingen er eventueel zouden zijn toe te schrijven aan devolution. Beleid kan verschillen op meerdere niveaus en in meer of mindere mate. Keating geeft dan ook vier scenario’s waarin het post-devolution-verhaal zou kunnen passen. Ten eerste zou het mogelijk kunnen zijn dat de er andere beleidsproblemen worden geïdentificeerd die bijgevolg ook zorgen voor andere beleidskeuzes. Anderzijds kan de identificatie van de problemen wel dezelfde zijn, maar ze worden wel anders geframed en gedefinieerd. Een derde mogelijkheid is dat dezelfde problemen worden geïdentificeerd maar dat er ander beleid wordt aangenomen. Het laatste scenario is het minst verregaand. Er worden beleidsbeslissingen genomen die niet verschillen maar waar er toch andere beleidsinstrumenten worden gehanteerd. Hierbij kan de implementatie dus verschillen of kunnen sommige groepen meer voordeel ondervinden [171].

Hoewel Schotland vanaf 1999 institutioneel klaar was voor devolution betekende dit nog niet dat het zomaar van niets beleid kon beginnen maken. De incrementele factor mag bij aanvang van devolution niet vergeten worden. Zeker dan is Holyrood nog in sterke mate afhankelijk van Whitehall voor de aanzet tot beleidsinitiatieven. Dit vormt op zich geen groot probleem omdat er ten zuiden en ten noorden van de landsgrens nog vaak hetzelfde wordt gedacht over beleid. Schotland vertoont echter geregeld een kleine, maar zeker niet te verwaarlozen, bias voor meer egalitaire en collectivistische oplossingen [172]. Beleidsdivergentie kan dan wel een doel op zich vormen, vaak zorgen politieke en contextuele factoren ervoor dat ander beleid niet altijd mogelijk is. Voor devolution is dit zeker het geval, ook al is er in tegenstelling tot het vroegere Scottish Office meer de kans om een eigen koers te varen. De voornaamste actoren die achter een aparte wetgevingsagenda zitten zijn de regionale politieke partijen en de beleidsgemeenschappen. Anderzijds blijven de overkoepelende beleidsgemeenschappen binnen het Verenigd Koninkrijk een sterke invloed uitoefenen. De Whitehall-departementen zorgen nog vaak voor de beleidsideeën. De grootste mate van beleidsdivergentie doet zich voor bij de verstrekking van openbare diensten door de Schotse overheid. Hoewel New Labour in Schotland en Engeland volledig achter het principe van de welvaartsstaat staat en gelooft in het verstrekken van diensten zonder het aanrekenen van extra kosten zien we toch een verandering. Engeland lijkt bij dienstverlening af te wijken van het uniforme en openbare karakter. Dit kan worden verstaan door de verschillende uitdagingen waarmee beide kiesdistricten worden geconfronteerd. Ook al zijn de beleidsagenda’s in Schotland en Engeland dus vrij gelijkaardig, er zijn duidelijke verschillen in aanpak. Beleidsdomeinen zoals economische ontwikkeling, landbouwontwikkeling en sociale voorzieningen tonen dit aan. Keating haalt het voorbeeld aan van de doorstroming naar het hoger onderwijs. Waar in Schotland door de Scottish Executive veel meer wordt gezocht naar de obstakels van de problematiek en dit op verschillende niveaus, worden in Engeland vooral doelstellingen gezet en toetredingsregels gebruikt. Beide hebben echter tot doel de toegang tot het hoger onderwijs groter te maken [173].

Toch was er na één jaar devolution niet veel van deze neiging tot divergentie te merken, er werd amper wetgeving gemaakt die de dominantie van Westminster op beleidsvlak kon doorbreken. De oprichting van een Scottish Drugs Enforcement Agency, het introduceren van een nieuw financieringssysteem voor studenten in het hoger onderwijs en het zetten van ambitieuze doelen op het vlak van sociaal beleid vormden de belangrijkste beleidsrealisaties te Edinburgh. De ironie wil dat de grootste controverse het eerste jaar van devolution zich voordeed omtrent een wet waar Schotland dezelfde koers wou varen als de centrale overheid. Schotland slaagde erin om deze goed te keuren, tegen de verwachtingen in werd er in Westminster echter geen meerderheid gehaald. Sectie ‘2A’ van de ‘Local Government Act’ uit 1986 werd eind juli 2000 in het Schotse parlement goedgekeurd. De aanpassing moest ervoor zorgen dat er geen ‘promotie’ werd gemaakt voor homosexualiteit in scholen. De goedkeuring van de wet kon op weinig publieke steun rekenen en veroorzaakte de nodige controverse. Westminster slaagde echter niet in haar opzet om de wet goed te keuren. De som na een jaar Schotse parlementaire en regeringsactiviteit resulteerde amper in nieuwe wetgeving, 4 ‘bills’ werden goedgekeurd [174]. Het jaar 2000-2001 zag dan, ten opzichte van het jaar ervoor, een spectaculaire stijging in wetgevende activiteit. Maar liefst 24 bills passeerden langs de plenaire zitting te Holyrood en werden achteraf ook goedgekeurd. Dit was duidelijk een teken aan de wand dat er een politieke routine naar boven kwam die de productiviteit deed stijgen [175].

Voor de periode 1999-2003 kunnen we de parlementaire werkzaamheden te Holyrood gebruiken om de mate van divergentie te testen. Cairney telt 38 Acts of the Scottish Parliament in deze vier jaar die geen tegenhanger hadden te Westminster. Het feit dat er geen equivalent werd gevonden voor een van deze nieuwe Schotse wetten betekent echter nog geen divergentie. Deze wetten hebben dan geen identieke kopieën op niveau van het centrale parlement, delen ervan komen wel overeen met reeds bestaande Westminster wetgeving.Dit betekent echter niet dat er geen convergentie kan optreden als gevolg van nieuwe Holyrood wetgeving. Deze wetten hebben dan geen equivalent te Westminster, divergentie is dan niet direct het logische gevolg. De nieuwe wetten kunnen immers specifieke Schotse wetgeving afschaffen. Dit betekent dat er uiteindelijk slechts een zeer beperkt aandeel van de nieuwe Schotse wetgeving in de richting van divergentie wijst [176].

Omgekeerd bestaan er natuurlijk veel meer Westminster Acts waarvoor geen overeenstemmende Schotse wetgeving bestaat. Zo bestaan er 144 Acts te Westminster waarvan er 108 handelen over ‘reserved matters’. Het vermelden van deze wetgeving is interessant omdat ze een aanwijzing kan vormen voor beleidsdivergentie. Dit zou betekenen dat net omdat de wetgevende initiatieven in Londen werden genomen Holyrood geen aanstalten maakt om dit gedrag te kopiëren. Wetten die dus niet in Schotland zouden worden gemaakt zouden dus voor divergentie zorgen. De Schotse Acts die overeenkomen met de Bills te Westminster, maar waar gevolg aan wordt gegeven met verschillende beleidsinitiatieven, zijn een derde categorie van wetgeving. Zij vormen echter de voornaamste bron van (subtiele) afwijking ten opzichte van Westminster wetgeving en zijn dan ook de voornaamste bron van divergentie. Voorbeeld bij uitstek is de gratis zorgverstrekking voor ouderen. De Britse regering en de Scottish Executive besloten op verschillende manieren gevolg te geven aan het Sutherland Rapport. Dit document vormde een blauwdruk voor het beleid omtrent langdurige zorgverstrekking. Engeland verwierp echter de gemaakte aanbevelingen en bleef de verstrekking van medische zorgen regelen op basis van de middelen van de patiënt. De Schotse regering was echter veel sneller te vinden voor het invoeren van een systeem van gratis zorgverstrekking voor personen boven de 65 jaar ongeacht inkomen of rijkdom [177].

De wetgeving kan ook over hetzelfde onderwerp handelen en hanteert dezelfde beleidsaanpak, toch is er ruimte voor verschillen in aanwending. Deze categorie kan mogelijkheid geven tot divergentie. Al is dit moeilijk te zien, deze divergentie kan van voor devolution stammen, de verschillen zijn vaak eerder aan de kleine kant of zijn pas na een bepaalde tijdsperiode op te merken. De laatste categorie wetgeving is gebaseerd op wetgeving die in Westminster wordt gestemd en bijna identiek wordt overgenomen in Schotland. Deze aanpak verschilt echter van het werken via een ‘Sewel Motion’ (zie infra.). Ook al is de gelijkenis zeer groot tussen beide stukken, er worden kleine aanpassingen gemaakt in de Act die voor Schotland geldt. Dit komt omdat men bepaalde verwijzingen maakt naar het Schotse rechtssysteem [178].

Het jaar 2003 staat te boek als een van de minst productieve van de nieuwe regionale Schotse instellingen. Niet in het minst omwille van de strubbelingen binnen het Schotse kabinet. In deze context werd Henry McLeish als Eerste Minister opgevolgd door Jack McConnell. Tijdens de eerste legislatuur van het Schotse parlement (1999-2003) fungeerde McConnell reeds als Minister van Onderwijs en daarna als Minister van Financiën. Bij zijn aanstelling als Schotse Eerste Minister was zijn vete met zijn grootste rivale, Wendy Alexander, stof tot onrust binnen het kabinet. Hij slaagde erin om haar te weg te werken uit de Scottish Executive maar verloor hierbij een van de meest ambitieuze en drijvende krachten aan het Schotse politieke firmament. Het verlies van een dergelijke kracht deed de vraag rijzen waar de Schotse regering voor stond in de aanloop naar de regionale verkiezingen van 2003. McConnell werd, als prominent lid van de Labour partij, door Robert Hazell omschreven als een politicus die strikt de partijlijn volgt. Beleidsinnovaties lijken niet aan hem besteed te zijn, zijn coalitieregering met de Liberal Democrats laat hetzelfde vermoeden. Tijdens de eerste Schotse legislatuur komen de belangrijkste beleidsvoorstellen, met name de afschaffing van de ‘tuition fees’ en gratis langdurige persoonlijke verzorging voor ouderen, van de kleinere coalitiepartner [179].

Anderzijds kan het jaar 2003 beschouwd worden als een periode waarin devolution effecten teweeg bracht op beleidsvlak. Mitchell bekijkt dit uit het standpunt van ‘policy autonomy’ en ‘policy leadership’. In het eerste geval krijgt een departement meer ruimte om het beleid zelf uit te werken, het beleidsleiderschap is eerder van toepassing wanneer een bepaald departement het voortouw neemt in het uitwerken van nieuwe beleidsinitiatieven. Het Scottish Office had reeds voor 1999 in zekere mate beleidsautonomie. Dit deed zich vooral voor in domeinen waar er geen problemen zouden zijn omtrent de financiering of waar men niet in het vaarwater van andere instanties zou komen. Tot en met 2003 was er echter nog geen sprake van een beleidsdomein waar de Scottish Executive expliciet een leiderschapspositie innam. Holyrood slaagde er dan wel in om in zekere mate de agenda in Westminster te beïnvloeden. Oppositiepartijen en belangenverenigingen raakten in Engeland daarom ook gebrand op de implementatie van beleid naar Schots model.

Toch bestaat er kritiek die tweeërlei van aard is. Enerzijds werd de Schotse politiek verweten nog te vaak gewoon de Whitehall-kaart te trekken, zeker op het vlak van gezondheidszorg. Toch is er zoals eerder vermeld ook neiging tot divergentie als we kijken naar het verhaal van de tuition fees en de gratis zorg voor bejaarden (zie infra.). Anderzijds is er kritiek op het gebruik van Sewel Motions, op dit probleem werd reeds eerder gewezen. Volgens Donald Dewar, de eerste Schotse premier van die van 1999 tot aan zijn dood in 2001 leider was van de Schotse regering, zou deze ‘theoretische macht’ waarop Westminster zich kon beroepen amper gebruikt worden. In de praktijk zou dit echter anders uitdraaien en zou dit wetgevend instrument regelmatig gebruikt worden. Deze twee kritieken houden echter geen rekening met het feit dat omwille van verschillende redenen tot aan de regionale verkiezingen van 2003 door Westminster en Holyrood een gelijkaardig beleid werd nagestreefd. Labour maakte deel uit van beide regeringen hoewel ze in Schotland de macht moesten delen met de Liberal Democrats. Beide overheden werkten samen in het kader van de Europese Unie en beleidsdomeinen overschrijden dan ook meermaals de dualistische opsplitsing tussen gereserveerde en gedecentraliseerde bevoegdheden. Daarenboven zijn intergouvernementele gewoontes die al jaren gebruikt worden niet zomaar te veranderen [180].

De vraag blijft echter of de reeds besproken implicaties op beleidsvlak ook daadwerkelijk in het veld effect te hebben? Volgens Alan Trench is het nog te vroeg om conclusies te trekken. De balans lijkt over te hellen naar divergentie als men kijkt naar gratis zorgverstrekking voor ouderen en het beleid binnen de gezondheidszorg. Toch zijn de effecten die zich hier voordoen helemaal nog niet merkbaar voor de gebruikers van de diensten binnen deze sectoren. Wat wel opvalt is dat de institutionele veranderingen die devolution mogelijk maakten, zorgden voor ruimte om te experimenteren. Hierdoor zal het toekomstig beleid van de regionale administraties de neiging te vertonen om te verschillen van Whitehall. De wil van de administraties zelf en de beleidsinstrumenten die hen ter beschikking worden gesteld zullen hierbij echter de belangrijkste determinanten vormen [181]. De politici en de top van de administratie die tot op heden de dienst uitmaken in Edinburgh zijn in grote mate producten van het Westminster systeem. Zij hebben nooit iets anders gekend en dragen deze erfenis ongewild toch met zich mee. Wanneer Russel Muir in 2003 als hoofd van de Schotse administratie baan ruimde voor John Elvidge kreeg deze wissel dan ook de nodige aandacht. Het feit dat beleidsmatig stilaan nieuwe krachten de dienst zullen uitmaken, betekent dat op langere termijn aan de hand van incrementele veranderingen de echte effecten van devolution merkbaar zullen worden. Dit geldt zowel voor de top van de Schotse ambtenarij als de politici. We kunnen deze gedachtegang doortrekken naar de instituties die werden opgericht na devolution, met name de parlementaire ontwikkeling. Het parlement werd tijdens haar eerste legislatuur bestempeld als een succes. Verwachtingen dat het sterk zou verschillen van Westminster doen echter de vraag rijzen in hoeverre dat dit mogelijk is. Het Schotse parlement is immers, net zoals de generatie Schotse politici die vandaag te Holyrood over het beleid beslissen, een product van Westminster. Hoezeer men ook een andere koers wil varen, alleen al omdat men wil afwijken van het bestaande, wordt het bijgevolg ook als startpunt gebruikt [182]. Wat valt er te concluderen voor Schotland op beleidsvlak na 7 jaar Holyrood? Er is zeker ruimte voor innovatie in de regio’s, getuige hiervan de aanstekelijkheid van succesvolle initiatieven. Beleid dat wordt geïmplementeerd zal, indien het succesvol is, vaak door andere regio’s worden overgenomen. Hiervan getuigt het voorbeeld van een ‘children’s commissioner’ in Wales. Dit principe werd overgenomen door Schotland waarna het ook Engeland bereikte. Net zoals het Schotse systeem van de ‘graduate fees’ (zie infra) dat werd overgenomen door het Engelse hoger onderwijs. Keating werpt dan ook de vraag op of we in het geval van devolution nog wel moeten spreken van ‘convergence’ of ‘divergence’ maar eerder van ‘innovation’ [183]?

Achtereenvolgend zullen de regionale verkiezingen van 1999, de algemene Britse verkiezingen van 2001 en de laatste regionale verkiezingen van 2003 besproken worden. Door de resultaten van deze verkiezingen en de redenen van de kiezers achter hun uitgebrachte stem te bekijken zullen we proberen een duidelijk beeld te scheppen in het waarom van devolution. De steun voor de Schotse instellingen en de tevredenheid van de Schotse burger omtrent het gevoerde beleid zullen worden geanalyseerd aan de hand van de verkiezingen. In het hoofdstuk over de Schotse referenda van ’79 en ’97 werd reeds een duidelijke schets gemaakt van een klein stuk van de Schotse partijpolitiek tijdens het laatste deel van de 20^ste eeuw. Hier zal een kort maar overzichtelijker beeld geschetst worden dat over een ruimere periode handelt.

Schotland maakt kennis met het algemeen enkelvoudig stemrecht in 1918. De gevolgen op electoraal vlak zijn significant. Het Schotse electoraat wordt in een klap drie maal zo groot en bij de eerstvolgende verkiezingen van 1922 maakt Labour in Schotland een grote sprong voorwaarts. Waar de partij 4 jaar eerder nog 6 zetels haalde beschikt ze nu ineens over 29 zetels. De Liberal Party, de grootste partij in Schotland tot aan het algemeen enkelvoudig kiesrecht, zag haar electorale hegemonie tanen [184]. Tegen 1945 beschikte de partij over geen enkele zetel meer in het House of Commons. Reeds snel na deze ingrijpende veranderingen gingen er binnen de Labour partij stemmen op om een vorm van devolution te introduceren. Ingediende wetsvoorstellen om hiervan werk te maken bleken echter vergeefse moeite. De teleurstelling omwille van het gebrek aan parlementaire draagkracht was groot. Dit resulteerde in een breuk binnen de Labour partij en in 1932 werd er de Independent Labour Party opgericht. In 1934 zag de Scottish Nationalist Party het daglicht, zij was het resultaat van een fusie tussen twee partijen die gangmakers waren in het ‘Home Rule’ debat. De National Party of Scotland en de Scotland Self-Government Party zouden voortaan samen de katalysator vormen voor meer Schots zelfbestuur. Het zou echter nog 30 jaar duren vooraleer de partij haar eerste electorale succes zou kennen. Tijdens de late jaren ’60 en begin jaren ’70 zien we de opkomst van de twee belangrijkste electorale gegevens van het hedendaagse Schotse kieslandschap. Ten eerste zouden de Schotse verkiezingen vanaf dan een strijd worden tussen 4 politieke partijen, met name Labour, de Conservatives, de Liberal Democrats en de SNP. De tweede factor die hiermee verband houdt is het feit dat de eerste drie opgenoemde partijen in de eerste plaats Brits zijn maar vanaf dan een meer eigen koers zullen varen. Deze factor zal vanaf 1980 duidelijk van tel zijn [185].

Vanaf 1945 zien we dat Labour en de Conservative Party in periodes met de meerderheid van de stemmen gaan lopen in Schotland. De periode van 1945 tot 1959 toont dat de Conservatives bij Westminster-verkiezingen de meerderheid van de stemmen behalen in Schotland. In 1959 komt Labour een eerste maal als winnaar uit de verkiezingen. Vanaf 1964 zou ze deze positie niet meer uit handen geven en voortaan de grootste partij van Schotland worden, gekeken naar het aantal zetels. In vergelijking met Engeland komen de verkiezingsuitslagen in de naoorlogse periode grotendeels overeen, partijen halen dus voor de eerste 20 jaar na de Tweede Wereldoorlog in beide delen van het Verenigd Koninkrijk gelijkaardige stemmenaantallen. In 1974 kent de SNP zijn eerste grote electorale succes, voor Labour vormt deze uitkomst een bedreiging. Als reactie komt de eis voor een verkozen regionaal parlement weer op de partijagenda. Het referendum van 1979, dat echter in het nadeel van de partij uitdraaide, was het resultaat van de steun die werd gegeven aan het ‘Home Rule’ debat.

De naoorlogse dominantie van de Conservatives zou echter geen vaststaand gegeven blijven. Tussen 1979 en 1992 rijgt de partij onder Margaret Thatcher en John Major de verkiezingsoverwinningen dan wel aan elkaar, ze zouden er nooit in slagen om een meerderheid te behalen in Schotland [186].

De theorie die volgens Bromley aangewezen lijkt om de verkiezingen die in Schotland plaatsvinden te analyseren, lijkt deze van de ‘second order’ verkiezingen. De drie centrale kenmerken van dergelijke verkiezingen zijn:

Algemeen wordt gesteld dat de kiezer minder belang hecht aan deze verkiezingen, minder mensen doen dan ook moeite om hun stem uit te brengen. Bovendien gaan kiezers er van uit dat regionale verkiezingen zoals in Schotland weinig kunnen veranderen aan het domein waarvoor verkiezingen worden georganiseerd die ‘first order’ zijn. De ‘second order’ verkiezingen worden dan gebruikt om nationale overheden te wijzen op zorgen of ontevredenheid van de kiezer zonder ze uit hun positie te dwingen. Het laatste kenmerk van dergelijke verkiezingen is het feit dat ze vaak meer steun genereren voor kleinere partijen die weinig kans hebben op succes in nationale verkiezingen. Vaak vormen zij het voornaamste alternatief als proteststem tegen de nationale overheid [187].

3.2.1.1 Devolution in de startblokken: de eerste regionale verkiezingen in Schotland

Aangezien de eerste Schotse verkiezingen onder het algemeen enkelvoudig kiesrecht reeds besproken werden (zie infra.), zal de focus in deze paragraaf anders liggen. De verkiezingen die gehouden werden sinds het in werking treden van devolution zullen met elkaar vergeleken worden. Het succes van devolution hangt uiteindelijk af van de publieke opinie. Verkiezingen vormen de belangrijkste graadmeter om te zien hoe het publiek de regering evalueert. Hoewel de resultaten van het referendum omtrent de instelling van devolution reeds positief waren, moet deze steun eerder een constante worden.

De aanloop naar de eerste regionale Schotse verkiezingen verliep allesbehalve vlot en was de bron voor heel wat ergernis. De 2 jaren die vooraf gingen aan de verkiezingen waren gevuld met het discussiëren over het proces en het vooruitzicht van devolution. Er werd een White Paper opgesteld in 1997 gevolgd door het Schots referendum in juli en de Scotland Bill in december van hetzelfde jaar. De officiële goedkeuring door de Britse regering kwam er in november 1998 via de Royal Assent. Devolution leek tot aan de verkiezingen van 6 mei 1999 echter tot stilstand te zijn gekomen in afwachting van de instelling van de nieuwe regionale instituties. Daarom zijn de verkiezingen van 1999 zo belangrijk. Ze vormen het startschot van devolution in Schotland [188]. De verwachtingen waren dan ook hooggespannen. Bromley’s theorie lijkt voor de regionale verkiezingen van 1999 echter bevestigd te worden. De opkomst lag significant lager dan bij de algemene verkiezingen die hen net waren voorgegaan [189]. Ten tweede zou er een daling van de steun voor Labour moeten zijn bij de Holyrood-verkiezingen omdat deze op centraal niveau de grootste partij zijn. Bij de verkiezingen in 1999 haalt Labour respectievelijk via het first-past-the-post systeem en de lijststemmen, 38,8 en 33,6% van de stemmen. In vergelijking met de 45,6% van de stemmen die de partij haalt bij de Westminster-verkiezingen twee jaar eerder is dit een duidelijk daling. Bovendien wordt de daling omgezet in een stijging van de stemmen voor de kleinere partijen. Alle andere partijen buiten de Conservatives gaan erop vooruit, de stijging is echter het duidelijkst bij de SNP. Er doet zich maar liefst een stijging van respectievelijk 6,7 en 5,2 procent voor ten opzichte van de voorafgaande algemene verkiezingen. De Schotse kiezer lijkt dus reeds na de eerste regionale verkiezingen duidelijk een onderscheid te maken tussen de algemene en regionale verkiezingen wanneer hij zijn stem uitbrengt. De vraag rijst of we de SNP wel als kleine partij kunnen beschouwen. Het electorale succes van deze partij sinds de in werking stellen van devolution laat immers anders vermoeden. Hiermee wordt de grootste zwakte van de ‘second order elections’ theorie aan de kaak gesteld, deze gaat er immers van uit dat de steun voor de kleinere partijen bij regionale/lokale verkiezingen een proteststem is. De SNP vaardigde in 1997 slechts 6 leden af naar het House of Commons, ook al had het een vijfde van de Schotse stemmen achter zijn naam staan. Op een wetgevend orgaan van 600 leden is de impact van een dergelijke stemmenaantal inderdaad ‘klein’ te noemen. Het stemmen voor SNP in plaats van Labour bij de Holyrood-verkiezingen moet dus niet gezien worden als een proteststem maar eerder als een maximalisering van de stem. De impact van de SNP in Holyrood met zijn 129 zetels waarvan er 56 worden verkozen via proportionele vertegenwoordiging is dan zowiezo groter. Het is echter niet voldoende om aan te tonen dat de uitslagen bij de Holyrood-verkiezingen anders zijn, ook de reden van de kiezer om te kiezen op deze wijze dient te worden onderzocht. De gehanteerde theorie gaat er van uit dat het aandeel proteststemmen dan ook hoger ligt bij Holyrood-verkiezingen. Deze zijn dan een uiting van ontevredenheid van de kiezer met het gevoerde beleid. Wat echter ontbreekt in dit verhaal is het feit dat de kiezer ook bij regionale verkiezingen met gewoon andere motivaties naar de stembus trekt [190].

3.2.1.2 De algemene verkiezingen van 2001: de eerste post-devolution stembusgang

Het grote verschil met de voorafgaande verkiezingen is het feit dat het de eerste algemene Britse verkiezingen waren sinds het in werking treden van devolution. Hoewel in ruime mate bevoegdheden waren overgedragen aan de regionale parlementen en administraties was de constitutionele hervorming nog niet afgerond. Vele doelstellingen die Labour zich had gesteld bij de algemene verkiezingen van 1997 waren nog niet voltooid en vragen omtrent bijvoorbeeld de financiering van het hele proces bleven de kop opsteken [191]. Dit vat samen wat op dat moment werd gedacht over deze verkiezingen. Ze zouden een indicatie geven van welke richting devolution nu net uitging.

Zouden de Schotse partijen bij deze verkiezingen echter nog aan de onderwerpen raken die niet binnen hun toegekende bevoegdheden lagen? De verkiezingen leken voor de regionale partijen nieuwe dilemma’s en kansen op te werpen. In het bijzonder de SNP leek veel te verwachten van deze verkiezingen. Niet enkel omwille van de direct politieke vooruitgang die de partij kon maken maar ook omdat deze verkiezingen de lancering moesten vormen voor de tweede regionale Schotse verkiezingen in 2003 [192]. Alle partijen, niet enkel de SNP, maanden hun kiezers dan ook massaal aan om hun stem uit te brengen. Ze wilden de boodschap overbrengen dat Westminster nog steeds een significante rol speelde in het beleid dat in Schotland gevoerd werd. Labour en de Liberal Democrats deelden deze visie maar waren vooral dit standpunt genegen omwille van het gevaar van de eerder vermelde ‘second order’ proteststem. Er was echter het gevaar dat Holyrood en Westminster in het discours van de politici inwisselbare begrippen zouden worden. De kiezer zou de MSP’s verantwoordelijk kunnen houden voor beslissingen die eigenlijk in Londen waren genomen. Uit het Scottish Social Attitudes Survey, dat werd uitgevoerd in de weken direct na de Britse verkiezingen van 2001, bleek de invloed die de respondenten aan Westminster toeschreven zelfs groter te zijn dan verwacht. Maar liefst vijf keer zoveel ondervraagden zeiden dat Westminster verantwoordelijk was voor hoe de NHS de laatste 4 jaar functioneerde in Schotland. Op het vlak van onderwijs waren dubbel zoveel respondenten eenzelfde mening toegedaan. De redenen voor het bespreken van deze twee beleidsdomeinen is niet toevallig gekozen (zie infra.). Respectievelijk 69% en 57% van de Schotten beschouwden deze domeinen als de voornaamste motivatie achter hun uitgebrachte stem. De regering in Westminster werd door 66% nog steeds gezien als de belangrijkste factor om te bepalen op welke manier Schotland bestuurd werd. Slechts 15% van de ondervraagden plaatsten Holyrood in deze positie [193].

3.2.1.3 Devolution door de kiezer gewogen na één legislatuur: de regionale Schotse verkiezingen van 2003

De aanloop naar de verkiezingen van 1 mei 2003 was enigszins vreemd te noemen. Op 15 februari vond een van de grootste anti-oorlog demonstraties plaats in het centrum van Glasgow. De ruime opkomst van meer dan 100000 Schotten tegen de oorlog in Irak zou volgens critici gepaard gaan met een daling in steun voor Labour. De regeringspartij leek zich in het nauw te bevinden, maar in april waren de kaarten compleet herschud. Labour had maar liefst negen procent voorsprong op haar voornaamste concurrent, de SNP. Dit betekende dat de SNP in Schotland niet leek voort te gaan op het elan dat ze had gekend tijdens de twee voorgaande verkiezingen. Tegen mei was van de riante Labour voorsprong echter nog weinig overgebleven. De stemmen leken op een totaal andere manier te zullen worden verdeeld tussen de partijen. Labour zag zich geconfronteerd met 5 andere partijen die elk met een deel van de buit zouden gaan lopen, de voorziene regeringsvorming met de Lib-Dem’s zou nog gebouwd zijn op een meerderheid van 5 zetels [194]. De uitslag bevestigde echter de heersende trends die reeds door Bromley in het kader van de ‘second-order-elections’ theorie werden naar voor geschoven (zie infra.):

Labour komt wederom als grootste partij naar voren maar levert duidelijk stemmen in tegenover de vorige regionale verkiezingen. De SNP bevestigt Bromley’s hypothese en haalt een iets groter aantal stemmen tegenover de algemene verkiezingen van 2001. De Conservatives en Liberal Democrats blijven quasi ter plaatste trappelen. In vergelijking met de verkiezingen van 2001 is er een zeer kleine daling van het aantal behaalde stemmen. Na de resultaten van de Schotse verkiezingen te hebben besproken is het belangrijk even stil te staan bij de opkomst die de verkiezingen genereerden. De Schotse kiezer zorgde in 2003 voor een historisch lage opkomst.

De blijvende daling in opkomst bij verkiezingen is geen nieuw verschijnsel. Niet enkel het Verenigd Koninkrijk krijgt met een dergelijk probleem te maken, bijna alle geïndustrialiseerde democratieën vertonen de laatste 20 jaar gelijkaardige tendensen. De context waarin de Schotse verkiezingen van 2003 plaats vonden is hierbij zeker van tel. Net zoals de verkiezingen in 1999 werd de aandacht van het publiek opgeëist door een internationaal conflict. De Kosovo-crisis haalde 4 jaar eerder de voorpagina’s tijdens de aanloop naar de verkiezingen, ditmaal zorgde de oorlog in Irak voor de nodige afleiding. Dit had twee gevolgen, de media kreeg minder ruimte om de normale hoeveelheid aandacht te besteden aan de opkomende verkiezingen en de binnenlandse thema’s die aan bod kwamen bij de verkiezingen leken eensklaps minder interessant. Laten we deze factor buiten beschouwing, dan waren er echter geen onderwerpen te vinden die bij het Schotse electoraat de verkiezingskoorts deden rijzen. De verkiezingsmanifesten leken sterk op elkaar en lieten de kiezer niet toe een echt uitgesproken keuze te maken omtrent een heet verkiezingshangijzer. Dit deed het electoraat uitwijken naar kandidaten die opkwamen als onafhankelijken of partijen die zich buiten de ‘mainstream’ bevonden van het politieke landschap. Een derde reden die vermeld kan worden als factor die bijdraagt tot de lage opkomst is hoe dicht de verkiezingen bij de kiezer staan en bijgevolg ook de waarde die de kiezer zelf hecht aan zijn stem. Een laatste factor is het gegeven dat subnationale verkiezingen minder kiezers aantrekken als algemene verkiezingen [197].

De factoren voor de daling in opkomst zijn dus talrijk te noemen. De nood om verkiezingen en bijgevolg de politiek aantrekkelijker te maken voor het electoraat is echter geen uitdaging voor devolution maar voor democratie in het algemeen. Van de opgesomde redenen voor de lage opkomst bij de Schotse verkiezingen van 2003 is dan ook meer één factor echt aan devolution te linken. Namelijk het feit dat Schotse kiezers Westminster zouden kunnen inschatten als de politieke instelling die nog steeds de meeste invloed heeft op Schotland. Dit kan zou kunnen duiden op een zekere teleurstelling met het devolution project [198]. De coalitievorming die volgde op de regionale verkiezingen van 1999 was een hele vernieuwing te noemen. Zeker omdat ze zich voordeed binnen een politiek systeem waar de uitvoerende macht normaal gedomineerd wordt door een enkele politieke partij. De eerste Labour-Liberal Democrats coalitie bleek na één legislatuur te kunnen worden beschouwd als een succes, zeker indien men de Schotse confronterende politieke cultuur in gedachten houdt. Dit vergemakkelijkte een tweede regeringssamenwerking en de voorgaande coalitie bleek een vruchtbare bodem te zijn voor verdere beleidsvorming. Een les die evenwel werd getrokken door Scottish Labour was het voornemen om controversiële onderwerpen ditmaal te laten rusten. De Liberal Democrats waren immers pas de derde grootste partij van Schotland . Toch waren ze erin geslaagd op regeringsniveau ,tussen 1999 en 2003, Labour de afschaffing van de ‘tuition fees’ op te dringen en gratis persoonszorg voor ouderen te laten goedkeuren [199].

Deze paragraaf zal proberen een chronologische weergave te vormen van de Schotse publieke opinie ten aanzien van devolution. Hierbij zullen twee maatstaven gehanteerde die volgens John Curtice essentieel zijn om de werking van en de steun voor devolution te analyseren. De eerste taak van de nieuwe instituties is zonder twijfel het verkrijgen van de nodige legitimiteit. Hieronder verstaat hij:

(…)that the public accept that the institutional arrangements under which they are governed are an appropriate mechanism for making political decisions, such that they accept the right of a body to make a decision even when they disagree with the outcome [200].

Anderzijds dient volgens John Curtice de steun van de burger voor de Britse Unie positief te noemen zijn. Indien er in de toekomst een stijgend deel van het electoraat zich uitspreekt voor meer autonomie, dan zijn er vraagtekens te plaatsen bij de ingestelde decentralisatie [201]. Het is interessant om te zien of de steun voor de opgerichte instellingen het eerste jaar overeind blijft. Peilingen uitgevoerd door de belangrijkste mediakanalen in Schotland kwamen tot de volgende resultaten:

Tabel 4: Evaluatie van het Schotse Parlement juni ’99-juni ’00 [202]

De veronderstelling was immers dat indien de resultaten van het Schotse parlement behoorlijk waren te noemen de steun voor devolution automatisch zou volgen. Het veronderstelde enthousiasme bleef echter uit zoals blijkt uit bovenstaande tabel. Het oordeel van de Schotse burger sloeg op een jaar tijd om. In juni ’99, een maand na de verkiezingen was 43% van de Schotten geneigd om devolution als ‘gunstig’ te bestempelen door te kijken naar de werking van het Schotse parlement. Na een jaar waarin men over eigen parlement met gedecentraliseerde bevoegdheden beschikte en beperkte belastingheffende bevoegdheden was van dit resultaat geen sprake meer. Exact een jaar later bestempelde nog 27% van het electoraat de resultaten van het parlement nog als positief en was 57% zelfs geneigd om het eerste devolution jaar als ongunstig te bestempelen. Een dalende steun voor het Schotse parlement betekent echter niet dat automatisch de Scottish Executive hetzelfde lot is beschoren.

Tabel 5: Evaluatie van de Schotse Eerste Minister juni ’99-juni ’00 [203]

Toch zien we dat ook Donald Dewar als Schotse Eerste Minister reeds in het eerste jaar van de legislatuur een daling ziet in populariteit. Hij doet het dan nog wel beter dan zijn Welshe collega en de daling is slecht klein. De voornaamste reden waarom de evaluatie voor beide Schotse instellingen na een jaar devolution uitdraait op een ongunstig resultaat, is volgens Curtice niet het feit dat er slecht werk wordt geleverd, maar vooral het feit dat er te weinig wordt gerealiseerd. De impact van de nieuwe instituties is inderdaad laag in het eerste jaar maar het positieve is dat de steun voor devolution niet afneemt. Zoals uit de volgende tabel zal blijken blijft de steun voor devolution ongewijzigd. De fluctuaties in steun zijn miniem. Vanaf het stemmen van de Scotland Act tot en met de in werking treding van devolution krijgt de devolution optie zelfs meer aanhangers[204].

Tabel 6: Constitutionele preferenties in Schotland van september 1997 tot februari 2000 [205]

Dit vormt een positieve bemerking voor het eerste jaar van devolution. Men is er blijkbaar in geslaagd door een nieuw Schots politiek platform te creëren, de steun voor een onafhankelijk Schotland te doen afnemen. Wat echter merkwaardig is, is dat hoewel de steun voor onafhankelijkheid afneemt er een duidelijke verhoging is van het stemmenaantal voor de nationalistische partijen. De regionale verkiezingen van 1999 zagen een sterke verhoging van het aantal SNP-stemmen (zie infra.). Toch betekent een opwaartse beweging in electorale steun voor nationalistische partijen nog niet dat er ook kan gesproken worden van een opstoot van Schots nationalisme. Anderzijds heeft het eerste devolution jaar er niet voor gezorgd dat de steun voor de Britse Unie steeg [206].

Het ontslag van Henry McLeish, de opvolger van Donald Dewar, in november 2001 zou verder de publieke steun voor Holyrood hebben doen afnemen. Hoewel een vermindering van deze steun niet rechtstreeks een effect zou hebben op de steun die devolution geniet, werd er volgens een survey die kort hierop werd afgenomen toch een effect vastgesteld [207]. De vrees dat devolution niet het gewenste effect lijkt te hebben dreigt in de aanloop naar de regionale verkiezingen van 2003 aan de hand van survey-onderzoek bevestigd te worden. Maar liefst 57% van de Schotse bevolking gelooft in 2003 dat het Schots parlement geen verschil heeft gemaakt in de manier waarop Schotland wordt bestuurd sinds haar oprichting in 1999. Hierbij aansluitend gelooft nog steeds de helft van het electoraat dat Westminster verantwoordelijk is voor het overgrote deel van de beleidsbeslissingen in Schotland. Een lichtpunt is echter dat het percentage dat Holyrood als voornaamste beleidsactor ziet steeg in 2003 van 15% naar 24% ten opzichte van 2001 [208]. Deze resultaten willen echter niet zeggen dat de kiezers vinden dat Holyrood de situatie slechter maakt voor Schotland. Men vindt echter dat het parlement geen merkbaar effect heeft. Het gevaar na de verkiezingen van mei 2003 blijkt dus niet een gevoel van vijandigheid of afkeer te zijn van de burger ten aanzien van het jonge parlement, maar wel een gevoel van onverschilligheid. Na een legislatuur had devolution dus nog geen vaste plaats veroverd in het denkpatroon van het merendeel van de bevolking. De lage opkomst bij de tweede editie van de Schotse verkiezingen gaf dit zonder meer aan [209].

Onderstaande tabel sluit hierop aan en wijst op de matige verankering van de devolution instellingen. Het feit dat de Schot in 2003 vindt dat zijn stem onvoldoende weerklinkt in het hele Verenigd Koninkrijk toont aan dat devolution niet datgene doet wat er van verwacht wordt. Het vervullen van de belangen van de Schotse regio combineren met het garanderen van publieke steun voor een positie van Schotland binnen het Verenigd Koninkrijk lijkt een stap te ver voor devolution [210].

Tabel 7: Constitutionele voorkeur en percepties van effectiviteit in 2003 sinds Schotland [211]

Er werd respectievelijk gekozen om in de tabel de perceptie van de effecten die devolution had op constitutioneel en onderwijsvlak op te nemen. Bovenstaande tabel toont aan dat het verschil tussen diegenen die zeggen dat devolution wel degelijk effect heeft en diegenen die geen merkbaar verschil zien tussen slechts 17% bedraagt. De Schot die dus geen effect ziet in het vierde levensjaar van devolution heeft daarom nog geen ander visie op de mogelijkheden die devolution biedt. Hij is dus ondanks het feit dat hij op zijn honger blijft zitten geen tegenstander geworden van de instellingen en de werking van devolution. Indien de steun voor devolution zou samenhangen met de output in wetgeving en beleid die Holyrood realiseert dan zouden de supporters van de Schotse decentralisatie reeds massaal hun steun teruggetrokken hebben. Curtice komt dan ook tot de volgende vaststelling; de mate van steun voor devolution hangt niet sterk samen met de perceptie die het publiek heeft over de prestaties van de gedecentraliseerde instellingen [212].

Welke impact heeft nationale identiteit op de constitutionele preferenties en de perceptie van de prestaties van de regionale Schotse overheid? De Schotse nationale identiteit blijkt duidelijk gestegen te zijn. Aan de hand van de Moreno-vraagstelling werd er tussen 1992 en 2003 gepeild naar het gevoel van nationale identiteit. Een eerste duidelijke stijging is op te merken tussen het gehouden referendum omtrent devolution in 1997 en de eerste regionale Schotse verkiezingen van 1999. We tekenen een stijging van 10% op van respondenten die zich classificeren als ‘Scottish, not British’. Tezelfdertijd is er een kleine afname in de categorieën ‘more Scottish than British’ en ‘equally Scottish and British’. We kunnen veronderstellen dat de respondenten die weg ebden uit deze laatste categorieën opschoven naar de categorie ‘Scottish, not British’ aangezien er onder de respondenten die zich als ‘British’ of ‘more British than Scottish’ slechts minieme verschillen waren op te merken. Drijven we de longitudinale vergelijking op de spits dan zien we dat er over een periode van bijna een decennium echte verschillen zijn vast te stellen. De allereerste meting uit 1992 vergelijken met deze van 2003 toont aan dat het Schotse identiteitsgevoel een sterke vlucht heeft genomen. Dit wordt bevestigd omdat het minieme aantal mensen (3%) die zich in 1992 bestempelden als ‘British’ of ‘More British than Scottish’ in net iets meer als een decennium niet is toegenomen. Ten tweede is de categorie ‘Scottish, not British’ gestegen van 19% naar 31% in 11 jaar tijd. Het aantal respondenten dat zichzelf ziet als ‘more Scottish than British’ fluctueerde over de jaren sterk en ligt uiteindelijk 7% lager als de aanvankelijke uit 1992. Toch is het resultaat daarom nog niet nefast te noemen. Deze categorie (34%) is immers nog steeds significant groter als deze van de respondenten die zichzelf evenveel als Schot als Brit beschouwen [213].

Hoe maakt men echter de link in Schotland tussen nationale identiteit en hoe mensen willen bestuurd worden? Curtice bemerkt dat er wel degelijk een verband bestaat tussen nationale identiteit en constitutionele preferentie. In Schotland is de steun voor onafhankelijkheid veel groter bij diegenen die zichzelf enkel als Schot zien. De steun voor devolution overschrijdt echter de categorieën van de Moreno-indeling. Deze is bij de andere vier categorieën ongeveer even groot en bij uitstek de populairste keuze [215]. Deze bevinding leert ons dus dat devolution niet zozeer zijn aanhang opbouwt door net die kiezers aan te spreken met een uigesproken Schotse identiteit, maar wel diegenen die zichzelf in verschillende mate als Schots en Brits zien. De perceptie omtrent de prestaties van de regionale overheid hangt echter niet sterk samen met het gevoel van identiteit. Ook al zien we een verandering in de opvattingen bij de Schotse burger op het vlak van identiteitsgevoel, dit mag ons niet doen concluderen of devolution naar behoren werkt of te wensen over laat. Datgene wat men via nationale identiteit en constitutionele preferentie enkel kan duidelijk maken is enerzijds in welke mate de Schotse burger tevreden is over de positie van Schotland binnen het Verenigd Koninkrijk. Devolution spreekt hierdoor mensen aan met verschillende nationale identiteiten. Voor diegenen met een uitgesproken Schotse identiteit is devolution een kans om de eigenheid te benadrukken. Voor personen waar dit minder het geval is devolution een mogelijkheid tot versteviging van de positie van Schotland binnen het Verenigd Koninkrijk. Anderzijds betekent het dat de steun voor devolution relatief constant is. Het is vrij immuun voor veranderingen in nationale identiteit [216].

Het Social Attitudes Survey van 2004 was allesbehalve geruststellend voor devolution. Voor de eerste maal sinds het referendum in 1997 is de steun voor devolution lager dan 50%. Dit wil zeggen dat meer respondenten aan een status quo optie of onafhankelijkheid de voorkeur gaven. De perceptie omtrent de sterkte van de rol die Holyrood speelde binnen het Verenigd Koninkrijk nam ook een duik. Slechts 31% van de respondenten geloofde nog dat het Schotse parlement de stem van Schotland duidelijker liet klinken. Er ligt echter een kloof tussen wat mensen dachten over de gang van zaken en wat ze effectief wilden voor devolution. Twee derde van de respondenten vond wel dat de Schotse instellingen de belangrijkste rol moesten spelen in de manier waarop Schotland werd bestuurd. Hoewel er een daling in vertrouwen was in de Schotse politiek vonden de meeste Schotten toch dat hun stem werd gehoord. Zij verklaarden dit door de meer consultatieve manier van politiek van het Schotse parlement naar voren te schuiven [217].

Respondenten kregen respectievelijk de volgende keuzemogelijkheden voorgeschoteld om hun constitutionele preferentie uit te drukken:

Bovenstaande tabel geeft een van de meest recente overzichten van de Schotse publieke opinie omtrent de aanvaarding van devolution als constitutionele keuze. Hieruit blijkt dat op 8 jaar tijd weinig significante verschillen te bespeuren zijn. Positief is het feit dat de keuzeopties die devolution als het ware ‘terugdraaien’ in beperkte mate moeten inboeten (optie 3 en 4). Over tijd lijken de keuzemogelijkheid die devolution in zijn huidige vorm wil behouden en de tweede keuze, het instellen van onafhankelijkheid, steeds in wederwerking te staan. Hoewel de steun voor de huidige devolution regeling steeds hoger is dan de keuze voor onafhankelijkheid lijkt het verschil toch kleiner te worden. Veronderstellen dat deze resultaten echter voldoende indicatie vormen van veranderende opvattingen omtrent devolution is misschien te voorbarig. Veronderstellen dat ondanks de positie van devolution als populairste constitutionele keuze veranderingen op til zijn is gevaarlijk.

De meest aangewezen manier om te kijken of devolution op de helling staat is door te verwijzen naar het onderzoek dat de Scottish Nationalist Party liet invoeren door YouGov, een onafhankelijk onderzoeksbureau. Het nadeel aan het onderzoek is dat de respondenten enkel de keuze werd gesteld of ze voor of tegen onafhankelijkheid waren. Deze zwart-wit vraagstelling is dus minder accuraat dan de opties in de voorafgaande tabel maar levert desalniettemin een basis voor vergelijking. Maar liefst 46% was te vinden voor een onafhankelijk Schotland. Dit resultaat is echter vergelijkbaar met een ICM survey uit 2000. Hier werd gepeild of men voor onafhankelijkheid zou stemmen in een referendum, het resultaat was quasi identiek aan dat van het YouGov onderzoek (46%). Dit betekent niet dat de steun voor Schotse onafhankelijkheid is gestegen. Men staat echter niet weigerachtig tegenover het houden van een referendum omtrent het onderwerp. Ook al zijn referenda populair, het onderwerp ervan is echter niet altijd even belangrijk om het direct te houden. Dit is dus ook het geval voor Schotse onafhankelijkheid, de steun voor deze constitutionele optie lijkt kleiner dan de neiging om er zich positief over uit te laten [219].

De algemene verkiezingen van mei 2005 worden niet apart besproken. Dit is enerzijds omdat de laatste algemene stembusgang eerder gevolgen zal hebben voor het Verenigd Koninkrijk in zijn geheel en minder voor de ontwikkeling van devolution. Toch zijn enkele bemerkingen te maken die mogelijk implicaties kunnen hebben voor Schotland. De algemene verkiezingen van mei 2005 zouden voor het eerst de West-Lothian Question onder handen nemen (zie infra.). Voortaan zou Schotland nog slechts 59 in plaats van de voorziene 72 Schotse MP’s afvaardigen. Schotse volksvertegenwoordigers kunnen dan nog steeds over aangelegenheden meestemmen die Engeland aanbelangen, hun aantal zou enkel minder doorwegen. Engelse MP’s kunnen echter nog steeds niet meestemmen over Schotse ‘devolved matters’. Bovendien vertegenwoordigen de Schotse kiesdistricten nog steeds minder inwoners dan de Engelse kiesomschrijvingen. Een Engelse MP vertegenwoordigt gemiddeld 65.000 inwoners van het Verenigd Koninkrijk. Zijn Schotse collega’s worden verkozen via kiesdistricten die gemiddeld 5000 inwoners minder tellen. De Boundary Commission besloot dan twee zetels bij te creëren voor het ‘Highlands and Isles’ kiesdistrict. Hierdoor vermeed de commissie een totale herziening door te voeren van alle kiesdistricten. Sinds 2001 is het aantal inwoners per kiesomschrijving in Engeland immers enkel gestegen en in Schotland gedaald [220]. Zo blijven de Schotse MP’s ondanks hun verminderend aantal oververtegenwoordigd [221].

De resultaten tonen verder echter geen nieuwe ontwikkelingen of omkeringen van trends in Schotland. De enige vaststelling die gevolgen heeft voor devolution is het feit dat Labour aan de macht blijft tot 2009, of misschien 2010. Hetzelfde is het geval voor Schotland, hier blijft Scottish Labour aan de macht. Dit indien alles normaal verloopt tot aan de regionale verkiezingen van 2007. Dit betekent echter niet dat intergouvernementele relaties tussen Westminster en Holyrood ongewijzigd zullen blijven al wordt verondersteld van wel. De kleiner geworden meerderheid van Labour in het House of Commons, de verschuiving in de machtsbalans van Blair naar Gordon Brown, de nieuwe verkiezingsbeloftes en externe politieke factoren beloven de partij geen makkelijke legislatuur. Het is dan ook de vraag of in dergelijke context veronderstellingen kunnen worden gemaakt over de constitutionele toekomst van devolution, en in welke mate de percepties van de bevolking zullen worden beïnvloed worden door een nieuwe Labour meerderheid in Westminster. Bij aanvang van devolution lagen de regionale verkiezingen van 2007 nog veraf, nu trekt de mist rond de toekomst volgens critici en aanhangers van Schotse onafhankelijkheid echter weg [222]. Alyn Smith is op dit ogenblik Europarlementslid voor de Scottish Nationalist Party, hij gaf zijn mening over de richting die devolution uit zou gaan. Op de vraag waar hij Schotland zag binnen dit en 10 jaar antwoordde hij het volgende:

They [the Scottish people] always want to see more power and everyone is in favour of the Scottish Parliament. The Conservatives have come short circle in a very short period of time. So they’ve gone from completely opposing the parliament to wanting more powers for it. All the other parties have gone through a similar thought process. In order to make this work we need this and this and then we’ll be independent. The definition of independence within Europe of course is a different discussion. But I believe we’ll be an independent state in Europe within 10 years [223].

Dit scenario gaat ervan uit dat heel veel kiezers nieuwe constitutionele veranderingen onderschrijven. De vraag is of een dergelijk uitgangspunt wel stand houdt als we naar de beschikbare gegevens kijken. Tussen 1997 en 2003 zien we wel fluctuaties in de constitutionele preferenties van het Schotse electoraat, maar aan het eind van de rit blijken de meningen praktisch onveranderd te zijn [224]. Wat Smith met zijn standpunt wel duidelijk maakt is dat hij devolution verder ziet ontwikkelen. Eerdere hoofdstukken in deze verhandeling probeerden dit aan te raken. Beleidsgewijs, institutioneel, op het vlak van publieke opinie en politiek gezien heeft devolution sinds de inwerkingtreding van de Scotland Act zeker voor veranderingen gezorgd. Of dit in de toekomst in het voordeel van de SNP zal uitdraaien valt af te wachten.

De verhouding tussen het regionale beleid en de opinie van de Schotse burger betreffende de werking van de regionale instellingen vormde de focus van dit hoofdstuk. Sinds de regionale verkiezingen van mei 1999 was Schotland in staat op verscheidene beleidsvlakken ruimte te creëren voor een eigen inbreng. Met name het hoger onderwijs en de gezondheidszorg kwamen hierbij naar voren als domeinen die langzaam maar zeker gingen afwijken van de Whitehall beleidslijn. De weigering om de beslissing van de centrale overheid te volgen om elke student hoger onderwijs een ‘tuition fee’ te laten betalen is hiervan het uitgesproken voorbeeld. De Scottish Executive bevestigde hiermee dat ze wel degelijk belang hecht aan specifieke beleidsbeslissingen en beïnvloedde hiermee onbewust de rest van het Verenigd Koninkrijk. Bovendien slaagde men erin sinds devolution het allesoverheersende marktprincipe binnen de gezondheidszorg terug te draaien. Zij voegde hiermee een regionale dimensie toe aan een beleidsdomein dat sinds haar prille begin gecontroleerd werd door de centrale overheid. Toch is devolution daarom niet te classificeren als een radicale breuk met de algemene Britse beleidslijn. Tegenargumenten zoals de neiging tot gelijkaardige beleidskeuzes in Schotland en Engeland, contextuele factoren en Labour meerderheden op regionaal en centraal bestuursniveau vormen indicaties dat divergentie geen vanzelfsprekendheid is sinds devolution. Hiervan getuigt de parlementaire activiteit te Holyrood, de wetgeving die wordt gemaakt is zeker in de eerste legislatuur niet talrijk. De acts die dan geen equivalent hebben te Westminster zijn nog schaarser. We kunnen dus stellen dat er mogelijkheid is tot beleidsdivergentie, toch worden deze kansen niet altijd aangegrepen of zijn ze situeren binnen dezelfde terugkerende beleidsdomeinen.

De vaststellingen die in deze verhandeling worden gemaakt omtrent het Schotse beleid dienen vergeleken te worden met de opvattingen die het Schotse electoraat heeft omtrent devolution. Instrument bij uitstek vormen de algemene en regionale verkiezingen die werden gehouden na de goedkeuring van de Scotland Act. Bromley’s ‘second order’ verkiezingstheorie toont ons dat de nieuwe regionale Schotse verkiezingen de theorie bevestigen. Er is minder opkomst bij de Schotse verkiezingen dan voor de algemene verkiezingen, Labour beschikt over een kleinere meerderheid dan bij de algemene verkiezingen en de nationalistische partij SNP doet het regionaal beter dan in Westminster. De verkiezingsresultaten lichten deels een tip van de sluier op om de populaire steun die devolution veronderstelt wordt te genereren af te meten aan de Schotse beleidsrealisaties. De steun voor de Scottish Nationalist Party geeft uiting aan het verlangen van de kiezer om in Schotland specifiek Schots beleid te zien. De daling in opkomst voor de regionale verkiezingen plaatst echter vraagtekens bij deze vaststelling. Ook al blijft de steun voor devolution sinds het begin constant, Holyrood lijkt de vraag naar eigen beleidsinbreng niet te kunnen inwilligen. De geleverde inspanningen zijn volgens de kiezer niet slecht, hij verwacht echter meer van zijn regionale politieke instellingen. Het verlangen om de stem van Schotland luider te laten klinken in Westminster is een duidelijke vraag van het electoraat. De kiezer blijft echter realistisch omtrent de mogelijkheden van zijn eigen parlement, Westminster wordt nog steeds verantwoordelijk geacht voor de meeste beleidsbeslissingen in Schotland. We zien geen stijging in het aandeel van het electoraat dat Schotland in de toekomst los van het Verenigd Koninkrijk ziet functioneren. Het identiteitsgevoel lijkt de meest duidelijke indicator te vormen om de constitutionele preferentie van de kiezer te achterhalen. Het aantal personen die zich eerder als Schot en niet als Brit classificeren lijkt te zijn toegenomen, net deze categorie steunt een verdere stap naar onafhankelijkheid. Devolution via deze weg evalueren is echter een stap te ver, enkel de constitutionele preferentie van de kiezer kan zo worden onderzocht. Een verhoging van de steun voor onafhankelijkheid zou wijzen op een afname van steun voor de huidige devolution regeling. Een uitbreiding van de Schotse ‘devolved matters’ lijkt de Schot zeker aan te spreken. Wat de Schotse instellingen wel op hun naam kunnen schrijven is het feit dat ze er relatief goed in geslaagd zijn de vraag naar onafhankelijkheid beperkt te houden. Devolution lijkt dus gevolg te geven aan een van de oorspronkelijke aanleidingen om met deze constitutionele hervorming te starten. Aan de hand van de gegevens die in deze verhandeling aan bod komen conclusies trekken voor de toekomst is voorbarig. Veel zal afhangen van de volgende verkiezingen. De machtsbalans lijkt tot 2007 zowel in Schotland als voor de rest van het Verenigd Koninkrijk niet te veranderen, Labour heeft de touwtjes tot dan in handen. Een gewijzigde coalitieregering in Schotland of het afstaan van de macht aan de Conservatives in Westminster lijken na de regionale verkiezingen echter tot de opties te behoren. Dan zal een kijk op de volgende stap in het devolution proces waarschijnlijk duidelijker worden.

Op 12 mei 1999 kwam het Schots parlement voor de eerste maal samen in plenaire zitting. Dit betekende dat Schotland na 300 jaar eindelijk terug de kans kreeg tot het maken van eigen regionale wetgeving binnen een aantal toegewezen bevoegdheidsdomeinen. Ondertussen loopt de tweede legislatuur reeds ten einde.

In 2007 zal Schotland zich wederom opmaken voor regionale verkiezingen. Wordt de Schotse kiezer ondertussen niet verondersteld de effecten van devolution aan den lijve te ondervinden? Deze verhandeling maakte daarom een tussentijdse balans op vanaf de oprichting van het Schotse parlement tot nu. Hierbij wordt de publieke opinie aan de legislatieve output van Holyrood getoetst.

Het Verenigd Koninkrijk werd sinds 1979 door Margaret Thatcher en erna door John Major bestuurd volgens een sterke neoliberale koers. Deze aanpak was allerminst populair in Schotland, dit gevoel werd verstrekt door het feit dat de Conservatives onder geen enkel beding gevolg wilden geven aan de vraag tot decentralisatie. De Britse regeringspartij zou tot 1997 de boot kunnen afhouden. Wanneer datzelfde jaar onder toedoen van Tony Blair, Labour aan de macht komt, worden de kaarten herschud in het voordeel van de Schotse regio. Nieuwe referenda worden uitgeschreven en het Schotse wetsvoorstel ter invoering van devolution werd apart van het Welshe voorstel ingediend. Ditmaal met meer succes dan in 1979, toen sprong de volksraadpleging af omwille van de lage opkomst en interne verdeeldheid binnen Labour.

Men wou ten alle tijden vermijden dat er zich een scenario zou voordoen naar analogie met het referendum van 1979. Er was geen derde poging meer nodig want het electoraat spreekt zich in het voordeel uit van decentralisatie. Vanaf dan zou het echter nog 2 jaar duren vooraleer het Schotse parlement daadwerkelijk zou functioneren. De Scotland Act is de wetgeving die devolution mogelijk maakte. Ze zorgde ervoor dat er een onderscheid werd gemaakt tussen de overgedragen bevoegdheden en de beleidsdomeinen die zeker onder het gezag bleven van de centrale overheid. Hiermee werd echter ook het asymmetrisch karakter van devolution vastgelegd. In vergelijking met Wales, Noord-Ierland en de Engelse regio’s kwam Schotland als gulst bedeelde regio uit de bus. Deze op maat gemaakte devolution regelingen zorgen voor een constitutioneel systeem met verschillende snelheden. Anderzijds levert dit de mogelijkheid om de verschillende regio’s van het Verenigd Koninkrijk onder de loep te nemen.

Robert Putnam’s begrip sociaal kapitaal wordt in deze verhandeling daarom getoetst aan devolution. Hieruit blijkt dat er wel degelijk verschillen zijn te vinden tussen de verschillende regio’s van het Verenigd Koninkrijk. Casey komt tot de vaststelling dat de gemiddelde Schot tot de minst politiek geïnteresseerde burgers behoort. Dit zou een alarmerende vaststelling betekenen mocht dit de enige richtlijn zijn om sociaal kapitaal te meten. We zien echter dat Schotland een vrij hoog niveau van civiele participatie kent. Met name het lidmaatschap van religieuze verenigingen ligt er significant hoger dan in de rest van het Verenigd Koninkrijk. Ook antwoordden Schotten significant positiever op de vraag of ze in het algemeen mensen kunnen vertrouwen. Toch zijn deze resultaten niet te bundelen in een duidelijk beeld omtrent het sociaal kapitaal in Schotland. De enige generalisering die men hieruit kan trekken is het gegeven dat de niveaus van sociaal kapitaal in het zuiden van Groot-Brittannië hoger liggen dan in het noorden. Schotland lijkt deze trend te bevestigen. Devolution lijkt echter geen nieuwe trends in werking te hebben gezet, het is moeilijk om dit met zekerheid te zeggen aangezien er omtrent causaliteit nog vragen resten. Het is dus niet zo dat devolution eensklaps voor hogere niveaus van politieke participatie en vertrouwen in de overheid zorgde. Evenmin kunnen we vaststellen of het lage niveau aan sociaal kapitaal verantwoordelijk is van het verloop van het devolutionverhaal.

Duidelijker van invloed zijn de intergouvernementele relaties. Zij bepalen in zekere zin het dagdagelijkse verloop van de relaties tussen Westminster en Holyrood. Deze lijken niet volledig langs formele kanalen te verlopen zoals het Joint Ministerial Committee. Dit orgaan zal pas in werking treden wanneer er zich conflicten voordoen en heeft tot doel om problemen omtrent de bevoegdheidsverdeling op te lossen. Het intergouvernementele overleg is geneigd langs de partijlijnen te verlopen. Zeker omwille van het feit dat Labour zowel in de nationale als regionale regering de plak zwaait. Dit zorgt er natuurlijk voor dat er zich amper intergouvernementele conflicten voordoen. De voornaamste onenigheid tussen beide overheden doet zich voor over het gebruik van de Sewel Motions. Dit intergouvernementele instrument laat Westminster nog steeds toe om wetgeving te stemmen omtrent bevoegdheden die reeds werden overgedragen aan Holyrood, de zogenaamde ‘devolved matters’. De centrale overheid heeft hiervoor enkel de Schotse parlementaire instemming nodig en kan hierna alles afhandelen door goedkeuring te verkrijgen van de Schotse regering. Hierna is er nergens meer regionale parlementaire instemming nodig in het wetgevend proces. Op langere termijn kan deze disfunctie gevaar inhouden voor de kwaliteit van de wetgeving die als gevolg van devolution wordt gemaakt. Het informele karakter en de beperking van het regionale parlement op het vlak van de intergouvernementele relaties kan dus in de toekomst een gevaar betekenen voor de werking van devolution.

Het opgerichte parlement is in verschillende aspecten verschillend van het centrale parlement in Londen. Het is met haar 129 zetels veel kleiner als het House of Commons in Londen. Toch is het kiessysteem het meest verrassende aspect institutioneel gezien. Devolution zorgde ervoor dat de kiezer in Schotland voor het eerst in de geschiedenis bij dezelfde verkiezing twee stemmen kon uitbrengen. Voortaan zou men een stem uitbrengen op een lijst en een tweede stem volgens het oude ‘first past the post’ systeem waarbij een kandidaat per kiesomschrijving volgens het meerderheidsprincipe wordt verkozen. De impact van deze aanpassing is niet te onderschatten. De proportionaliteit in het Schotse parlement ligt hierdoor een pak hoger dan in Westminster. Moest het oude kiessysteem behouden in stand gebleven zijn dan hadden de Scottish Conservatives geen schijn van kans gemaakt en waarschijnlijk geen enkele zetel meer gehaald te Holyrood. Anderzijds gaf de mogelijkheid tot meer proportionaliteit de SNP de wind in de zeilen. De nationalistische partij zou haar plaats claimen als voornaamste oppositiepartij in Schotland en uiting geven aan de eis tot Schotse onafhankelijkheid.

Toen het referendum omtrent de instelling van devolution werd gehouden in 1997 werden de kiezer twee vragen gesteld. In de eerste plaats of hij de oprichting van een regionaal parlement zou goedkeuren en ten tweede of het dan ook belastingsheffende bevoegdheden mocht hebben. Hoewel men twee maal positief antwoordde op deze vragen zou het parlement echter over weinig belastingsheffende kracht beschikken. De Schotse instellingen die werden opgericht na devolution steunen daarom op de Barnett formule, dit financieel allocatiemiddel bevoordeelt de Schotse regio significant. Schotland krijgt elk jaar een vast budget toegewezen dat gebaseerd is op de mate van vergelijkbaarheid met soortgelijke projecten in Engeland. Elk Engels initiatief of verhoging in uitgaven wordt automatisch verrekend in het Schotse budget, dit levert een riante financiële situatie op. Twee gevolgen zijn hierbij echter van maatschappelijk belang. Het feit dat Schotland praktisch volledig afhankelijk is van een toegewezen Brits budget maakt dat de aansprakelijkheid voor beleidskeuzes in Holyrood aan de lage kant. Anderzijds is de situatie voor Schotland financieel gezien zeer gunstig, toch zorgt dit voor wrevel in de Engelse regio. Volledige fiscale autonomie kwam als alternatief enkele malen ter sprake in uitgevoerde expertinterviews maar deze optie lijkt echter nog verre toekomstmuziek. Op dit moment heeft de Schotse politiek immers niets te verliezen bij het in stand houden van de huidige situatie.

Aansluitend werden specifieke beleidsdomeinen onder de loep genomen om te kijken of er sinds devolution divergentie of convergentie optreedt ten aanzien van de rest van het Verenigd Koninkrijk. We zien Schotland op het vlak van hoger onderwijs, gezondheidszorg en de Britse welvaartsstaat wel degelijk beleidseffecten realiseren. Hoewel Holyrood wel wetgeving maakt is deze nog steeds beperkt van aard en soms zelfs eerder convergent van aard. Holyrood is zelfs na bijna 2 volle legislaturen nog steeds geneigd om geregeld de beleidslijn van Westminster te volgen. Divergentie is geen beleidsdoel op zich maar lijkt toch in het achterhoofd te worden gehouden. Omwille van de vermelde incrementele factor en contextuele omstandigheden is afwijken van de centrale overheid echter niet altijd mogelijk. Devolution enkel beoordelen als een succes of mislukking omwille van beleidsdivergentie in bepaalde domeinen is echter te voorbarig. De ‘tuition fees’ en het terugdraaien van de neoliberale aanpak binnen de gezondheidszorg zijn tot nu toe de voornaamste indicaties van deze drang naar divergentie. Dat ook de kiezer divergentie aan het hart ligt illustreert de paragraaf over de Britse welvaartsstaat in deze verhandeling. Langzaam maar zeker werden de sociale voorzieningen die ze overkoepelt overgedragen als Schotse bevoegdheid. De kiezer had dus zeker het vooruitzicht op mogelijke beleidsverbeteringen in het achterhoofd toen hij zijn stem ging uitbrengen voor het Schotse devolution referendum.

Tot nu is de gemaakte schets van Schotland sinds de inwerkingtreding van het parlement nog onvolledig. De vorige paragraaf illustreert dat enkel het analyseren van beleid geen evaluatiemaatstaf is, daarom wordt de publieke opinie tegen het verhaal van de Schotse beleidsdivergentie gehouden. Deze opzet is echter ambitieus. Met de data en literatuur die voorhanden is, is het moeilijk om een tussentijdse balans op te maken van devolution. De verhandeling gaat immers verder als het louter beschrijven van de Schotse politiek sinds 1999. We kunnen slechts een gedeeltelijke conclusie trekken na het geleverde opzoekingswerk.

We zien dat het eerste mogelijke scenario van James en Scully niet lijkt bevestigd te worden. Het vertrouwen in de post devolution instellingen neemt niet proportioneel toe naarmate devolution langer functioneert, toch blijft de Schotse kiezer achter zijn regionale politieke instellingen staan. Hun tweede optie lijkt echter meer de lading te dekken. De kiezer is inderdaad niet tevreden over zijn bestaande instellingen, met name omwille van het feit dat de output aan de lage kant is. Toch blijft de overgrote meerderheid van de kiezers achter de bestaande constitutionele regeling staan en steunt ze zelfs verdere bevoegdheidsoverdracht van Westminster naar Holyrood. Met name omdat men gelooft dat het parlement enkel vooruitgang kan boeken indien het meer bevoegdheden krijgt. Men is er dus in geslaagd de steun voor devolution relatief constant te houden en deze voor onafhankelijkheid niet te laten toenemen. Devolution is dus moeilijk onder één lading te dekken. De steun die de regionale regering en het parlement krijgen is vrij constant te noemen maar ze worden zeker niet bejubeld. Ik concludeer dat devolution moeilijk te vatten is na minder dan twee legislaturen en aan de hand van het materiaal dat op dit moment aanwezig is. Publieke opinie en beleidsrealisaties zullen in de toekomst volgens mij dan ook meer naast elkaar moeten worden gehouden om devolution te analyseren. De gedecentraliseerde instellingen en de bevolking lijken devolution uit verschillende standpunten te bekijken en de kunst zal er in bestaan om beide in een wetenschappelijk kader te gieten om devolution te analyseren. Ik besluit met de woorden van Ron Davies, voormalig Secretary of State voor Wales. Zijn uitspraak ‘devolution is a process, not an event’ vat bondig de essentie samen. Een analyse van de werking van devolution is moeilijk te maken, deze verhandeling is dan ook maar een beperkte momentopname.

[1] J., MITCHELL, “Evolution and devolution: citizenship, institutions and public policy” in Publius: The journal of federalism, 36, (2006), 1, pp. 154.

[2]Ibid., p. 153.

[3] R., PARRY, “The Scottish Executive and the challenges of complex policy-making” in Political Quarterly, 74, (2003), 4, pp. 450-451.

[4] D., JUDGE, “Whatever happened to parliamentary democracy in the United Kingdom?” in Parliamentary Affairs, 57, (2004), 3, pp. 694.

[5] Mitchell, J., o.c., pp. 158.

[6] J., CURTICE “A stronger or weaker union? Public reactions to asymmetric devolution in the United Kingdom” in Publius: The Journal of Federalism, 36, (2006), 1, pp. 95-96.

[7] C., JEFFERY & D., WINCOTT “Devolution in the United Kingdom: statehood and citizenship in transition” in Publius: The Journal of Federalism, 36, (2006), 1, pp. 8.

[8] J., CURTICE, o.c., p. 96.

[9] C., JEFFERY & D., WINCOTT, o.c., p. 5-6.

[10] C., JEFFERY & D., WINCOTT, o.c., p. 5.

[11] Ibid, p. 6.

[12] Ibid, p. 6-7.

[13] N., JOHNSON, Reshaping the British constitution: essays in political interpretation, New York, Palgrave Macmillan, 2004, p. 173-174.

[14]SCOTTISH EXECUTIVE, Devolution, 16/08/2004, ( 29/07/2006, http://www.scotland.gov.uk/Topics/Government/Devolution/18060/11550).

[15] M., MORAN, Politics and governance in the UK, Bristol, Palgrave McMillan, 2005, p. 227.

[16] Ibid., http://www.scotland.gov.uk/Topics/Government/Devolution/18060/11550.

[17] N., JOHNSON, o.c., p. 178.

[18] D., ASENOVA, A., GASTEEN & J., HOUSTON “Labour market flexibility in Scotland and the new parliament’s tax varying powers.” in Regional Studies, 35, (2001), 2, pp. 321.

[19] R., MACKAY “Regional taxing and spending: The search for balance” in Regional Studies, 35, (2001), 6, pp. 571.

[20] Ibid., p. 570-571.

[21]N., JOHNSON, o.c., p. 176-178.

[22] A., KAY, “Evaluating devolution in Wales” in Political Studies, 51, (2003), pp. 51.

[23]Ibid., pp. 51.

[24] Ibid, pp. 53.

[25] Ibid., pp. 53-54.

[26] Ibid., pp.55.

[27] Ibid., pp. 57.

[28] Ibid, pp. 51-53.

[29]Ibid., pp. 58.

[30] Ibid., pp. 59-60.

[31] Ibid., pp. 61-62.

[32] Ibid, pp. 63.

[33] T., CASEY, “Devolution and social capital in the British regions” in Regional and federal studies, 12, (2002), 3, pp. 55-56.

[34]Ibid., pp. 58-59.

[35] Ibid., pp. 61.

[36] Ibid., pp. 62.

[37] Ibid., pp. 62-63.

[38] Noord-Ierland werd niet opgenomen in Casey’s onderzoek omwille van de breuklijnen die de samenleving er opsplitsen.

[39] Ibid., pp. 64-65.

[40] Ibid., pp. 66.

[41] De resultaten waren in dalende volgorde: Southeast 50,8%, East Anglia 48,8% en Schotland 46,6%.

[42] Ibid., pp. 67.

[43] Ibid., pp. 68-71.

[44] Ibid., pp.72-75.

[45] I., TAYLOR, Federal Britain in federal Europe?, London, The Federal Trust for Education and Research, 2001, p. 127.

[46] Ibid., p. 129.

[47] Ibid., p. 139-140.

[48] Ibid., p. 142.

[49] J., McMILLAN & A., MASSEY, “Central government and devolution” in O’Neill, M. (Red.) Devolution and British politics, London, Pearson education limited, 2004, p. 231-232.

[50] G., HORGAN, “Inter-institutional relations in the devolved Great Britain: Quiet diplomacy” in Regional and federal studies,14, (2004), 4, pp. 115-116.

[51] J., MATHER, Central government and devolution in O’Neill, M. (Red.) Devolution and British politics, London, Pearson education limited, 2004, p. 272-273.

[52] N., McEWEN, Nationalism and the state: welfare and identity in Scotland and Quebec, Peter Lang Publishing Group, 2006, p. 178.

[53] Ibid., p. 176-177.

[54] D., McCRONE, Devolution: Inter-institutional relations in the UK, 15/03/2002. (11/07/2006, Institue of governance, Institute of governance: http://www.institute-of-governance.org/onlinepub/mccrone/select_comm_150502.html).Bron:

[55] G., HORGAN, o.c., p. 117-118.

[56] J., McMILLAN & A., MASSEY, o.c., p. 237-238.

[57] A., PAGE, “A parliament that is different? Law making in the Scottish Parliament” in Hazell, R., & Rawlings, R. (Reds.) Devolution, Law making and the Constitution, Londen, Imprint Academic, 2005, p. 5-6.

[58] Ibid., p. 39.

[59] Ibid., p. 40.

[60] Ibid., p. 41-42.

[61] Ibid., p. 43.

[62] Ibid., p. 44.

[63] Ibid., p. 49.

[64] G., HORGAN o.c., p. 119.

[65] A., PAGE, o.c., p. 56.

[66] Horgan, G., o.c., p. 115.

[67] Horgan, G., o.c., p. 121.

[68] G., HORGAN, o.c., p. 122-128.

[69] Er was een opkomst van 60,4 %. Van de opgedaagde Schotten stemden maar liefst 74, 3% van hen positief op de vraag ‘Do you support a Scottish Parliament?’. De tweede vraag peilde naar de belastingheffende bevoegdheden en kon rekenen op een positief antwoord van 63,5% van de kiezers.

[70] D., DENVER, “Voting in the 1997 Scottish and Welsh devolution referendums: Information, interests and opinions” in European Journal of Political Research, 41, (2002), 6, pp. 829.

[71] R., JONES & R., SCULLY, Public opinion, national identity and devolution, 15/03/2002. (28/06/2006, Institute of Welsh Politics, http://www.devolution.ac.uk/pdfdata/Wyn_Jones_&_Scully_paper.pdf).

[72] J., BILLIET & H., WAEGE, Een samenleving onderzocht: methoden van sociaal-wetenschappelijk onderzoek, Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2001, p. 73-76.

[73] R., JONES & R., SCULLY, o.c., p. 5.

[74] R., JONES & R., SCULLY, o.c., p. 8.

[75] A., KAY, o.c., pp. 59-60.

[76] Burghs waren lokale handelscentra die belast werden en als bron van inkomsten dienden voor de overheid.

[77] C., MUNRO, “ Scottish Devolution: Accomodating a Restless Nation” in International Journal on Minority and Group Rights, 6, (1999), pp. 103-104.

[78] L., PATERSON, Scottish Home Rule: Radical break or pragmatic approach? in Remaking the union, devolution and British politics in the 1990’s, 8, (2002), 1, pp. 54-55.

[79] C., MUNRO, o.c., pp. 106-107.

[80] L., PATERSON, o.c., pp. 54-55.

[81] C., MUNRO, o.c., pp. 107-108.

[82] J., MITCHELL, o.c., pp. 164.

[83] L., PATERSON, o.c., pp. 58-61.

[84] D., DENVER, “Voting in the 1997 Scottish and Welsh devolution referendums: Information, interests and opinions” in European Journal of Political Research, 41, (2002), 6, p. 828.

[85] F., SOMERS, De Scottish National Party en haar houding ten aanzien van devolution, Leuven, Katholieke Universiteit Leuven, 2003-2004, (Diss. Lic.), p. 42-44.

[86] Ibid, pp. 48.

[87] Ibid., pp. 45-49.

[88]Ibid.., p. 51-54.

[89] R., HAZELL & D., SINCLAIR, “The British Constitution: Labour’s constitutional revolution.” in Annual review of political science, 3, (2002), 1, pp. 379-380.

[90] F., SOMERS, o.c., pp. 54.

[91] D., DENVER, o.c., pp. 830.

[92] D., DENVER, o.c., pp. 830.

[93] D., DENVER, o.c., pp. 831.

[94] D., DENVER, o.c., pp. 832-833.

[95] G. HASSAN & C., WARHURST, “New Scotland: Parties, policies and institutions” in The Political Quarterly Publishing Co., 72, (2001), 2, pp. 214.

[96] N., BONNEY, “The Scottish Parliament and participatory democracy: vision and reality” in the Political Quarterly, 74, 2003, 4, p. 459.

[97] G., LEICESTER, “Scotland” in R., HAZELL, The state and the nations: the first year of devolution in the United Kingdom, Thorverton, Imprint Academic, 2000, p. 14-15.

[98] ibid., p. 14-15.

[99] Ibid., p. 16.

[100] M., KEATING & P., CAIRNEY “A New Elite, Politicians and Civil Servants in Scotland after Devolution” in Parliamentary Affairs, 59, (2006), 1, pp. 43.

[101] Ibid., pp. 44.

[102]Ibid., pp. 44.

[103] Ibid., pp. 47.

[104] Ibid., pp. 50.

[105] Ibid., pp. 51-52.

[106] Ibid., pp. 53.

[107] Ibid, pp. 54.

[108] Ibid., pp. 54.

[109] Ibid., pp. 56-57.

[110] R., BOHRER & G., KRUTZ, “Duverger and devolution: a note on the effects of new electoral rules in the UK.” in Electoral Studies, 23, (2004), 2, pp. 317.

[111] Ibid., pp. 315-327.

[112] Ibid., pp. 319.

[113] Ibid., pp. 320-322.

[114]Ibid., pp. 324.

[115]Ibid., pp. 325.

[116]Ibid., pp. 326.

[117] R., JOHNSTON, C., PATTI & D., ROSSITER, “Devolution and equalty of representation in the United Kingdom: A constitutional mess?” in The Political Quarterly, 73, (2002), 2, pp. 158.

[118]Ibid., pp. 159.

[119]Ibid., pp. 160.

[120]Ibid., pp. 163.

[121]Ibid., pp. 169.

[122]Ibid., pp. 167.

[123] A., MIDWINTER, “Financing devolution in practice: The Barnett Formula and the Scottish Budget, 1999-2003” in Public Money and Management, 24, (2004), 3, pp. 1-2.

[124] D. BELL & A., CHRISTIE, “Finance, Paying the Piper, Calling the Tune?” in A. TReNCH , The Dynamics of Devolution: The state and the nations 2005, Thorverton, Imprint Academic, 2005, p. 162-167.

[125]D., BELL & A., CHRISTIE, “Finance – The Barnett Formula, Nobody’s Child?” in A. TRENCH (red.) , The state and the nations: the second year of devolution in the United Kingdom, Thorverton, Imprint Academic, 2000, p. 137.

[126] Ibid., p. 136-139.

[127] D., BELL & A., CHRISTIE, (1) o.c., p. 162

[128] A., MIDWINTER, o.c., p. 13.

[129] D., BELL & A., CHRISTIE, (1) o.c., p. 167.

[130] I., McLEAN & A., McMILLAN, “The distribution of public expenditure across the UK regions” in Fiscal Studies, 24, (2003), pp. 46.

[131] D., BELL & A., CHRISTIE, (2) o.c., p. 135-151.

[132] Struanson, S., Interview betreffende Schotland en devolution. Brussel, 21.03.2006 (Persoonlijke mededeling).

[133] Tom McCabe was reeds onder Eerste Minister Donald Dewar lid van de Schotse regering van 1999 tot 2001. Na de verkiezingen van 2003 werd hij opnieuw minister, ditmaal voor gezondheids- en gemeenschapszorg. In 2004 werd hij uiteindelijk Minister van Financiën en Openbare Diensten, de positie die hij tot op heden nog steeds inneemt.

[134] SCOTTISH PARLIAMENT, Scottish Executive Funding: vraag gesteld door Bruce Crawford aan minister Tom McCabe betreffende de Barnett-formule, 13/05/2005. ( 31/07/2006, http://www.scottish.parliament.uk/webapp/wa.result).

[135] D., BELL & A., CHRISTIE , (1) o.c., p. 168.

[136] I., McLEAN & A., McMILLAN, o.c., pp. 54.

[137] I., McLEAN & A., McMILLAN, o.c., pp. 53.

[138] S., STEVENSON, Interview betreffende Schotland en devolution. Brussel, 21.03.2006 (Persoonlijke mededeling).

[139]. D., BELL & A., CHRISTIE, (1) o.c., p. 168.

[140] D., BELL & A., CHRISTIE, (1) o.c., p. 172.

[141] D., BELL & A., CHRISTIE, (1) o.c., p. 174.

[142] A., SMITH, Interview betreffende Schotland en devolution. Brussel, 30.03.2006 (Persoonlijke mededeling).

[143] D., BELL & A., CHRISTIE., (1) o.c., p. 174.

[144] M. KEATING & N., McEWEN, “Introduction: devolution and public policy in comparative perspective” in Regional and federal studies, 15, (2005), 4, pp. 414-415.

[145] Ibid., pp. 415-416.

[146] Ibid., p. 417-418.

[147] G., MANROCH, “Scottish devolution: identity and impact and the case of community care for the elderly.” In Public administration, 81, (2003), 2, pp. 253-254.

[148] N., McEWEN, “The territorial politics of social policy development in multi-level states” in Regional and federal studies, 15, (2005), 4, pp. 537-539.

[149] N., McEWEN, “State welfare nationalism: the territorial impact of welfare state development in Scotland” in Regional and federal studies, 12, (2002), 1, pp. 78-80.

[150] Ibid., pp. 70-71.

[151] Ibid., pp. 74-75.

[152] N., McEWEN, State welfare nationalism: the territorial impact of welfare state development in Scotland, Brussel, Peter Lang, 2006, p. 135.

[153] Ibid., p. 79-80.

[154] M., KEATING, “Higher education in Scotland and England after devolution” in Regional and federal studies, 15, (2005), 4, pp. 423.

[155] G., WALFORD, “Introduction: education and the Labour government” in Oxford review of education, 31, (2005), 1, pp. 8.

[156] M., KEATING, o.c., pp. 423-424.

[157] N., ALEXIADOU & J., OZGA, “ Modernising education governance in England and Scotland: devolution and control” in European Educational Research Journal, 1, (2002), 4, pp. 679.

[158] M., KEATING, o.c., pp. 424-425.

[159] M., KEATING, o.c., pp. 426.

[160] N., ALEXIADOU & J., OZGA, o.c., pp. 679.

[161]N., ALEXIADOU & J., OZGA, o.c., pp. 686.

[162] M., KEATING, o.c., pp. 430.

[163] M., Keating, o.c., pp. 431.

[164] M., Keating, o.c., pp. 433.

[165] J. SAREN & J., BROWN, “Nations and regions: the dynamics of devolution quarterly monitoring programme.” 01/02/2001. (19/07/2006, The Constitution Unit: http://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/monrep/scotland/scotfeb01.pdf)

[166] S., GREER, “The territorial bases of health policymaking in the UK after devolution” in Regional and federal studies, 15, (2005), 4, p. 503-504.

[167] CONSTITUTION UNIT, “Nations and regions: the dynamics of devolution quarterly monitoring programme november 1999.” 01/11/1999. (19/07/2006, The Constitution Unit: http://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/monrep/scotland/scotnov99.pdf).

[168] SCOTTISH PARLIAMENT, “Scottish MSP’s by party” , 11/05/2006. (21/07/2006, The Scottish Parliament: http://www.scottish.parliament.uk/business/research/factsheets/documents/MSPsbyParty.pdf).

[169] S., GREER, o.c., pp. 505.

[170] S., GREER, o.c., pp. 506.

[171] M., KEATING, “Policy convergence and divergence in Scotland under devolution” in Regional studies, 39, (2005), 4, pp. 453-463.

[172]ECONOMIC AND RESEARCH COUNCIL, “Devolution briefings: Policy making and policy divergence after devolution” 25/03/2005. (21/07/2006, Economic and Research Council, http://www.devolution.ac.uk/pdfdata/Briefing%2021%20-%20Keating.pdf).

[173] M., KEATING, Policy convergence and divergence in Scotland under devolution, pp. 460.

[174] R., HAZELL “ Conclusion: the state and the nations after one year of devolution” in R. HAZELL (Red.), The state and the nations: the first year of devolution in the United Kingdom, Thorverton, Imprint Academic, 2000, p. 273-274.

[175] J., MITCHELL & THE SCOTTISH MONITORING TEAM, ”Scotland: maturing devolution” in A., TRENCH (Red.), The state of the nations 2001: the second year of devolution in the United Kingdom, Thorverton, Imprint Academic, 2001, p. 63.

[176] P., CAIRNEY “Convergence and divergence following devolution in Scotland: an implementation agenda”, 22/11/2004 (23/07/2006, University of Aberdeen, http://www.abdn.ac.uk/pir/courses/level3/PI3546.php).

[177] Ibid., http://www.abdn.ac.uk/pir/courses/level3/PI3546.php.

[178] Ibid., http://www.abdn.ac.uk/pir/courses/level3/PI3546.php.

[179] R., HAZELL, “ Introduction: the dynamism of devolution in its third year” in R., HAZELL (Red.), The state of the nations 2003: The third year of devolution in the United Kingdom, Imprint Academic, 2003, p.6-7.

[180] J., MITCHELL & THE SCOTTISH MONITORING TEAM, “Third year, third First Minister” in R., HAZELL (Red.), The state of the nations 2003: The third year of devolution in the United Kingdom, Imprint Academic, 2003, p 127-130.

[181] A., TRENCH “Has devolution made a difference?” in A., TRENCH (Red.), Has devolution made a difference? The state of the nations 2004, Imprint Academic, 2004, p. 6-7.

[182] J., MITCHELL, “Scotland: expectations, policy types and devolution” in in A., TRENCH (Red.), Has devolution made a difference? The state of the nations 2004, Imprint Academic, 2004, p. 33.

[183] M., KEATING, Policy convergence and divergence in Scotland under devolution, pp. 462.

[184] C., BROMLEY, “Devolution and electoral politics in Scotland” in D., HOUGH & C., JEFFERY (Reds.), Devolution and electoral politics, Manchester University Press, 2006, p. 192.

[185] Ibid., p. 193.

[186] Ibid., p. 195.

[187] Ibid., p. 195-196.

[188] G., LEICESTER, “Scotland: The Scottish election” in R., HAZELL (Red.), The state and the nations: the first year of devolution in the United Kingdom, Imprint Academic, 2000, p. 13-14.

[189] De opkomst bij de algemene verkiezingen was 72%, de regionale Schotse verkiezingen hadden slechts een opkomst van 59%.

[190] C., BROMLEY, o.c., p. 198.

[191] A., TRENCH “Devolution and the 2001 general election: devolution commitments of the major parties” , x/x/2001 (25/07/2006, http://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/files/devcom.pdf).

[192] J., CURTICE, “Did devolution make a difference? The first post-devolution UK election in Scotland” in,L., BENNIE, C., RALLINGS, J., TONGE & B., WEBB (Reds.), British elections and parties review, volume 12: The 2001 general election, Frank Cass Publishers, 2001, p. 65-67.

[193] Ibid., p. 70-71.

[194] E., BORT & C., HARVIE, “After the albatross, a new start for the Scottish Parliament?” in Scottish Affairs, 50, 2005, (25/07/2006, hhtp://www.scottishaffairs.org/onlinepub/sa/bort_harvie_sa50_wint05.html ).

[195] C., BROMLEY, o.c., p. 198.

[196] C., BROMLEY, o.c., p. 197.

[197] E., BORT & C., HARVIE, o.c., http://www.scottishaffairs.org/onlinepub/sa/bort_harvie_sa50_wint05.html.

[198] http://www.scottishaffairs.org/onlinepub/sa/bort_harvie_sa50_wint05.html.

[199] J., MITCHELL, o.c., p. 34.

[200] J., CURTICE, “Public opinion and the future of devolution” in A., TRENCH (Red.), The dynamics of devolution: the state and the nations 2005, Imprint Academic, 2005, p. 117.

[201] J., CURTICE “The people’s verdict: public attitudes to devolution and the union” in R., HAZELL (Red.), The state and the nations: the first year of devolution in the United Kingdom, Imprint Academic, 2000, p. 223-224.

[202] Ibid., p. 227.

[203] Ibid., p. 225.

[204] bid., p. 228-229.

[205] Ibid., p. 228.

[206] Ibid., p. 232-236.

[207] J., CURTICE, “Nations and regions: the dynamics of devolution quarterly monitoring programme november 2001” 01/11/2001. (27/07/2006, The Constitution Unit: http://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/monrep/scotland/scotfnov01.pdf).

[208] J., CURTICE, “Nations and regions: the dynamics of devolution quarterly monitoring programme august 2003” 01/08/2003. (27/07/2006, The Constitution Unit:, http://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/monrep/scotland/scotland_august_2003.pdf ).

[209] J., CURTICE, “Nations and regions: the dynamics of devolution quarterly monitoring programme november 2003” 01/07/2003. (27/07/2006, The Constitution Unit:, http://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/monrep/scotland/scotland_june_2003.pdf )

[210] J., CURTICE, “Public opinion and the future of devolution”, p. 123-124.

[211] J., CURTICE, “Public opinion and the future of devolution”, p. 123

[212] J., CURTICE, “Public opinion and the future of devolution”, p. 122.

[213] J., CURTICE, “Public opinion and the future of devolution”, p. 125.

[214] J., CURTICE, “Public opinion and the future of devolution”, p. 125.

[215] De resultaten waren vrij homogeen en verliepen as volgt: ‘more Scottish’ (63%), ‘equally Scottish and British’ (62%), ‘more British’ (66%), ‘British only’ (68%).

[216] J., CURTICE, “Public opinion and the future of devolution”, p. 126-127.

[217] CONSTITUTION UNIT, “Scotland devolution monitoring report January 2006” 01/01/2006. (31/07/2006, The Constitution Unit: http://www.devolution.ac.uk/Final%20Conf/Devolution%20public%20attitudes.pdf).

[218] Ibid., http://www.devolution.ac.uk/Final%20Conf/Devolution%20public%20attitudes.pdf.

[219] CONSTITUTION UNIT, “Scotland devolution monitoring report May 2006” 01/05/2006, 31/07/2006, (The Constitution Unit:http://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/research/devolution/MonReps/Scotland_May06.pdf).

[220] Een berekening van het bevolkingsaantal uit 2001 zorgde voor de bepaling van het aantal inwoners per kiesomschrijving. Hieruit blijkt dat het aantal kiesgerechtigden per kiesomschrijving in Engeland gemiddeld met 100 personen is gestegen, in Schotland is er een daling van maar 1800 personen. De wijzigende demografische situatie zorgt dus voor een verlaging van de representativiteit te Westminster.

[221] CONSTITUTION UNIT, “Scotland devolution monitoring report January 2006” 01/01/2006. (31/07/2006, The Constitution Unit: http://www.devolution.ac.uk/Final%20Conf/Devolution%20public%20attitudes.pdf).

[222] A., TRENCH, “Conclusion: the future of devolution” in A., TRENCH, The dynamics of devolution: the state of the nations 2005, Imprint Academic, 2005, P. 256.

[223] A., SMITH, Interview betreffende Schotland en devolution. Brussel, 30.03.2006 (Persoonlijke mededeling).

[224] J., CURTICE, “Public opinion and the future of devolution”, p. 119.

Natie	Regeringsvorm
Schotland	Schots parlement met primaire legislatieve bevoegdheden voor binnenlandse aangelegenheden (devolved matters), beperkte fiscale autonomie, kiessysteem volgens het additional-member-kiessysteem.
Wales	National Assembly of Wales, secundaire wetgevende bevoegdheden afhankelijk van Westminsterwetgeving, kiessysteem werkt volgens aditional-member-systeem.
Noord-Ierland	Northern Ireland Assembly, primaire legislatieve bevoegdheden in de door Westminster niet gereserveerde bevoegdheden. Een proportioneel ingestelde regering om het gemeenschapsevenwicht te behouden. Kiessysteem gebaseerd op de single transferable vote.
Engeland	Centrale overheid is verantwoordelijk voor wetgeving, administratie wordt echter regionaal uitgebouwd voor centraal overheidsbeleid, geen regionaal verkozen overheid buiten in Londen
London	Greater London Authority, verantwoordelijk voor strategische beleidscoördinatie. Rechtstreeks verkozen burgemeester die verantwoording aflegt aan een assemblee verkozen volgens het additional-member-systeem.

Regionale administratie	Comparability percentage	Bevolking/Bevolking Engeland	Barnett-bepaalde verhoging van het toegewezen budget
Schotland	100	0.1034	£ 10.34
Wales	100	0.0593	£ 5.93
Noord-Ierland	100	0.0341	£ 3.41

	UK 1997	Holyrood 1999 C	Holyrood 1999 L	UK 2001	Holyrood 2003 C	Holyrood 2003 L
Labour	45,6	38,8	33,6	43,9	34,6	29,3
SNP	22,1	28,7	27,3	20,1	23,8	20,9
Conservative	17,5	15,6	12,4	15,6	15,4	11,8
Liberal Democrat	13,0	14,2	15,4	16,4	16,6	15,5
Green	?	?	3,6	?	0,0	6,9
SSP	0,3	1,0	2,0	3,1	6,2	6,7
Others	1,5	1,7	5,7	0,9	3,4%	8,9%

Verkiezing	Opkomst (%)
1997 Algemene verkiezingen	72
1999 Schotse verkiezingen	59
2001 Algemene verkiezingen	58
2003 Schotse verkiezingen	49

Evaluatie	Juni ‘99	Januari ‘99	Februari ’00	April ‘00	Juni ‘00
Gunstig	43%	45%	37%	27%	27%
Ongunstig	21%	15%	16%	31%	57%

Partij	Mei ’97 verkiezingen	Mei ’99 FPTP	Mei ’99 2^de stem	Totaal Mei ‘99
Labour	56	53	3	56
SNP	6	7	28	35
Liberal Democrats	10	12	5	17
Conservatives	0	0	18	18
Andere	0	1	2	3

Evaluatie	Mei ‘99	Juni ‘99	Januari ‘00	Februari ’00 (1)	Februari ’00 (2)
Gunstig	50%	63%	51%	47%	44%
Ongunstig	24%	17%	21%	44%	29%

	September ‘97	Februari ‘98	Mei ‘98	Januari ‘99	Februari ‘99	Januari ‘00	Februari ‘00
Onafhankelijkheid	28%	28%	33%	26%	24%	23%	27%
Devolution	38%	48%	48%	53%	54%	54%	46%
Geen Schots parlement	30%	21%	17%	18%	18%	19%	22%

Constitutionele voorkeur	Invloed van Schotland op het Verenigd Koninkrijk (%)
Onafhankelijkheid	29	23	23
Devolution	64	47	49
Geen parlement	3	22	28
	Impact van devolution op het onderwijsniveau (%)
Onafhankelijkheid	33	24	19
Devolution	59	55	56
Geen parlement	4	15	23
	Sterker	Geen verschil	Zwakker

Scotland should	Mei ‘97	September ‘97	1999	2000	2001	2002	2003	2004
Optie 1	28	37	28	30	27	30	26	32
Optie 2	44	32	50	47	54	44	48	40
Optie 3	10	9	8	8	6	8	7	5
Optie 4	18	17	10	12	9	12	13	7