Hoofdstuk 2.  Economisch beleid : modernisering en ontwikkeling

“De economische groei is de onmisbare voorwaarde voor iedere vooruitgang, zowel van de gemeenschap als van de enkeling.  De beschaving van een volk eist een onderbouw van materiële welstand.  Aan die onderbouw moet onafgebroken worden doorgewerkt, wil men steeds verder ontwikkeling waarborgen.  Economische groei is geen doel op zich, maar staat in dienst van de mens; het is echter evenzeer waar dat geen enkel stelsel en geen methode, waardoor het economisch dynamisme wordt afgeremd, uiteindelijk de mens dierbaar is.” 

-         A. Dequae (1954)[117]

Het Tienjarenplan voor de economische en sociale ontwikkeling van Belgisch Kongo

“Le Plan de la cité nouvelle que la Belgique édifiera au Congo”

De economie van Belgisch Kongo zag er aan het einde van de Tweede Wereldoorlog behoorlijk anders uit dan aan het begin ervan.  De economie was sterk gegroeid tijdens de oorlogsjaren.  Vooral de grondstofnijverheid kende een enorme expansie als gevolg van de grote nood aan ertsen en mineralen in de geallieerde oorlogsindustrie.  Ook de verwerkingsindustrie kende echter een voorzichtige groei vermits de aanvoer vanuit Europa, waar zich de traditionele leveranciers van de kolonie bevonden, onmogelijk geworden was.  Deze groei in de economische productie had heel wat gevolgen.  Door de stijgende export groeide de trafiek langs de verschillende transportassen van het land.  Broodnodige investeringen voor uitbreiding en herstel van deze wegen waren steeds uitgesteld.  De bestaande infrastructuur stond na afloop van de oorlog dan ook sterk onder druk.  Tevens merkte men een verandering in de materiële en psychologische situatie van de koloniale overheid.  Door de groei van de economie en de toegenomen fiscale lasten kenden de openbare financiën een erg gunstige balans.  Bovendien had de economische groei tijdens de oorlog een sterkere inmenging van het bestuur in de economie nodig gemaakt.  Deze tendens bleef na de oorlog behouden[118].

De waargenomen economische expansie had ook duidelijke sociale gevolgen.  Zo was er een opmerkelijke stijging van de gesalarieerde bevolking.  Dit ging gepaard met een leegloop van de traditionele inlandse centra en een proces van verstedelijking.  Dit was reeds op gang gekomen in de jaren dertig, maar werd versterkt na de oorlog.  Naast een aantal ertsen had de oorlogsindustrie ook nood aan landbouwproducten zoals katoen, kopal, aardnoten, palmnoten en rubber.  De productie van deze gewassen werd door de overheid opgelegd door een systeem van verplichte teelten.  De extra druk op de Kongolese boeren als gevolg hiervan is een van de redenen voor de massale plattelandsvlucht na de oorlog[119]. 

De Kongolese samenleving werd traditioneel ingedeeld in twee groepen.  De eerste groep omvatte de bewoners van de gewoonterechtelijke centra (centres coutumiers).  Dat waren al diegenen die in traditionele gemeenschappen woonden onder het gezag van een chef.  De tweede groep bestond uit alle Kongolezen die deze gemeenschappen verlaten hadden en zich hadden gevestigd in de buurt van de steden of van Europese bedrijven.  Vaak woonden zij in speciaal voor dat doel opgerichte woonkwartieren, soms in zelf opgetrokken woningen.  Men noemde deze gemeenschappen de buitengewoonterechtelijke centra (centres extra-coutumiers) aangezien de inwoners ervan niet meer onder het gezag van een traditionele chef stonden.  Het is net in deze groep dat een sterke aangroei merkbaar was, vooral van jonge mannen.  Eind 1939 woonde 9,4% van de totale inlandse bevolking in buitengewoonterechtelijke centra, tien jaar later was dit cijfer verdubbeld tot 18,3%.  Hierdoor werd de demografische crisis op het platteland nog meer versterkt.  De sociale situatie in de buitengewoonterechtelijke centra was vaak rampzalig.  De lonen waren laag in vergelijking met de stijgende levensduurte en door de snelle en ongecontroleerde groei was er een tekort aan noodzakelijke infrastructuur zoals woningen, hospitalen en watervoorziening.  Deze sociale malaise verscherpte nog in de naoorlogse periode.  Verschillende observatoren luidden de alarmbel.  Het werd voor de regering duidelijk dat ze moest ingrijpen, wilde de geconstateerde economische groei voortaan ten goede komen aan de inlandse bevolking[120].

Het is tegen deze achtergrond dat meteen na het einde van de oorlog het idee werd geopperd een plan op te stellen dat een overzicht zou bieden van de overheidsinvesteringen in de komende jaren.  Het moest een gecoördineerd geheel van investeringen worden dat de kolonie definitief op het pad naar de modernisering zou zetten.  De drijvende kracht achter deze idee was Hendrik Cornelis, een hoge functionaris in de koloniale administratie.  Tijdens een studiereis in de VS had hij kennisgemaakt met de input-outputanalyse van de Russische econoom Wassily Leontief.  Deze theorie vertrok van de interdependentie van de verschillende productiesectoren.  Veranderingen in een sector hadden noodzakelijk een gevolg voor andere sectoren.  De analyse was uitermate geschikt voor economische planning[121]. 

De idee van een dergelijk investeringsplan kreeg een nieuwe impuls bij het aantreden van Pierre Wigny als minister van Koloniën in maart 1947.  Net voor de verkiezingen van midden 1949 maakte die het Tienjarenplan voor de economische en sociale ontwikkeling van Belgisch Kongo bekend.  De ambities van de minister waren groot: “Voici le Plan de la cité nouvelle que la Belgique se propose d’édifier au Congo.”[122]  Hij zag vier redenen waarom een dergelijk plan op zijn plaats was in het beheer van Belgisch Kongo.  Ten eerste maakte het een coördinatie van de tot dan toe nog vaak alleenstaande verwezenlijkingen mogelijk.  Wilde men een evenwichtige groei uitlokken dan moesten de inspanningen van de verschillende diensten op elkaar afgestemd worden.  Ten tweede moest de overheid ingrijpen in de economische structuur en zo een aantal bijkomende voorwaarden voor economische groei tot stand brengen: “L’économie congolaise est encore assez inorganique.  C’est le moment de se demander comment ses traits peuvent encore être pétris afin que sa physionomie soit harmonieuse et quelle est la voie la plus courte qui conduit à la prospérité.”[123]  De grootste uitdaging waar het plan een antwoord op moest bieden was te zorgen dat de economische groei ook ten goede kwam aan de inlandse bevolking.  Dat kon door niet alleen de uitbouw van de Europese economie, die vooral op de export gericht was, te stimuleren, maar ook die  van de inlandse economie.  Tot slot had het Tienjarenplan nog een politieke betekenis.  De publieke opinie beschikte nu over een referentiekader om de regeringspolitiek in de kolonie te beoordelen[124].

Hoe zag het plan er nu concreet uit?  Het was in de eerste plaats een investeringsplan.  Het bood een overzicht van de publieke investeringen die in het daaropvolgende decennium uitgevoerd moesten worden.  De oorspronkelijke berekeningen planden de totale uitgaven op 25 miljard frank.  Dat was een enorm bedrag.  Berekeningen die gemaakt werden bij de voorbereiding van het plan wezen uit dat tot aan de Tweede Wereldoorlog in totaal geen 20 miljard frank geïnvesteerd was in Kongo.  Op tien jaar tijd zou de overheid dus meer uitgeven dan ze tot dan toe in de kolonie geïnvesteerd had.  Onder meer als gevolg van prijsstijgingen zou de uiteindelijke kostprijs van het plan nog veel hoger uitvallen dan verwacht.  Op het einde van het decennium was bijna het dubbele uitgegeven, hoewel het plan niet volledig werd uitgevoerd[125]. 

Wanneer men de investeringen van het Tienjarenplan overloopt per sector van de economie (zie tabel 2.1), dan valt op dat vooral geïnvesteerd werd in de basisinfrastructuur.  Zowel de uitbouw van het wegennet als het oprichten van hydro-elektrische centrales waren noodzakelijke voorwaarden om de andere sectoren tot bloei te laten komen.  Vooral in de uitbreiding van de verkeersinfrastructuur werd zwaar geïnvesteerd.  Ruim de helft van de middelen werd hieraan besteed.  Doel van deze maatregelen was enerzijds de transporttijd voor het goederenverkeer in te perken door het aanleggen van een aantal transportassen dwars door het land en van grote vliegvelden. 

Tabel 2.1 –  Geplande uitgaven van het Tienjarenplan per programma[1]

Anderzijds moesten nieuwe wegen de communicatie tussen de verschillende delen van het land verbeteren.  Zo kon een meer geïntegreerde markt ontstaan en de economische groei gespreid worden over het hele land.

De regering zag het als haar roeping om deze niet-productieve, maar dure investeringen op zich te nemen.  Zowel in de landbouw als in de industrie liet ze de handen vrij aan de privé-sector.  Eventueel zouden in een tweede Tienjarenplan dergelijke investeringen wel worden doorgevoerd.  Enkel in de inlandse landbouw werd een beperkte inspanning geleverd.  Dat gebeurde vooral door het verder uitbouwen van de zogehete paysannaten en van de inlandse coöperaties.  De paysannaten waren grote aaneengesloten landbouwgebieden die verdeeld werden onder de Kongolese bewoners.  Onder leiding van agronomen werden de boeren op deze loten landbouwmethodes aangeleerd die erosie tegengingen en het rendement verhoogden.  Zo wilde men een stimulans geven aan de inlandse landbouw om een halt toe te roepen aan de leegloop en de sociale verloedering op het platteland.  Via het oprichten van coöperaties konden de landbouwers werktuigen aankopen en hun producten gezamenlijk verkopen.  Progressieve critici van het Tienjarenplan, zoals Jef van Bilsen en Edgar de Bruyne, hebben de opstellers steeds verweten dat de ontwikkeling van de inlandse landbouw centraal had moeten staan in het plan[126].  Dat was volgens hen de enige manier om de inlandse bevolking vooruit te helpen en een evenwichtige economische groei te realiseren[127].

Het sociale programma slorpte een kwart van de totale uitgaven op.  Het had tot doel voorzieningen op te richten die ten goede kwamen van de inlandse bevolking.  Het ging om de aanbouw en verbetering van woningen, het installeren van hospitalen en dispensaria, het organiseren van watervoorziening en het uitbouwen van het onderwijs voor inlanders.  Het programma had een dubbele betekenis binnen het Tienjarenplan.  Het was voor de opstellers van het plan zowel middel als doel op zich.  Enerzijds was er een oprechte bezorgdheid voor het sociale lijden van de Kongolese bevolking.  De overheid zag zich vanuit haar beschavingsplicht gedwongen de ontwrichte situatie waarin een groot deel van de autochtone bevolking leefde te verbeteren.  Tegelijkertijd was het stimuleren van de sociale opgang een middel om andere doelen te bereiken.  Wilde men een blijvende economische groei uitbouwen, dan diende een groeiende en stabiele interne markt gerealiseerd te worden.  Een verhoging van de lonen en van de inkomsten van de Kongolese bevolking was dan ook noodzakelijk.  Bovendien werd het plan uitgewerkt in een demografische scharnierperiode.  Vooral tijdens de eerste maanden en jaren werden het koloniale bestuur en de bedrijfswereld geconfronteerd met een tekort aan arbeidskrachten.  Enerzijds had de zich moderniserende industrie meer en meer nood aan geschoolde arbeidskrachten.  De capaciteit aan beroepsopleidingen was echter te klein in vergelijking met de vraag.  Bovendien stond de regering erg weigerachtig tegen het aantrekken van Belgische arbeiders.  Anderzijds wilde het koloniale bestuur een verdere leegloop van het platteland tegengaan om de destabilisering van de gewoonterechtelijke centra een halt toe te roepen.  Een rationelere arbeidsinzet en mechanisering drongen zich dan ook op.  Door een stijging van de lonen, een verbetering van de woongelegenheid en het uitbouwen van het onderwijs wilde men de productiviteit van de inlandse arbeiders opdrijven[128].

Een zelfde politiek was in de jaren twintig al op kleine schaal uitgevoerd door de Union Minière du Haut-Katanga.  Door de grootschalige mobilisatie van arbeiders werd die al vroeg geconfronteerd met de gevolgen van een ongecontroleerde verstedelijking.  Onder impuls van dokter Mottoule en ingenieur Cousin ontwikkelde het bedrijf als antwoord hierop haar stabilisatiepolitiek.  Door maatregelen te nemen ter verbetering van de voedselvoorziening, de huisvesting, de gezondheidsvoorzieningen en het onderwijs probeerde het vat te krijgen op de op gang gekomen verstedelijking.  Deze investeringen gingen gepaard met een geleidelijke verhoging van de lonen en een rationalisatie en mechanisatie van de industrie.  De parallellen met de politiek van de regering na de Tweede Wereldoorlog zijn duidelijk[129].

Het sociale programma van het Tienjarenplan had echter niet alleen een economisch en sociaal nut voor Kongo.  Verschillende auteurs hebben erop gewezen dat het Tienjarenplan duidelijk de Belgische belangen diende.  Door de economie te stimuleren en het welzijn van de bevolking te vergroten probeerde het plan de Kongolezen bij België te houden.  Het had in die zin een conservatief karakter.  Peemans spreekt over “the long-term stabilization of the colonial system”[130].  Hij ziet deze houding tegen de achtergrond van de aanvallen op het koloniale bestuur na de Tweede Wereldoorlog: “Late colonial development was closely tied to colonial government’s efforts to control and discipline their subjects at a time when the very legitimacy of colonialism was in question.”[131]  Wilde men met succes voor de VN betogen dat Kongo een onlosmakelijk deel van de Belgische staat was, dan mochten er uit de kolonie geen Kongolees-nationalistische of anti-Belgische geluiden komen.  Meer dan ooit moest de overheid dus de autochtone bevolking aan zich proberen te binden zodanig dat ook echt een eenheid tussen België en Kongo kon ontstaan. 

Hoe ambitieus het ook was, uit het overzicht blijkt duidelijk dat het Tienjarenplan beperkt bleef tot een overzicht van de geplande investeringen.  In die zin beantwoordde het niet volledig aan het opzet van Wigny om een toetssteen te bieden voor de evaluatie van het bestuur in de kolonie.  Het gaf slechts een overzicht van een beperkt deel van het beleid.  Zo vermeldde het bijvoorbeeld niets over de sociale wetgeving die dat decennium parallel met de economische modernisering opgebouwd moest worden.  Een veel opvallender tekort was dat het plan nergens melding maakte van de politieke dimensie van de modernisering van de kolonie.  Het zou nochtans hoe dan ook een invloed hebben op de politieke dynamiek.  De economische ontwikkeling en het hogere opleidingsniveau van de inlandse bevolking zouden steevast de politieke emancipatie versnellen.  Nergens, ook niet in de inleiding op het Tienjarenplan, werd echter aangewezen langs welke weg deze politieke ontvoogding moest verlopen.  Volgens Vanthemsche probeerde men de politieke modernisering zelfs zoveel mogelijk te vertragen.  Het sociale programma zou immers de radicalisering van de bevolking voorkomen en probeerde de plattelandsbewoners zoveel mogelijk ingebed te houden in hun traditionele structuren.  Van Bilsen oordeelde dan ook dat het plan visie en coherentie miste.  Het had niet de durf een eindpunt voor de beoogde ontwikkeling en modernisering aan te duiden[132].

“Modernization = Westernization”.  Het Tienjarenplan en het moderniseringsparadigma

Het Tienjarenplan is echter niet alleen te duiden vanuit louter Belgische en Kongolese overwegingen.  Als ontwikkelingsplan kan men het plan toetsen aan het toenmalige denken over ontwikkeling.  Dat denken was aan het einde van de jaren veertig nog relatief nieuw.  Het kwam in de plaats van een denken dat de opvallende en blijvende verschillen tussen Europese landen en hun overzeese gebieden bekeek als tegenstellingen tussen moederland en kolonie of tussen beschaafd en primitief.  Voortaan werd die tegenstelling gedefinieerd als een oppositie tussen ontwikkeld en onderontwikkeld.  Sommige auteurs, zoals van Beusekom en Hodgson, zien deze verschuiving in het denken tegen de achtergrond van de internationale druk na de Tweede Wereldoorlog om een einde te maken aan de koloniale regimes.  Om hun aanwezigheid in de overzeese gebieden te legitimeren zouden de koloniale mogendheden grootschalige plannen hebben opgesteld die deze gebieden tot ontwikkeling moesten brengen.  Hoewel deze benadering een deel van de verklaring voor het ontstaan van dit denken over ontwikkeling kan bieden, is ze waarschijnlijk toch niet volledig.  De International Bank for Reconstruction and Development (1944), beter bekend als de Wereldbank, toonde in haar naam reeds het belang dat ze hechtte aan ontwikkeling.  Ze zou heel wat ontwikkelingsprogramma’s ondersteunen, niet alleen in de kolonies, maar ook in de onafhankelijke staten in de Derde Wereld.  Ook deze onafhankelijke landen, die tot de meest hardnekkige leden van het anti-kolonialistische blok behoorden, voerden een moderniseringsbeleid.  Het denken over ontwikkeling was dus duidelijk meer dan een legitimering voor de koloniale mogendheden[133].

Het denken over ontwikkeling heeft sinds de jaren veertig een hele evolutie doorgemaakt.  De denkrichting die tot het einde van de jaren vijftig dominant was, is bekend als het moderniseringsparadigma.  Het was in wezen een Eurocentristisch model dat een herhaling van de geschiedenis van de Westerse wereld als de ideale weg naar ontwikkeling zag.  Het was een optimistische visie die onderontwikkeling zag als een observeerbare toestand van economische, politieke, sociale en culturele achterstand van arme landen ten opzichte van rijkere.  Ontwikkeling was een spontaan en onomkeerbaar proces dat deze kloof zou overbruggen en was inherent aan elke maatschappij.  Concreet stond ontwikkeling in dit paradigma gelijk aan een modernisering van de maatschappij.  De evolutie naar een functioneel gedifferentieerde maatschappij met een moderne economie was een gradueel proces dat kon worden gestimuleerd door externe competitie of militaire dreiging, maar ook door interne maatregelen.  Door het bieden van ondersteuning aan moderne sectoren en het moderniseren van traditionele sectoren kon de overheid de overgang versnellen.  Actieve en sterke regeringen konden dan ook een belangrijke rol spelen in de modernisering van het economische weefsel.  Naast een bloeiende internationale handel hechtten de aanhangers van het moderniseringsparadigma dan ook veel belang aan kapitaalvorming in de onderontwikkelde gebieden.  Ook hier toont zich het optimisme van het moderniseringsparadigma.  Economische groei was niet meer dan een functie van investeringen: “Incentives are the bedrock of economic growth.  Once initiated, growth becomes automatic and all-pervasive, spreading among nations and trickling down among classes so that everybody benefits from the process.”[134]

Dat het hier gaat om een wijdverbreide opvatting die ook daadwerkelijk in de praktijk terug te vinden is, blijkt uit het ontwikkelingsbeleid dat de Wereldbank in haar beginjaren voerde.  Hoewel die een uitgesproken voorstander was van de markteconomie en private eigendom, zag ze een belangrijke rol weggelegd voor de overheid.  Deze moest het institutionele kader creëren waarbinnen een markteconomie effectief kon functioneren.  Regeringen moesten met name investeren in wat in het jargon van de Wereldbank social overhead capital heette, de basisinfrastructuur.  Ontwikkelingslanden hadden vooral een tekort aan energievoorziening en transportmogelijkheden.  Investeringen in die sectoren waren in de optiek van de Wereldbank katalysatoren voor economische groei.  Vanaf 1951 zag de instelling het formuleren van ontwikkelingsprogramma's door de overheid als een essentiële stap om de economische groei te versnellen.  Het was de ideale manier om de schaarse middelen die beschikbaar waren voor de financiering van de infrastructuur zo goed mogelijk aan te wenden.  In de lijn van haar marktdenken mocht de planning zich echter niet uitbreiden tot de privé-sector.  Zodra de infrastructuur voldoende was uitgebouwd,  zou het vrije initiatief klaarstaan om deze nieuwe mogelijkheden te exploiteren.  Een laatste krachtlijn van het beleid van de Wereldbank in die jaren was haar nadruk op een positieve handelsbalans.  Door de export te stimuleren moesten de ontwikkelingslanden vreemde deviezen verwerven om de aangegane leningen terug te betalen[135].

De overeenkomsten tussen dit moderniseringsparadigma en het Kongolese Tienjarenplan zijn duidelijk.  Een ontwikkelingsplan van het formaat van het Tienjarenplan was iets nieuw voor de Belgische kolonie.  In de jaren twintig had minister van Koloniën Louis Franck wel al het zogenaamde plan-Franck afgekondigd, maar dat was niet vergelijkbaar met het na-oorlogse Tienjarenplan.  Het plan-Franck richtte zich enkel op de uitbreiding van de transportinfrastructuur van de kolonie.  Het had niet de bedoeling de economie direct te stimuleren, noch de sociale situatie aan te pakken.  Ook de omvang van de geplande investeringen was veel kleiner.  Wigny onderlijnde het verschil met het plan-Franck: “Certes un chapitre important est consacré aux travaux publics.  Mais nous avons bien d’autre préoccupations.”[136]  Het plotse ontstaan van het idee voor een grootschalig ontwikkelingsplan is niet alleen te verklaren vanuit de in het eerste deel van dit hoofdstuk aangeduide verklaringen, maar is zeker ook te verklaren door het succes van het  denken over ontwikkeling in de jaren veertig en vijftig[137].

Het plan was de uitdrukking van de overtuiging van de regering dat ze zelf een belangrijke rol kon spelen in de economie.  In België vertaalde deze opvatting zich in de doorbraak van de gemengde economie.  De overheid speelde er vooral een rol in het bijsturen van de markt.  De regeringen-Pholien en -van Houtte namen verscheidene maatregelen om conjunctuurschommelingen te stabiliseren en om industriële vernieuwing en expansie te stimuleren.  Wat Belgisch Kongo betrof, geloofde ze net als de Wereldbank dat door te investeren in infrastructuur automatisch privé-investeringen aangetrokken zouden worden.  Op die manier zou een onomkeerbare economische groei worden gerealiseerd[138].

Er zijn in de opvattingen van de opstellers van het Tienjarenplan grote overeenkomsten te merken met het denken van Paul Rosenstein-Rodan.  Hij was een van de eerste belangrijke auteurs die over ontwikkeling schreef en was tussen 1947 en 1953 stafmedewerker van de Wereldbank.  Zijn denken toont dan ook heel wat overeenkomsten met het beleid van deze instelling.  In het begin van de jaren veertig ontwikkelde hij zijn theorie van de Big Push.  Hij zou deze systematiseren in een artikel uit 1961[139].

Rosenstein-Rodan richtte zich in zijn theorie op de structurele problemen die ontwikkelingslanden ondervonden om tot ontwikkeling te komen: “A big push seems to be required to jump over the economic obstacles to development.”[140]  Het grote knelpunt dat hij net als de Wereldbank zag, was de afwezigheid van basisinfrastructuur.  Het was de taak van de overheid deze investeringen te leveren.  Ze maakte daarbij best gebruik van een investeringsplan omdat dergelijke investeringen een goede inschatting van toekomstige ontwikkelingen veronderstellen.  Hij was zich bewust van de hoge kosten die ermee verbonden waren, maar beklemtoonde de noodzaak ervan om meer productieve investeringen in consumptiegoederen mogelijk te maken[141].

Deze theorie stemde volledig overeen met de centrale idee van het Tienjarenplan.  Door grote inspanningen te leveren op het vlak van infrastructuur, wilde het a big push in de economische groei forceren.  Directe investeringen in de industrie of de landbouw liet het grotendeels over aan het privé-initiatief.  In een tweede Tienjarenplan, dat opgesteld werd vanaf 1956 maar door de onafhankelijkheid nooit zou worden uitgevoerd, werd aan dit soort investeringen wel meer belang gehecht.  Nadat in het eerste Tienjarenplan al een aanzienlijk deel van de infrastructuur gerealiseerd was, kwam er ruimte vrij voor het stimuleren van meer productieve investeringen.  Vooral de landbouwsector kon rekenen op meer overheidssteun (van 5,5% naar 13,7%), ten koste van de aanleg van wegen en het uitbouwen van de water- en elektriciteitsvoorzieningen (van 62,1% naar 42,3%).  Investeringen in de industrie werden nog steeds overgelaten aan de particuliere sector[142].

Toch wil dit niet zeggen dat er een directe invloed was van de theorie van Rosenstein-Rodan op Cornelis of een van de andere drijvende krachten achter het Tienjarenplan.  Er is geen enkele aanwijzing voor een dergelijke bewering.  De overeenkomsten wijzen wel op een verwantschap.  De vraag of de verschillende theorieën gebaseerd waren op experimenten in verschillende ontwikkelingsgebieden, dan wel of deze experimenten gebaseerd waren op vooraf uitgewerkte theoretische kaders is in dit kader niet relevant.  Het belangrijkste is het duidelijke verband tussen het Tienjarenplan en het dominante denken over ontwikkeling in die periode[143].

Het voorbeeld van Groot-Brittannië en Frankrijk

België was uiteraard niet de enige koloniale mogendheid die parallel met het nieuwe denken over ontwikkeling haar koloniale politiek herzag.  Overal in Afrika werd de overgang gemaakt naar een verregaandere industrialisering.  Groot-Brittannië en Frankrijk hadden zelfs al vroeger dan België een gecoördineerd ontwikkelingsbeleid opgezet.  Vooral Groot-Brittannië was een voorloper op dit domein.  Nadat al verschillende wetten in het Interbellum financiële steun voor ontwikkeling aan de territoria van het Britse imperium hadden toegezegd, vaardigde de Britse regering met de Colonial Development and Welfare Bill van 1940 de eerste gecoördineerde ontwikkelingswet uit.  Vroegere wetten, zoals de Colonial Development Act van 1929, hadden vaak als achterliggende bedoeling door een expansie van de handel het Verenigd Koninkrijk zelf vooruit te helpen.  Dat was in 1940 niet het geval.  De wet was een uitdrukking van een reëel gevoel van verantwoordelijkheid van het Verenigd Koninkrijk voor zijn kolonies.  Voor het eerst werd er niet meer gerekend op de financiële zelfvoorziening van de kolonies, maar engageerde de Britse regering zich voor langlopende financiële steun.  Door de oorlog kende de uitvoering heel wat vertraging.  Enkel West-Indië, de Britse bezittingen in de Caraïbische Zee, slaagde erin een aantal projecten uit te werken met geld van de CD&W Bill[144].

Na de Tweede Wereldoorlog schaafde de Britse regering dit beleid bij in de Colonial Development and Welfare Act (1945).  Dat was de definitieve start van het ontwikkelingsdenken in de koloniale wereld.  Het bedrag van het fonds dat voor de uitvoering voorzien was, werd verhoogd tot 120 miljoen pond, gespreid over tien jaar.  De nieuwe wet ging gepaard met een groter vertrouwen van de Britse regering in de planning van deze ontwikkeling.  Het Colonial Office, de Britse administratie die instond voor het bestuur van de overzeese gebieden, riep al deze gebieden op een ontwikkelingsplan op te stellen voor een aantal jaren.  Op die manier kon het beslissen welke projecten prioriteit bezaten in de verdeling van het geld.  In het kader van de CD&W Bill waren er ook al een aantal plannen opgesteld, maar die beperkten zich steeds tot een jaar.  Door de overzeese gebieden aan te moedigen meerjarenplannen op te stellen, wilde het Colonial Office de verantwoordelijken verplichten na te denken over de toekomstige ontwikkeling van hun gebieden[145].

De Franse regering besloot na afloop van de oorlog haar koloniale politiek op dezelfde wijze te heroriënteren.  Om de ontwikkeling van haar overzeese gebieden te stimuleren, richtte ze in 1946 het Fonds d’investissements pour le développement économique et social des territoires d’outre-mer (FIDES) en de Caisse Centrale de la France d’Outre-Mer (CCFOM) op.  De Caisse Centrale hield toezicht op de economische en monetaire situatie van de Franse kolonies en gaf leningen uit voor de financiering van lokale overheids- of privé-investeringen.  Grote ontwikkelingsprojecten konden gefinancierd worden met geld uit het FIDES.  Aanvankelijk droeg het de helft of twee derde van het totale bedrag bij, later financierde het tot 90% in de vorm van giften.  De ontwikkelingsprojecten werden geïntegreerd in een Plan de modernisation et d’équipement de l’Union Française.  Het ontwikkelingsplan gold dus niet alleen voor de Franse overzeese gebieden, maar omvatte eveneens de wederopbouw van Frankrijk zelf.  Wel werden twee vierjarenplannen (1948-1952 en 1953-1957) opgesteld specifiek voor de overzeese gebieden.  De Franse Unie was opgericht met de grondwet van 1946.  Ze bestond uit de Franse Republiek en een aantal geassocieerde staten zoals Indochina, Marokko en Tunesië.  De Franse Republiek bevatte niet alleen het Franse vasteland, maar ook Corsica en de Franse kolonies en mandaatgebieden.  Deze werden onderverdeeld in Départements d’Outre-Mer en Territoires d’Outre-Mer[146].

De parallellen tussen de koloniale politiek van Frankrijk en Groot-Brittannië in de naoorlogse periode zijn duidelijk.  Beide besloten ze na de ontberingen van de oorlogsjaren geld uit te trekken voor de ontwikkeling van hun overzeese gebieden.  Om deze ontwikkeling te coördineren geloofden ze in de kracht van meerjarenplannen.  Deze werkten visieontwikkeling over de toekomstige evolutie van hun territoria in de hand. 

Toch zijn er ook heel wat verschillen.  Ten eerste in de uitwerking van de plannen.  Groot-Brittannië liet daarbij veel meer vrijheid aan zijn overzeese bezittingen.  Die werkten autonoom en elk afzonderlijk een plan uit.  De rol van het Colonial Office beperkte zich tot het geven van advies en het bepalen op basis van de verschillende plannen welk project prioriteit had.  In het geval van Frankrijk was er een overkoepelend plan voor alle kolonies en overzeese bezittingen, opgesteld door de centrale regering.  De verantwoordelijken van het lokale bestuur konden enkel informatie doorgeven.  Deze verschillen zijn grotendeels te verklaren vanuit de algemene koloniale politiek van beide landen.  Groot-Brittannië koos sinds lang voor meer verantwoordelijkheid en autonomie voor de lokale bestuurders.  Ook bij het opstellen van de ontwikkelingsplannen beperkte ze de rol van de centrale overheden dus.  Het Franse systeem liet minder ruimte voor lokale autonomie.  De controle van het centrale bestuur over de kolonies was groter.

Een ander verschilpunt betrof de financiering van de ontwikkelingsplannen.  De Britse overzeese gebieden hebben steeds een belangrijk deel van hun ontwikkelingsprojecten zelf gefinancierd.  Daarnaast konden ze uiteraard rekenen op steun uit de CD&W-fondsen.  De ontwikkeling van de Franse kolonies werd daarentegen bijna volledig gefinancierd door de Franse regering.  Meestal participeerde het FIDES voor 90% in de betaling van de projecten en werd de overige 10% betaald met een lening van de CCFOM.  Enkel Kameroen en Ivoorkust, twee rijkere gebieden, financierden een aantal projecten zelf.  Dit verschil is te verklaren vanuit het feit dat de Britse territoria vaak al welvarender waren dan de Franse[147].

Ook in de besteding van de fondsen is een verschil merkbaar.  Groot-Brittannië legde, mee onder invloed van de British Labour Party die tot 1951 aan de macht was, veel meer nadruk op welfare en sociale diensten.  Het stuurde ook meer aan op zelfvoorziening, onder meer door het stimuleren van de lokale landbouw.  De nadruk bij Frankrijk lag op de verbetering van de transportmogelijkheden, vooral door het aanleggen van grote wegen.  De uitbouw van een aantal sociale diensten kreeg slechts een kwart van de middelen toegewezen[148].

Tenslotte is er reeds op gewezen dat Frankrijk een overkoepelend plan opstelde voor al zijn kolonies, terwijl elk territorium van het Britse imperium een eigen ontwikkelingsplan moest opstellen.  Op die manier werd meer ruimte gelaten om in te spelen op specifieke noden en omstandigheden.

Hoewel het Tienjarenplan voor de economische en sociale ontwikkeling van Belgisch Kongo een innovatie was voor de Belgische kolonie en een hele wijziging van de Belgische koloniale politiek betekende, is het duidelijk waar de idee voor een dergelijk plan vandaan kwam.  Het Franse en Britse voorbeeld hebben België duidelijk aangezet ook een gecoördineerd schema voor de ontwikkeling van de Belgische kolonie op te stellen.  Het Kongolese plan lijkt daarbij een middenweg te bewandelen tussen het Franse en Britse model.  Het Tienjarenplan werd uitgewerkt in Leopoldstad door een missie die uitgezonden was door de minister, maar in nauw overleg met de lokale administratie.  Net als in de Franse plannen ging het belangrijkste deel van de uitgaven wel naar de uitbouw van een transportnetwerk[149]. 

Wat de financiering betrof, bekleedde Belgisch Kongo een unieke positie.  Het was het enige afhankelijke gebied dat geen giften kreeg voor zijn ontwikkelingsplan.  Het betaalde een belangrijk deel van het Tienjarenplan met eigen middelen.  Een ander deel werd gedekt door leningen op de Belgische en Zwitserse markt.  Ook bij de Wereldbank ging Kongo een lening aan met dit doel.  De Belgische Staat stond bij deze leningen garant.  Op die manier kende ze indirect wel haar steun toe.  Het Tienjarenplan voor de economische en sociale ontwikkeling van Ruanda-Urundi zou overigens wel directe steun van de Belgische Staat krijgen.  De regering verantwoordde dit door erop te wijzen dat de budgettaire situatie van deze gebieden veel krapper was vermits ze over minder inkomsten beschikten dan Kongo.  Veel belangrijker was echter dat, gezien het internationaal statuut van Ruanda-Urundi, België zich verplicht zag direct bij te dragen tot de ontwikkeling ervan.

België was overigens niet het enige land dat het voorbeeld van Groot-Brittannië en Frankrijk volgde.  In 1947 kondigde Nederland een vijfjarenplan voor Suriname af.  Het had vooral de bedoeling een aantal problemen te onderzoeken in afwachting dat een echt ontwikkelingsplan werd opgesteld.  Dat werd gepubliceerd door de Stichting Planbureau in 1952, maar zou pas, in een herwerkte vorm, van start gaan in 1955.  Suriname had op dat moment reeds interne autonomie verworven.  In 1952 kondigde de Portugese regering een Zesjarenplan voor de economische ontwikkeling van Angola aan[150].

Dit overzicht van ontwikkelingsinitiatieven van de Europese koloniale mogendheden dwingt tot een nuancering van de paragraaf over het denken over ontwikkeling.  In het begin van de twintigste eeuw verschenen de eerste verwijzingen naar het concept ontwikkeling.  Het was echter pas aan het einde van de jaren veertig en het begin van de jaren vijftig dat deze experimenten theoretisch en wetenschappelijk onderbouwd werden.  Op dat moment waren de eerste concrete initiatieven reeds aan de gang.  Groot-Brittannië kondigde zijn Colonial Development and Welfare Act in 1940 af op een moment dat ontwikkeling en modernisering theoretisch nog bijna niet bestudeerd waren.  Het blijft echter moeilijk uit deze chronologie een eenvoudige oorzaak-gevolgrelatie te concluderen.  De kwestie is waarschijnlijk gecompliceerder dan dat.  Duidelijk is dat in de loop van de jaren veertig een stroming opgang deed die de nadruk legde op de versteviging van de economische structuur en de sociale infrastructuur van de overzeese gebieden.  Na verloop van tijd werd hierover ook theoretisch gereflecteerd om de reeds geleverde inspanningen te evalueren en te optimaliseren[151].

Door het meer grootschalige optreden van de Europese mogendheden in Afrika drong de nood tot overleg en coördinatie zich steeds meer op.  Dat overleg kreeg concreet gestalte in twee organen.  Een eerste was de Commissie voor Overzeese Gebieden van de OEES.  Door uitwisseling van informatie en het stimuleren van onderzoek wilde de commissie een aantal problemen, zoals de mechanisering van de landbouw, bespreken.  Verdere informatie hierover is echter moeilijk te vinden[152].

Een beter bestudeerd orgaan is de Commission pour la Coopération Technique en Afrique au sud du Sahara (CCTA).  Binnen deze commissie, officieel opgericht in september 1949, werden allerlei technische kwesties besproken.  Jaarlijks organiseerde ze een of twee conferenties rond specifieke onderwerpen.  De studie van de problemen werd uitgevoerd door een aantal bureaus die elk op een bepaald domein actief waren.  Zo bestond te Leopoldstad een bureau onder de vleugels van de CCTA voor de studie van de tseetseevlieg en slaapziekte[153].

Naast deze multilaterale overlegplaatsen was er ook heel wat bilateraal overleg.  Zo was er vrij intensief contact tussen vertegenwoordigers van België en Frankrijk.  Zij poogden de respectievelijke ontwikkelingsplannen van Belgisch Kongo en l’Afrique Equitoriale Française, de Franse kolonies in Centraal-Afrika, te coördineren.  Op die manier zouden onnodige investeringen worden vermeden.  Op initiatief van Dequae en zijn toenmalige collega Mitterand werd een Frans-Belgische werkgroep opgericht.  Aan Belgische kant werd deze geleid door directeur-generaal Van den Abeele.  De overleggroep kwam voor het eerst samen op 6 april 1951 en zou in 1951 en 1952 nog een aantal maal samenkomen[154].

Een van de concrete voorstellen handelde over samenwerkingsakkoorden inzake elektriciteitsvoorziening.  Frankrijk had in Djoué, in de buurt van Brazzaville, reeds een hydro-elektrische centrale opgericht.  Ook België had een centrale gepland in Zongo in de buurt van Leopoldstad.  Vermits beide hoofdsteden dicht bij elkaar lagen, leek het niet nodig deze investering in Kongo uit te voeren.  De capaciteit van Djoué zou immers volstaan om ook Leopoldstad en omgeving van stroom te voorzien.  Uiteindelijk besliste Dequae de centrale van Zongo toch op te richten.  De energievoorziening van de hoofdstad was strategisch immers te belangrijk om in buitenlandse handen te leggen.  Kongo zou in geval van een crisis te sterk afhankelijk worden van Frankrijk.  Onder meer vanuit het koninklijk paleis zou er druk zijn uitgeoefend om dat te vermijden.  Wel werd er beslist een beperkte samenwerking op te zetten voor een afgebakende periode.  Belgisch Kongo kocht bij de centrale van Djoué 5000 kW stroom, gespreid over vijf jaar.  Het contract ging in op 1 januari 1954[155].

Daarnaast werden onderhandelingen gevoerd over het gemeenschappelijk gebruik van spoorwegen en oliepijplijnen.  Er werd ook onderzocht of de oprichting van een brug over de Kongostroom tussen Brazzaville en Leopoldstad mogelijk was.  Of deze maatregelen ook effectief werden uitgevoerd, is niet duidelijk[156].

Dequae en de uitvoering van het Tienjarenplan

Van bij zijn aantreden als minister van Koloniën was Andries Dequae een groot voorstander van het Tienjarenplan.  Het citaat aan het begin van dit hoofdstuk bewijst hoezeer hij ervan overtuigd was dat een stevige economische ondergrond gecreëerd moest worden, wilde men een vooruitgang op andere vlakken tot stand brengen.  Hij herhaalde deze stelling vaak: “Het Tienjarenplan voor Belgisch-Kongo, waarvan de grondslag essentieel een investeringsplan uitmaakt, is derhalve geen willekeurig denkbeeld, maar een strikte noodzakelijkheid voor de verdere ontwikkeling van dit land.”[157]

Hoewel het Tienjarenplan al eind 1949 werd afgekondigd, kwam de uitvoering pas goed op gang onder Dequae.  Hij had dan ook nog een grote vrijheid bij het bepalen van een aantal uitvoeringsregels.  Men kon het plan zoals het voorlag op twee manieren interpreteren.  Enerzijds was er een restrictieve interpretatie die oordeelde dat in het plan enkel buitengewone investeringen konden worden opgenomen.  Het Tienjarenplan moest dan bovenop de gewone investeringen gerealiseerd worden.  Een aantal uitgaven die niet meteen deel uitmaakten van deze buitengewone investeringen maar er wel mee verbonden waren, zoals logement van het personeel, moesten in deze interpretatie niet worden opgenomen als kosten van het Tienjarenplan.  Deze zienswijze werd vooral verdedigd door de administratie in Leopoldstad.  Anderzijds zag de administratie in Brussel het plan als een algemeen kader waarbinnen zowat alle investeringen een plaats konden vinden.  Het gaf de grote lijnen aan die nagestreefd moesten worden, de details konden op het gepaste moment aangevuld worden.  Enkel een aantal vastgestelde uitgaven, zoals die voor onderwijs voor Europeanen of voor de Force Publique, werden in deze zienswijze buiten het plan gehouden.  In de praktijk was deze opvatting dominant.  Ook Dequae zelf verklaarde zich er voorstander van: “Dit is geen dwangplan, maar een coördinatie van wat in deze periode binnen het normale bereik ligt”[158].  In deze zienswijze werd een lange-termijnvisie op de uit te voeren investeringen gecombineerd met voldoende souplesse om de nodige aanpassingen door te voeren en met het voordeel dat de activiteiten van de verschillende diensten gecoördineerd werden.  Deze optiek strookte ook het best met de ideeën van de opstellers van het Tienjarenplan.  Zij lieten de mogelijkheid om waar nodig eventuele aanpassingen door te voeren.  In zijn inleiding op het plan schreef Wigny: “Ce sont des propositions qui pourront être améliorées.  L’expérience sera la meilleure conseillère.  La pratique nous montrera où nous nous sommes trompés.”[159]

De nodige coördinatie op het terrein werd uitgevoerd door de Commissaris voor het Tienjarenplan.  Die functie werd bij besluit van 11 juli 1951 opgericht.  Hendrik Cornelis, die ook een centrale rol gespeeld had bij de opstelling van het plan, bekleedde als eerste dit mandaat.  Hij was verantwoordelijk voor het ordenen en tijdig starten van de verschillende projecten en het aansporen tot de uitvoering ervan.  Op provinciaal vlak werden deze taken opgenomen door de Proviniale Inspecteurs voor het Tienjarenplan.  Om de oprichting van parallelle administraties te vermijden, bleef de concrete studie en uitvoering van de projecten toevertrouwd aan de bestaande diensten.  In Brussel werd wel een secretariaat voor het Tienjarenplan opgericht dat de uitvoering vanuit België plande en opvolgde[160].

Financiering

Een eerste opgave was het vinden van de nodige financiële middelen.  Dat leek op het eerste zicht geen probleem.  De budgettaire situatie van de kolonie zag er immers erg gunstig uit.  Tussen 1947 en 1956 sloot de begroting van Belgisch Kongo steeds af met een overschot.  Vooral vanaf 1950 zag de situatie er rooskleurig uit.  Dat jaar werd immers gekenmerkt door een sprong in de economische conjunctuur.  De eerste helft van 1949 werd nog gekenmerkt door een internationale recessie.  Ook de prijs van de Kongolese grondstoffen daalde sterk, waardoor de inkomsten voor de kolonie verminderden.  Na de devaluatie van het pond, gevolgd door die van de Belgische en Kongolese frank, herstelde de economie zich erg langzaam vanaf het einde van 1949.  Als gevolg van het uitbreken van de Koreaanse oorlog eind juni kende de economie dan een sterke impuls.  Vooral de vraag naar minerale grondstoffen steeg sterk door de toenemende wapenproductie.  Deze economische expansie had echter niet alleen een toename van de inkomsten van de Kongolese schatkist tot gevolg, maar ook een aanzienlijke stijging van het algemeen prijspeil.  Bovendien groeide door de productiestijging de noodzaak van een aantal in het Tienjarenplan voorziene investeringen.  Zo diende de uitbreiding van het transportnet en de opleiding van inlandse arbeidskrachten te worden versneld.  Dit alles leidde ertoe dat de kostprijs van het plan door de administratie van Dequae al snel veel hoger werd ingeschat dan door Wigny was vooropgesteld.  Nieuwe berekeningen toonden aan dat de totale uitgaven minstens 40 miljard zouden bedragen.  Waakzaamheid bleef dus geboden[161].

Dequae besloot het zoeken naar kapitaal van bij het begin aan te vatten.  Hoewel het eigen kapitaal de eerste jaren een aanzienlijk deel van de uitgaven konden dekken, vooral in vergelijking met andere koloniale gebieden, moest Belgisch Kongo toch op zoek naar andere middelen.  Directe financiële steun van de Belgische regering was uitgesloten.  De Belgische regering verstopte zich achter het eerste artikel van de Koloniale Keure dat bepaalde dat het actief en passief van België en de kolonie gescheiden bleven.  Deze bepaling sloot financiële steun nochtans niet uit.  In het begin van de jaren twintig had België een deel van het plan-Franck betaald en na de grote depressie van de jaren dertig sprong het bij om de begroting van Kongo rond te krijgen.  Ook bij het opstellen van het Tienjarenplan was het idee geopperd om een deel ervan te laten betalen door de Belgische schatkist.  Dat werd uiteindelijk niet uitgevoerd omdat de Belgische financiële situatie zelf te slecht was na de Tweede Wereldoorlog en omdat een langdurige financiële bijdrage aan de kolonie fout kon worden opgevat door de internationale gemeenschap[162].

Dequae moest dus elders op zoek naar het geld.  De enige mogelijkheid die overbleef was het aangaan van leningen.  Dequae zou in het eerste anderhalf jaar van zijn ambtstermijn verschillende leningen afsluiten.  Deze periode viel samen met een periode van hoogconjunctuur.  Dat was een bewuste keuze.  De leningen moesten afgesloten worden voor alle kapitaal werd opgeslorpt door de bewapeningseconomie.  In totaal werden vijf leningen aangegaan.  De eerste twee werden uitgeschreven op de Belgische kapitaalmarkt en leverden in totaal meer dan 2,3 miljard frank op.  De interesse van de Belgische beleggers voor investeringen in Kongo was vrij groot omdat de interest er groter was dan op de Belgische markt.  Twee andere leningen voor in totaal 1,4 miljard frank werden uitgeschreven in Zwitserland.  Dat was neutraal gebied voor de Belgische regering.  Ze wilde vermijden leningen uit te schrijven in buurlanden zoals Nederland of Duitsland vermits dat politiek te moeilijk lag.  Bij de Wereldbank werd een lening van 3,5 miljard aangegaan.  Zoals gezegd stond die erg positief tegenover ontwikkelingsplannen in Derde-Wereldgebieden.  Tot slot kende de Verenigde Staten in het kader van het Marshallplan nog een lening van 15 miljoen dollar of 775 miljoen frank toe[163]. 

De uitgifte van Kongolese Schatkistcertificaten leverde 900 miljoen frank op.  Deze operatie werd mogelijk door een wet van 27 mei 1952.  Die gaf aan de minister van Koloniën de toestemming het Tienjarenplan uit te voeren met buitengewone middelen.  Bovendien verleende het parlement met die wet de toestemming titels van de Kongolese openbare schuld uit te geven voor een maximum bedrag van 20 miljard frank.  Deze wet betekende de officiële goedkeuring door het Belgische parlement van het Tienjarenplan, waardoor het meer werd dan een louter administratief document.  De parlementaire goedkeuring van een koloniale beleidsoptie was immers een vrij uitzonderlijk gebeuren.  Een belangrijke praktische reden waarom Dequae het plan liet goedkeuren door het parlement, was dat hij zo ontslagen werd van de plicht bij het neerleggen van de begroting het aangaan van leningen uitgebreid te documenteren.  Hij had nu een volmacht in handen om, binnen het kader van het Tienjarenplan, vrij op zoek te gaan naar financieringsmiddelen[164].

Vanaf het einde van 1952, maar zeker vanaf 1953 vertraagde de economische groei.  Die vertraging werd versterkt door een beginnende internationale ontspanning na het overlijden van Stalin en het afsluiten van het akkoord van Panmoenjon.  De vraag naar Kongolese grondstoffen daalde door een vermindering in de wapenproductie en de vertraagde aanleg van reserves.  Deze economische vertraging had ook gevolgen voor de financiering van het Tienjarenplan.  De toegang tot de Belgische en internationale kapitaalmarkten werd moeilijker. 

Dat werd duidelijk in de nieuwe buitengewone begroting 1953-1955.  De middelen die voorzien werden voor de uitvoering van het plan, werden opgenomen in de buitengewone begroting.  Omwille van de efficiëntie en om het evalueren van projecten mogelijk te maken op langere termijn, werd het Tienjarenplan opgedeeld in drie periodes, twee van drie jaar en een van vier jaar.  1953 betekende het begin van een nieuwe driejarige periode.  De voorziene uitgaven in de nieuwe begroting waren heel wat voorzichtiger dan in de eerste.  Een aantal projecten kreeg prioriteit omdat ze een voorwaarde waren voor een economische ontwikkeling.  Dat gold voor het oprichten van beroepsscholen, het transport en de cartografie.  Een aantal andere programma’s vroeg ook een vrij snel uitvoeringsritme om de harmonische ontwikkeling niet te verstoren.  Door de investeringen te concentreren in die sectoren moesten de uitgaven onder controle gehouden worden.  Dat was absoluut noodzakelijk, wilde men de kolonie voor verdere financiële problemen behoeden.  Enerzijds daalden door de inkrimping van de conjunctuur immers de inkomsten van de kolonie.  Bovendien werd het moeilijker nieuw kapitaal te vinden.  Anderzijds stegen de uitgaven door de uitvoering van het Tienjarenplan.  Vooral de personeelskosten en een aantal recurrente kosten verbonden met het beheer van de nieuwe investeringen groeiden elk jaar.  Enigszins pessimistisch waarschuwde de administratie in 1954 dat de begroting geen overschot meer zou kennen: “L’ère des bonis budgétaires substantiels est close.”[165]

Het probleem van de arbeidskrachten

Het vinden van het nodige geld was echter niet het enige obstakel dat overwonnen moest worden bij de uitvoering van het Tienjarenplan.  Een veel prangender probleem was het vinden van voldoende personeel.  In een eerste fase was er vooral een tekort aan Europese technici voor het bestuderen van de uit te voeren werken en het begeleiden ervan.  Dat tekort werd opgelost door een reeks gerichte aanwervingen in de loop van 1950 en 1951.  Het aantal agenten in openbare dienst verhoogde daardoor van 455 in 1948 tot 1127 in 1951.  De aanwerving van voldoende technisch personeel bleef een permanente zorg voor het departement[166]. 

Om de oplopende personeelskosten in te perken besloot het departement al snel studie- en controleopdrachten uit te besteden aan specialisten.  Vooral de noodzakelijke voorafgaande studie van projecten voor openbare werken werd overgelaten aan ingenieursbureaus.  Op die manier kon de uitvoering van een aantal werken versneld worden.  Bovendien werd de administratie zo ontlast van taken die eigenlijk niet tot haar kernopdracht behoorden[167].

Een probleem dat moeilijker op te lossen was, was de verdeling van de inlandse arbeidskrachten.  Door de groei van de economie steeg ook de vraag naar arbeiders.  Het koloniaal bestuur was echter niet bereid de aanwerving zonder begrenzing te laten verlopen.  Tewerkstelling in de groeiende economie bracht immers ook een groei van de buitengewoonterechtelijke centra met zich mee ten koste van de gewoonterechtelijke milieus.  Een ongebreidelde uitwijking naar deze centra kon de voedselvoorziening in de traditionele landbouw in gevaar brengen en de traditionele sociale structuren verder doen ondergraven.  Bovendien bracht dit een hele reeks nieuwe investeringen met zich mee, zoals huizenbouw, uitbreiding van het transportwezen en de oprichting van bijkomende scholen[168].

Vooral aan het einde van de jaren veertig en het begin van de jaren vijftig was de arbeidsmarkt krap.  Er was nooit een tekort, maar een versnelling van het uitvoeringsritme van het Tienjarenplan was niet mogelijk.  Door de erg gunstige economische situatie en de gemakkelijke toegang tot de kapitaalmarkt werd gesuggereerd de uitvoering van het plan te versnellen.  Op het moment dat de economie dan vertraagde, kon de uitvoering ook vertraagd worden.  Op dat moment zou evenwel al een aanzienlijk deel van de infrastructuur gerealiseerd zijn, waardoor verdere economische groei toch weer mogelijk werd.  Deze plannen stuitten echter onvermijdelijk op het tekort aan en de gebrekkige opleiding van arbeidskrachten[169]. 

De enige oplossing voor de krapte op de arbeidsmarkt die Dequae zag, was het opvoeren van de arbeidsproductiviteit.  Een verdere uitbreiding van het arbeidspotentieel was immers niet wenselijk.  De belangrijkste stimulans die voor deze verhoging van de productiviteit geboden werd, was het stelselmatig opdrijven van de minimumlonen.  Op die manier werden bedrijven verplicht hun productieprocessen te optimaliseren waardoor minder arbeiders nodig waren.  Meer en meer bedrijven schakelden van een arbeidsintensieve productiewijze over op een kapitaalintensievere bedrijfsvoering.  Vooral in de mijnbouw daalde de werkgelegenheid aanzienlijk.  Tussen 1942 en 1958 verminderde deze met 50%.  Dat werd voor een deel gecompenseerd doordat mijnbedrijven er meer en meer voor kozen een deel van de verwerking in Kongo te laten gebeuren.  Op die manier konden ze genieten van de lagere lonen.  De kapitaalinjecties die nodig waren voor het uitbouwen van deze verwerkingsindustrieën werden mogelijk doordat de Belgische portefeuillemaatschappijen die eigenaar waren van de Kongolese ontginningsmaatschappijen veeleer geneigd waren te investeren in Kongo dan in België.  Het rendement was er in die jaren immers groter dan in hun Belgische dochtermaatschappijen[170].

Het opdrijven van de arbeidsproductiviteit kon bereikt worden door mechanisatie en door een rationelere inzet van arbeid.  Op beide terreinen gaf de overheid het goede voorbeeld bij de uitvoering van het Tienjarenplan.  Zo liet ze een aantal van haar ingenieurs vormen door een firma gespecialiseerd in het optimaliseren van productieprocessen.  De aanwerving van gemechaniseerde wegateliers voor het onderhoud van de wegen was een voorbeeld van het gebruik van machines om het aantal arbeiders te beperken.  Elke provincie kreeg zo een atelier toegewezen.  Het personeel ervoor werd centraal opgeleid[171].

Door de mechanisering en door de uitbreiding van de verwerkingsindustrie steeg de vraag naar geschoolde arbeidskrachten.  De beroepsopleiding voor Kongolese kinderen stond echter nog maar in de kinderschoenen.  Bovendien duurde het enkele jaren voor de eerste opgeleide arbeiders de schoolbanken zouden verlaten.  Daarom besliste Dequae van bij het begin het programma voor de oprichting van bijkomende beroepsscholen prioriteit te verlenen.  Verschillende malen drong hij bij de gouverneur-generaal aan op een versnelde uitvoering.  Pas in 1953 echter zou het programma op voldoende snelheid komen.  De voorziene kredieten op de tussentijdse begroting van 1953 waren bijna even groot als die voor de gehele periode 1950-1952[172].

Huisvesting

De uitvoering van het Tienjarenplan maakte al van bij het begin heel wat aanpassingen aan het oorspronkelijke plan nodig.  Niet alleen stegen de kosten plots door een omslag in de internationale conjunctuur, het werd ook al snel duidelijk dat een aantal investeringen vergeten waren.  Dat was met name het geval voor het oprichten van woningen voor het personeel van de kolonie.  De uitvoering van het Tienjarenplan en de economische groei hadden tot gevolg dat het aantal Europese agenten in dienst van de Staat steeds toenam.  Al deze werknemers en hun gezinnen moesten echter ook onderdak vinden. 

De overheid zag het als haar plicht de noodzakelijke woningen op te trekken.  Hierdoor verveelvoudigden de uitgaven van de post ‘Urbanisatie en Gebouwen’.  Bij aanvang was deze geschat op 1,2 miljard frank.  De kredieten op de buitengewone begroting voor de periode 1950-1952 en voor 1953 bedroegen echter al ruim 4,6 miljard frank, een kwart van de totale uitgaven voor die periode.  Dat was echter niet alleen een gevolg van de bijkomende woningen die moesten opgericht worden.  In 1952 werd een decreet goedgekeurd dat een hervorming van het penitentiair stelsel doorvoerde.  In het kader daarvan moesten ook heel wat nieuwe gevangenissen worden opgetrokken en andere heringericht.  Bovendien bracht de modernisering van de Kongolese maatschappij met zich mee dat heel wat nieuwe gebouwen moesten worden opgericht.  Zo werden in de periode 1950-1954 alleen al in Leopoldstad een nieuw radiostation, een centraal postkantoor, een administratief centrum en een technische staatsschool opgericht.  Daarnaast werden verspreid over het hele land nog een hele reeks provinciehuizen, justitiepaleizen, scholen en postkantoren gebouwd en werden in de buitengewoonterechtelijke centra de bestaande wegen vernieuwd en een aantal nieuwe aangelegd.  Er werd ook 75 miljoen frank uitgetrokken voor de oprichting van woningen voor het inlandse personeel van de kolonie.  Het programma bleef ook de volgende jaren een erg belangrijke uitgavenpost.  Uiteindelijk zou 8,4 miljard frank of 16,4% van de totale uitgaven geïnvesteerd worden in openbare gebouwen en woningen voor eigen personeel[173].

De huisvesting voor Kongolezen werd georganiseerd door de Dienst der Afrikaanse Wijken/Office des Cités Indigènes (OCA).  Deze parastatale instelling werd opgericht bij decreet van 8 januari 1952.  Het was de opvolger van de Hoge Raad voor Buitengewoonterechtelijke Centra en Inlandse Wijken.  Die coördineerde de activiteiten van de verschillende Offices des Centres Extra-Coutumiers / Offices des Cités Indigènes die door een decreet van 7 juni 1949 waren opgericht in Leopoldstad, Stanleystad, Costermansstad (het latere Bukavu) en Usumbura, de belangrijkste steden van Kongo en Ruanda-Urundi.  Het nieuwe decreet wilde twee knelpunten in de bestaande situatie remediëren.  Ten eerste bleek de werking van de Hoge Raad geen voldoening te schenken.  De raad werkte te traag, de verantwoordelijkheid over de uitvoering was te sterk verspreid en bovendien was de controle door het departement van Koloniën moeilijk.  Door de oprichting van een centrale parastatale instelling hoopte Dequae hiervoor een oplossing te bieden.  Ten tweede werden door het nieuwe decreet de lokale onafhankelijk werkende diensten afgeschaft.  In de plaats daarvan werd de woningbouwpolitiek in de inlandse wijken nu centraal gepland en uitgevoerd.  De vroegere Offices des Cités Indigènes werden lokale directies van het O.C.A.  Er waren immers klachten over een inefficiënte werking van de lokale diensten.  Bovendien hoopte het kabinet door de diensten te centraliseren een aantal kosten te drukken[174].

De werkingsmiddelen van het OCA bleven in het begin beperkt, maar werden al snel uitgebreid.  Daardoor konden de werkzaamheden versneld worden.  Dat was nodig wilde men het ambitieuze plan – het bouwen van 40.000 woningen – realiseren.  Begin 1954 waren 4.524 woningen gebouwd in Leopoldstad, 1.408 in Stanleystad, 1.309 in Bukavu en 943 in Usumbura.  De afwerking van ongeveer 18.000 huizen was voorzien voor de volgende drie jaar.  De uit te voeren werken gingen echter verder dan het optrekken van woningen.  Er moesten nieuwe wegen worden getrokken en de elektriciteits- en watervoorziening georganiseerd.  Aan het einde van het decennium had het O.C.A. ongeveer 35.000 van de voorziene 40.000 woningen gebouwd[175]. 

Het programma kreeg echter het verwijt een propagandastunt te zijn van de koloniale overheid.  De tuinwijken die men oprichtte, werden “etalages van de kolonisatie” genoemd en zouden tegen te hoge kosten zijn gerealiseerd.  Bovendien waren de huizen vooral de eerste jaren nog te duur voor de Kongolezen.  Het deel van hun inkomen dat ze aan onderdak konden besteden was nog te klein.  Daardoor bleven een aantal huizen, met name in Usumbura, een tijdlang leegstaan[176].

De Dienst voor Afrikaanse Wijken was niet de enige staatsinstelling die zich bezighield met woningbouw voor Kongolezen.  Op initiatief van de Spaarkas van Belgisch-Kongo en Ruanda-Urundi (1950) werd een Commission de Logement Indigène et de son Financement opgericht.  Deze onderzocht de mogelijkheid voor de spaarkas om zich bezig te houden met de financiering van woningbouw, zoals de Caisse Générale in België gedaan had.  Ze richtte zich daarbij niet op de grote massa, daarvoor bestond in principe immers het OCA al, maar op de beperkte groep van welgestelde Kongolezen.  Na lange besprekingen werden vier voorwaarden opgesteld waaraan voldaan moest worden om in aanmerking te komen voor financiering.  Ten eerste moest de begunstigde juridisch in staat zijn onroerende eigendom te verwerven.  Dat was niet evident omdat dit tot 1952 uitgesloten was voor Kongolezen.  Een tweede voorwaarde was het aangaan van een monogaam huwelijk en het hebben van een of meerdere kinderen.  Daarnaast moesten de woningen opgetrokken worden in duurzame materialen volgens de normen van de spaarkas en de kolonie.  Tot slot moest de aanvrager voldoende garanties kunnen bieden om de aangegane lening te kunnen terugbetalen.  Het is duidelijk dat de paternalistische voorwaarden van de spaarkas pasten binnen de beschavingspolitiek van de regering in de kolonie[177].

De commissie werkte twee systemen uit om het verwerven van een eigen woning te stimuleren.  Enerzijds een kredietsysteem waarmee Kongolezen zelf hun huis konden oprichten.  Daarnaast werd beslist zelf een reeks woningen te laten optrekken.  Deze konden dan tegen afbetaling worden aangekocht door welgestelde Kongolezen[178].

Transport

Het programma dat het minst aan de hoog gespannen verwachtingen kon voldoen, was dat van de verbetering van de transportinfrastructuur.  Eind 1953 was slechts 37,5% van de totale investeringen naar dit programma gegaan, heel wat minder dan de vooropgestelde 50,4%.  De inspanningen in deze sector werden de volgende jaren nog wel verhoogd, maar tegen 1959 bedroeg het aandeel nog steeds slechts 42,9%.  Deze relatieve achteruitgang is des te opmerkelijker gezien de grote nadruk die Dequae zelf hechtte aan het realiseren van het transportprogramma.  Hij beklemtoonde niet alleen het economisch nut ervan, maar ook het belang voor de culturele eenheid van het land.  Het te realiseren netwerk moest immers niet alleen de export vergemakkelijken, maar ook het vervoer binnen het land[179].

Dat het programma een noodzakelijke voorwaarde voor verdere economische groei vormde, was gebleken in de jaren 1948-1949.  Toen kon maar net een echte transportcrisis in de kolonie vermeden worden.  Vooral de haven van Matadi was niet in staat de steeds stijgende stroom aan goederen uit het binnenland tijdig over te slaan op boten naar Europa of de Verenigde Staten.  Een dergelijk scenario moest vermeden worden in de toekomst.  Een studiecommissie, opgericht door Wigny in april 1950, moest de situatie in de haven van Matadi onderzoeken.  De werkzaamheden van die commissie werden afgerond in de loop van 1951.  Ze kwam tot de conclusie dat de haven maximum een trafiek van 3,4 miljoen ton kon verwerken.  Ze verklaarde zich echter onbevoegd om te oordelen of dat voldoende was voor de te verwachten economische groei.  In ieder geval werd beslist de uitbouw van de transportstructuur aan de benedenstroom van de Kongorivier voorrang te verlenen[180].

Dat er ondanks de grote bezorgdheid van het kabinet toch een vertraging optrad in de uitvoering van de geplande werken, is vooral te verklaren door de stijgende kosten, de kritiek op het voorgestelde plan en de lange voorbereidingstijd.  De precieze kostprijs voor de realisatie van het ambitieuze programma was bij de voorbereiding sterk onderschat.  Bovendien groeiden als gevolg van de stijgende prijzen en de schaarste op de grondstofmarkten na de Korea-boom ook de kosten voor het uitbouwen en verbeteren van de transportinfrastructuur.  Ondanks de relatieve inkrimping van het transportprogramma bleven de kosten aanzienlijk.  Zo voorzagen de begrotingen van 1950-1952 en van 1953 in totaal ruim 6 miljard frank.  In totaal zou bijna 22 miljard geïnvesteerd worden in de transportsector.  Dat was nog steeds 10 miljard meer dan voorzien[181].

Van bij de publicatie van het Tienjarenplan had het verkeersplan dat erin was opgenomen van allerlei kanten heel wat kritiek gekregen.  Zo loofde de Association des Intérêts Coloniaux Belges de inspanningen van de regering om de infrastructuur uit te bouwen, maar ze oordeelde dat het programma de verkeerde wegen op de verkeerde plaats voorzag.  Ze vond het hele programma ook te groots waardoor het moeilijk te realiseren zou zijn.  Ook nog tijdens de uitvoering ervan werd het bekritiseerd door specialisten.  Hoewel de administratie de kritiek naast zich neerlegde en bleef vasthouden aan het oorspronkelijke plan, begon ze toch in te zien dat de volledige uitvoering moeilijk door te voeren zou zijn.  Zo werd eind 1952 al duidelijk dat het volledige programma herzien en ingekrompen moest worden[182].

Tot slot is de trage uitvoering van de transportprogramma’s tijdens de eerste jaren te verklaren door de erg langzame voorbereiding.  Zo moesten alleen al voor de autowegen eerst de baanvakken worden afgemeten, het terrein onderzocht en de aanbesteding voorbereid en uitgevoerd alvorens de eigenlijke aanleg kon gebeuren.  Deze voorbereidingstijd was slecht ingeschat bij het opstellen van het plan waardoor de uitvoering heel wat trager verliep dan voorzien.  Bovendien werd men de eerste maanden en jaren geconfronteerd met bevoorradingsproblemen, vooral van cement, waardoor ook de werken zelf vertraging opliepen[183].

De verbetering van de transportinfrastructuur viel uiteen in vier luiken: het aanleggen van nieuwe spoorlijnen, het aanleggen van nieuwe en verbeteren van bestaande autowegen, het optimaliseren van de infrastructuur voor watertransport en het bouwen van nieuwe vliegvelden.  Al deze programma’s hadden tot doel het continentale karakter van het land te doorbreken.  Hoewel het 80 maal groter is dan België ligt toch slechts een zestigste op minder dan 500 km van de zee.  De bestaande infrastructuur was onvolledig en sterk verbrokkeld.  Ze was meestal ontstaan onder druk van lokale omstandigheden en sterk beïnvloed door de natuur.  Het verkeersplan van het Tienjarenplan vertrok vanuit een heel ander standpunt.  Een transportnet vormde het skelet van het land.  Waar een verbinding nodig was, moest die gerealiseerd worden wat ook de geografische moeilijkheden waren[184].

Het programma voor de aanleg van nieuwe wegen was veruit het belangrijkste.  Het was groots opgevat en voorzag in het leggen van 12 235 km nieuwe wegen.  Vijf grote assen zouden het land in alle richtingen doorkruisen.  Daarnaast zouden een aantal feeder lines de productiecentra die buiten de grote assen lagen verbinden met het bestaande rivier- en spoorwegnetwerk.  Bedoeling van het plan was het vrachtwagentransport mogelijk te maken over grote afstand.  Er was wel een wegennet van 100 524 km, maar dat bestond voor het grootste deel uit verharde aardewegen.  Vervoer door zware vrachtwagens was er dus niet mogelijk.  De uitbouw van het vrachtverkeer was volgens de opstellers van het Tienjarenplan nodig om de dominantie van het spoorverkeer, dat gecontroleerd werd door een aantal privé-bedrijven, te doorbreken.  Deze private spoorwegmaatschappijen hadden vaak banden met de grote mijnbedrijven.  Zo exploiteerde een dochtermaatschappij van de Société Générale, de Compagnie du Chemin de Fer du Bas-Congo au Katanga (B.C.K.), een spoorweg die dwars door Katanga en Kasaï liep.  In deze gebieden waren de belangrijkste mijnbouwbedrijven van de holdingmaatschappij gevestigd.  De dominante positie van de grootindustrie was niet gunstig voor een vrije economische groei[185].

Vooral dit deelprogramma werd tijdens de regeerperiode van Dequae gekenmerkt door een erg trage uitvoering.  De afwerking van de eerste grotere gehelen was pas tegen 1956 voorzien.  Enkel de voorbereidende studies en aanbestedingen van een aanzienlijk deel van de werven werd eind 1953 afgerond.  Het werd echter duidelijk dat tegen zulk uitvoeringstempo het wegprogramma nooit volledig uitgevoerd zou zijn tegen 1959[186].

Ook in het watertransport werden zware investeringen gedaan.  Deze vorm van transport was, uitgedrukt in frank per ton, nog steeds de goedkoopste.  De bedoeling van het programma was enerzijds om door baggerwerken en het verstevigen van de oevers het transport op de belangrijkste rivieren van het land ook voor zware boten het hele jaar door te verzekeren.  Anderzijds bevatte het de uitbreiding van de belangrijkste havens[187].

Eind 1953 was al een aanzienlijk deel van het programma uitgevoerd.  In Leopoldstad, Matadi, Boma en Stanleystad waren de werken voor de uitbreiding van de kaaimuren afgerond.  Er was echter nog heel wat werk aan het verhogen van de overslagcapaciteit en het uitbreiden van de opslagruimte.  De baggerwerken op de Kongostroom waren over een enorme afstand, van Leopoldstad tot Stanleystad, gerealiseerd.  Ook de vaargeul op de Kasaï-rvier was verbreed en uitgediept tot in Port Franqui [188].

De exploitatie van het Kongolese verkeersnet, vooral dan van de water- en spoorwegen, werd gecontroleerd door een aantal private en (half-)publieke ondernemingen.  Voor de Kongolese binnenwateren gebeurde dit grotendeels door een parastatale instelling, het Office d’Exploitation des Transports Coloniaux (Otraco), opgericht in 1935.  Dit was verantwoordelijk voor de haven van Boma, Matadi en Leopoldstad, voor de spoorweg Boma - Tshela en Matadi –Leopoldstad, voor het transport op het waternet tussen Leopoldstad en Stanleystad en op het Kivumeer.  Otraco beheerde op die manier 10 082 km waterwegen, 105 km Kivumeer, 599 km spoorweg, 153 km autowegen en 8 havens.  Het was naar omzet de grootste koloniale parastataal.  Op het waternet was enkel de Compagnie des Chemins de Fer du Congo Supérieur aux Grands Lacs Africains (C.F.L.), eigendom van de Belgische bank Empain die ook een aantal goud- en tinbedrijven bezat in Kongo, een mogelijke concurrent van Otraco.  In de praktijk was de omzet van Otraco echter tot tien maal groter dan die van C.F.L.  De overheid controleerde dus een belangrijk deel van de binnenvaart.  Tegelijkertijd was Otraco verantwoordelijk voor het verhandelen van de helft van de in- en uitvoer in de kolonie[189].

Ook deze parastatale instelling participeerde in het Tienjarenplan.  Zij investeerde vooral in roerend materiaal, zoals vrachtschepen van verschillend tonnage, sleepboten en goederentreinen.  Daarnaast bouwde ze onder meer 20 000 m² magazijnen en een aantal kranen in de haven van Leopoldstad[190].

Een project dat buiten het Tienjarenplan viel, maar sterk onder de aandacht van Dequae werd gebracht, was dat voor een kabelbaan tussen de haven van Banana en die van Kimpoko, de nieuwe haven net buiten Leopoldstad.  Het werd verdedigd door graaf de Briey, die banden had met het koningshuis.  Hij liet verschillende studies uitvoeren om de voordelen ervan aan te tonen.  De bedoeling van het project was de trafiek van de haven van Banana te verhogen door het transport met het hinterland te vergemakkelijken.  Een kabelbaan had als voordeel dat de investeringen die vereist waren voor de aanleg ervan heel wat kleiner waren dan die vereist voor de aanleg van een spoorlijn of autoweg.  Deze lage investeringskost was noodzakelijk voor een rendabele exploitatie van de haven van Banana.  Ondanks het herhaalde aandringen van de Briey toonde Dequae geen interesse.  Blijkbaar wilde hij bij de in het Tienjarenplan uitgestippelde inrichting van de Kongodelta blijven.  De haven van Banana had daarin geen rol van betekenis voor het goederenverkeer[191].

De twee andere transportprogramma’s van het Tienjarenplan waren heel wat beperkter.  Het privé-initiatief had al voor een vrij stevig uitgebouwd spoornet gebouwd.  Het enige project dat in het Tienjarenplan voorkwam, was de reeds besproken verbinding Kamina – Kabalo. 

Het programma voor het luchtverkeer plande de oprichting van een aantal nieuwe en de uitbreiding van al bestaande luchthavens.  Evoluties in de luchtvaartsector maakten het noodzakelijk dit programma al in 1950-1951 te herzien.  Het vernieuwde plan voorzag in de oprichting van een nieuwe internationale luchthaven te Leopoldstad (N’djili) en twee vliegvelden voor DC-6-toestellen in Elisabethstad en Stanleystad.  Die vormden de basis voor het grote luchttransport naar het buitenland.  Daarnaast werden nog vier vliegvelden voor DC-4’s ingericht, zes voor DC-3’s en een aantal air strips voor lokaal verkeer. Begin 1954 waren de werken aan de vliegvelden nog volop aan de gang.  Pas aan het einde van dat jaar openden de eerste vernieuwde vlieghavens hun deuren.  Het belang van het luchtverkeer zou de daaropvolgende jaren steeds toenemen[192].

Net als de andere transportsectoren, werd ook het vliegverkeer geëxploiteerd door een aantal halfpublieke en private ondernemingen.  SABENA, waarvan de kolonie naast de Belgische Staat mede-eigenaar was, bezat het monopolie op een aantal vluchten.  Nieuwe lijnen werden bij openbare aanbesteding toegewezen aan de beste onderneming[193]. 

Het is duidelijk geworden dat er heel wat spelers op de Kongolese transportmarkt actief waren.  Om deze verschillende belangen met elkaar te verzoenen en de algemene problemen die met de exploitatie van het verkeersnet verbonden waren te bestuderen, bestond al verschillende decennia een Comité permanent de coordination des transports au Congo.  Dequae wilde de taken van het comité herwaarderen en verving het daarom door een nieuw orgaan, de Conseil Supérieur des Transports au Congo (8 april 1954)[194].

Energie

Naast de aanwezigheid van onvoldoende geschoolde arbeidskrachten en een onvolledig transportnet was energievoorziening een laatste hinderpaal voor economische groei.  Een moderne, gemechaniseerde industrie had nood aan elektrische energie.  Kolen waren erg zeldzaam in Belgisch Kongo, enkel rond Albertstad aan het Tanganyikameer bevond zich een steenkoollaag van enige betekenis.  De enige toegankelijke krachtbron was water.  Dat was overal in de kolonie voldoende aanwezig.  Er bestonden aan het einde van de jaren veertig dan ook al een aantal hydro-elektrische centrales.  Driekwart van deze centrales lag geconcentreerd in Katanga, meestal opgericht door de UMHK voor de stroomvoorziening in haar fabrieken.  Het Tienjarenplan wilde deze stroomvoorziening uitbreiden en beter spreiden over de kolonie zodat een gelijke economische groei tot stand kon komen.  De oprichting van vier centrales werd gepland: een in de buurt van Leopoldstad, een bij Stanleystad, een bij Albertstad en een in de vallei van de Ruzizi[195].

Voor de bouw en exploitatie van de nieuwe krachtcentrales werd opnieuw een beroep gedaan op parastatale instellingen.  Wigny, die de principebeslissing in deze materie genomen had, onderscheidde twee types maatschappijen.  Enerzijds de maatschappijen die de productie van de centrales voor hun rekening zouden nemen, Forces genoemd.  De Kolonie zou in deze ondernemingen de meerderheid bewaren.  Voor het aanleggen van de distributielijnen en het verkopen van de elektriciteit werd een groter beroep gedaan op privé-ondernemingen.  De staat bleef echter ook in die maatschappijen, Electricité, aanwezig, al was het maar om controle te behouden over de prijzen.  Eind 1953 waren twee maatschappijen opgericht: Forces du Bas-Congo en Forces de l’Est.  De eerste stond in voor de centrale van Zongo, bij Leopoldstad, de tweede voor de overige centrales[196].

Nadat de diensten van het gouvernement-generaal eerst enkele maanden onderhandelingen hadden gevoerd met verantwoordelijken van Frans Equatoriaal Afrika over het gemeenschappelijk gebruiken van een hydro-elektrische centrale bij Brazzaville, besliste Dequae uiteindelijk in 1951 toch tot de oprichting van de centrale in Zongo.  Ook de werken aan de centrale op de Tshoporivier bij Stanleystad werden gestart.  Deze centrale zou als eerste in juli 1955 in gebruik genomen worden[197].

De elektriciteitsdistributie in de buitengewoonterechtelijke centra werd georganiseerd door een andere parastataal, de Régie des Distributions d’Eau et d’Electricité (Régideso).  Ook deze breidde haar activiteiten uit in het kader van het Tienjarenplan.  Haar activiteiten concentreerden zich in Leopoldstad, Boma, Matadi, Luluaburg, Stanleystad, Bukavu, Elisabethstad, Jadotstad en Coquilhatstad.  Door de snelle groei en ontwikkeling van deze steden werd de uitvoering daar versneld, ten koste van de kleinere centra.  De buitengewoonterechtelijke centra profiteerden van de uitbreiding van de elektriciteitsproductie.  Dequae besliste immers dat minstens een vijfde van de totale productie aan de inlandse cités moest worden toegewezen.  Die elektriciteit kon niet alleen voor openbare verlichting gebruikt worden, maar ook voor de stroomvoorziening van kleine ambachtslui[198].

Naast de aanleg en exploitatie van een elektriciteitsnet in de buitengewoonterechtelijke centra was de Régideso ook verantwoordelijk voor de drinkwatervoorziening.  Ook op dat terrein werden heel wat investeringen gedaan.

Sociale voorzieningen

Een laatste reeks belangrijke investeringen waren die in sociale voorzieningen.  Deze werden op het voorziene tempo uitgevoerd.  De uitbreiding van het beroepsonderwijs voor Kongolezen is reeds geciteerd.  Daarnaast werd speciale aandacht geschonken aan het onderwijs voor landbouwassistenten en voor meisjes, en aan huishoudscholen en normaalscholen.  De uitbreiding van dit schoolnet voor de inlandse bevolking gebeurde in overleg met de missies.  In de praktijk waren het grote merendeel van de nieuwe scholen immers door de staat gesubsidieerde vrije scholen.  De aanbouw van nieuwe scholen voor Europese kinderen viel buiten het Tienjarenplan.  Ook op dat vlak echter werden de inspanningen verhoogd[199].

De voorzieningen voor gezondheidszorg werden eveneens uitgebreid.  Over het hele land werden hospitalen, kraamklinieken en dispensaria opgericht.  Er werd ook heel wat geïnvesteerd in programma’s ter verbetering van de hygiëne[200].

In de landelijke gebieden werden deze inspanningen gecoördineerd door het Fonds voor Inlands Welzijn – Fonds du Bien-Etre Indigène (F.I.W.).  Deze parastatale instelling was opgericht in 1947.  Het instellen van dit organisme was bedoeld als compensatie van de Belgische regering voor de oorlogsinspanningen van de Kongolese bevolking.  Haar activiteiten werden vanaf 1950 opgenomen in het Tienjarenplan.  Het F.I.W. richtte zich vooral op het ondersteunen van de landelijke economie, de bevoorrading van de inlandse gemeenschappen in drinkbaar water, landbouwonderzoek en het uitbouwen van een medische infrastructuur.  Om versnippering van de middelen te vermijden concentreerde het haar activiteiten in een aantal hoofdijen[201].

De regering pakte graag uit met de sociale verwezenlijkingen van het Tienjarenplan.  Ze benadrukte dat de ontwikkeling die ze stimuleerde niet alleen ten goede kwam van de Europese bedrijven, maar ook van de inlandse bevolking.  In een brochure die werd verspreid naar aanleiding van de parlementsverkiezingen van april 1954, schreef de CVP: “De christelijk-sociale Regering heeft ten volle haar plicht gedaan tegenover de inlandse bevolking.  In een tijdspanne van vier jaar werden immers meer scholen opgericht, meer hospitalen opgetrokken, meer huizen gebouwd en meer welvaart verschaft dan zulks het geval was gedurende de tien voorgaande jaren.”[202]

Een tienjarenplan voor Ruanda-Urundi

In 1952 kondigde de regering een Tienjarenplan voor de economische en sociale ontwikkeling van Ruanda-Urundi af.  Het bevatte in grote lijnen dezelfde investeringen als het Kongolese Tienjarenplan.  Toch was de economische situatie van de mandaatgebieden heel anders dan die van Kongo.  Ruanda-Urundi was een erg dicht bevolkt gebied dat vooral leefde van de veeteelt.  De ondergrond bevatte weinig of geen mineralen.  Het beschikte dan ook bijna niet over eigen middelen.  Daarom sprak het voor Dequae voor zich dat België de financiering op zich nam.  Dat was ook aan te raden gezien de internationale positie van Ruanda-Urundi[203].

Het Tienjarenplan voor Ruanda-Urundi ging uit van een nog langdurende band met Kongo.  Zo plande het geen eigen elektriciteitscentrale voor de mandaatgebieden.  De elektriciteitsvoorziening kon via de waterkrachtcentrale van Ruzizi verlopen. 

Een groot verschil met het Kongolese Tienjarenplan was dat de afkondiging van het plan voor Ruanda-Urundi gepaard ging met een politieke reorganisatie.  Een decreet dat eveneens in 1952 werd goedgekeurd voorzag  in een, nog erg schuchtere, deelname van de autochtone bevolking aan het openbare leven.  Ze kon zich laten vertegenwoordigen in raden die de traditionele chefs en de Belgische gewestambtenaren adviseerden.  Ook de bevoegdheden van de traditionele chefs werden uitgebreid.  Op die manier werd een eerste stap naar autonomie gezet.  Dat deze politieke hervorming wel in Ruanda-Urundi werd doorgevoerd en niet in Kongo, werd door de koloniale gezaghebbers verklaard door de betere vorming van de Ruandees-Urundese bevolking en de verschillen in politieke traditie tussen beide gebieden.  Zo werden zowel Ruanda als Urundi geleid door een traditionele koning.  Het is echter duidelijk dat ook de druk van de anti-kolonialistische meerderheid in de Voogdijcommissie van de VN een grote rol gespeeld heeft[204].

Economische groei en de rol van de Staat

Met het Tienjarenplan voor de sociale en economische ontwikkeling van Belgisch Kongo trad de Kongolese overheid sterk op de voorgrond in het economisch leven.  Door de uitvoering van de werken die werden opgesomd in het plan, werd de overheid een van de grootste werkgevers van het land.  Anderzijds groeide ook de bureaucratische controle over de economie.  De nood om een overzicht te krijgen over de gehele economie werd hoe langer hoe meer aangevoeld.  Tot dan toe beschikte de overheid niet over de nodige statistische basisgegevens om dit overzicht mogelijk te maken.  Dat was een van de belangrijkste problemen geweest bij de voorbereiding van het Tienjarenplan.  Nu de Kongolese economie op een cruciaal moment in haar ontwikkeling gekomen was, werden deze gegevens onmisbaar om de evolutie van de Kongolese economie voldoende te kunnen evalueren.  Dequae besteedde hier heel wat aandacht aan.  Zijn eigen economische achtergrond is hier allicht niet vreemd aan.  Zo besliste hij in maart 1951, met steun van commissaris voor het Tienjarenplan Cornelis, een studie te laten uitvoeren voor het bepalen van het nationaal inkomen.  De berekening werd uitgevoerd door de diensten van het gouvernement-generaal.  Ze werd herhaald in 1952.  Om deze berekeningen in de toekomst nog preciezer en methodischer uit te voeren, stuurde Dequae eind 1953 een missie van specialisten naar Leopoldstad om de al geleverde studies te controleren en suggesties voor verbeteringen te doen[205]. 

Deze bureaucratische controle op de economie breidde zich steeds verder uit.  Zo werd in Leopoldstad een aparte dienst voor de Statistiek opgericht.  Er werden ook steeds meer studies verricht naar de gevolgen van het Tienjarenplan.  Vaak hadden deze studies een sociale inslag.  Zo werd in 1952 een onderzoek verricht naar het inkomen van de inlandse bevolking.  Naast het belang van loonarbeid werd daarin ook aandacht besteed aan de geografische verschillen in inkomen.  Er verscheen ook een studie naar de inzet van arbeidskrachten in privé-ondernemingen in Leopoldstad en Elisabethstad.  Deze kaderde binnen het beleid van het gouvernement-generaal om de arbeidsproductiviteit te optimaliseren[206].

De Staat speelde echter niet alleen op deze indirecte en ondersteunende wijze een belangrijke rol in de economie van de kolonie.  Als gevolg van een doorgedreven politiek van Leopold II was de portefeuille van de kolonie goed gevuld met participaties in privé-bedrijven.  Pas vanaf de Tweede Wereldoorlog begonnen investeringsmiddens vertrouwen te krijgen in koloniale beleggingen.  Voordien en zeker in de eerste jaren van de kolonisatie was het voor geïnteresseerde ondernemers heel moeilijk geweest het nodige kapitaal te verzamelen voor de exploitatie van de natuurlijke rijkdommen van de kolonie.  Om deze toch mogelijk te maken waren de belangrijkste maatschappijen van start gegaan met deelname van Kongo Vrijstaat.  Deze participaties werden doorgegeven aan de Belgische staat toen Leopold II in 1908 afstand deed van zijn Afrikaanse bezittingen.  Op die manier behield de Staat een aanzienlijk aandeel in belangrijke transportmaatschappijen, mijnbedrijven en de grote concessiemaatschappijen C.S.K. en C.N.Ki.  Het Comité Spécial du Katanga en het Comité National du Kivu bezaten alle grond in respectievelijk Katanga en Kivu.  Zij beslisten in die provincies over het toekennen van concessies aan particulieren en speelden daardoor een dominante rol in het economische leven van deze provincies[207].

Ondanks deze enorme staatsinterventie beklemtoonde Dequae steeds de vooraanstaande rol van het privé-initiatief voor de ontwikkeling van Kongo.  De taak van de overheid was hierin enkel aanvullend.  In een artikel uit 1952 schreef hij: “De economische groei kan niet verwezenlijkt worden door de Staat alleen.  Deze heeft de taak, de algemene voorwaarden voor de totstandkoming der economische expansie te scheppen.  De groei zelf dient nochtans hoofdzakelijk het werk te zijn van het privaat initiatief.”[208]

Men moet deze houding zien tegen de achtergrond van de ideologische strijd tussen het communisme en het kapitalisme in die jaren.  Een directe interventie van de staat in de productie van goederen werd al snel bestempeld als communisme.  De koloniale overheid haastte zich dan ook om te onderstrepen dat het Tienjarenplan een investeringsprogramma was dat niet de bedoeling had in te grijpen in de productiesector.  In het verslag over het bestuur van de kolonie voor de VN verwoordde ze het als volgt: “Le Plan Décennal du Congo Belge est essentiellement un programme d’investissements public dans les secteurs de base qui n’est en rien un programme de planification détaillée des secteurs de production.  D’une manière générale le développement des secteurs publics s’exécute au Congo par l’entreprise privée.  L’action de l’Etat sur la production est donc une action indirecte.  Même en ce qui concerne l’économie indigène, cette action a pour but de doter cette économie d’une structure permettant son développement: cette action n’a nullement comme resultat d’imposer une norme de production.”[209]

Dat deze ideologische argumenten een rol speelden in de evaluatie van de inspanningen van de overheid in Kongo, blijkt uit een incident met de Franstalige liberaal Lahaye.  Die verweet Dequae dat de verplichte katoenteelt in Kongo gebeurde door echte kolchozen, grote Russische staatsboerderijen.  Boeren produceerden er in dienst en onder controle van de Staat.  In Kongo leverden de gewestagenten het zaad voor de nieuwe planten, legden vast wat de landbouwers moesten telen, leverden de tractoren,...  Dequae beklemtoonde echter dat er een groot verschil was met de Russische kolchozen.  In Kongo ging de totale opbrengst van de katoenoogst naar de eigenaar, terwijl in de USSR de opbrengst naar de Staat ging.  Er waren nog een aantal andere belangrijke verschillen met het Russische systeem.  Zo was de grond waarop de boeren werkten eigendom van de inlandse gemeenschappen, niet van de Staat.  Bovendien gebeurde de productie individueel en niet in collectief verband.  Ook de vergoedingen werden afhankelijk van de individuele prestaties toegekend.  De overheid had dan wel een belangrijke rol in de inlandse landbouw, maar die rol beperkte zich tot het ondersteunen van de teelt.  Er was geen sprake van een staatsgeleide economie[210].

Dat er een verschil was tussen het Tienjarenplan en de staatsplanning in communistische landen werd ook bevestigd door de communisten zelf.  In het eerste belangrijke parlementaire debat over het plan in 1950 verklaarde Bonenfant: “Le principe de l’économie planifiée nous est sympathique, mais il ne s’agit pas dans ce projet d’économie planifiée.  La raison en est qu’il est accueilli avec enthousiasme par les plus grands partisans de la libre entreprise et par un ensemble touchant des trois partis traditionnels.”[211]

Dit ruimer denkklimaat is echter geen voldoende verklaring voor de visie van Dequae op de rol van de Staat in de economie.  Een belangrijkere verklaring is waarschijnlijk zijn eigen christen-democratische achtergrond.  Die ideologie had steeds huiverachtig gestaan tegen een te dominante staatsmacht.  Ook in België was de CVP/PSC steeds een voorstander geweest van een relatief grote vrijheid voor het privé-initiatief.  Enkel om de excessen van de vrije markt te corrigeren, kon de Staat ingrijpen.  De christen-democratie hechtte veel meer belang aan de intermediaire instellingen die zich tussen het individu en de overheid bevonden.  Deze strekking werd nog geaccentueerd door het personalisme.  Die denkstroming, die in de jaren dertig in Frankrijk ontstaan was, werd na de Tweede Wereldoorlog de doctrine van de christen-democratische partijen.  Niet het individu, zoals in het liberalisme, maar de persoon stond hierin centraal.  De persoon onderscheidde zich van het liberale individu doordat hij pas tot ontwikkeling kon komen in gemeenschapsverband.  De mens werd pas ten volle mens in een sociaal verband.  De personalistische christen-democratie oordeelde dat de Staat deze (natuurlijke) gemeenschappen moest ondersteunen.  Het subsidiariteitsprincipe stond dan ook centraal: wat de Staat kon overlaten aan de gemeenschappen of intermediaire organisaties, moest ze niet zelf doen[212].

Ook in de kolonie werd de afkeer voor een te grote staatsmacht doorgetrokken.  In een nota van de Koloniale Commissie van de CVP werd herhaald dat economische ontwikkeling de basis moest vormen voor de volledige ontplooiing van de persoon.  De commissie beklemtoonde daarin nadrukkelijk dat het privé-initiatief de enige motor voor deze noodzakelijke economische groei was[213].

Parastatale instellingen en de modernisering van Kongo

In het economisch beleid van Dequae werd dit duidelijk door het inzetten van een hele reeks parastatale instellingen.  Belangrijke delen van de uitvoering van het Tienjarenplan werden in handen gelegd van deze halfpublieke ondernemingen.  In de vorige paragraaf werden de belangrijkste reeds opgesomd.  De lijst was echter nog heel wat langer[214].

De grootste parastatale instelling was waarschijnlijk het Office d’Exploitation des Transports Coloniaux.  Dit beheerde sinds 1935 de belangrijkste transportkanalen van de kolonie.  In 1952 besliste Dequae Otraco financiële autonomie te verlenen.  Een nieuwe organieke wet van 12 juli 1952 bepaalde dat de instelling voortaan zelf verantwoordelijk was voor het opstellen van de begrotingen en de jaarrekeningen.  Ze zou daarvoor niet meer moeten overleggen met het ministerie.  Op die manier werd het financiële en economische beleid van Otraco losgekoppeld van het ministerie.  De aanleiding voor deze wijziging was de verwachte groei van de werkzaamheden als gevolg van het Tienjarenplan.  Het bestuur kreeg meer vrijheid om hierop in te spelen.  Tegelijkertijd werd de controle van Koloniën echter verzekerd door de bestuursvoogdij in te stellen.  De opvatting dat transport beschouwd moest worden als een openbare dienst, werd dus herbevestigd, maar aan de uitvoering ervan werd meer vrijheid geschonken[215].

Een gevolg van deze wijziging van de statuten was dat de begroting van Otraco niet meer moest worden goedgekeurd door het parlement.  Tot dan toe werd die bijgevoegd bij de begrotingsbespreking van Kongo.  Op die manier behield het parlement controle op de vervoerspolitiek.  Door de financiële loskoppeling van het ministerie veranderde deze regeling.  De minister moest de begroting en de jaarrekeningen nog wel neerleggen ter inzage, maar een officiële goedkeuring was niet langer vereist.  Hiertegen kwam heel wat protest van de oppositie.  Zij verweet de regering hen buiten spel te zetten in een zo belangrijk domein van het koloniale bestuur.  Ze gingen akkoord met de voorgestelde hervorming van de statuten van Otraco, maar oordeelden dat een bijkomende bepaling opgenomen moest worden die de controle van het parlement herstelde[216].

De betekenis van deze hervorming is duidelijk.  De investeringen die nodig waren om een reusachtig land als Kongo van een evenwichtige transportinfrastructuur te voorzien, konden niet verwacht worden van een privé-onderneming alleen.  De aanleg en het onderhoud van wegen werd bovendien als een essentiële taak van de overheid gezien.  Daarom ook werd de voogdij van het ministerie versterkt.  Tegelijkertijd echter onttrok het departement zich uit het directe beheer.  Dat werd overgelaten aan specialisten.  De directe greep van de Staat op het economische leven werd op die manier kleiner. 

Dat daarmee de parlementaire controle uitgeschakeld werd, lijkt van minder belang geweest te zijn voor Dequae.  Het Belgische koloniale bestel werd over het algemeen gekenmerkt door de dominantie van de uitvoerende macht.  De Koloniale Keure had slechts een beperkt aantal taken toegewezen aan het Belgische parlement.  Deze politiek om zo weinig mogelijk beslissingen voor het parlement te brengen, werd ook door Dequae verdergezet.  De traditionele verantwoording hiervoor was de relatieve onwetendheid in en desinteresse voor koloniale zaken in het Parlement en de wil om de Belgische politieke tegenstellingen buiten de koloniale politiek te houden. Indien alle beslissingen over het bestuur van Kongo goedgekeurd zouden moeten worden door het  parlement, zou dit enkel vertraging en bijkomende lasten veroorzaken.  Bovendien werd geargumenteerd dat alle decreten, die in praktijk de eigenlijke wetgeving bevatten, besproken moesten worden door de Koloniale Raad.  Het debat werd dus niet uit de weg gegaan.  Deze vergadering van notabelen met koloniale ervaring kon echter enkel niet-bindende adviezen afleveren.  De opeenvolgende ministers van Koloniën beschikten in de praktijk dus over een grote bestuurlijke vrijheid[217]. 

De hervorming van de diensten voor Inlandse Wijken stond in een enigszins ander daglicht dan de aanpassing aan Otraco.  De bedoeling was om in de eerste plaats de onafhankelijk werkende lokale diensten te groeperen in een centraal organisme.  De nieuwe structuur had echter ook gevolgen voor de relatie met het ministerie.  De coördinatie van en controle over de verschillende lokale diensten werd voordien uitgeoefend door de Conseil Supérieur des Cités Indigènes.  Dat was een dienst van de administratie van Koloniën.  Dit orgaan werd echter overbodig door de oprichting van het Office des Cités Africaines.  De controle door Koloniën werd nu enkel mogelijk door de afvaardiging van een commissaris in de Raad van Bestuur.  Hoewel de draagwijdte minder ver reikt, merkt men ook hier dus een tendens om deze taken af te stoten van het ministerie[218].

Een verregaande vorm van privé-participatie gebeurde in de maatschappijen voor de exploitatie van de elektriciteit uit de nieuwe energiecentrales.  De plannen bepaalden dat deze een meerderheid van privaat kapitaal konden of moesten bevatten.  In deze sector wilde de Staat haar eigen aandeel zo veel mogelijk beperken.  Ze behield echter een belangrijke plaats om controle te bewaren over de prijzen en distributie van de nieuwe energiebronnen.  Dat deed ze onder andere door de samenstelling van de beheerorganen.  In de beheerraad zetelden zes vertegenwoordigers van het privé-kapitaal en vier van Koloniën.  Het college van commissarissen was echter gelijk verdeeld.  Zowel de privé-investeerders als de kolonie hadden twee commissarissen.  Zo verzekerde de kolonie zich van haar invloed over de werking van de instelling[219].

Hoewel er onder het mandaat van Dequae dus heel wat parastatalen actief waren en hij in enkele gevallen hun werking bijstuurde, richtte hij er zelf bijna geen op.  Enkel het O.C.A. werd onder zijn bestuur opgericht.  Er waren wel belangrijke parastatalen opgericht onder zijn voorganger en partijgenoot Wigny.  Het Fonds voor Inlands Welzijn, het Institut pour la Recherche Scientifique en Afrique Centrale, de Spaarkas voor Belgisch-Kongo en Ruanda-Urundi, de Société de Crédit au Colonat en de diensten voor Inlandse Wijken werden allemaal opgericht onder Wigny.  Daarnaast werd in 1949 het Institut Universitaire des Territoires d’Outre-Mer / Universitair Instituut voor Overzeese Gebieden ingesteld ter vervanging van de Hogere Koloniale School (1920). 

Het ministerschap van Wigny speelde zich af op een cruciaal moment in de Kongolese geschiedenis.  Twee jaar na afloop van de oorlog werd de omvang van de problemen die zich in Kongo stelden duidelijk.  Ook de humanistische denkstroming in de internationale gemeenschap spoorde de regering aan om actiever in te grijpen in de kolonie.  Dat hiervoor op grote schaal een beroep werd gedaan op parastatalen is waarschijnlijk eveneens te verklaren door de christen-democratische achtergrond van de minister.

Er was slechts een beperking bij deze politiek.  De activiteiten van de op te richten parastatalen mochten zich enkel richten op de sociale sector en de niet-productieve sectoren van de economie.  Interventie van de overheid in de productie bleef uit den boze.  Zo voorzagen de eerste ontwerpen van het Tienjarenplan de oprichting van een Société de Développement Colonial en van een Société pour le Développement de l’Economie Indigène.  De eerste moest de ontwikkeling van strategische sectoren stimuleren door de oprichting van industriële ondernemingen.  De tweede had tot doel de oprichting van kleine ondernemingen voor Kongolezen te ondersteunen door het verlenen van krediet.  Deze plannen werden uiteindelijk niet doorgevoerd omdat ze te etatistisch van inspiratie waren[220].

Dat zowel Wigny als Dequae een zo groot mogelijke rol aan het privé-initiatief wilden toekennen in de kolonie, blijkt nog uit een ander dossier.  Zoals gezegd beschikte Belgisch Kongo over een eigen munt, de Kongolese frank.  Die was verbonden met de Belgische frank, maar voor het overige volledig autonoom.  Hij werd uitgegeven door een apart emissie-instituut, de Bank van Belgisch Kongo.  Die bank was opgericht in 1911 en had een emissiemonopolie gekregen voor 25 jaar.  Dat was voor dezelfde termijn verlengd in 1927.  Op 30 juni 1952 zou dat monopolie dus verstrijken.  Dequae moest de nodige regelingen treffen om de uitgave van de Kongolese frank te verzekeren.  Door de toegenomen handel en de groei van de economie was het echter noodzakelijk geworden het functioneren van de Bank van Belgisch Kongo volledig te herzien.  Het was immers een privé-bank die haar emissiefunctie combineerde met de gewone commerciële activiteiten van een bank.  Nu de economische ontwikkeling een hoger niveau bereikt had, drong een scheiding tussen beide functies zich op.  Het emissiemonopolie werd dan ook niet verlengd.  In de plaats daarvan werd beslist een nieuw instituut op te richten, de Centrale Bank van Belgisch Kongo en Ruanda-Urundi.  Dit instituut zou tevens instaan voor de wisselcontrole en de controle op banken en kredietinstellingen.  Door het nieuwe instituut werd zo op termijn in de kolonie een modern bankwezen mogelijk dat volledig onafhankelijk was van België[221].

Wigny drong er bij Dequae ten stelligste op aan dat deze nieuwe bank niet volledig in handen zou komen van de Staat.  Hij had een voorontwerp van decreet ingekeken dat alle activa in handen van de kolonie concentreerde.  Daarmee kon hij niet akkoord gaan: “Je comprends que dans une banque d’émission les pouvoirs publics aient une influence décisive.  Mais il est mauvais que cette influence soit exclusive. (...)  Une monnaie qui est toute entière dans les mains du Gouvernement ne donne pas confiance.”  Hij maakte ook meteen duidelijk waarom hij zich zo verzette tegen de formule: “La nationalisation est au surplus une thèse socialiste.  Il me semble que la philosophie du P.S.C. est en faveur de la collaboration.”[222]

Dequae verzekerde echter dat het nooit zijn bedoeling was geweest de emissiebank te nationaliseren.  Van bij het begin had hij zich uitgesproken voor deelname van privé-kapitaal aan de bank.  In een van de vroegste nota’s over het onderwerp schreef hij: “Je ne rejette pas à priori l’idée d’une certaine participation du privé dans le capital.  Il faut éviter l’étatisme et ne pas tomber d’un excès dans l’autre.”[223]

De nieuwe bank kreeg het statuut mee van Kongolese maatschappij naar publiek recht.  Deze formule verzekerde de vooraanstaande rol voor de overheid, maar liet tegelijkertijd de ruimte voor participatie van privé-kapitaal.  Aanvankelijk werd geopperd dat de helft van het kapitaal geleverd werd door de kolonie, een kwart door de Nationale Bank van België en het laatste kwart door privé-investeerders.  Uiteindelijk zou het decreet van 30 juli 1951 bepalen dat de helft zou ondertekend worden door Kongo, 10% door Ruanda-Urundi, 20% door de Nationale Bank van België en nog eens 20% door de kolonie.  Die laatste 20% konden dan vrijgegeven worden voor publieke intekening[224].

De discussie rond de oprichting van het nieuwe emissie-instituut biedt bovendien opnieuw een illustratie van de politiek van Koloniën om het koloniale beleid zoveel mogelijk buiten het Parlement te houden.  Toen het onderzoek over de werking van de nieuwe bank bijna was afgerond, rees de vraag of de officiële oprichting moest gebeuren bij wet of bij decreet.  De minister gaf de voorkeur aan een decreet.  Dat was juridisch perfect mogelijk.  De Koloniale Keure bepaalde immers precies welke beslissingen bij wet genomen moesten worden.  De oprichting van een emissie-instituut behoorde daar niet toe.  Het was volgens Dequae ook politiek niet opportuun de beslissing langs het parlement te laten gaan.  Ten eerste had de bepaling al bij al een beperkte draagwijdte.  Het ging enkel om het overdragen van een emissievoorrecht.  Een goedkeuring door het parlement zou de bepaling onnodig opkloppen.  Ten tweede werd verwezen naar de praktijk van voorgaande ministers: “Al de Ministers van Koloniën hebben immer als vaste regel aangenomen zich nooit te beroepen op het Parlement behalve in de gevallen waarin dit beroep verplichtend is.”  Bovendien zou de parlementaire discussie uitmonden in het in vraag stellen van de Koloniale Keure en de deur openen voor een mogelijke herziening.  Dat wou het ministerie blijkbaar ten allen koste vermijden.  Tot slot werd gesteld dat het parlement nog steeds de controle behield bij de bespreking van de begrotingen.  De geest van deze argumenten is duidelijk.  Waar het parlement niet nodig was, moest het niet onnodig geconsulteerd worden[225].

Europese investeerders in Kongo

Al deze voorbeelden maken duidelijk wat de houding van Dequae en zijn kabinet was tegenover de rol van de Staat in de economie.  Waar mogelijk werd een belangrijke plaats gelaten voor het private initiatief.  Dat moest de economische groei realiseren.  De overheid had als taak de ideale omgeving te creëren waarin deze privé-investeringen konden gedijen.  De vraag dringt zich natuurlijk op in hoeverre deze bedrijven en investeerders bereid en in staat waren deze ruimte op te vullen. 

Vooral Belgische bedrijven en investeerders bleken meer en meer interesse te tonen voor de Kongolese markt.  De investeringen van de privé-sector namen in de jaren vijftig dan ook met grote sprongen toe.  Tussen 1950 en 1957 werd in totaal meer dan 66,5 miljard frank geïnvesteerd in de kolonie.  In de periode 1946-1959 bedroegen de particuliere investeringen tegen constante prijzen 47% van alle investeringen gedurende de hele koloniale periode (1887-1959).  De privé-investeringen waren dus nog heel wat groter dan de investeringen van de openbare sector.  Deze situatie stond in schril contrast met bijvoorbeeld de Franse kolonies waar tot 80% van de investeringen door de overheid gebeurde[226]. 

Hoewel verschillende studies over de handelsrelaties tussen België en Kongo constateerden dat Belgische handelaars de Kongolese markt nog niet systematisch bespeelden, werden er toch meer en meer contacten gelegd.  Zo richtte Fabrimétal, de overkoepelende vereniging van de metaalsector, in 1950 een bureau op in Leopoldstad.  Dat had tot doel de markt te bestuderen en te fungeren als schakel tussen de Kongolese producenten en Belgische machinebouwers.  Het bureau organiseerde verschillende missies in het binnenland van Kongo om contacten te leggen en de noden en eisen van potentiële klanten te onderzoeken.  Dit initiatief bleek enorm succesvol.  Het ontlokte ook heel wat interesse van andere sectoren, zoals de textiel- en schoenenindustrie.  Geen enkele ging echter zo ver om een permanent bureau op te richten in Kongo.  De federatie van de lederindustrie FEDICUIR voerde wel een marktonderzoek uit om de mogelijkheden voor het verkopen van schoenen te bestuderen.  Ze verwachtte daarbij veel van de opkomende groep évolués.  Die beschikte over voldoende inkomen om luxeproducten te kopen en had “une adoration fanatique” voor Belgische producten[227].

De Belgische industrie deed nog andere inspanningen om contacten te leggen met de nieuwe Kongolese markt.  Ze werd daarbij gesteund door de Kongolese overheid.  Zo ging in Leopoldstad eind 1950 een grote jaarmarkt door waar alle grote en kleine Kongolese ondernemers contacten konden leggen met de Belgische industrie.  Die waren daar ruim vertegenwoordigd.  Het initiatief werd niet alleen voluit gesteund door Dequae en het ministerie van Koloniën, maar ook door Economische Zaken[228]. 

Ook de Internationale Jaarbeurs van Vlaanderen in Gent had een eigen Uitvoerend Koloniaal Comité.  Hoewel Kongo als gevolg van het verdrag van Saint-Germain-en-Laye import uit België niet mocht bevoordelen, werden op die manier wel geprivilegieerde contacten tot stand gebracht tussen de Belgische en Kongolese industriële wereld[229].

Naast de reeds geciteerde voorbeelden deed de koloniale overheid onder Dequae nog andere inspanningen om privé-investeringen aan te trekken en die zo goed mogelijk te omkaderen.  Zo werd in 1951 bij decreet een handelsregister opgericht.  Inschrijving in dit register was verplicht om een handelszaak op te starten.  Op die manier werden de handelaars, meestal kolonialen, beschermd tegen onwaardige concurrenten.  Daarnaast werden nog een aantal andere bepalingen, bijvoorbeeld over de bescherming van merken, getroffen die de ontwikkeling van een moderne handel moesten bevorderen[230].

De Kongolese economie werd gekenmerkt door een uitgesproken duale structuur.  De Europese economie was helemaal georiënteerd op de export van grondstoffen.  Het ging daarbij zowel om mineralen, zoals koper en diamant, als om landbouwproducten, zoals koffie en katoen.  De inlandse economie daarentegen was nog grotendeels gericht op zelfvoorziening.  Na de Tweede Wereldoorlog werd wel een zekere mate van integratie bereikt.  Zo groeide de bevolking in de buitengewoonterechtelijke centra door een toenemende werkgelegenheid in de Europese economie.  Bovendien stimuleerde de overheid meer en meer de overstap van de inlandse landbouwers naar een commercialiseerbare landbouwproductie.  Bijvoorbeeld door het opstarten van de paysannaten werd getracht de productie te verhogen waardoor een deel verkocht kon worden op de binnenlandse markt of voor de export.  De boeren werden ook gestimuleerd om over te schakelen op commerciële teelten.  Op die manier werd de inlandse landbouw geïntegreerd in de economische kringloop.  Toch bleef het verschil tussen beide economieën aanzienlijk.  Zo bedroeg het gemiddeld inkomen per hoofd van de inlandse bevolking in 1950 1.170 frank.  In hetzelfde jaar was het gemiddeld inkomen per hoofd van de niet-autochtone bevolking 155.538 frank[231].

Wigny had de afbouw van deze duale structuur door het sterker ontwikkelen van de inlandse economie tot een van de doelstellingen van het Tienjarenplan gemaakt.  De economische groei moest ook ten goede komen van de inlandse bevolking en niet alleen van de grote ondernemingen.  Volgens Dequae was een verbetering van de welvaart van de Kongolese bevolking op korte termijn echter enkel mogelijk door de bestaande structuur te verstevigen.  In het reeds geciteerde artikel uit 1952 schreef hij: “Meer in ’t bijzonder wordt dus gestreefd naar een versteviging van de bestaande economische structuur, hoe eenzijdig deze zich ook mag voordoen, en tezelfdertijd een inspanning gedaan om die eenzijdige structuur in de mate van het mogelijke te wijzigen.”[232] 

Dequae oordeelde dat de bestaande structuur, die sterk gericht was op export en veel minder op de uitbouw van een lokale markt, voorlopig ondersteund moest worden.  Dat was de enige manier om een substantiële economische groei tot stand te brengen en de staatskas van voldoende middelen te voorzien om het Tienjarenplan uit te voeren.  Deze zienswijze kan waarschijnlijk verklaren waarom de inspanningen om de inlandse economie te stimuleren veel kleiner en voorzichtiger lijken dan die om Europees kapitaal te lokken.  Het verklaart ook waarom de groei van de Europese economie tijdens het decennium van het Tienjarenplan groter was dan die van de inlandse. 

Het experiment met de paysannaten bleek het beoogde effect onvoldoende te bereiken.  Dequae en zijn administratie beklemtoonden nochtans sterk het belang ervan.  Zij promootten het als de manier om een interne economische cyclus op gang te brengen.  Door de toegenomen productie steeg het inkomen van de gewoonterechtelijke bevolking.  Zo kon de inlandse consumptie toenemen, wat op zijn beurt de mogelijkheid deed ontstaan om een verwerkende industrie op te richten in Kongo.  De resultaten van het landbouwprogramma waren echter beperkt.  Er werd een productiviteitsverbetering bereikt, maar die was kleiner dan in de Europese landbouw.  Daar werd tussen 1950 en 1958 een stijging van 86% geconstateerd, terwijl in de Afrikaanse landbouw tussen 1949 en 1959 slechts een stijging van 39% bereikt werd.  Wel zou de toename tot gevolg hebben dat het inkomen van de boeren in de paysannaten tot vier keer hoger was dan in de traditionele landbouw.  Deze toch aanzienlijke verbetering kon echter een onvoldoende effect hebben op de gehele economie, vermits de schaal waarop het experiment werd uitgevoerd te klein bleef.  Tegen 1959 zouden slechts 210.000 in plaats van 460.000 boeren op hun eigen stukje grond geïnstalleerd zijn, omkaderd door bekwame landbouwdeskundigen.  Het grootste deel van de plattelandsbevolking bleef werkzaam in een overlevingslandbouw[233]. 

De keuze om de inlandse landbouw pas in een tweede tienjarenplan voluit te stimuleren, bleek een tactische vergissing. Op die manier werd immers ook het aanpakken van de plattelandsvlucht op de lange baan geschoven.  De verbetering van de welvaart van een groot deel van de plattelandsbevolking bleef beperkt.  De Kongolese boeren zouden in de jaren vijftig tot de armste boeren van Afrika behoord hebben.  De overheid voerde een stelselmatige politiek van verhoging van de lonen, maar slechts een minderheid van de bevolking was loontrekkend.  In 1950 leefden nog steeds 74% van de Kongolese mannen en 82% van de vrouwen in landbouwgebieden.  Het reële inkomen per hoofd van de loontrekkende bevolking steeg in de jaren vijftig met 55%, die van de niet-loontrekkende bevolking echter slechts met 23%.  Doordat bovendien slechts een klein deel van het wegenprogramma werd uitgevoerd, bleef de landbouwbevolking grotendeels afgesneden van de economische ontwikkeling in de rest van het land.  Zo bleef de kloof tussen stad en platteland groeien, waardoor ook de plattelandsvlucht niet gestopt werd.  De bevolking van de buitengewoonterechtelijke centra bleef dus toenemen.  Aanvankelijk werd die volledig opgeslorpt door de groeiende economie, maar vanaf 1954 begon de verborgen werkloosheid toe te nemen in de cités.  Ze zou een voedingsbodem worden voor het beginnend protest van de Kongolezen tegen het koloniaal systeem[234].

Deze constateringen nuanceren de hierboven beschreven houding van Dequae tegenover de rol van de Staat en het privé-initiatief.  Het economische beleid in de kolonie had tot doel de ideale omgeving te creëren voor privé-investeringen en privé-initiatief.  Het verwachtte dat initiatief echter vooral van niet-Kongolese investeerders.  De economische groei die gerealiseerd werd in de jaren vijftig, het BNP steeg tussen 1950 en 1957 met 78%, was bijna volledig op conto van deze investeringen te schrijven.  Het was op korte termijn ook de enig mogelijke wijze om een economische groei tot stand te brengen.  De inlandse economie was nog te fragiel om op korte tijd een substantieel onderdeel van de Kongolese economie te gaan vormen.  Door echter volop te focussen op macro-economische groei en een stevige economische onderbouw, zoals Dequae in het citaat aan het begin van het hoofdstuk stelde, werden de bestaande tegenstellingen, zowel tussen Europese economie en inlandse economie als tussen stad en platteland, extra in de verf gezet.  Op het einde van het decennium was de bestaande duale economische structuur niet bijgestuurd, maar versterkt.