1. Conflictpreventie

1.1. Inleiding

Dit eerste hoofdstuk tracht een theoretisch kader te schetsen voor deze eindverhandeling. Na een korte historische situering van het concept conflictpreventie, gaan we op zoek naar antwoorden op vragen zoals: wat houdt de notie conflictpreventie eigenlijk in? Bestaat er een definitie waarin zowel academici als beoefenaars zich in kunnen vinden? Hoe worden verwante concepten als vredesopbouw gedefinieerd? Welke instrumenten worden gehanteerd in een conflictpreventiebeleid?

Met die conceptuele onderbouw als basis onderzoeken we vervolgens waarom de internationale gemeenschap faalt in haar pogingen tot het voorkomen van conflicten. Wat zijn de zwakke plekken van conflictpreventie? Welke obstakels verhinderen een effectieve preventie? Uit de antwoorden op deze vragen kunnen we tenslotte de vereisten voor een effectief conflictpreventiebeleid destilleren.

1.2. Historische situering

Conflictpreventie werd hét modewoord begin jaren ‘90.[6] Het basisidee “voorkomen is beter dan genezen” is natuurlijk niet nieuw. Reeds in 1960 introduceerde Dag Hammarskjöld, toenmalig Secretaris Generaal van de Verenigde Naties, het concept in de politieke woordenschat onder de noemer ‘preventieve diplomatie’. Toen had conflictpreventie een andere betekenis, zijnde het voorkomen dat conflicten zouden escaleren en daardoor de machtsbalans tussen de bestaande grootmachten zou verstoren.[7]

Na de val van het communisme werd het concept ‘conflictpreventie’ nieuw leven ingeblazen door Secretaris Generaal Boutros Boutros-Ghali. In zijn Agenda for Peace (1992) plaatste hij preventieve diplomatie op gelijke voet met conflictoplossing, vredeshandhaving en postconflict vredesopbouw. Conflictpreventie werd met andere woorden een van de vier sleutelelementen in een door de Verenigde Naties geleide inspanning, gesteund door de grootmachten, om zich toe te leggen op zowel lang aanslepende als nieuw oplaaiende interstaat, etnische en burgeroorlogen.[8]

Nadat conflictpreventie begin jaren ’90 de status van politieke prioriteit had verworven, werd het verder ontwikkeld en verschoof de focus van preventieve diplomatie, bestaande uit een beperkte set van diplomatieke en militaire initiatieven, naar meer structurele interventies. Sindsdien zijn academici en beoefenaars het concept steeds breder gaan interpreteren ten einde ook institutionele opbouw, economische ontwikkeling en opbouw van burgergemeenschappen onderdeel te doen uitmaken van conflictpreventie.[9]

1.3. Naar een definitie van conflictpreventie

De academische literatuur vermeldt vele verschillende definities en interpretaties van conflictpreventie.[10] In sommige gevallen wordt de term conflictpreventie voorafgegaan door de adjectieven ‘gewelddadig’ of ‘dodelijk’, waarmee men wil aangeven dat sommige conflicten, vooral niet-gewelddadige, ook constructief kunnen zijn wanneer ze goed aangepakt worden. Anderen kennen conflictpreventie de taak toe ‘potentieel dodelijk’, ‘latent’ of ‘niet-gewelddadig’ gedrag aan te pakken. Nog anderen stellen conflictpreventie gelijk aan preventieve diplomatie, hoewel ook die term beladen is met conceptuele moeilijkheden. Preventieve diplomatie draagt immers connotaties van crisis management, regeerkunst en het gebruik van geweld met zich mee om de escalatie van op grote schaal georganiseerd geweld te voorkomen.[11]

Voornoemde conceptuele verwarring noopt ons tot een zo duidelijk mogelijke definiëring van conflictpreventie. Hierbij moet men natuurlijk in gedachte houden dat definities intellectuele creaties zijn die eerder beleidsissues benadrukken dan een duidelijke afschildering van de realiteit zijn.[12]

Globaal genomen kunnen we in de literatuur twee soorten interpretaties van conflictpreventie onderscheiden. Enerzijds hanteert Michael Lund een vrij enge opvatting van het concept (minimale conflictpreventie), terwijl anderzijds de Carnegie Commision on Preventing Deadly Conflict een zeer brede interpretatie verkiest (maximale conflictpreventie).[13]

1.3.1. Minimale conflictpreventie

Michael Lund beschouwt conflictpreventie als het geheel van acties, beleid en instituties ondernomen op kwetsbare plaatsen en tijdstippen om de dreiging of het gebruik van gewapend geweld door staten of groepen te vermijden zodat politieke disputen, die ontstaan uit de destabiliserende effecten van economische, sociale, politieke en internationale verandering, kunnen opgelost worden. Conflictpreventie omvat tevens de acties ondernomen na een gewelddadig conflict om de herhaling ervan te voorkomen.[14]

Hoewel de definitie niet volledig expliciteert op welk stadium van de conflictcyclus conflictpreventiemaatregelen van toepassing zijn, sluit Michael Lund zowel structurele preventie als conflictindamming uit.[15] Conflictpreventie mag met andere woorden noch te vroeg noch te laat in de conflictcyclus plaats vinden.[16]

Structurele preventie is volgens hem een te breed concept. Als begrip valt zij moeilijk te onderscheiden van meer algemene processen als democratisering of economische ontwikkeling, die eigenlijk dichter aanleunen bij het concept vredesopbouw. Lund vreest immers dat de essentie van conflictpreventie namelijk het voorkomen dat bestaande disputen escaleren tot conflicten, verloren zou gaan als de definitie een brede waaier van acties, weliswaar belangrijk en verwant maar toch verschillend, zou omvatten die zowel in heel vroege als in heel vergevorderde stadia van het conflict worden genomen.[17]

1.3.2. Maximale conflictpreventie

De Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict adviseert conflictpreventie niet enkel te zien als het vermijden van onwenselijke uitkomsten, maar ook als de creatie van wenselijke omstandigheden. Conflictpreventie omvat volgens de Commission zowel operationele preventie, maatregelen toepasbaar bij een dreigende crisis, als structurele preventie, maatregelen om te verzekeren dat crises niet eens ontstaan, of indien dat toch gebeurt, maatregelen om ervoor te zorgen dat crises zich niet herhalen.[18] De Commissie specificeert de brede doelstellingen van conflictpreventie als het promoten van effectieve internationale regimes, het stabiliseren en leefbaar maken van landen, het opwerpen van barrières om de verspreiding van conflicten binnen en tussen staten te voorkomen en tenslotte het creëren van een veilige omgeving tijdens de nasleep van een conflict.[19]

De Commissions definitie is zo breed dat ze alles omvat van het preventief inzetten van gewapende troepen tot democratisering en van wapenbeheersing tot het uitbouwen van burgergemeenschappen. De link met een dreigende crisis kan niet altijd gelegd worden, waardoor men het risico loopt alle buitenlandse hulp en beleidsmaatregelen als conflictpreventie te omschrijven en zo het concept conflictpreventie van alle politieke betekenis te ontdoen.[20]

Gareth Evans en Alexander L. George, beiden lid van de Commission, betrekken naast structurele preventie ook conflictindamming, zijde het voorkomen van geweld op grotere schaal, bij hun notie van conflictpreventie.[21] Ook belangrijke internationale organisaties zoals de Verenigde Naties en de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa zien preventie niet enkel als het voorkomen van potentiële conflicten, maar ook als het stoppen van opkomende conflicten in het vroegst mogelijke stadium. Volgens Victor-Yves Ghebali is zulk een aanpak nochtans niet consistent met het basisbegrip preventie dat wijst op anticipatie.[22] Het indammen van een conflict heeft immers meer te maken met conflictbeheersing dan met conflictpreventie.[23]

1.3.3. Een compromis?

Bruce Jentleson stelt voor conflictpreventie inhoudelijk te beperken tot de periode waarin geweld dreigend of beginnend is, maar waarin er nog lang geen sprake is van een omvangrijk dodelijk conflict, met andere woorden noch te ver terug, noch te ver vooruit in de conflictcyclus.[24] Kortom, in de definitie blijft er een spanning bestaan tussen de mogelijkheid stabiliteit te behouden enerzijds en de bevordering van constructieve verandering in de bestaande relaties tussen de conflicterende partijen anderzijds.[25]

Luc Reychler van zijn kant lost dit conceptuele probleem op een andere manier op, namelijk door een onderscheid te maken tussen proactieve en reactieve conflictpreventie. Proactieve preventie verwijst hierbij naar de gedane inspanningen vóór het conflict escaleert, terwijl reactieve preventie duidt op genomen maatregelen na het overschrijden van de geweldsdrempel in het conflict.[26] Idealiter zou vooral aandacht besteed moeten worden aan het ontwerpen en implementeren van proactieve conflictpreventie, daar dit minder kostelijk is, minder tijd in beslag neemt en minder risico’s met zich meebrengt. In de realiteit is preventie tijdens het conflict echter even noodzakelijk om een deëscalatie van het geweld mogelijk te maken. In de postconflict fase tenslotte, bieden conflictpreventiemaatregelen de mogelijkheid zowel nieuwe uitbarstingen van geweld te voorkomen als een basis voor het opbouwen van duurzame vrede te construeren.[27]

1.3.4. Kritiek op conflictpreventie

De kritiek van Stephen Stedman, dat preventieve diplomatie zwaar overschat wordt en de moeilijkheden ervan onderschat worden, is een terechte kritiek.[28] Hij beweert dat men zonder goed gedefinieerde belangen, duidelijke doelstellingen en een juiste inschatting van kosten en risico’s, met conflictpreventie gewoonweg sneller in een crisis verzeild geraakt.[29] Dit mag echter geen aanleiding zijn om het hele concept conflictpreventie als waardeloos af te schrijven. Het basisconcept steunend op stevige logica, is er. Men moet evenwel nog op zoek naar een diepere conceptuele onderbouw en een beleidsrelevante strategie. De uitdaging blijft om het concept conflictpreventie enerzijds voldoende flexibel uit te werken opdat het toepasbaar zou zijn in verschillende contexten en anderzijds toch specifiek genoeg opdat operationalisering mogelijk zou zijn.[30]

1.4. Verwante concepten

Naast conflictpreventie zijn ook vredeshandhaving, peacemaking, conflictoplossing en vredesopbouw sleutelconcepten in de reactie van de internationale gemeenschap op (potentiële) conflictsituaties. Zoals bij conflictpreventie is het moeilijk een consensus te bereiken over de exacte betekenis en reikwijdte van deze begrippen en zijn ook deze definities niet onbetwist. Bovendien passen maatregelen, genomen door de internationale gemeenschap, zelden netjes in een bepaalde categorie.

Vredeshandhaving (peacekeeping) is het gebruik van neutraal militair personeel of burgers om strijdende partijen te helpen een conflict te voorkomen, te beheersen of op te lossen binnen of tussen staten. Deze troepenmacht wordt meestal samengesteld door een internationale organisatie waardoor de troepenmacht internationaal van aard is. Vredeshandhavers complementeren het politieke proces van conflictoplossing en het herstel en/of behoud van vrede. Normaal gezien mogen zij enkel geweld gebruiken ter zelfverdediging en opereren zij met toestemming van de partijen in het conflict.[31]

Conflict settlement of peacemaking vindt plaats nadat in een conflict de geweldsdrempel is overschreden. Haar doelstelling is het beëindigen van het gewelddadige conflict. Hiervoor kunnen zowel diplomatieke, juridische als verzoeningsinitiatieven gehanteerd worden. Vredesafdwinging, in de vorm van politieke en economische sancties of militaire macht, kan dienen als een laatste redmiddel. Dit gebeurt zonder toestemming van de staat of partij in kwestie.

Postconflict vredesopbouw (ook wel conflictoplossing genoemd) komt aan de orde in de nasleep van een conflict. Het is een activiteit die de politieke regeling moet onderbouwen door de structurele problemen en de lange termijn relaties tussen de conflicterende partijen aan te pakken. De doelstelling is een herhaling van het gewelddadige conflict te voorkomen door middel van de transformatie van het conflict tot vreedzame processen van sociale en politieke veranderingen. Vredesopbouw heeft niet tot doel conflicten te elimineren, wat niet alleen onmogelijk zou zijn, maar ook niet wenselijk, conflicten zijn immers de motor tot sociale verandering.[32]

De doelstellingen van vredesopbouw vallen grotendeels samen met die van structurele conflictpreventie met als enig noemenswaardig verschil dat de term vredesopbouw meestal gereserveerd wordt voor postconflict situaties, terwijl de focus van conflictpreventie vooral op nieuwe potentieel gewelddadige situaties ligt. Toch interpreteren we deze concepten beter niet als verschillende fasen van een conflict, maar als onderling verbonden concepten met een verschillende nadruk op gedeelde doelstellingen die zowel op potentiële conflictfasen als op postconflict fasen gericht kunnen worden.[33]

1.5. De toolbox van conflictpreventie

Een standaard conflictpreventiestrategie die altijd werkt bestaat niet. Evenmin kan conflictpreventie beperkt worden tot bepaalde instrumenten of agenten. In principe omvat zij verschillende types van functionele activiteiten: diplomatiek, militair, economisch - sociaal, politiek - institutioneel, rechterlijk - juridisch en normatief - ethisch. Het Conflict Prevention Web voegt daar nog communicatieve en educatieve maatregelen aan toe.[34] In zijn “Guide for practitioners” geeft Michael Lund een nuttig overzicht van conflictpreventie-instrumenten.[35] Een verscheidenheid aan programma’s, beleidsstrategieën of acties kunnen aangewend worden. Ondanks hun verschillen in doelstellingen en operationalisering, delen ze een tijdstipgevoelige en plaatsspecifieke toepassing. Enkel wanneer ze worden toegepast op plaatsen en tijdstippen waarop de mogelijkheid tot geweld groter is dan normaal, kan men daadwerkelijk over conflictpreventie spreken. Een precieze classificatie is noodzakelijk, anders loopt men het risico alle beleidsinstrumenten conflictpreventie-instrumenten te noemen met als gevolg dat het concept alle betekenis verliest.[36]

Verschillende auteurs classificeren conflictpreventie-instrumenten in twee brede categorieën. Hugh Miall spreekt enerzijds over lichte interventie, doelend op crisis management en preventieve diplomatie en anderzijds over diepe interventie, het promoten van good governance.[37] Gareth Evans hanteert de termen directe en structurele maatregelen, net zoals de Carnegie Commission spreekt over operationele en structurele preventie.[38] Focussen op tijdsdimensie en conflictdynamiek vormt een andere manier om een analyse van conflictpreventie-instrumenten te structureren. Annika Björkdahl stelt drie preventiestadia voor die verwant zijn met de tijdsfase en de evolutie van een conflict: preventie van uitbraak (zowel directe als structurele maatregelen), van escalatie en van het opnieuw opflakkeren van het conflict.[39]

Een andere classificatie vinden we bij Jentleson. Hij onderscheidt dwingende en niet-dwingende strategieën. Conflictpreventie vereist meestal gemengde strategieën die dwingende elementen, in staat zijn een geloofwaardige bedreiging te vormen, combineren met beloningen, die kunnen aanzetten tot samenwerking. In bepaalde situaties kan een meer dwingende aanpak nodig zijn, in andere een meer belonende, maar beide dienen wel conceptueel overwogen te worden.[40]

Zowel een analyse van de situatie als van de eventuele successen en mislukkingen bij de toepassingen van instrumenten in het verleden is nodig opdat aangepaste instrumenten worden geselecteerd en aangewend, gehanteerd door de geschikte actoren. In zijn Agenda for Peace leek Boutros-Ghali te impliceren dat conflictpreventie vooral door de Verenigde Naties ondernomen diende te worden. Tegenwoordig wordt er echter niet langer één enkele juiste actor verondersteld. Preventieve activiteiten worden, bedoeld of toevallig, ondernomen door intergouvernementele regionale organisaties, individuele staten, NGO’s, internationale financiële organisaties, individuen, journalisten, zakenmensen, zowel als door de conflicterende partijen zelf. De Carnegie Commission ijvert daarom voor de ontwikkeling van een “preventie cultuur”, eerder dan het bevorderen van bepaalde toepassingen of formele structuren. Conflictpreventie zou daarom deel moeten uitmaken van het alledaagse leven en het globale culturele erfgoed.[41]

1.6. Zwakke punten van conflictpreventie

De voordelen van een geslaagd conflictpreventiebeleid zijn overduidelijk, het is immers minder kostelijk en bespaart veel menselijk leed. Michael E. Brown en Richard N. Rosecrance tonen in hun boek The Cost of Conflict aan dat in elke door hen onderzochte case conflictpreventie de internationale gemeenschap veel minder gekost heeft of zou gekost hebben dan het eigenlijke conflict zelf.[42] Toch is (proactieve) conflictpreventie nog steeds niet uitgegroeid tot een algemene beleidslijn. De zeven markantste obstakels die een effectiever conflictpreventiebeleid in de weg staan zijn conceptuele verwarring en het daarmee samenhangende gebrek aan consensus, gebrek aan early warning, analytische capaciteiten, politieke wil, beleidsrelevante strategieën, coördinatieproblemen en tenslotte de soevereiniteitsnorm.

1.6.1. Conceptuele verwarring en gebrek aan consensus

De conceptuele verwarring die op de hoogste beleidsniveaus, maar ook in de media en bij de analisten te vinden is, bemoeilijkt uiteraard conflictpreventie. Het onvermogen om een onderscheid te maken tussen reactieve en proactieve interventies maakt deel uit van die conceptuele verwarring. De meeste journalisten en studies focussen op (post)conflict issues alsof de notie (proactieve) preventie niet eens bestaat. Dit heersende perspectief negeert het feit dat crises al begonnen zijn voordat er geweld uitbreekt.

Daarnaast wordt ook het onderscheid tussen het conflict (het probleem) zelf en de preventie ervan (manieren om met het probleem om te gaan) vaak niet gemaakt, terwijl het toch essentieel is om eerst een analyse te maken van het conflict vooraleer over te gaan tot het nemen van maatregelen.[43]

Ook het gebrek aan consensus over een minimale of maximale interpretatie van conflictpreventie geeft de indruk een louter conceptueel probleem te zijn. Het gaat hier echter om een reëel probleem, daar elke poging tot het operationaliseren van preventiestrategieën dient af te rekenen met dit gebrek aan consensus. Tenzij er inspanningen worden gedaan om het internationale begrip van zowel conflictpreventiestrategieën als de implicaties van een engagement tot preventieve actie te verhogen, zal het onmogelijk blijven om praktische conflictpreventiestrategieën uit te werken op internationaal niveau. De preventie die toch nog plaatsvindt zal specifiek en ad hoc blijven en bovendien de internationale gemeenschap verder verdelen.[44]

De voornoemde verwarringen suggereren een mentale achterstand bij beleidsmakers die de praktische betekenis van conflictpreventie nog steeds niet serieus genoeg nemen om hun eigen retoriek in concrete acties om te zetten. Maar conceptuele problemen weerspiegelen ook een diepere verklaring, namelijk ingewortelde organisatorische gewoonten en geassocieerde gevestigde belangen die, al is het ongewild, een mentaliteitsverandering in de weg staan.[45]

1.6.2. Gebrek aan early warning

Ondanks het feit dat er conceptuele onenigheid bestaat over de verschillende aspecten van conflictpreventie zijn alle specialisten het erover eens het belang van early warning als grondslag voor een succesvolle preventie te onderstrepen. Effectieve early warning brengt evenwel twee problemen met zich mee: vooreest het informatieve probleem, daarna het niet opmerken van de informatie.

Het informatieprobleem omvat het verkrijgen van de noodzakelijke hoeveelheid kwaliteitsvolle informatie op een snelle en betrouwbare manier. Studie van recente cases toont aan dat early warning minder problematisch is dan vaak wordt aangenomen. Voor de Joegoslavische, Somalische en Rwandese conflicten was er veel informatie voorhanden.

Duidelijke signalen dat er een conflict op til is kunnen echter verstoord worden door andere internationale gebeurtenissen die de aandacht van beleidsmakers opeisen.[46] Bepaalde cognitieve en bureaucratische disposities verhinderen de analyse van early warning signalen zelfs volledig. Lund spreekt over systemische obstakels zoals gecreëerde gewoonten en geassocieerde gevestigde belangen.[47] George en Holl duiden op het receptiviteitprobleem.[48]

1.6.3. Analytische problemen

Indien beleidsmakers ondanks de obstakels het belang van de informatie toch opmerken en opdracht geven tot analyse van de voorhanden zijnde informatie, stellen zich een viertal analytische problemen. Ten eerste bestaat er de tendens om op harde, tastbare en kwantificeerbare variabelen te focussen en de zachte factoren die ook invloed uitoefenen op de conflictdynamiek te negeren. Een tweede probleem is de predominante aandacht geschonken aan de anticipatie van het voorspellen van dreigingen, gevaar of worst-case scenario’s, waardoor er te weinig middelen worden besteed aan het onderzoek naar gunstige gelegenheden voor het in gang zetten van een constructieve conflicttransformatie. Ten derde blijken de schattingen van kosten en baten van de verschillende beleidsalternatieven te rudimentair. Door de eenzijdige focus op menselijke en economische kosten worden immers verscheidene belangrijke kostenfactoren als de sociale, politieke, ecologische, culturele, psychologische en spirituele vernietiging niet in rekening genomen. Tenslotte zijn de beoordelingen van beleidsimpact vaak ééndimensionaal van aard. Ze schenken te weinig aandacht aan de impact van het beleid op andere domeinen, niveaus, tijdsperiodes en lagen.[49]

Ook wanneer de analist met zijn resultaten beleidsmakers probeert te overtuigen ondervindt hij een aantal moeilijkheden. Zo wordt hem bijvoorbeeld verweten slecht nieuws te brengen. Of wanneer zijn analyse onnauwkeurig is kan hij het label “huilende wolf” opgeplakt krijgen. Rekening houdend met de sterke neiging van beleidsmakers om moeilijke beslissingen zo lang mogelijk uit te stellen zal het voor hen voordeliger uitkomen de informatie te negeren. Het au sérieux nemen ervan zou hen immers dwingen nieuwe -nog moeilijkere- beslissingen te nemen, zoals bijvoorbeeld welke maatregelen te nemen.[50]

In tegenstelling tot wat de aangehaalde hindernissen zouden doen vermoeden is in vele conflicten de tijdelijke en accurate waarschuwing helemaal niet het probleem. Vaak dient gebrek aan early warning als een excuus en houdt het echte probleem een gebrek aan tijdige reactie in.[51] Naar George en Holl wordt dit fenomeen de “warning-response gap” genoemd.

1.6.4. Gebrek aan politieke wil

Om de passiviteit van beleidsmakers te verklaren (warning-respons gap) halen George en Holl een aantal redenen aan. In het ‘post Koude Oorlog tijdperk’ van verspreide en lokale conflicten, denken beleidsmakers dat ze er weinig belang bij hebben tussenbeide te komen in conflicten, die op het eerste zicht geen bedreiging vormen voor nationale belangen en waarin een duidelijk vijandsbeeld ontbreekt. Ondanks de mogelijkheden om potentiële conflictgebieden te identificeren blijft het moeilijk te voorspellen welke conflicten reëel zullen uitbreken en wanneer. Daarnaast hebben beleidsmakers te weinig kennis ter hunner beschikking voor de analyse en interpretatie van de early warning indicatoren (zie supra). Zelfs bij een relatieve goede en duidelijke analyse en waarschuwing handelen bepaalde beleidsmakers niet omwille van een vroegere ervaring met het voornoemde “huilende wolf” fenomeen. Bovendien lijden ze onder overvolle agenda’s, steeds afnemende middelen en weinig publieke steun. De bevolking ziet pas de noodzaak van actie in wanneer ze via de media op de hoogte worden gebracht van humanitaire rampen en conflicten, het zogenaamde ‘CNN effect’. Tenslotte bestaat er ook de mogelijkheid dat beleidsmakers de waarschuwingen té serieus nemen en bijgevolg toch niet reageren omwille van de schrik om in een moeilijk conflict verwikkeld te geraken.[52]

Het mobiliseren van voldoende politieke wil en middelen vormt dus, naast de zoektocht naar consensus over conflictpreventie, het bekomen van early warning en accurate analyse een vierde vereiste voor effectieve conflictpreventie. Wanneer er geen belangen op het spel staan lijkt het zinloos risico’s te nemen. Zolang mogelijk wachten tot men quasi zeker is dat het conflict op een andere manier opgelost of beperkt kan worden lijkt de gemakkelijkste uitweg. Deze wijze van redeneren stoelt op de assumptie dat wachten geen risico’s of kosten met zich meebrengt, terwijl het tegendeel al herhaaldelijk bewezen is. Beleidsmakers komen met andere woorden in een situatie terecht waarin ze gedwongen worden te interveniëren op een plaats en een tijdstip dat ze zelf niet gekozen hebben.[53]

Het genereren van politieke wil blijkt een complexe onderneming. De “Krusenberg Conclusies” duiden op vier argumenten die overheden kunnen aanzetten tot actie over te gaan. Allereerst spelen morele overwegingen een rol in het motiveren van besluitmakers om preventief te handelen en geven ze legitimiteit aan die acties. Morele argumenten steunen meestal wel op een gevoel van dringende noodzakelijkheid dat in de context van vroege preventie zelden aanwezig is. Financiële argumenten voor actie lijken overtuigender, maar worden vaak overklast door de perceptie van te weinig publiek belang bij kwetsbare situaties. Gevoeligheid voor binnenlandse politieke overwegingen beperkt ook de tijd en de omvang van een verbintenis tot conflictpreventie door de staat. De schijnbare onderhandelbaarheid van de meeste binnenlandse conflicten wekt een beeld van oncontroleerbare preventie op. Die opvatting wordt gedeeltelijk ontkracht door het inzicht dat preventie de nationale en internationale belangen dient. De voordelen van preventie moeten afgewogen worden tegen het risico beschuldigd te worden van interferentie.[54]

Zelfs wanneer beleidsmakers, gehoor gevend aan de waarschuwingen en overtuigd zijde door de argumenten, bereid zijn actie te ondernemen is een effectief conflictpreventiebeleid allesbehalve gegarandeerd. Een drietal elementen kunnen het verdere slagen of mislukken van het beleid in de hand werken. Eerst en vooral zijn een coherente strategie en een operationele capaciteit van fundamenteel belang voor het welslagen. Daarnaast speelt de institutionele capaciteit en de samenwerking tussen de betrokken organisaties een grote rol. Tenslotte verhindert de soevereiniteitsnorm in sommige gevallen nuttige preventieve acties. [55]

1.6.5. Gebrek aan een strategisch framework

Aan geen enkel aspect van het conflictpreventiedebat is zoveel aandacht geschonken als aan de toolbox van preventieve methodes. Er heerst geen gebrek aan instrumenten noch aan de studies over het effectieve gebruik ervan. De kansen op succes verhogen wanneer de verschillende instrumenten juist en tijdig toegepast worden als onderdeel van een multilateraal initiatief gebaseerd op een coherente strategie. Een strategisch framework is dus absoluut noodzakelijk.[56]

Zoals reeds aangehaald ijvert Jentleson voor de toepassing van gemengde strategieën. De Carnegie Commission stelt vier sleutelelementen voor die de kansen van operationele preventie op succes verhogen: goed leiderschap om de verschillende actoren te coördineren, een coherente politiek-militaire aanpak, toereikende middelen en een plan voor de restauratie van de autoriteit van het gastland.[57] Anderen benadrukken het belang van timing. Een strategie moet dus eerst bepalen of het conflict wel rijp is voor preventie. Deze opvatting gaat in tegen het wijdverspreide idee dat vroege actie altijd beter is, hoewel men ook rekening moet houden met de nadelen van een te vroege waarschuwing. Uiteindelijk is succes afhankelijk van een aangepaste strategie, die case specifiek zou moeten zijn en ontworpen door individuen en organisaties die de conflictsituatie van dichtbij opvolgen.

1.6.6. Gebrek aan coherente samenwerking

Conflictpreventie is een multilaterale aangelegenheid. Zij vereist bijgevolg, naast een coherente strategie, ook een coherente samenwerking. De verscheidenheid en het grote aantal actoren met eigen belangen bemoeilijken de noodzakelijke coördinatie. Het probleem stelt zich bovendien dat een succesvolle toepassing van de coherente strategie veel precisie en timing vereist, terwijl de besluitvormingsorganen die acties moeten goedkeuren traag en weinig flexibel werken. In vele opzichten zijn de institutionele uitdagingen vergelijkbaar met de early warning uitdagingen. Iedereen is immers verantwoordelijk voor preventieve maatregelen, waardoor niemand zich gedwongen voelt te handelen.[58]

In zijn Report on the Prevention of Armed Conflict riep Kofi Annan, Secretaris-Generaal van de VN, NGO’s met een interesse in conflictpreventie op een internationale conferentie te organiseren over hun rol in conflictpreventie en de toekomstige interactie met de VN in dat veld.[59] De Uitvoerende Directeur van het European Centre for Conflict Prevention, Paul van Tongeren, stelde in het jaar 2002 voor gedurende twee jaar een geïntegreerd onderzoeks-, consultatie en discussieprogramma te houden over heel de wereld. Dit programma zou dan in het jaar 2004 moeten leiden tot een grote internationale conferentie op het hoofdkwartier van de VN. Dit voorstel werd door Kofi Annan positief onthaald als een belangrijke bijdrage tot de ontwikkeling van een cultuur van preventie in de internationale gemeenschap.[60]

1.6.7. Soevereiniteitsnorm

In het ‘Post Koude Oorlog tijdperk’ vinden de meeste conflicten plaats binnen staten. In deze gevallen stelt zich dus de soevereiniteitsnorm als bijkomende moeilijkheid voor een conflictpreventiebeleid voor. Een strikte opvatting van de soevereiniteitsnorm staat in gespannen verhouding tot de normen en waarden van humanitarisme en de plaats van het individu als subject met rechten en plichten binnen de internationale gemeenschap. Velen stellen dan ook dat staten hun soevereiniteit verspelen indien ze de grondregels niet willen of kunnen naleven. De International Commission on Intervention and State Sovereignty onder leiding van Gareth Evans heeft een poging ondernomen om de begrippen soevereiniteit en interventie te verzoenen door de introductie van het begrip “resposibility to protect”.[61]

1.7. Vereisten voor effectieve conflictpreventie

De effectiviteit van conflictpreventie hangt af van zeven verschillende factoren. Deze vormen samen een ketting die maar zo sterk is als de zwakste schakel/factor. Ondanks het levendige academische debat is de analytische capaciteit tot het begrijpen van conflicten nog niet optimaal en moet de conceptuele verwarring vervangen worden door een stevige begrepen onderbouw van de conflictpreventie die een consensus kan bevorderen. Bij de early warning, de tweede schakel, stelt zich vooral het probleem van de receptiviteit. Politieke wil is de zwakste schakel. Institutionele maatregelen en correcte argumenten voor de juiste mensen zijn nodig opdat de noodzakelijke politieke wil en middelen gemobiliseerd zouden worden.[62] Is de operationele capaciteit aanwezig, dan ontbreekt de beleidsrelevante strategie. De institutionele capaciteit bestaat uit vele actoren en blijft bijgevolg gedecentraliseerd. Hier stelt zich dus een coördinatieprobleem. Ten slotte vormt de soevereiniteitsnorm een uitdaging die in vele gevallen een effectief conflictpreventiebeleid en daarbij horende interventie in de weg staat.[63]

1.8. Besluit

Noch de academische wereld, noch de beoefenaars van conflictpreventie zijn het eens over de exacte inhoud van het concept. Sommigen interpreteren conflictpreventie minimaal, anderen geven het een eerder brede invulling, zodat de term zowel operationele als structurele preventie omvat. De uitwerking van een definitie die enerzijds flexibel genoeg is om toepassing te vinden in verschillende situaties en anderzijds toch specifiek genoeg om te operationaliseren blijft de uitdaging. Ook de toolbox van preventieve methodes blijft onderwerp van menig debat en studie, hoewel het vaak ontbreekt aan een overkoepelende strategie. Dit brengt ons bij één van de zeven zwakke plekken van conflictpreventie: het gebrek aan een strategisch framework.

Andere obstakels voor een effectief conflictpreventiebeleid zijn de heersende conceptuele verwarring en het daaruit volgende gebrek aan consensus. Het ontbreken van politieke wil lijkt naast analytische problemen met het juist interpreteren van early warning signalen het meest prangende probleem te zijn. Die signalen zijn meestal wel voorhanden, maar worden door omstandigheden vaak niet opgemerkt. Ook een coherente samenwerking tussen de verschillende conflictpreventie actoren ontbreekt, net als de wil om de soevereiniteitsnorm te herzien.

Deze opgesomde obstakels zullen allemaal weggewerkt moeten worden wil de internationale gemeenschap ooit tot een doeltreffend conflictpreventiebeleid komen.