Algemeen Besluit

Ondanks de duidelijke voordelen van een geslaagd conflictpreventiebeleid, is proactieve conflictpreventie nog steeds niet gepromoveerd tot algemene beleidslijn binnen het buitenlandbeleid van staten. Zowel binnen de academische wereld als in politieke en diplomatieke kringen heerst er conceptuele verwarring met betrekking tot het begrip conflictpreventie. Die verwarring heeft een gebrek aan consensus tot gevolg, waarmee elke poging tot operationalisering van conflictpreventie dient af te rekenen. Daarmee is er meteen een eerste obstakel voor effectieve preventie gedefinieerd.

Midden jaren ’90 startte men binnen het veld conflictpreventie met het uitwerken van early warning modellen. Doch het eigenlijke probleem bleek niet het gebrek aan informatie te zijn, maar het gebrek aan receptiviteit voor informatie. Indien die toch tot bij de besluitvormers geraakte was hun analytische capaciteit om de waarschuwingssignalen juist te interpreteren vaak ontoereikend, wat een derde obstakel stelt.

De focus op het gebrek aan early warning leek eind jaren ’90 te verschuiven naar aandacht voor het gebrek aan early reponse, de zogenaamde ‘warning-repons gap’. Het genereren van politieke wil om die kloof te overbruggen bleek vooral bij conflicten met een lage internationaal-politieke prioriteit een moeilijk te vervullen vereiste. Hoeveel de kennis van conflicten en hun mogelijke preventie ook toeneemt, conflicten blijven politieke processen met geassocieerde belangen die het uitwerken van een conflictpreventiebeleid in de weg kunnen staan.

Tegenwoordig groeit niettemin het besef dat niet het ondernemen van conflictpreventiemaatregelen op zich het probleem is, maar het ondernemen van effectieve actie. Hoewel de toolbox van preventieve methodes het onderwerp vormt van menig debat, wordt er niet altijd een omvattende preventiestrategie uitgewerkt. Ook coherente samenwerking ter uitvoering van die strategie ontbreekt. Tenslotte stelt zich nog de soevereiniteitsnorm die de preventiepogingen van de internationale gemeenschap in conflicten binnen staten verhinderd.

De International Crisis Group werd in 1995 opgericht door een aantal specialisten in buitenlandsbeleid met als missie door middel van politieke advocacy het vermogen van de internationale gemeenschap om conflicten te voorkomen te verbeteren. Met haar specifieke werkwijze onderneemt ICG een poging om een aantal van de voornoemde obstakels uit de weg te ruimen. Eerst en vooral verzamelen en analyseren terreinanalisten informatie over potentiële conflictsituaties. Vervolgens formuleren die analisten in samenspraak met ander ICG personeel, de Programmadirecteur, President en Raadsleden aanbevelingen voor de aanpak van de (potentiële) conflictsituatie. Tenslotte zorgt het personeel van de advocacy kantoren in grote hoofdsteden samen met de President en de Raadsleden voor de verspreiding van die beleidsvoorschriften naar de relevante beleidsmakers toe ten einde hen te overtuigen die aanbevelingen te implementeren. Op die manier poogt ICG het gebrek aan betrouwbare informatie, analyse en effectieve strategieën weg te werken evenals het ontbreken van politieke wil om op te treden.

Hoewel het bevorderen van samenwerking tussen verschillende actoren actief in conflictpreventie niet expliciet in ICG’s doelstellingen vermeldt staat, draagt zij hiertoe toch indirect bij. Bij het uitwerken van een coherente strategie tracht ze immers de acties van diverse actoren op elkaar af te stemmen en eventuele concurrerende vredesinitiatieven te unificeren. NGO’s met een gelijkaardige missie worden evenwel als mededingers behandeld.

Met de aanstelling van Gareth Evans als President is ICG zich gaan toeleggen op de uitwerking van een meer theoretische onderbouw ter ondersteuning van haar conflictpreventie, beheersings- en oplossingsactiviteiten. Daar deze ontwikkeling vrij recent is kan men (nog) niet stellen dat ICG een bijdrage heeft geleverd aan het wegwerken van de conceptuele verwarring en het gebrek aan consensus. Ze onderneemt echter wel pogingen in die richting, meer specifiek in haar onderzoek naar de crisisrespons capaciteiten van de Europese Unie, waar ze onder andere conceptuele klaarheid tracht te schetsen.

Met betrekking tot het laatste obstakel van een effectief conflictpreventiebeleid, de soevereiniteitsnorm, heeft niet ICG als organisatie, maar wel haar President Gareth Evans als voorzitter van de International Commission on Intervention and State Sovereignty getracht de begrippen soevereiniteit en interventie te verzoenen. Daartoe introduceerde hij het concept de “responsibility to protect”.

We kunnen op zijn minst stellen dat ICG zich een ambitieus project heeft aangemeten. Een project dat bovendien moeilijk te evalueren is. Evaluaties zijn echter noodzakelijk voor de opbouw van enige legitimiteit voor haar optreden. Zij vormen tevens de basis voor een institutioneel leerproces, een essentieel vereiste voor de vooruitgang van de organisatie.

ICG beseft het belang van evaluaties, maar is er tot op heden nog niet in geslaagd een volwaardig evaluatieproces uit te bouwen. Het interne evaluatieproces dat zij momenteel hanteert bestaat uit drie delen: een kwantitatieve meting van haar output, een kwantitatieve meting van haar uitkomst en een kwalitatieve beoordeling van haar impact. Daarenboven trekt de eenheid voor horizontaal beleidsonderzoek lessen uit initiatieven tot preventie of conflictoplossing en slaat die als het ware op in haar institutionele geheugen.

ICG evalueert dus haar terreinwerk, een evaluatie van haar organisatiestructuur (en werking) echter lijkt te ontbreken. Tijdens haar bijeenkomsten besteedt de Raad wel aandacht aan de interne werking van de organisatie, maar mijn inziens gebeurt dat niet op een systematische manier. De organisatiestructuur is bovendien intuïtief en wordt aangepast wanneer nodig geacht.

Misschien zou een systematische top-down evaluatie van de hele organisatie waarbij ze zich onder meer afvraagt of ze wel bij haar mandaat blijft en of haar werkwijze efficiënt is een gids kunnen zijn voor de richting waarin ICG moet evolueren in de toekomst? Ook een externe evaluatie zou tot nuttige richtlijnen kunnen leiden.

Zelf een beoordeling maken van ICG’s prestaties op basis van de beschikbare gegevens is onvermijdelijk subjectief en onvolledig, doch gewenst ter eindconclusie van deze verhandeling. De hierop volgende interpretatie van de evaluatiegegevens en de eventuele fouten daarin neem ik volledig voor mijn rekening.

Slaagt ICG in haar opzet om conflicten te voorkomen of op te lossen? Aangezien ICG actief is in een 35tal landen of entiteiten waar de (potentiële) conflictsituaties nogal verschillend zijn, is een eenduidig antwoord uitgesloten. Kwantitatieve indicatoren duiden op een sterk groeiende organisatie. Vooral de continue stijging van de financiële steun toont aan dat donoren ICG als een belangrijke speler in het internationale beleidsdebat zien. Zij zijn van mening dat de bijdrage die ICG levert op het gebied van conflictpreventie en oplossing een verschil maakt. Ook positieve feedback van besluitvormers wijst in die richting.

Toch zijn er ook voorbeelden van conflictsituaties die ICG verkeerd heeft ingeschat en evaluaties van Programmadirecteurs die duiden op een minimale impact in bepaalde terreinprojecten. Rapporten van mindere kwaliteit zetten ICG’s geloofwaardigheid op het spel, ze weten dat ze maar zo goed zijn als hun laatste rapport. Kwaliteitseisen worden bijgevolg bijzonder hoog gelegd.

We kunnen besluiten dat ICG in elk geval bijdraagt tot zowel het beter begrijpen van (potentiële) conflictsituaties als het aanbrengen van ideeën of voorstellen die serieus genomen worden, zelfs indien ze niet onmiddellijk aangenomen worden. ICG lijkt dus een reëel verschil te maken in het aanpakken van informatie- en analyseproblemen, alsook in het voorstellen van coherente strategieën. Haar advocacy beleid ter bevordering van politieke wil heeft de organisatie een stem gegeven in het internationale debat, ze slaagt er evenwel niet in die stem even succesvol te laten horen voor elk van haar projecten. 

ICG’s invloed is beperkt in die zin dat zelfs een succesvolle advocacy van haar kant geen garantie vormt voor effectieve conflictpreventie of oplossing. Verscheidene redenen kunnen verantwoordelijk zijn voor het niet implementeren van aanbevelingen die nochtans juist waren en waarbij ICG de nodige politieke wil tot implementatie had weten te mobiliseren. Aanbevelingen kunnen bijvoorbeeld voorbijgestreefd worden door onverwachte gebeurtenissen of door gebrek aan middelen niet goed geïmplementeerd worden.

Naar de toekomst toe heeft de Raad samen met de President beslist een beleid van consolidatie eerder dan expansie te gaan voeren. Mijn inziens lijkt die optie voor zelfbeperking een juiste keuze. ICG is de afgelopen jaren uitgegroeid tot de grootste NGO werkzaam in conflictpreventie en is erin geslaagd een serieuze reputatie op te bouwen. Het zal al moeilijk genoeg zijn het huidige niveau te handhaven in een onzekere economische omgeving.

Uit deze eindverhandeling blijkt ondermeer dat ook niet-staatse actoren zoals NGO’s, in dit geval ICG, een belangrijke rol kunnen spelen in het internationale conflictpreventiedebat en beleid, hoewel zij onvermijdelijk afhankelijk blijven van overheden en internationale organisaties voor de implementatie van hun aanbevelingen. De cruciale factor is en blijft met andere woorden het mobiliseren van politieke wil. Politieke wil vormt een complexe factor en bijgevolg een grote uitdaging voor verder onderzoek.