Besluit

Bij het vergelijken van het door Stad Antwerpen en Gemeente Rotterdam gevoerde kleurrijk personeelsbeleid, dienen een aantal belangrijke verschilpunten aangehaald te worden (voor een schematisch overzicht van de vergelijking, zie bijlage 17). Ten eerste is dit beleid ingebed in een zeer verschillend wettelijk kader. Het VESOC-akkoord ‘Tewerkstelling Migranten’ is louter facultatief, daar waar het tegemoetkomen aan de verplichtingen uit de Wet SAMEN een belangrijke stuwende kracht kan zijn voor het beleid. Tevens maakt de Wet SAMEN dat het voeren van een kleurrijk personeelsbeleid voor lokale overheden een vanzelfsprekendheid is. In Vlaanderen was Stad Antwerpen pionier en moest dus nog een zekere mentaliteits-wijziging plaatsvinden.

Een tweede verschilpunt betreft het feit dat er in Nederland reeds veel vroeger dan in België aandacht was voor de situatie van ‘migranten’ en dat de overheid hier reeds in het begin van de jaren ’80 stelde dat allochtonen de kans moesten krijgen om op een evenredige wijze deel te nemen aan het arbeidsproces. Rotterdam startte dan ook veel eerder met het voeren van een kleurrijk personeelsbeleid.

Een heel ander verschilpunt heeft betrekking op de financiële situatie van beide lokale besturen. Waar de beschikbaarheid van budgetten dikwijls een kwestie van allocatie betreft, dient toch vastgesteld te worden dat de financiële situatie in Antwerpen werkelijk geen budgettaire ruimte biedt.

Als laatste dient ook aangehaald te worden dat het percentage allochtonen in de Rotterdamse bevolking (40%) veel hoger ligt dan het Antwerpse percentage. In Antwerpen is slechts 20 à 25% van de bevolking van allochtone afkomst. Hun positie op de arbeidsmarkt is in beide steden echter wel zeer gelijkaardig: hoewel de cijfers niet helemaal vergelijkbaar zijn, gezien het in Antwerpen gaat om NWWZ en in Rotterdam om werkzoekenden, blijken allochtonen zowel in Antwerpen als in Rotterdam ongeveer anderhalve keer meer vertegenwoordigd in de werkzoekenden-populatie dan in de bevolking. Tevens zijn jongeren, mannen en laaggeschoolden of personen in het bezit van een buitenlands diploma oververtegenwoordigd in de groep van allochtone werkzoekenden.

Ondanks de verschillende omkadering, wordt de concrete invulling van het kleurrijk personeelsbeleid van Stad Antwerpen en van Gemeente Rotterdam toch gekenmerkt door een aantal gelijkenissen. Zo benadrukken beide de voorbeeld-functie en de verantwoordelijkheid van de overheid voor het voeren van een kleurrijk personeelsbeleid. Het gaat hier dus om een ethische en maatschappelijke argumentatie. Gaandeweg verschuift de klemtoon echter meer en meer naar de bedrijfseconomische argumentatie en wordt het kleurrijk personeelsbeleid gelegitimeerd doordat het een verbetering zou teweegbrengen van de dienstverlening aan een divers doelpubliek. Dezelfde verschuiving kan ook teruggevonden worden in de benadering van het gevoerde beleid. De eerste plannen werden vooral gekenmerkt door het positieve-actieconcept, met maatregelen die kaderden binnen de deficit-benadering en de discriminatiebenadering. Naderhand komt de nadruk, althans in de onderliggende plannen en conceptnota’s meer te liggen op diversiteitsmanagement (managing diversity), met meer voorstellen die kaderen binnen de individualiserings-variant van de differentiebenadering, gericht op het zo goed mogelijk benutten van de diversiteit aan talenten die binnen de organisatie aanwezig is.

Worden de daadwerkelijk uitgevoerde maatregelen onder de loep genomen, dan blijkt het merendeel daarvan te kaderen binnen de discriminatiebenadering. Gemeente Rotterdam formuleerde al een aantal operationele doelstellingen in het kader van diversiteitsmanagement, maar geen van beide lokale besturen kende totnogtoe belangrijke realiseringen binnen deze benadering. Een aantal van de gestelde maatregelen kadert binnen de deficitbenadering. Bij Stad Antwerpen gaat het hierbij vooral om opleidingen die de mogelijkheid tot instroom trachten te vergroten. Bij Gemeente Rotterdam ligt de focus van de opleidingen echter op het bevorderen van doorstroom. Deze vaststelling doet al enigszins vermoeden dat het door Gemeente Rotterdam gevoerde beleid reeds verder gevorderd is dan dat van Stad Antwerpen.

Worden de resultaten van het kleurrijk personeelsbeleid van beide lokale besturen vergeleken, dan wordt dit vermoeden inderdaad bevestigd. Het werknemersbestand van Gemeente Rotterdam vormt immers relatief gezien een betere afspiegeling van de Rotterdamse bevolking dan het werknemersbestand van Stad Antwerpen van de Antwerpse bevolking. Bovendien stijgt het percentage allochtone werknemers in het personeelsbestand ook iets sneller bij Gemeente Rotterdam dan bij Stad Antwerpen. Vooral tussen 1997 en 1998 werd een flinke stijging gerealiseerd. Toch valt vooral op dat Gemeente Rotterdam in 1998, bij de start van het collegeprogramma Veelkleurige Stad, reeds een veel gunstigere positie innam dan Stad Antwerpen. Dit is vermoedelijk het gevolg van het Gemeentelijk Project Positieve Actie dat reeds in 1985 startte. Ook de eerder genoemde verschilfactoren kunnen hier een verklaring voor zijn.

Inhoudelijk staat het beleid van Gemeente Rotterdam, zoals reeds aangegeven, eveneens verder. Waar Stad Antwerpen zich grotendeels toespitst op instroom op de lagere niveaus, werden bij Gemeente Rotterdam reeds een aantal projecten ter bevordering van de instroom in en doorstroom naar hogere functieniveaus ondernomen. Allochtonen blijken bij Gemeente Rotterdam inderdaad in toenemende mate in te stromen op de middelste niveaus en men onderneemt ook pogingen om de top 200 aan te vullen met allochtone kandidaten.

Toch moeten de resultaten van gemeente Rotterdam niet overschat worden. Zowel bij Stad Antwerpen als bij Gemeente Rotterdam blijven allochtone kandidaten sterk oververtegenwoordigd in sociale tewerkstellingsprojecten en op de laagste functieniveaus. Bovendien werken ze over het algemeen sterk geconcentreerd in een aantal diensten die over veel jobs in de sociale tewerkstelling beschikken of die een publieksfunctie vervullen waarbij veel contacten met allochtone burgers onderhouden worden. Wanneer de concrete realisaties op dienstniveau onderzocht worden, blijken zelfs in een aantal diensten die over een groot aandeel allochtone werknemers beschikken, betrekkelijk weinig inspanningen geleverd te worden. De instroom van allochtone kandidaten verloopt er ‘vanzelf’ en lijkt vooral voort te vloeien uit de combinatie van lage instroomeisen en een positief imago ten gevolge van vlot verlopende dienstverlening naar de allochtone gemeenschap toe.

Deze vaststelling doet vermoeden dat de minder goede kwantitatieve resultaten van Stad Antwerpen voor een groot deel te verklaren zijn vanuit de beperkende factoren bij de instroom. Enerzijds gaat het daarbij om organisatiefactoren, zoals de financiële beperking op de uitbreiding van het personeelskader en de invulling van vervangingscontracten. Ook het feit dat het personeelskader op de lagere niveaus volledig is ingevuld kan tot deze factoren worden gerekend, evenals het negatieve imago van de Stad bij de allochtone gemeenschap. Anderzijds is de wijze waarop het wervings- en selectiebeleid georganiseerd wordt een zeer zware drempel voor allochtone kandidaten. Het wervings- en selectiebeleid bij Gemeente Rotterdam laat op dit punt heel wat meer flexibiliteit toe.

Een tweede verklaring voor de minder goede resultaten van Stad Antwerpen, zowel inhoudelijk als kwantitatief, is gelegen in de uitvoering van het kleurrijk personeelsbeleid. Enerzijds zorgden een aantal organisatiekenmerken opnieuw voor belemmerende factoren. In tegenstelling tot Gemeente Rotterdam, waar het beleid zeer sterk aangedreven wordt vanuit het college en ondersteund door een verantwoordelijke wethouder, blijkt het politieke bestuur bij Stad Antwerpen eerder het beleid te vertragen. De financiële situatie maakt bovendien dat er niet voldoende middelen en mankracht vrijgemaakt kunnen worden voor de ondersteuning van het beleid. Een tweede factor betreft het feit dat Stad Antwerpen recent organisatorische veranderingen doorvoerde en dat de personeelsdiensten nog niet volledig operationeel zijn. Dit maakt dat de reguliere werking van de Stad momenteel zo sterk onder druk staat dat kleurrijk personeelsbeleid zeker geen prioriteit vormt. Ook op de werkvloer zelf verhindert het nijpend personeelstekort dat voldoende tijd en energie geïnvesteerd wordt in werknemers die extra begeleiding nodig hebben. In combinatie met de gebrekkige mogelijkheden van ploegbazen en werkleiders om problemen aan te kaarten bij de personeelsdiensten, leidt dit tot weerstanden en frustraties.

Dat laatste wordt ook in de hand gewerkt door de wijze waarop het beleid gevoerd werd. Het beleid ontstond immers vooral vanuit bureauwerk, waardoor geen betrokkenheid en engagement bij het middenkader en op de werkvloer werd gecreëerd. Dit is tevens een tekortkoming in het beleid van Gemeente Rotterdam. Daar bovenop werd het beleid van Stad Antwerpen ondersteund door een institutioneel kader dat voortdurend in verandering was, waardoor de continuïteit in de plannen en voorstellen belemmerd werd. Ook het beschikbaar maken van beleidsinformatie werd daardoor soms bemoeilijkt. Een planmatige en efficiënte aanpak werd door deze factoren verhinderd.

De belangrijkste aangrijpingspunten ter verbetering van het door Stad Antwerpen gevoerde beleid lijken zich bijgevolg in de eerste plaats te situeren op het terrein van het wegwerken van beperkende factoren voor de instroom. Daarbij moet wel uitdrukkelijk de minste vorm van positieve discriminatie vermeden worden. Het wervings- en selectiebeleid moet zeker onder de loep genomen worden. Ook het negatieve imago van de Stad bij de allochtone gemeenschap is een punt dat onderzocht moet worden en waar actie rond ondernomen moet worden. De verbetering van de dienstverlening naar allochtonen toe kan daarbij al een stap in de goede richting zijn.

Een tweede aangrijpingspunt ligt in de wijze waarop het kleurrijk personeelsbeleid aangepakt wordt. Het huidige institutionele kader lijkt een stabiel uitgangspunt en biedt zeker kansen voor een beleid waarin ook de werkvloer een stem krijgt. Steunend op deze basis dient het beleid op planmatige wijze uitgestippeld te worden.

De organisatorische veranderingen die Stad Antwerpen ondergaat, worden momenteel als een zwakte gezien die verhindert dat een gedegen kleurrijk personeelsbeleid gevoerd wordt. Toch bieden deze veranderingen eveneens kansen om het kleurrijk personeelsbeleid binnen te brengen in de reguliere organisatie. Dit gebeurde bijvoorbeeld al bij de ontwikkeling van het nieuwe waarderingssysteem: omgaan met diversiteit werd daarbij immers opgenomen als één van de vijf competenties waar mensen op beoordeeld zullen worden (Personeels-verantwoordelijke, 07.03.2003).

Nawoord: concrete aanbevelingen ter verbetering van het kleurrijk personeelsbeleid van Stad Antwerpen

Bij het formuleren van concrete aanbevelingen dient rekening gehouden te worden met het zeer beperkte budget dat de Stad ter beschikking heeft. Ook dient de minste vorm van positieve discriminatie vermeden te worden, gezien verschillende betrokkenen expliciet aanhaalden dat hier zeer extreme reacties van op de werkvloer op komen. Idealiter dient het kleurrijk personeelsbeleid dus zo veel mogelijk ingebed te zijn in het reguliere personeelsbeleid, zonder daarbij aan doelmatigheid in te boeten.

Een eerste zeer belangrijk punt is de aanvulling van de personeelskaders van de decentrale personeelsdiensten. Tevens dient de benodigde software zo snel mogelijk operationeel gemaakt te worden. Een goed kleurrijk personeelsbeleid is immers onmogelijk zonder een goed personeelsbeleid. Daarbij mogen zeker geen kansen gemist worden: een goede software-ondersteuning moet immers toelaten om op een eenvoudige manier het aantal allochtonen binnen de verschillende bedrijfseenheden en districten te bepalen. Tevens zouden gegevens over uitstroom en doorstroom via een dergelijk systeem vrij gemakkelijk te verkrijgen moeten zijn. Het opnemen van het onderscheid allochtoon/autochtoon is een kleine ingreep, maar biedt een zeer waardevol beleidsinstrument. Ook het aantal uren opleiding per werknemer zouden via een goed softwarepakket eenvoudig te berekenen moeten zijn. Op die manier kan mijns inziens makkelijker een goed en geïntegreerd opleidingsbeleid uitgestippeld worden, waardoor de ‘Krachtlijnen Kelchtermans’ een kans worden in plaats van een bedreiging.

De belangrijkste verbeteringen moeten echter gebeuren binnen het wervings- en selectiebeleid, en zullen zeker niet alleen allochtone kandidaten, maar ook autochtone laaggeschoolde kandidaten ten goede komen. Zo zou de doorstroom van de sociale tewerkstellingsprojecten naar het reguliere kader vlotter moeten kunnen verlopen. Kandidaten in een dergelijk project hebben zich een jaar lang kunnen bewijzen. Een positieve evaluatie zou dan voldoende moeten zijn om aangeworven te kunnen worden binnen het reguliere kader, zonder opnieuw aan selectietesten te moeten deelnemen.

Zoals reeds aangegeven zou het personeelsbeleid centraal blijven verlopen en het personeelsbeheer decentraal. In het allerbeste geval zou ook de selectie van kandidaten decentraal moeten gebeuren, zoals dat bij Gemeente Rotterdam het geval is. Functieprofielen kunnen daardoor opnieuw smaller gemaakt worden, waardoor op de specifieke relevante competenties geselecteerd kan worden. Bovendien kunnen de lijnverantwoordelijken dan een stem hebben in de selectie van hun werknemers, wat de toekomstige samenwerking alleen maar ten goede kan komen. Het principe van ‘de juiste man op de juiste plaats’ kan op deze wijze in elk geval makkelijker gerealiseerd worden. Diegenen die zouden instaan voor de aanwerving, dienen dan wel opgeleid te worden in het omgaan met allochtone sollicitanten. Het aantal kandidaten voor een functie zal op die manier beperkter zijn, waardoor schriftelijke selectietesten vermeden kunnen worden. Om de wervingskosten te beperken, zou wel een Servicepunt Werving ingericht kunnen worden, zoals bij Gemeente Rotterdam. Hier zou kunnen worden gewerkt met standaardsollicitatieformulieren die door kandidaten ingevuld dienen te worden. Op basis van deze sollicitatieformulieren kan dan een eerste selectie gemaakt worden en kunnen kandidaten gericht aangeschreven worden voor de functie. Hierdoor wordt voorkomen dat overgekwalificeerde kandidaten de lagergeschoolden verdringen, zoals dat in de werfreserves wel het geval blijkt te zijn. Dit alles zou de kansen voor allochtone kandidaten reeds kunnen vergroten.

Indien dit alles omwille van organisatorische redenen onmogelijk blijkt, is het operationaliseren van de aanbevelingen van NOA toch zeker een vereiste waar zo snel mogelijk werk van dient gemaakt te worden.

Dat de Stad een negatief imago heeft binnen de allochtone gemeenschap, wordt door verschillende betrokkenen aangehaald. Bij de sociale tewerkstellings-projecten bleek dit alvast niet het geval te zijn, maar het beperkt enthousiasme dat tot uiting kwam bij het experiment met VDAB Consult in het kader van het positieve actieplan, doet vermoeden dat dit inderdaad waar kan zijn. Het zou interessant zijn dit eens nader te onderzoeken en na te gaan wat daar de eventuele oorzaken van kunnen zijn. Gezien de beperkte middelen en mankracht die ter beschikking staan, is het misschien interessant contact op te nemen met de Universiteit van Antwerpen om te zien of hier eventueel een thesisproject van gemaakt zou kunnen worden. De verbetering van de dienstverlening naar allochtonen toe, is, gezien de Rotterdamse ervaringen, zeker al een stap in de goede richting. Het proefproject met allochtoon baliepersoneel zou hier inderdaad een belangrijke aanzet kunnen zijn.

Wat betreft de planning en coördinatie van het kleurrijk personeelsbeleid, dient een meer planmatige aanpak gevolgd te worden. De werkplannen binnen de verschillende bedrijfseenheden bieden daartoe goede mogelijkheden. Middels de juiste softwarepakketten kan binnen elke bedrijfseenheid een gedegen diversiteits-audit gedaan worden. Op basis daarvan moet uitgemaakt worden waar zich kansen aandienen voor het verhogen van de instroom, het verbeteren van de doorstroom, of de integratie op de werkvloer. In diensten waar volgens de personeelsplanning mensen zullen uitvloeien en nieuwe aanwervingen moeten gebeuren, kunnen aan de hand van de gegevens die beschikbaar zijn via de VDAB realistische streefcijfers opgesteld worden voor het aandeel allochtone instromers. In diensten waar reeds veel allochtone kandidaten tewerkgesteld zijn, dient gewerkt te worden aan de integratie op de werkvloer en aan het creëren van doorstroommogelijkheden, met streefpercentages doorstromers. Per bedrijfseenheid moeten deze doelstellingen en prioritaire acties in de werkplannen weergegeven worden. Op die manier wordt spaarzaam omgesprongen met middelen en wordt niet geïnvesteerd in maatregelen en opleidingen die weinig resultaten zullen opleveren. Het werken met streefcijfers heeft het voordeel dat realistische en operationele doelstellingen geponeerd worden, zodat het niet bij abstracte plannen blijft. Afwijken van de streefcijfers moet daarbij wel kunnen, mits in een jaarlijkse rapportering duidelijk wordt aangegeven waarom de streefcijfers niet gehaald konden worden.

De sleutelpersonen in het welslagen van dit beleid zijn de werkleiders en ploegbazen. Van bovenaf wordt immers benadrukt dat zij moeten instaan voor de werkelijke uitvoering van het beleid. Van onderuit blijkt dat het sterk afhankelijk is van de houding van ploegbazen en werkleiders of er al dan niet problemen ontstaan op de werkvloer. Deze mensen moeten dus betrokken worden bij de uitwerking van het beleid en moeten zeker ook de mogelijkheden krijgen om problemen te formuleren bij de decentrale personeelsdiensten. Door de aanvulling van het personeelskader in de decentrale personeelsdiensten, moet er tijd ontstaan voor werkbezoeken aan de werkvloer en moet op die manier de nodige communicatie kunnen ontstaan. Naar de werkvloer toe zal niet gewerkt moeten worden met een bedrijfseconomische argumentatie, maar met een ethische en maatschappelijke argumentatie. Allochtone collega’s kunnen immers inderdaad zeer verrijkend en vernieuwend zijn voor hun autochtone collega’s, maar de realiteit op de werkvloer toont aan dat de samenwerking ook aanpassing en verandering vergt en dus niet per se probleemloos verloopt. Het is belangrijk de moeilijkheden te erkennen, er rekening mee te houden en ze op te lossen, zonder daarachter de belangrijke ethische en maatschappelijke waarde van het beleid te vergeten.

De consulent aangepast HRM-beleid risicogroepen tenslotte zou in dit alles een coördinerende en ondersteunende functie moeten hebben. Daartoe moet hij de bevoegdheid krijgen om te zetelen in de organen die een rol kunnen spelen bij dit beleid en om rechtstreeks te rapporteren aan de betrokken politici.

Ik ben er tenslotte van overtuigd dat het voeren van een kleurrijk personeelsbeleid niet per se veel hoeft te kosten indien diversiteit een uitgangspunt wordt bij het uittekenen van het beleid. De organisatorische veranderingen die Stad Antwerpen doormaakt, met het schuiven van bevoegdheden tussen de centrale en decentrale personeelsdiensten en met de veranderingen in de wijze waarop het personeel beheerd wordt, bieden ook openingen voor het aanpassen van het beleid in die zin dat kansen gecreëerd worden voor allochtonen. Indien deze openingen niet gemist worden, kunnen belangrijke kosten in de toekomst vermeden worden.