Hoofdstuk één - Onderzoeksopzet en theorie

1.1 Aanleiding

De Nederlandse publieke omroep speelt al jaren een belangrijke rol in mijn leven. De interesse voor de media en hun rol voor de samenleving en het individu heeft mij doen besluiten om aan de Universiteit van Amsterdam communicatiewetenschap te gaan studeren. In de loop van mijn studie heb ik mij gespecialiseerd in de richting mediabeleid en mijn stage heeft plaatsgevonden op de beleidsafdeling van de publieke omroep. Naast deze connectie via studie en stage, kom ik wekelijks in contact met de programma’s van de publieke omroep. Zowel radio als televisie geven mij de nodige informatie en amusement; deze media zijn een wezenlijk contact met de samenleving en politiek. De verbondenheid komt ook tot uiting in lidmaatschappen op twee omroepverenigingen.

Het omroepbeleid in Hilversum en Den Haag volg ik al jaren op de voet, als student en als burger. Het politieke omroepbeleid en de discussie in de samenleving aangaande de omroep staan dan ook centraal in deze afstudeerscriptie van mijn studie Communicatiewetenschap aan de Universiteit van Amsterdam.

1.2 Inleiding

1.2.1 Debat en publieke omroep

Vrijwel wekelijks staan er in de landelijke media berichten over de landelijke publieke omroep. Enige maanden geleden lag de publieke omroep dikwijls onder vuur in de kranten. De bezuinigingen van het Kabinet-Balkenende hebben een forse verkleining van de begroting van de omroepen tot gevolg gehad. Veel discussies en artikelen in de landelijke media gaan in op deze financiële kwestie waarbij de kwaliteit en efficiëntie van Hilversum onder vuur zijn komen te liggen. Verhalen over leegstaande studio’s, onnodige tussenmanagers, massaontslag en zelfverrijking vullen wekelijks de kranten. Nu is de discussie aangaande de publieke omroep in de media niet iets nieuws. Sinds de eerste radio-uitzending in Nederland op 6 november 1919 is de (publieke) omroep onderwerp van het openbare debat. Sommige kwesties hebben maar enkele maanden tot jaren geduurd; twee fundamentele onderwerpen staan echter al acht decennia in het middelpunt van de politieke en publieke belangstelling: de vragen wie er uit mag zenden en wat er uitgezonden mag worden. De huidige belangstelling voor de grote bezuinigingsronde in Hilversum maakt maar een klein deel uit van het hele omroepdebat.

De constante discussie in de samenleving, en idealiter daarop volgend in de politiek, is verbonden met het publieke karakter van de nationale omroep. De publieke omroep is van en voor de burgers in de samenleving. Voor de publieke omroep, die voornamelijk bestaat uit ledengebonden omroepverenigingen, is de worteling in de samenleving een onderdeel van zijn legitimatiebasis. Het maatschappelijk debat maakt de omroep in zekere zin publiek: het geeft een verbondenheid en interesse weer van de burgers voor de omroep. Dit debat en de publieke omroep zelf zijn per land verschillend; een publieke omroep is nauw verbonden met het land waarin deze gesitueerd is. De politieke, economische, sociale en culturele ontwikkelingen van een land dragen alle bij aan de vorming van een publieke omroep. Ondanks deze globale gelijkenis van de nationale mediamarkten, verschillen de nationale publieke omroep zeer van elkaar. Niet alleen op het gebied van regulering en financiering is de verscheidenheid groot, maar ook wat betreft het soort programma’s, de verdeling van de zendmachtigingen, en de missie en taak (Siune en Hulten, 1998). Ieder land heeft zijn eigen omroepgeschiedenis waar de eigen nationale publieke omroep een unieke plaats inneemt. Deze ontwikkeling van een publieke omroep binnen een land is een constant proces waar verschillende actorgroepen in meespelen. Deze ontwikkeling voltrekt zich binnen bepaalde globale richtlijnen maar vindt haar doel niet in een ideaalmodel. Door middel van debat en discussie past een publieke omroep zich aan tijd en plaats aan.

1.2.2 Publieke omroep in Nederland

De structuur van de Nederlandse publieke omroep, sinds de oprichting van de omroepverenigingen medio jaren twintig niet wezenlijk veranderd, is er op gericht om de omroep een weerspiegeling van de verschillende levensvisies in de samenleving te laten zijn: ‘De radio-omroep hier te lande is een volksinstituut bij uitnemendheid, voortgekomen uit de in het volk levende krachten zelf’ (Enserinck, 1933: p. 218). Tot op de dag van vandaag maken deze maatschappelijke organisaties zeker wat programmering betreft de dienst uit in Hilversum. De structuur zelf wordt, ook al vanaf de beginjaren, bepaald door de overheid in Den Haag. Door middel van wetgeving worden het kader en de richtlijnen gegeven waarbinnen de omroep zich bezig kan houden met haar hoofdtaak: het kanaliseren van creativiteit.

Met de komst van commerciële televisie en radio in Nederland is het werkveld voor de publieke omroep drastisch veranderd. Met een nieuwe Mediawet en tussentijdse aanpassingen ervan heeft de overheid gepoogd de structuur en taak van de publieke omroep aan te passen aan de veranderingen in de markt en samenleving. Ook in Hilversum is mede door de wetswijzigingen gekozen voor een nieuwe beleidsrichting. Met de invoering van de Wijziging van de mediawet in verband met de invoering van een vernieuwd concessiestelsel voor de landelijke publieke omroep (‘Concessiewet’) in 2000 en het concessiebeleidsplan 2000-2010 van de NOS is gekozen voor een nieuwe richting waarbij een externe visitatiecommissie een grote rol gaat spelen. De publieke omroep wordt door deze groep van wijze mannen en vrouwen beoordeeld op het behalen van de doelen die de verenigingen zelf gesteld hebben. Formeel kan deze commissie zelfs aanbevelen om één van de omroepen uit het publieke bestel te zetten. Op twee april 2004 heeft de eerste visitatiecommissie onder leiding van

Rinnooy-Kan het rapport gepresenteerd. De komende jaren moet nog gaan blijken welke rol de commissie gaat spelen in de ontwikkeling en de beleidsvoering in Hilversum en Den Haag.

Met de Concessiewet is een basis gelegd voor een nieuw bestel, maar zover is het nog lang niet. In een beweeglijke samenleving en markt moet de publieke omroep de komende jaren zijn plaats zien te bemachtigen. In de omroepdiscussie in de media, gevoerd door journalisten, betrokkenen en burgers, wordt het beleid besproken en komen nieuwe problemen aan het oppervlak. In dit onderzoek staat het publieke debat over de landelijke publieke omroep centraal. In dit debat komen verschillende actoren aan het woord, en worden de mogelijke problemen waar de omroep mee te maken heeft, besproken. De media vormen een platform waarop de burgers de mogelijkheid hebben om met elkaar te discussiëren aangaande de landelijke publieke omroep. In dit debat in de media komen de onderwerpen aan bod die spelen onder de burgers of groepen van burgers. Slechts op het politieke niveau kunnen de problemen aangepakt worden door middel van beleidsontwikkeling. De wijzigingen van de Mediawet in 1997 en 2000 hebben het omroepbeleid veranderd. De vijfjaarlijkse rapporten van de visitatiecommissie kunnen de spil worden van een constante vernieuwing en dynamiek binnen de publieke omroep. De onderzoeksperiode ligt tussen deze twee hoogtepunten van het omroepbeleid: van 2001 tot en met 2003. Ik zal me in dit onderzoek toespitsen op de volgende onderzoeksvraag:

Hoe heeft het debat aangaande de Nederlandse publieke omroep in de media

tussen de wijziging van de Mediawet in verband met de invoering van het concessiestelsel (Concessiewet) in 2000, en de verschijning van het rapport

van de visitatiecommissie in 2004 zich ontwikkeld, vergeleken met het gevoerde

beleid vanuit de politiek?

1.3 Theoretisch kader

1.3.1 Theorie aangaande beleid

Het publieke debat in de media over de landelijke publieke omroep, de kern van dit onderzoek, is onderdeel van de publieke beleidsagenda (Van de Graaf en Hoppe, 1992). Op deze wijze neemt het publieke debat een belangrijke plaats in de beleidsontwikkeling in. Het omroepbeleid is onderdeel van het communicatiebeleid dat betrekking heeft op de maatschappelijke informatievoorziening. Bardoel en Van Cuilenburg (2003) maken voor de behandeling van beleid in algemene zin een onderscheid in twee onderling samenhangende betekenissen: beleid als plan en beleid als proces. Het beleid als plan bestaat uit doelen, middelen en tijdsvolgordes die door één of meerdere actoren gesteld worden. Op deze wijze kan een plan ontwikkeld worden, waarna door middel van het werven van draagvlak voor dit plan overgegaan kan worden tot een besluit. Om tot een besluit te komen moet een hele beleidscyclus afgelegd worden: het beleid als proces. Ten grondslag aan beleid ligt een vastgesteld probleem: het niet samenvallen van het zijn en het behoren. Dit verschil kan ontstaan door veranderingen van zowel het zijn als het behoren. Vanuit dit probleem moet via de beleidsontwikkeling en de besluitvorming ervan tot de beleidsuitvoering gekomen worden. Op de laatste plaats in het beleidsproces moet een evaluatie van het uitgevoerde beleid plaats vinden. Op basis van de evaluatie kan het proces opnieuw beginnen; de beleidscyclus is geboren.

Het omroepbeleid wordt gevormd door de onderwerpen die op de beleidsagenda terecht zijn gekomen. Niet ieder vastgesteld probleem komt op een beleidsagenda te staan. Om van een alledaags probleem tot een beleidsprobleem te komen geven Bardoel en Van Cuilenburg (2003) drie opeenvolgende fasen: ideologie, issue en agenda. Eerst wordt het probleem geconstateerd door een actor (in strijd met de ideologie); vervolgens moeten de actoren het probleem belangrijk genoeg vinden om het in de openbaarheid te krijgen (de ontwikkeling van issues); in de laatste plaats komt het issue bij voldoende draagvlak in de politiek en bij het publiek respectievelijk op de politieke en publieke beleidsagenda. Dit onderscheid tussen een politieke en publieke agenda wordt door Van De Graaf en Hoppe (1992) aangevuld met de beleidsagenda zelf. Deze laatste agenda wordt gevormd door de onderwerpen die de aandacht van de beleidsmakers hebben en waaraan tevens gewerkt wordt. De twee andere agenda’s worden als volgt gedefinieerd: ‘de lijst van onderwerpen die de aandacht van politici en bestuurders hebben’ (p. 182) en ‘de lijst van onderwerpen waarvan (delen van) de publieke opinie van oordeel zijn dat ze de aandacht van politici en bestuurders behoren te hebben’ (pp. 182-183). Het mag duidelijk zijn dat deze drie agenda’s elkaar overlappen en soms moeilijk te onderscheiden zijn.

De agenda kan gedefinieerd worden als de lijst met onderwerpen die de aandacht van één of meerdere actor(en) heeft. De betekenis van die aandacht en de samenstelling van de groep actoren bepaalt met welke agenda we van doen hebben (Van de Graaf en Hoppe, 1992). Naast de bovengenoemde driedeling van de agenda’s kan ook gekozen worden voor een verdeling in systeem-agenda en institutionele agenda (Cobb en Elder, 1976: p. 135). De eerste wordt gevormd door de hele politieke gemeenschap en de laatste omvat de onderwerpen die de aandacht van de politieke besluitvormers hebben. Hoogerwerf (1985: p. 27) maakt een onderscheid tussen de formele agenda en de publieks-agenda. Waar de eerste bestaat uit de onderwerpen die de aandacht hebben van de beleidsbepalers, wordt de tweede gevormd door de publieke opinie. Bij al deze auteurs samen worden drie groepen actoren genoemd: het publiek, de politieke vertegenwoordiging van het publiek en de beleidsmakers zelf.

In het publieke debat komen veel onderwerpen aan bod: zeker niet alle onderwerpen zullen op de beleidsagenda terechtkomen. De issues – de benaming voor de onderwerpen in het publieke debat - worden door vele auteurs complex bevonden (Roelofs, 2000: p.10). Issues worden door actoren naar voren gebracht om een probleem op de kaart te krijgen. Hierbij spelen vaak persoonlijke wensen, vooroordelen en houdingen een rol, waardoor consensus moeilijk te bereiken is. De actoren construeren zelf problemen en hopen deze op de beleidagenda te krijgen. Een probleem manifesteert zich moeilijk als een objectief probleem zoals wij het met onze zintuigen kunnen waarnemen. Een probleem is een sociaal product dat ontstaat uit een verschil tussen zijn en behoren, en wordt vastgesteld door de actoren (Dery, 1984; Van de Graaf en Hoppe, 1992). In deze sociaal constructivistische benadering van beleidsproblemen is een grote rol weggelegd voor de actoren. Om problemen op de agenda te krijgen maken beleidactoren vaak gebruik van issues (Cobb en Elder, 1972). Deze issues zijn huidige manifestaties van grotere beleidsproblemen en zij geven de verschillende meningen aangaande een beleidsprobleem weer (Dunn, 1994: p. 85).

De wijze waarop de beleidsagenda wordt samengesteld raakt de democratie in haar kern (Van de Graaf en Hoppe, 1992). De agendasetters hebben de macht om te bepalen welke problemen aangepakt worden en tevens formuleren zij het probleem. Daar een probleem het verschil is tussen zijn en behoren, bepalen zij dus hoe de samenleving eruit zou moeten zien. De theorievorming over deliberative democracy die vanaf 1990 is opgekomen houdt zich bezig met de rol van opinievorming en het publieke debat in een democratie (Kymlica, 2002). De totstandkoming van besluiten door middel van een open debat staat centraal in deze moderne vorm van democratie: ‘In een dialogische democratie [deliberative democracy, AS] gaat het niet zozeer om representatie en/of participatie in de besluitvorming, als wel om de open beraadslaging over beleidsissues’ (De Goede, 1996: p. 70). Dit open debat vindt plaats in de publieke ruimte: ‘…, all the places and forums where issues of importance to a political community are discussed and debated, and where information is presented that is essential to citizen participation in community life’ (Habermas, 1989: p. 23). In grote samenlevingen is de deelname van burgers aan het publieke debat vrijwel geheel afhankelijk van de informatie die zij krijgen van de media, maar ook scholen, bibliotheken en andere vrijwillige organisaties. Ook de reacties en meningsuitingen van burgers vinden hun weg naar overheid, bedrijfsleven en andere burgers via de media. Deze informatie-uitwisseling vindt plaats in de publieke ruimte. ‘Het publieke debat in de publieke ruimte is niet slechts bedoeld als een toegankelijke confrontatie van verschillende meningen of als een proces van meningsuiting en –vorming’ (Keman, 1995: p. 69). Voor Keman (1995) wordt de kwaliteit van het debat en van een democratie niet alleen bepaald door de openbaarheid en de onafhankelijkheid van staat en markt van de publieke ruimte. Hij stelt de vertaalslag van het openbare debat naar beleidspunten centraal: ‘dat de kwaliteit van de democratie voor een belangrijk deel wordt bepaald door de wijze waarop deze ingericht is en de mate waarin deze inrichting bijdraagt aan het vertalen van maatschappelijke vraagstukken in politieke issues (strijdpunten) die als publieke problemen geagendeerd worden door politieke partijen en belangengroeperingen’ (p. 70). De landelijke media bieden een ideaal platform voor een open debat in de publieke ruimte. De publieke ruimte is een veel breder begrip. Maar gezien de informatie-, kritiek, forum- en opiniefunctie van de media zullen zij plaats bieden aan een groot deel van het publieke debat (Van Cuilenburg ea, 1992).

1.3.2 Theorie aangaande omroepbeleid en de publieke omroep

In het bovenstaande zijn het publieke debat en het (politieke) beleid aan bod gekomen. In het publieke debat worden onderwerpen besproken door verschillende actorgroepen met alle een eigen agenda. Actoren in het debat hebben in veel gevallen de bedoeling om hun eigen onderwerpen (in de vorm van issues) op de beleidsagenda te krijgen. Deze theorie aangaande beleid geldt voor beleidsonderwerpen in het algemeen. In dit onderzoek staat het beleid en het debat over de landelijke publieke omroep centraal. Theorie aangaande omroepbeleid en de publieke omroep geeft ons inzicht in de onderwerpen die in het publieke debat besproken worden.

Al vanaf de beginjaren van publieke omroep, in de jaren twintig van de vorige eeuw, hebben zich in de Westerse wereld verschillende soorten publieke omroepen gevormd. Met de opkomst van de elektronische massamedia heeft ook de theorievorming over de consequenties van de media voor de samenleving zijn intrede gedaan. Op basis van onderzoek zijn vele gevolgen en rollen in kaart gebracht: ‘sociale integratie, sociale controle; legitimering; het verschaffen van culturele identiteit en het bijdrage aan nationale eenheid; agenda setting (structureren van aandacht; scheppen van issues); het vervullen van een forum- of podium functie; het geven van advies en leiding; het vervullen van een waakhondfunctie; socialisatie en sociale en politieke mobilisatie’ (Van Cuilenburg en McQuail, 1982: p. 14). Op verschillende gebieden in de samenleving vervullen de media behoeften, die noodzakelijk zijn om de maatschappij te kunnen laten functioneren. Bardoel en Van Cuilenburg (2003) stellen dat het maatschappelijk communicatiebestel op politiek, sociaal-cultureel en economisch gebied het algemeen belang dient: de trifunctionaliteit van het maatschappelijk communicatiebestel. Met een mediafunctie bedoelen Van Cuilenburg ea (1992) ‘de verrichting van een medium/ de media in termen van het (potentiële) gevolg voor de samenleving of delen daarvan’ (p. 319). Op het politieke vlak staat de informatiestroom en het debat tussen de burgers onderling en de burgers en de overheid centraal. Hierin kunnen vier functies onderscheiden worden: informatie-, opinierings, expressie- en kritiekfunctie. Op het sociaal-culturele gebied kan het communicatiebestel zorgen voor sociale integratie en cohesie, en de overdracht van cultuur. Met name de rituele functie van de media - de rol die communicatie kan spelen in het breken of kweken van saamhorigheid in de samenleving – komt hierbij van pas (Van Zoonen, 1999). Dat de media tevens in economisch opzicht een functie in de samenleving vervullen spreekt voor zich. De mediabedrijven zorgen voor werkgelegenheid en vormen samen een mediamarkt. De media hebben zich ontwikkeld tot een industrie waarin enerzijds programma-inhoud geproduceerd en aangeboden wordt en anderzijds om de aandacht van de consumenten gevochten wordt.

Ook een publieke omroep, als massamedium, heeft te maken met de functies op het sociaal-culturele, politieke en economische vlak. Het concept publieke omroep is ontstaan aan het begin van de vorige eeuw, toen de radio zijn intrede deed als massamedium. Naast het particuliere initiatief vanuit het bedrijfsleven werd er in veel landen gekeken naar de mogelijkheden voor een omroepinstelling met een publieke taak. De Britse BBC wordt wel het oermodel van publieke omroep genoemd. John Reith, directeur-generaal van de BBC in de periode 1922-1938, gaf de omroep als publieke dienst als eerste een geïnstitutionaliseerde vorm. Een publieke omroep moest volgens hem voldoen aan vier voorwaarden (Briggs, 1961: pp. 234-239). De omroep moet beschermd worden tegen puur commerciële krachten, de hele natie dienen en een monopoliepositie op de radiomarkt hebben. In de laatste plaats moeten de programma’s aan hoge kwaliteitsstandaarden voldoen.

Voor veel publieke omroepen in West-Europa heeft de BBC als voorbeeld gediend. Een monopolie van een publieke omroep was in West-Europa aan het einde van de vorige eeuw slechts nog in Oostenrijk, Ierland en Zwitserland te vinden (Siune en Hulten, 1998), maar de andere drie voorwaarden spelen vandaag de dag nog steeds een rol in de omroeppolitiek. Veel van de publieke omroepen buiten (West) Europa hebben zich op een andere, meer marktgeoriënteerde wijze, ontwikkeld (Blumler, 1992). In de vroege jaren negentig waren vijf elementen van een publieke dienst terug te vinden in alle Europese publieke omroepen (Brants en Siune, 1992: p. 102). Ten eerste, een vorm van verantwoording naar (een politieke representatie van) het publiek; ten tweede, enige vorm van financiering uit publieke middelen; ten derde, regulering van de inhoud (uitzenden voor minderheden, verbod op porno, enz.); ten vierde, een dienst voor iedereen waarbij de kijker meer gezien wordt als burger dan als consument: en in de laatste plaats, regulering van toegang tot de markt vanuit de overheid. Normatieve voorschriften voor publieke omroep waren ook aan het einde van de vorige eeuw in West-Europa aanwezig (Euromedia Research Group, 1997). In de jaren negentig is de omroepwereld in Europa veranderd onder invloed van de liberalisering en de commercialisering van de publieke sector. In alle landen zijn naast de reeds bestaande publieke omroepen vele commerciële zenders als paddenstoelen uit de grond geschoten. De concurrentie op de mediamarkten is enorm toegenomen. Hoe de omroepen gereageerd hebben op deze ontwikkelingen is verschillend: van overname van het commerciële model tot het versterken van de publieke dienst.

Deze ontwikkeling richting liberalisering en deregulering past in de verschuiving van het communicatiebeleid paradigma (Bardoel en Van Cuilenburg, 2003). Na twee eerdere fases waarbij respectievelijk het staatsbelang en de markt, en de waarden voor de democratie centraal stonden in het het communicatiebeleid, is twintig jaar geleden een derde fase ingegaan. De liberalisering en deregulering vanuit de overheid en de privatisering van nutsbedrijven zijn de twee grote ontwikkelingen in deze derde fase. Naast de waarde van het communicatiebestel op het politieke en sociaal-culturele gebied werd steeds meer gekeken naar de functies van de media in de economie: mededinging, innovatie en werkgelegenheid. Naast de vernieuwingen in het paradigma zijn er een viertal constanten te ontwaren in het communicatiebeleid: (1) het creëren van een publieke ruimte, (2) positieve discriminatie wat betreft de nationale taal en cultuur, (3) verantwoording naar politiek en cultuur, en (4) tegengaan van private monopolies (mediaconcentraties).

McQuail (2000) geeft aan dat in de theorievorming over de publieke omroep nooit consensus geweest is. De economische en technologische ontwikkelingen in de afgelopen twee decennia hebben onderzoekers ertoe aangezet om de doelen en vormen van publieke omroep te heroverwegen. Dat er een publieke vorm van bezit en/of regulering moet zijn, komt in alle normatieve theorie aangaande publieke omroep naar voren. Ook herkent McQuail (2000) bij vrijwel alle publieke omroepen doelen om het publieke belang te dienen, die door commerciële omroepen niet noodzakelijkerwijs nagestreefd zullen worden. McQuail (2000) stelt dat in de publieke omroeptheorieën naast deze onafhankelijkheid van de marktwerking, vaak ook de financiering uit publieke middelen, een onafhankelijke status ten opzichte van de overheid en een continu proces van verantwoording naar politiek en burger een centrale plaats innemen. Deze verschillende voorwaarden plus het dienen van het publieke belang zorgen tezamen voor twee spanningsbronnen: ‘One is the tension between the necessary independence and the necessary accountability for finance received and goals achieved. The other is between achieving the goals set by ‘society’ in the public interest and meeting the demands of the audience as a set of consumers in the wider mediamarket’ (p. 157).

De laatste spanningsbron geeft het verschil in inzicht weer dat voor een groot deel de theoretische discussie omtrent publieke omroep bepaalt. Atkinson (1997) gebruikt de termen die Garnham heeft ontwikkeld voor deze twee tegengestelde polen: het citizenship model en het consumer model. Aan de ene kant kunnen radio en televisie voornamelijk gezien worden vanuit hun rol die zij spelen in de democratie. De kijkers worden gezien als burgers die radio en televisie gebruiken als politiek forum en bron van essentiële informatie en kennis, de ‘cultuur’ in de samenleving. Deze ‘cultuur’ moet toegankelijk zijn voor iedereen en een divers beeld geven van het gedachtegoed in de samenleving. De communicatie tussen de burgers, het publiek, is een voorwaarde voor democratie en vindt plaats in de publieke ruimte. Geheel volgens de ideeën van Habermas (1989) is de publieke ruimte het best gebaat bij een onafhankelijke status ten opzichte van commerciële belangen en politieke autoriteit. Een publieke omroep is de ideale mediavorm om deze functie in een democratie te vervullen. Het consumer model gaat uit van de behoeften van het individu op het gebied van radio en televisie. Door de marktwerking past het aanbod zich vanzelf aan, aan de vraag in de samenleving. Deze liberale visie op de regulering en inrichting van het medialandschap heeft grote moeite met het (oude) concept publieke omroep (Siune en Hulten, 1998; McQuail, 2000). Het model voor publieke omroep gaat uit van de behoefte van de samenleving of collectieve behoeften van burgers in plaats van individuele rechten en consumentenvrijheid. De spanning tussen dit consumer model en citizenship model wat betreft de definiëring van het publieke belang is door Bourdieu (1998: p. 79) treffend weergegeven: ‘We kunnen en moeten strijden tegen de kijkcijfermentaliteit uit naam van de democratie. Dit lijkt heel paradoxaal, omdat de mensen die het regime van de kijkcijfers verdedigen juist beweren dat er niets democratischer is’.

In zijn essay schetst Atkinson (1997) de situatie waarin de publieke omroep momenteel verkeert. Aan de ene kant is de televisiemarkt onder invloed van liberalisering opengesteld voor nieuwe commerciële toetreders. Hierdoor is de omgeving van de publieke omroep meer afhankelijk geworden van de marktwetten, commerciële logica en concurrentie. Productiviteit, efficiëntie en het aantrekken en vasthouden van consumenten zijn hoog op de agenda van de publieke omroepen komen te staan om zich staande houden in de markt. Aan de andere kant staat, na het wegvallen van de technische rechtvaardiging voor publieke omroep, ook de non-commercialiteit van publieke diensten onder druk. In vele landen is het idee ontstaan dat commerciële omroepen ook de publieke missie kunnen volbrengen. Deze ontwikkeling waarbij commerciële zenders publieke taken uitvoeren zijn momenteel al aan de orde van de dag in veel Europese landen.

Publieke omroepen worden nog steeds gereguleerd door de overheid. Lange tijd hebben zij door de schaarste aan etherfrequenties een monopolie gehad op de omroepmarkt, en konden zij onafhankelijk van de marktwetten blijven. Sinds de liberalisering van de radio- en televisiemarkt is de publieke taak van de publieke omroep heroverwogen. Kunnen alleen zij die publieke taken uitvoeren? Wat zijn precies die publieke taken? Hoe wordt het publieke belang gedefinieerd? Hoe verantwoordt een publieke omroep zich tegenover het publiek? Deze vragen geven aan in welke situatie de publieke omroep zich bevindt. Er bestaat geen vaste vorm voor een publieke omroep. Wel heb ik aan proberen te geven welke functies en taken door een publieke omroep vervult kunnen worden en welke theorie ten grondslag liggen aan het omroepbeleid.

1.4 Hypothese

Het debat in de media aangaande de publieke omroep zou de verschillende inzichten, voorkeuren en belangen van de burgers in de samenleving moeten weergeven. In dit publieke debat worden issues aangedragen die nog niet als beleidsprobleem zijn erkend. Tevens geeft het de beleidsproblemen weer die reeds op de publieke agenda zijn beland. De verschillende actoren die een bijdrage leveren aan het debat doen dit vanuit hun persoonlijke visie en belangen. Zoals we zagen spelen de actoren zelf een grote rol in het proces van een gewoon probleem naar een beleidsprobleem. In het debat dat onderzocht wordt, zullen er verschillen in standpunten tussen de actorgroepen aanwezig zijn. Die verschillen zullen grotendeels te herleiden zijn op de achtergrond van de actoren. Het afgelopen anderhalve decennium heeft voor de publieke omroep in het teken gestaan van de opkomst van het duale bestel. De liberalisering en privatisering die het communicatiebeleid kenmerken, hebben de publieke omroep lijnrecht tegenover de commerciële omroepen gezet. Deze twee spelers zullen zich in het debat geregeld uitlaten over de marktpositie van de publieke en commerciële omroepen. De politiek, sinds jaar en dag nauw betrokken bij de publieke omroep, zal zich tevens mengen in het debat: de publieke omroep bestaat, in zijn huidige vorm, bij de gratie van de meerderheid in de Tweede Kamer. Daarnaast zullen de omroepverenigingen en de NOS veelvuldig aanwezig zijn in het debat. Voor zover de verwachtingen wat betreft de deelnemers aan het debat en hun standpunten.

In het bovenstaande is naar voren gekomen dat er geen consensus heerst over zowel de theorievorming over de publieke omroep als de praktijkuitvoering van de publieke omroep. Iedere publieke omroep is nauw verbonden met de geschiedenis van de samenleving in het desbetreffende land. Met de behandeling van de onderwerpen op de beleidsagenda zal de specifieke situatie voor Nederland aan bod komen. Veel onderwerpen in het debat en op de beleidsagenda zullen te maken hebben met de inrichting van het bestel die per land verschilt: in Nederland de waarborging van de pluriformiteit door middel van de ledengebonden omroepverenigingen. Op basis van de literatuur kunnen we concluderen dat de functie en de waarde van publieke omroep door verschillende theoretici onder de loep zijn genomen. Het communicatiebeleid paradigma is al twee decennia geleden in zijn derde fase terechtgekomen, maar tot op de dag van vandaag speelt de deregulering en liberalisering een grote rol in het omroepbeleid. De publieke omroep moet in dit nieuw klimaat zijn plaats zien te vinden: welke taak en welke structuur. Zowel op de beleidsagenda zelf als in het debat in de media zullen deze onderwerpen aan bod komen. In het publieke debat bespreken burgers hun problemen die later op de beleidsagenda terecht kunnen komen. Lang niet alle onderwerpen van beleid belopen deze weg, maar ik verwacht wel degelijk onderwerpen tegen te komen in het publieke debat die niet op de beleidsagenda staan.

Uitgaande van de bovenstaande verwachtingen kom ik op drie hypothesen: (1) Het debat gevoerd in de media zal een fundamenteel karakter hebben, waarin essentiële vragen over de taak en structuur aan bod zullen komen; (2) De verscheidenheid aan onderwerpen in het publieke debat zal groter zijn dan op de beleidsagenda; en (3) De actoren uit de publieke omroep, de commerciële omroep en de politiek zullen zich, in vergelijking met andere actoren, veel laten horen in het debat.

1.5 Relevantie

Publieke omroep is van iedereen. Hij wordt geacht publiek te zijn voor wat betreft de vorm en het programma-aanbod, en mee te veranderen met de tijd. Een discussie tussen de burgers in een samenleving, zeker wanner deze zich in de media afspeelt, kan invloed hebben op het gevoerde omroepbeleid wanneer de besproken problemen op de beleidsagenda terechtkomen. Ook levert een dergelijke discussie een bewijs dat de publieke omroep leeft in de samenleving; het publieke karakter wordt er mede door bepaald. Een publieke omroep waar niet naar gekeken wordt en wel over gesproken verdient het predikaat publiek niet, maar wanneer er wel naar gekeken en niet over gesproken wordt evenmin. Door deze publieke discussie te onderzoeken kan inzicht verkregen worden in de problemen en onderwerpen die in de samenleving leven. Sommige van deze onderwerpen staan al langer op de politieke en publieke agenda; andere zijn relatief nieuw en moeten nog op de agenda terecht zien te komen. Het agendavormingsproces is al decennia een onderwerp van discussie voor wetenschappers, politici en burgers. Zeker op beleidswetenschappelijk gebied wordt veel onderzoek gedaan naar de relatie tussen de politieke en publieke agenda en de rol van actoren met hun persoonlijke agenda. Met dit onderzoek draag ik bij aan deze brede wetenschappelijke en maatschappelijke discussie.

Niet alleen op het gebied van beleidsstudies zelf, maar ook wat betreft het omroepbeleid draagt dit onderzoek bij aan de discussie. In 1997 en 2000 zijn belangrijke wetswijzigingen doorgevoerd die de vorm en structuur van de publieke omroep hebben veranderd. De komende periode zal blijken wat de gevolgen zijn van de wetswijzigingen en welke nieuwe veranderingen doorgevoerd zullen worden. Nu in 2004, vier jaar na de invoering van de Concessiewet, het visitatierapport is verschenen, is de discussie over de taak en vorm van de publieke omroep levendig gebleven. Deze wijzigingen waren van fundamentele aard en hebben de structuur en machtsverhoudingen binnen de publieke omroep veranderd. Achteraf bezien heeft de publieke omroep vier maal te maken gehad met grote veranderingen voor het omroepbeleid, afsluitingen van besluitvormingsronden: Zendtijdbesluit (1930), de definitieve verdeling van de televisiezendtijd (1956), de Omroepwet (1967) en de Mediawet (1988) met de daaropvolgende toetreding van RTL-Véronique in het bestel (De Goede, 1999). Nu is nog niet vast te stellen wat de meeste impact heeft gehad voor het omroepbeleid, maar we zitten wel midden in een roerige periode. Een analyse van het gevoerd beleid, de publieke discussie en de rol die een publieke omroep in een samenleving kan spelen, kan zeker nu van waarde zijn om het toekomstige beleid te helpen bepalen en inzicht te verkrijgen in de belangen van de verschillende actoren.

1.6 Deelvragen en operationalisering

Om tot een beantwoording van de onderzoeksvraag te komen moeten drie deelvragen uitgediept worden. In het bovenstaande zijn de verschillende begrippen uit de onderzoeks- en deelvragen behandeld en in een theoretisch kader geplaatst. In de hoofdstukken die gaan volgen ga ik in op de specifieke onderzoeksmethode.

1. Wat waren de onderwerpen van het omroepbeleid in de afgelopen jaren? Sinds de commerciële omroepen tot het bestel zijn toegetreden is de omroepwereld rigoureus veranderd. Door middel van beleid vanuit Den Haag heeft de publieke omroep zich aan weten te passen aan de vernieuwde situatie. In deze deelvraag moeten de onderwerpen die in de beleidsnotities en wetswijzigingen aan bod zijn gekomen, achterhaald worden. Het gaat hierbij om de onderwerpen die het omroepbeleid de afgelopen decennia hebben gevormd.

2. Welke actoren zijn betrokken bij de publieke omroep? In het debat in de media spelen de actoren een grote rol. Zij mengen zich in het debat en vertegenwoordigen de standpunten. Vaak hebben deze actoren een persoonlijke agenda, gerelateerd aan hun achtergrond, die hun standpunten in het debat bepaalt. Om inzicht te krijgen in de achtergrond van de deelnemers aan het debat, dienen de verschillende betrokkenen uit de omroepwereld achterhaald te worden.

3. Hoe zag het debat in de media over de publieke omroep er tussen 2001 en 2003 uit? Hiervoor moet een selectie gemaakt worden uit de verschillende soorten media, het soort artikel en de methode van analyse van de teksten. De onderwerpen, standpunten en auteurs moeten in kaart gebracht worden. De auteurs kunnen ingedeeld worden bij één van de actorgroepen; de onderwerpen kunnen vergeleken worden met de onderwerpen van het omroepbeleid.

In de komende drie hoofdstukken zullen de drie deelvragen aan bod komen. Op basis van de conclusies van deze hoofdstukken moeten een tweetal stappen gezet worden. In de eerste plaats dienen de onderwerpen op de beleidsagenda en in het publieke debat in de media vergeleken worden. In de tweede plaats moeten de actoren ingedeeld worden in groepen en moeten de standpunten per actorgroep met elkaar vergeleken worden. Pas dan kan een degelijke beantwoording van de onderzoeksvraag plaatsvinden.

Hoofdstuk twee - Omroepbeleid in Nederland

In dit hoofdstuk staan de uitgangspunten van en ontwikkelingen in het (publieke) omroepbeleid centraal. Het omroepbeleid in Nederland kent een lange geschiedenis waarin diverse wetswijzigingen hebben geresulteerd in de huidige aangepaste Mediawet. Afgezien van de vele veranderingen die in die jaren zijn doorgevoerd, staat de basis van het bestel nog altijd fier overeind: een publieke omroep bestaande uit verenigingen die een bepaalde maatschappelijke, culturele of godsdienstige dan wel geestelijke stroming vertegenwoordigen. Door de publieke omroep en het gevoerde beleid vanaf het prille begin in 1919 tot aan het einde van de onderzoeksperiode te bestuderen, kunnen de hoofdlijnen en actoren van het formele omroepbeleid in kaart gebracht worden.

Voor het onderzoek kan ik de conclusies aan het einde van dit hoofdstuk op drie manieren gebruiken. In de eerste plaats onderzoek ik de ontwikkelingen van de publieke omroep en het gevoerde beleid om een beeld te krijgen van de context waarin de bijdragen aan het publieke debat zich bevinden. Deze context is voor een kwalitatieve inhoudsanalyse onontbeerlijk (Wester, 1995). Voor de analyse van het debat (zie hoofdstuk drie) moet ik op de hoogte zijn van de inrichting van het bestel, de verhoudingen binnen het bestel, de wetgeving omtrent de publieke omroep en de ontwikkelingen in het mediabeleid. In de tweede plaats zal ik in dit hoofdstuk achterhalen welke actorgroepen betrokken zijn bij de publieke omroep. Op basis van deze indeling zal ik de personen en instellingen die een bijdrage leveren aan het publieke debat categoriseren. In de sociaalconstructivistische benadering van beleidsproblemen (zie hoofdstuk één) is een grote rol weggelegd voor de actoren (Dery, 1984; Van de Graaf en Hoppe, 1992). Om problemen op de formele agenda te krijgen maken actoren vaak gebruik van issues (Cobb en Elder, 1972). In de hoofdstukken drie en vier wordt onderzocht welke actorgroepen welke standpunten innemen of welke onderwerpen zij te berde brengen in het publieke debat. Aan het einde van dit hoofdstuk zal ik hiervoor een opsomming geven van de verschillende betrokkenen in de omroepwereld en hun achtergronden. In de derde plaats moeten in dit hoofdstuk de onderwerpen van het omroepbeleid van de afgelopen jaren in kaart gebracht worden. Deze uitkomsten wil ik vergelijken met de onderwerpen in het publieke debat. Het gaat hierbij om de hoofdlijnen van het beleid en de problemen die aangepakt dienen te worden.

Om de drie bovenstaande vragen te beantwoorden zal ik, ten eerste, gebruik maken van de vele secundaire literatuur over het Nederlandse omroepbeleid. Ten tweede richt ik mij wat de periode medio jaren negentig tot eind 2003 betreft tevens op de Memories van Toelichting van de wijzigingen van de Mediawet en de officiële rapporten verschenen over de publieke omroep. Deze documenten geven aan welke onderwerpen reeds in beleid zijn omgezet. In de wetswijzigingen van 1997 en 2000 is het beleid voor de komende jaren uitgezet; de rapporten en wijzigingen in de onderzoeksperiode zijn van minder fundamentele aard.

Door een overzicht te geven van de ontwikkeling van het omroepbeleid waarbij ik let op de verschillende betrokkenen in de omroepwereld en de uitgangspunten en onderwerpen van het beleid, creëer ik vanzelf de benodigde context waarin het publieke debat zich afspeelt. Eerst zal ik het omroepbeleid tot aan 2003 bespreken. Vervolgens benoem ik de onderwerpen en uitgangspunten van het beleid en de verschillende actorgroepen die een rol spelen in de omroepwereld.

2.1 De ontwikkeling van het omroepbeleid

Achteraf bezien heeft de publieke omroep vier maal te maken gehad met grote veranderingen voor het omroepbeleid, afsluitingen van besluitvormingsronden: Zendtijdbesluit (1930), de definitieve verdeling van de televisiezendtijd (1956), de Omroepwet (1967) en de Mediawet (1988) met de daaropvolgende toetreding van RTL-Véronique in het bestel (De Goede, 1999). Al deze besluitvormingsronden worden gekenmerkt door de trage en cyclische totstandkoming van het beleid (Bardoel, 1994). De periodes tussen de eerste voorstellen voor verandering en het uiteindelijke doorvoeren van de nieuwe wetgeving duurden heel lang, terwijl het eindresultaat vaak niet eens zoveel verschilde van de wetsontwerpen aan het begin van de besluitvormingsronde. Dit overzicht van het mediabeleid vangt aan met het ontstaan van de eerste omroepverenigingen en de overheidsbemoeienis die voortkwam uit de schaarste aan etherfrequenties, en besluit met de opkomst van commerciële televisie en radio. Na deze uiteenzetting komt het beleid van de afgelopen jaren aan bod.

2.1.1 De verzuiling van het omroepbestel

De eerste jaren van omroep in Nederland werden gekenmerkt door de keuze voor de inrichting van het bestel: verzuild of nationaal. Aan de ene kant stonden de aan de zuilen gerelateerde omroepverenigingen, en aan de andere kant de Hilversumsche Draadloze Omroep, de voorloper van de AVRO. Uiteindelijk hebben de zuilen het gewonnen van de nationalen, waarmee een belangrijk uitgangspunt van het omroepbeleid werd geboren: externe pluriformiteit. De diversiteit van de publieke omroep wordt sinds jaar en dag gewaarborgd door verschillende omroepverenigingen die alle vanuit een eigen levensvisie programma’s maken.

Vanaf 6 november 1919 - deze eerste radio-uitzending vanuit Den Haag werd verzorgd door Hanso Schotanus à Steringa Idzerda - tot 1925 hebben verschillende fabrieken op commerciële basis radio-uitzendingen verzorgd. Op deze radiomarkt is maar één bedrijf overgebleven: de Nederlandsche Seintoestellen Fabriek te Hilversum. Bij dit bedrijf huurden de eerste Nederlandse omroepen hun zendtijd. De eerste, de Hilversumsche Draadlooze Omroep (HDO), werd opgericht in 1924, snel gevolgd door omroepen vanuit de vertrouwde zuilen: de Nederlandsche Christelijke Radio Vereeniging (NCRV) in 1924, de Katholieke Radio Omroep (KRO) in 1925, de Vereeniging van Arbeiders Radio Amateurs (VARA) in 1925 en de Vrijzinnig Protestantsche Radio Omroep (VPRO) in 1926. De Nederlandse Seintoestellen Fabriek had de zendmachtiging van de overheid gekregen, en mocht deze verhuren aan verschillende organisaties. Zoals we zullen zien zouden de vijf organisaties die toentertijd zendtijd hebben gehuurd, tot aan de dag van vandaag het beeld vormen van de Publieke Omroep in Nederland.

Het grote verschil tussen de HDO, in 1928 van naam veranderd in AVRO, en de rest is het niet-verzuilde karakter van de eerste (Bakker & Scholten, 1997: p. 76). De andere vier waren voortgekomen uit een van de zuilen in de Nederlandse samenleving. Vanaf het midden van de negentiende eeuw begon in Nederland het proces van de verzuiling. Zwaan (Wilterdink & Heerikhuizen.(red.), 1993: p. 117) spreekt over de verzuiling als ´het ontstaan van een uitgebreid netwerk van organisaties op levensbeschouwelijke grondslag met vertakkingen in nagenoeg alle levenssferen. De eerste instituten waar de verzuiling van op toepassing was, waren de politieke partijen. Alle vier grote stromingen hebben zich rond het einde van de negentiende eeuw politiek georganiseerd: katholieken (1904), de protestanten (1879), de socialisten (1881) en de liberalen (1894). Hierna werd de verzuiling ook op andere terreinen zichtbaar, zoals de vakbonden, het onderwijs, de folia en zelfs sport- en muziekverenigingen. Het is dan ook niet zo vreemd dat de verschillende zuilen, met allen hun eigen geloofsovertuiging of ideologie en strikt gescheiden levensstijlen, ook op het gebied van de radio-omroepen hun eigen vereniging op wilden richten. Alleen de HDO stelde voor om een nationale omroep te beginnen in plaats van allemaal verschillende omroepverenigingen.

De overheid heeft in deze beginjaren op twee manieren invloed uitgeoefend. Het ministerie censureerde vooraf de uitzendingen in het kader van de veiligheid van de staat, de openbare orde en de goede zeden’ (De Goede, 1999: p. 49). Door de schaarste aan etherfrequenties moest de overheid ook bepalen wie de uitzendingen mocht verzorgen: Nederland had maar twee golflengtes tot zijn beschikking.

De overheid stelde in 1925 een commissie aan die de mogelijkheden voor de inrichting van het omroepbestel moest onderzoeken. Mensen uit katholieke en protestantse kringen eisten ook een zetel in deze Commissie Posthuma om hun plaats veilig te stellen. Met het inwilligen van deze eis is een begin gemaakt aan het proces van de verzuiling van het omroepbestel (De Goede, 1999). Vijf jaar later in 1930, elf jaar na de eerste radio-uitzending in Nederland, werd de Telegraaf- en Telefoonwet uit 1904 eindelijk vervangen door het Zendtijdbesluit, dat samen met het Radioreglement en het Radiocontrolereglement het fundament voor het mediabeleid en het huidige omroepbestel in Nederland heeft gelegd. Er werd in de besluiten en reglementen uitgegaan van de twee bestaande zenders: Hilversum en Huizen. De VARA, AVRO, KRO en NCRV kregen ieder de beschikking over 20 procent van de zendtijd; de eerste twee via Hilversum en de laatste twee via Huizen. De overige 20 procent van de tijd werd opgevuld met gezamenlijke programma´s en kleine omroeporganisaties zoals de VPRO.

Met dit Zendtijdbesluit van 1930 is definitief gekozen voor een verzuild omroepbestel. De wetgever heeft met de verplichting tot een klein gezamenlijk programma, echter, een gedeelte van de eisen van de AVRO ingewilligd. Dit gedeelte mocht geen godsdienstige of levensbeschouwelijke inhoud bevatten. Deze verplichting tot een gezamenlijk, niet verzuild programma heeft niet geleid tot meer samenwerking tussen de omroepverenigingen; het heeft het verschil misschien wel groter gemaakt. Het gezamenlijke belang van de omroepverenigingen in de jaren dertig kan het best beschreven worden met ‘het behoud van ieders zelfstandig bestaan’ (Van den Heuvel, 1976: p. 52).

2.1.2 De lange weg naar de Omroepwet

Na de Tweede Wereldoorlog begon er een politieke strijd in de omroepwereld die te vergelijken was met de situatie in de jaren twintig. Aan de ene kant stonden de omroepverenigingen die in 1944 de Federatie van Omroepverenigingen hadden opgericht, en aan de andere kant de voorstanders van een gecentraliseerd omroepbestel, verbonden aan de Nederlandse Volks Beweging (NVB). Deze laatste organisatie wilde op alle niveaus de verzuiling doorbreken in de Nederlandse samenleving. Tot deze groep behoorde ook de toenmalige minister-president Schermerhorn. Alle vernieuwingen van de NVB ten spijt werd er onder het eerste kabinet Beel (1946-1948) teruggegrepen op de zendtijdverdeling zoals deze in 1930 was vastgelegd.

Bij de introductie van de televisie in Nederland werd het omroepdebat voor de derde maal beheerst door de tegenstelling tussen de verzuilde omroepverenigingen en de voorstanders van een nationale niet-verzuilde omroep. Net als de eerste twee keren (in de jaren twintig, voorafgaand aan het Zendtijdbesluit, en vlak na de Tweede Wereldoorlog) werden bij het Televisiebesluit in 1956 de zendmachtigingen verdeeld onder de omroepverenigingen en een kleine omroep voor gezamenlijke programmering. De Goede (1999: p. 64) stelt dat ‘met het Televisiebesluit in feite een tijdperk afgesloten werd waarin de keuze tussen een nationaal en een verzuild omroepbestel centraal stond. Voortaan zouden voor- en tegenstanders van commercie (in welke vorm dan ook) tegen over elkaar staan’.

Pas in 1969 zou er verandering komen in het omroepbestel, daterend uit 1930, met de invoering van de Omroepwet. Al in 1946 werd in de Troonrede deze nieuwe wet aangekondigd, en in 1953 diende toenmalig OK&W-minister Cals al een wetsontwerp in. In de jaren voorafgaand aan de invoering van de Omroepwet hebben tal van bedrijven getracht een Nederlandse commerciële omroep in de ether te krijgen. Het parlement heeft deze plannen weten te voorkomen, tegen de voorstellen van de staatssecretarissen Scholten en Veldkamp in. De komst van een commerciële zender werd geblokkeerd, maar de Omroepwet maakte wel de weg vrij voor nieuwe, niet-commerciële, toetreders tot het bestel.

Met enkele fundamentele wijzigingen voor de omroepstructuur is met de Omroepwet gereageerd op enkele onderwerpen die het omroepdebat al twintig jaar beheerste. De belangrijkste vernieuwingen waren de openheid, zowel op bestuurlijk niveau als op het gebied van toetreding, het toestaan van etherreclame en de nadruk op samenwerking tussen de verschillende omroepverenigingen. De omroep bleef gevormd worden door de omroepverenigingen, maar ook niet verzuilde omroepen mochten vanaf nu toetreden mits voldoende burgers door middel van een lidmaatschap hun betrokkenheid bij de uitgangspunten van de verenigingen lieten blijken, de getalseis. De bestuurlijke openheid uitte zich in de oprichting van een overkoepelende omroeporganisatie, de NOS, waarvan het bestuur naast een delegatie van de omroepverenigingen tevens mensen uit andere culturele en maatschappelijke organisaties bevatte. Gewild of niet, hiermee leek de NOS op een soort nationale omroep (De Goede, 1999: p. 95).

2.1.3 Van een democratische naar een culturele taak

Al voor de invoering van de Omroepwet was de Televisie Radio Omroep Stichting (1966), voortgekomen uit het REM initiatief, toegelaten tot het omroepbestel. Samen met de Evangelische Omroep (1970) en de Veronica Omroep Organisatie (1975) waren dit de drie nieuwkomers die gebruikt hebben gemaakt van de mogelijkheid toe te treden tot het omroepbestel gecreëerd in de Omroepwet. Deze openheid was primair bedoeld om meer groepen in de samenleving de mogelijkheid te bieden om hun meningen te laten horen. Al snel werd duidelijk dat met de komst van de TROS de omroepen zich minder met hun levensbeschouwelijke profilering bezighielden en meer met het werven van leden (Manschot, 1993: p. 168). De Goede (1999: p. 99) stelt dat in navolging van de TROS de omroeporganisaties steeds meer programma’s voor het grote publiek in plaats van voor hun eigen achterban uitzonden; de interne concurrentie werd steeds groter. Om deze vervlakking van het aanbod tegen te gaan werd, onder Minister Van Doorn, de Omroepwet op twee plaatsen gewijzigd. In de eerste plaats zouden nieuwkomers moeten kunnen aantonen dat zij een onderdeel waren van een duidelijk te definiëren stroming in het volk: de representativiteitseis. Ten tweede verplichtte de pluriformiteitseis nieuwe omroepen een programma uit te zenden dat zich duidelijk zou onderscheiden van de programma’s van de andere organisaties. Manschot (1993: pp. 172-181) concludeert dat het programma-aanbod in de jaren zeventig en tachtig van een publiek model naar een semi-commercieel model is geëvolueerd, gekenmerkt door concurrentie tussen publieke omroepen in een gedeeld publiek bestel. Met deze twee nieuwe eisen, en een verscherping van het toezicht op de naleving van de programmavoorschriften, werd getracht de vertrossing van het bestel tegen te gaan. De vertrossing werd als een gevaar voor de pluriformiteit gezien (Boot en Vochteloo, 2002a).

In de Massamedianota uit 1975 werd zeer veel aandacht besteed aan de pluriformiteit van de media als doelstelling van het mediabeleid. De belangrijke functies van de media voor de werking van een democratische samenleving stonden centraal in deze nota van minister van Doorn. Deze pluriformiteit werd in de eerste plaats vertaald als de representativiteit van de verschillende groeperingen in de samenleving. Pas in tweede instantie kwam de weerspiegeling van de verschillende smaakvoorkeuren en informatiebehoeften aan bod. Langzamerhand stond de vorm van de omroep, onafhankelijke en ledengebonden omroepverenigingen, en de bijbehorende externe pluriformiteit, steeds minder ter discussie. Nieuwe problemen kwamen op de agenda: ‘de vraag hoe interne concurrentie en het verwaterende onderscheid tussen de zendgemachtigden te bestrijden’ (Boot en Vochteloo, 2002: p. 13). Ook de onafhankelijkheid is vanuit democratisch oogpunt een voorwaarde voor de media. De grondwettelijke verbreding van de uitingsvrijheid voor de media geeft blijk van de plaats die onafhankelijkheid had op de mediabeleidagenda. De mogelijke komst van een commerciële zender was in de jaren zeventig geen onderwerp op de beleidsagenda.

In de jaren tachtig verschoof de aandacht in het omroepbeleid van de rol die de media spelen in een democratie naar de culturele functie van de omroep. De omroep kwam zelfs onder de directie Culturele Zaken te vallen. Op deze wijze trachtte de overheid zijn bemoeienis naar de omroepen opnieuw te legitimeren; het wegvallen van het schaarsteargument was hier de noodzaak van (Bardoel, 1994; De Goede, 1999; Boot en Vochteloo, 2002). Naast deze culturele omslag in het beleid kwam tevens de toetreding van een commerciële zender wederom onder de aandacht. In de twee decennia na de invoering van de Omroepwet is de frequentieschaarste verkleind door de introductie van het kabelnetwerk en de satelliet verbinding. Samen met het liberale politiek-culturele klimaat in Nederland en de liberale Europese wetgeving zag de overheid zich genoodzaakt om in 1989 buitenlandse commerciële televisie gericht op Nederland toe te laten. RTL-Veronique en TV10 hadden beide al geprobeerd om vanuit het buitenland de Nederlandse televisiemarkt binnen te dringen, wat alleen voor de eerste in een uitzendvergunning resulteerde.

Twee jaar voordat het Luxemburgse RTL via de kabel toegelaten werd op de Nederlandse televisiemarkt verving de Mediawet de Omroepwet. In deze wet stonden, zoals ook al in de Omroepwet, de openheid, de sterke positie voor de omroepverenigingen en de samenwerking tussen de omroepen centraal. Ook aan de eisen voor toetreding van nieuwe omroepverenigingen veranderde vrijwel niets: de representativiteitseis, de pluriformiteitseis en de getalseis bleven van kracht. In deze wet was de toetreding van commerciële televisie in Nederland nog uitgesloten. Deze nieuwe wet bracht twee wijzigingen met zich mee, naast het brengen van samenhang in de regelgeving. In de eerste plaats werd de NOS gesplitst in de Nederlandse Omroep Stichting en het Nederlandse Omroepproductie Bedrijf BV. Daarnaast werd het Commissariaat voor de Media in het leven geroepen, als waakhond voor de mediawereld; dus ook voor een eventuele commerciële omroep. In het kader van de versterking van de culturele functie werden ook enige nieuwe maatregelen doorgevoerd: een operationalisering van het programmavoorschrift, een verplicht percentage zelf geproduceerde programma’s en de oprichting van het Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties. Een echte doorbraak in het mediabeleid kon deze nieuwe Mediawet echter niet genoemd worden (Bardoel, 1994).

2.1.4 De publieke omroep krijgt concurrentie

De grote veranderingen voor het omroepbestel begonnen in 1989 toen een Nederlandstalige commerciële zender op de televisie zijn intrede deed. Met de mogelijke komst van commerciële televisie in de Nederlandse omroepwereld zou de publieke omroep na decennia van monopolie zich opeens in een concurrerende markt gaan bevinden. De publieke omroep moest zich voor de toekomst gaan herbezinnen en liet zich hiertoe, al voor de uiteindelijke wetswijziging in 1991 die commerciële van Nederlandse bodem mogelijk maakte, adviseren door het consultancybedrijf McKinsey (1990). Die adviseerde dat de publieke omroep, om zich staande te houden in een duaal bestel en om zich goed te kunnen profileren, binnen en tussen de netten meer moest gaan samenwerken. Daarnaast moest er een sterkere programmering rond prime time komen en gelet worden op een constante hoge kwaliteit van de programma’s. Deze sterke profilering en vergaande samenwerking tussen de omroepverenigingen bleek nodig te zijn, want tot aan 1996 werd Nederland zes commerciële omroepen rijker (als teken aan de wand trad VOO in 1995 uit het publieke bestel). Op het ministerie van OC&W en bij de NOS werd in deze periode, in navolging van het McKinsey rapport, aangestuurd op vergaande samenwerking tussen de verschillende omroepverenigingen om tot een sterke Publieke Omroep te komen.

In deze roerige jaren rondom de toetreding van commerciële zenders tot het bestel, stonden de positie, financiering en programmataak van de publieke omroep in een concurrerende liberale omroepmarkt in het middelpunt van de belangstelling. De discussie over de taak was fundamenteel en werd hevig gevoerd. De keuze voor een smalle, complementaire taakopdracht, in plaats van de vertrouwde publieke, brede programmataak voor het hele volk, zou de omroep, en dientengevolge de positie van de omroepverenigingen, rigoureus veranderen. In haar Pinksternotitie (1991) en Paasbrief (1992) maakte toenmalig minister D’Ancona een duidelijke keuze voor een brede taakopdracht voor de publieke omroep, waarbij het marktaandeel niet beneden vijftig procent zou mogen komen. Wel zou de publieke omroep zich duidelijk moeten onderscheiden van de commerciële concurrenten, met de nadruk op hoogstaande kwaliteit. Een mengvorm tussen een publieke en commerciële omroep zou de legitimatie van de overheidssteun in gevaar brengen. Binnen de liberale, op de marktwerking gerichte EU-richtlijnen zou staatssteun voor een omroep slechts te billijken zijn wanneer de democratische en culturele functies bij wet gegarandeerd zijn. In 1994 werd de Mediawet gewijzigd; de basis voor een nieuwe publieke omroep naast veel commerciële concurrenten.

In deze nieuwe Mediawet kwamen de versterking van de samenwerking en de culturele taak duidelijk naar voren. De bestuurlijke versterking van de NOS, de verzelfstandiging van een omroep voor cultuur en minderheden, de NPS, en een nieuw programmavoorschrift met een minimum van 20 procent cultuur, zijn hier voorbeelden van. Ook werd de taak van de overheid beperkt tot een minimum: vaststellen van het budget, een nieuwe vijfjaarlijkse concessieverlening voor iedere afzonderlijke omroep en de benoeming van bestuursleden van de NOS. Achteraf bezien waren in deze wet alle ingrediënten voor verdere centralisatie van bevoegdheden in latere jaren aanwezig (Boot en Vochteloo, 2002a). Het denken vanuit netten in plaats van omroepverenigingen, de langlopende concessie en de specialisatie per omroep werden in latere wijzigingen verder uitgewerkt.

Naast de twee vertrouwde uitgangspunten van het omroepbeleid, pluriformiteit en kwaliteit, werden bereik en doelmatigheid in de concurrerende omroepmarkt belangrijke voorwaarden voor de publieke omroep (Bardoel, 1994). De doelmatigheid uit zich in het formuleren van een duidelijke missie op basis waarvan de middelen op effectieve en efficiënte wijze beheerd moeten worden. De bedrijfsvoering van de omroepen, decennia lang gewend aan een monopoliepositie, moest binnen een paar jaar aangepast worden aan de wetten van de markt. Door de wettelijk vastgelegde brede, publieke programmataak en het verlies van de monopoliepositie kwam publieksbereik op de agenda te staan. De concurrentieslag met de commerciëlen om de publieksaandacht mocht evenwel niet ten kostte gaan van de kwaliteit en verscheidenheid van de programma’s, zo stelde minister D’Ancona. De pluriformiteit berustte al lang niet meer alleen op de uitingsmogelijkheden van de verschillende stromingen in het land. Met de ontzuiling van de samenleving werd de burger meer als consument dan als achterban gezien. Daarnaast was door de komst van vele commerciële stations de schaarste aan media-aanbod relatief afgenomen. In het mediabeleid kwam de nadruk te liggen op de culturele functies van de omroep: naast de representativiteit van de verenigingen wordt pluriformiteit vertaald als kwaliteit en verscheidenheid van genres.

In 1999 bracht OC&W een notitie uit over de multiculturele samenleving en de rol die de media daarin zouden kunnen spelen: ‘Media- en Minderhedenbeleid’. Al vanaf medio jaren negentig stond dit onderwerp in de belangstelling van de overheid en de politici. De diversiteit van het aanbod en het publiek is één van de centrale doelstellingen van de publieke omroep. Gezien de grote culturele verscheidenheid in Nederland, moet de publieke omroep deze pluriformiteit weergeven, ook al gaat het om kleine en moeilijk bereikbare groepen. Dit gebeurt te weinig volgens de staatssecretaris. De publieke omroep kan op verschillende manieren bijdragen aan de inburgering van nieuwkomers en oudkomers. Met informatieve en educatieve programma’s kan de sociaal-economische achterstand verkleind worden. Ook kan door middel van speciale werkgroepen de discussie over de culturele verscheidenheid in de media gestimuleerd worden bij programmamakers en journalisten. Op deze wijze kan de beeldvorming over de verschillende groeperingen in Nederland positief veranderen: racisme en discriminatie kunnen voorkomen worden. Deze verandering van het beeld van culturen in de media kan ook door een verplicht programmavoorschrift bewerkstelligd worden. In de wijziging van de mediawet uit 2000 zijn deze programmavoorschriften wettelijk vastgelegd. Naast de verrijking van de diversiteit en de kwaliteit van het media-aanbod en het stimuleren van een evenwichtige beeldvorming en debat over de multiculturele samenleving, moeten de verschillende migrantengroepen ook bereikt worden. Op deze manier zou de publieke omroep zijn culturele en politieke rol kunnen waarmaken.

Ondanks aanpassingen in de Mediawet met betrekking tot versterking van de publieke omroep en het liberaliseren van de kabelmarkt, moest de publieke omroep blijven inspelen op technische, maatschappelijke en culturele veranderingen in de samenleving. Om de regering te adviseren over de verschillende beleidsopties werd er in 1995 een commissie aangesteld met als voorzitter Dhr. M. Ververs. Deze Commissie-Ververs bracht in 1996 rapport uit aangaande haar bevindingen en aanbevelingen inzake de beleidsopties voor de publieke omroep. Het rapport geeft tevens een heldere uiteenzetting van de functie, taak en rechtvaardiging van de publieke omroep.

Dit rapport heeft grote invloed gehad op de twee fundamentele wetswijzigingen uit 1997 en 2000: Wijziging van bepalingen van de Mediawet in verband met een herziening van de organisatiestructuur van de landelijke publieke omroep (de Organisatiewet) en Wijziging van de Mediawet in verband met de invoering van een vernieuwd concessiestelsel voor de landelijke publieke omroep (de Concessiewet). In hoofdlijnen hebben deze twee wijzigingen de NOS meer bevoegdheden gegeven binnen een publieke omroep bestaande uit verschillende zendgemachtigden, de omroepverenigingen en de kleine 39f-omroepen. De veel geprezen pluriformiteit van het bestel heeft echter steeds minder te maken met de vertegenwoordiging van verschillende levensbeschouwelijke en culturele stromingen maar meer met diversiteit van het programma-aanbod. De legitimatiebasis van de omroep, liggende in de worteling van de aparte omroepverenigingen in de samenleving, werd verdrongen door een bredere legitimatiebasis voor de publieke omroep als geheel.

2.1.5 De wijzigingen van de Mediawet: 1997 en 2000

In de Organisatiewet (1997) werd de organisatiestructuur van de publieke omroep dusdanig veranderd dat de toegankelijkheid, en de veelzijdigheid en kwaliteit van het product gegarandeerd blijven: ‘Als toekomstbeeld wordt een publieke omroep geschetst die streeft naar een zich onderscheidend en pluriform aanbod voor een breed geschakeerd publiek, waaronder kleine publieksgroepen, die waar mogelijk als eenheid opereert; een slagvaardig en creatief bedrijf dat tegelijkertijd de verscheidenheid in ere houdt’ (p. 2). Het samenwerkingsorgaan kreeg meer bevoegdheden op het vlak van beleidsontwikkeling, strategiebepaling, programmacoördinatie en financiering, waardoor de rol van de verenigingen kleiner werd. De controle van het samenwerkingsorgaan, de NOS, kwam in handen van de Raad van Toezicht die gedomineerd wordt door de omroepverenigingen. De omroepverenigingen en de niet-ledengebonden zendgemachtigden bleven de spil van de omroep. Zij bedenken en produceren de programma’s: het kanaliseren van de creativiteit.

Nadat de organisatiestructuur van de omroep aan de nieuwe tijd aangepast was, werd de Mediawet opnieuw rigoureus gewijzigd. Met deze Concessiewet (2000) werd getracht de eenheid binnen het bestel te versterken en een draagvlak onder jongeren en migranten te creëren. Dit alles om een gevarieerd, kwalitatief hoogwaardig en toegankelijk programma-aanbod te verzorgen voor een breed publiek. De staatssecretaris is in verband met deze wetswijziging voorzien van adviezen door de NOS en de Raad voor Cultuur.

In het kader van de versterking van de samenwerking en coördinatie binnen het bestel is een drietal veranderingen doorgevoerd. In de eerste plaats wordt een concessie verleend aan de publieke omroep als geheel. In de bijbehorende taakopdracht staan de maatschappelijke en culturele rol in de samenleving, en de onderscheidendheid van het programma-aanbod centraal. In de tweede plaats is de positie van de Raad van Bestuur van de NOS versterkt: een hoger budget voor programmaversterking en een grotere verantwoordelijkheid in de beleidsontwikkeling voor de profilering van de publieke omroep als geheel. In de laatste plaats zijn de statusverschillen tussen de omroepverenigingen afgeschaft, waarmee interne concurrentie voorkomen dient te worden.

Naast de samenwerking en coördinatie staat tevens een herkenbare programmering op de agenda. Voor de drie televisienetten en vijf radiozenders verplicht de overheid de NOS om in het concessiebeleidsplan per net, dan wel zender een duidelijk profiel te hebben uitgewerkt. Daarnaast gaan de programmavoorschriften voor cultuur, educatie en informatie gelden voor de omroepverenigingen samen, in plaats van ieder afzonderlijk. Tenslotte is vastgelegd dat de Raad van Bestuur het programmaversterkingsbudget zal gaan gebruiken voor de productie van programma’s die zorgen voor betere netprofilering.

De bovenstaande drie hoofdlijnen van de Concessiewet hebben alle tot doel om de concurrentiepositie van de publieke omroep ten opzichte van de commerciële zenders te verbeteren. In deze omroepmarkt, met een overvloed aan programma-aanbod, moet de publieke omroep duidelijk aan kunnen geven wat de prestaties zijn waaraan zijn bestaansrecht ontleend is. Deze legitimering van de publieke omroep wordt in deze wetswijziging versterkt. Ten eerste zijn nieuwe instrumenten voor toetsing en evaluatie ingevoerd: een vijfjaarlijkse onafhankelijke visitatiecommissie die over de prestaties van de publieke omroep als geheel en de omroepen afzonderlijke rapporteert. De omroepverenigingen moeten aantonen dat ze bijdragen aan de taakopdracht van de publieke omroep en aan de samenwerking. Hun beleidsplannen en samenwerkingsafspraken moeten vastgelegd worden in een concessiebeleidsplan. De omroepen kunnen bij de beoordeling afgerekend worden op de doelen die ze zelf gesteld hebben.

Ten tweede zorgt de openheid van het publieke bestel voor een versterking van de legitimering van de publieke omroep. De criteria voor nieuwe stromingen en groeperingen in de samenleving om tot het bestel toe te treden worden versoepeld: een verlaging van de ledeneis, meer zendtijd en een langere erkenningtermijn. Ten derde draagt het volledige programmavoorschrift aan de legitimering bij. De verplichte minimumpercentages voor educatieve, informatieve en culturele programma’s en Nederlands- en Friestalige producties onderscheiden de publieke omroep van de commerciële concurrenten. Deze minimumpercentages worden verhoogd en het programmaversterkings- budget moet gebruikt worden voor deze onderscheidende programma’s. Voor de onderscheidendheid is de toegankelijkheid voor gehandicapten, in de vorm van speciale ondertiteling, van belang: deze dienstverlening wordt als wettelijk recht verankerd. Programma’s die vallen onder de noemer verstrooiing krijgen een maximumpercentage opgelegd. De minimumpercentages voor onafhankelijke en Europese producties waren recentelijk nog verhoogd. De verantwoordelijkheid voor het halen van de quota verschuift naar de Raad van Bestuur.

Ten vierde moet de publieke omroep meer aandacht besteden aan programma’s voor specifieke doelgroepen. Met name de multiculturele samenleving moet beter weerspiegeld worden door de publieke omroep: ‘zowel kwantitatief (in aantallen presentatoren, gasten, acteurs, etcetera) als kwalitatief (bijvoorbeeld de keuze van onderwerpen en invalshoeken)’ (Van der Ploeg, 1999: p. 22). De verhoging van het minimumpercentage voor minderhedenprogrammering en het verplicht aanwenden van het programmaversterkings- budget voor dit doeleinde moeten bijdragen aan een evenwichtige afspiegeling. De staatssecretaris wil op deze wijze ook de jeugd(cultuur) meer in de publieke omroep laten voorkomen; een wettelijk percentage is echter geen onderdeel van de wetswijziging.

Ten vijfde moet de publieke omroep een open en transparante organisatie zijn die verantwoording aflegt aan de burgers en de overheid. De begroting van de publieke omroep zal daarom openbaar worden en een zwaarder programmatisch-inhoudelijk deel krijgen. In deze jaarlijkse begroting moet ingegaan worden op de doelmatigheid en effectiviteit van het behalen van de vastgelegde doelen. De veranderingen in de transparantie betreffen tevens personele kengetallen, programmapercentages, exploitatieoverzichten, salariëring van de omroepbestuurders en financiering van nevenactiviteiten. Ten zesde moet de publieke omroep zich houden aan het beginsel van non-commercialiteit. Naast de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur reclame rond jeugdblokken te beperken, zijn ook de sponsering van programma’s en andere reclame-uitingen aan banden gelegd. In de wet wordt als uitgangspunt het verbod op sponsering in programma’s van de publieke omroep genomen. Slechts in enkele gevallen mag de omroep van dit verbod afwijken. In de laatste plaats wijst de staatssecretaris op tal van andere vormen van verantwoording naar en dialoog met het publiek die bij kunnen dragen aan de legitimering van de publieke omroep. De wet biedt de mogelijkheid om deze activiteiten als taak aan de publieke omroep op te dragen.

2.1.6 De jaren na de Concessiewet

In deze Concessiewet is vastgelegd dat de publieke omroep in 2004 beoordeeld zou gaan worden door een visitatiecommissie, bestaande uit onafhankelijke wijze mannen en vrouwen. De periode van het onderzoek van het publieke debat in de media wordt omsloten door de Concessiewet en de verschijning van het rapport van deze visitatiecommissie. In 2000 zijn de hoofdlijnen voor het omroepbeleid uitgezet en in 2004 zal de uitwerking ervan beoordeeld worden. Maar ook in deze tussenliggende periode zijn twee externe rapporten verschenen en is de Mediawet twee maal inhoudelijk veranderd. Allereerst heeft McKinsey & Company (2001) in opdracht van de NOS en het ministerie van OC&W de mogelijkheden voor de publieke omroep in het nieuwe digitale tijdperk onderzocht. Dit rapport biedt volgens de staatssecretaris de bouwstenen voor een dynamische strategie voor de publieke omroep op het gebied van de nieuwe media. De publieke omroep moet volgens het rapport een toonaangevende rol gaan spelen op de digitale platforms: Internet, digitale televisie en wellicht mobiele telefonie. Naast de vertrouwde radio, televisie en teletekst worden ook andere mediatoepassingen tot de taak van de publieke omroep gerekend.

In 2003 heeft hetzelfde onderzoeksbureau in opdracht van OC&W een rapport geschreven over de efficiëntie en effectiviteit van de publieke omroep (McKinsey & Company, 2003). De verbeter- en bezuinigingsmogelijkheden voor de (middel)lange termijn die in kaart zijn gebracht vormen de bouwstenen voor de voorgenomen bezuinigingen van de huidige regering (VVD, D’66 en CDA). Deze bezuinigingen die al in het strategische akkoord van de vorige regering (VVD, LPF en CDA) waren aangekondigd, brachten ook enige technische wijzigingen van de Mediawet met zich mee. In deze wijziging van de Mediawet in verband met verlaging van de rijksomroepbijdrage (Van der Laan, 2003a) wordt gesteld dat de bezuinigingen opgevangen kunnen worden door efficiëntieverbeteringen van het bestel waardoor de publieke omroep er programmatisch niet slechter van wordt: ‘In dit verband kan gedacht worden aan verdere samenwerking en optimalisering van de productiemethoden. Dit tegen de achtergrond van continuïteit en versterking van de programmatische en innovatie kwaliteit van de omroep’ (p. 1). De bezuinigingen vallen onder de complete doelmatigheidstaakstelling van de overheid met het doel om overtollige bureaucratie en overhead weg te snijden.

In 2003 heeft staatssecretaris Van der Laan een wijziging van de Mediawet ingediend om omroepverenigingen met een relatief laag ledenaantal de kans te geven in het bestel te blijven. In deze wetswijziging (Van der Laan, 2003b) wordt gesteld dat de openheid van het bestel een onderdeel is van de legitimatiebasis van de omroep. De diversiteit van het bestel wordt ermee vergroot en, conform de nieuwe invulling van het begrip pluriformiteit, openheid zorgt ervoor dat ‘de publieke omroep in programmatische zin aansluiting blijft houden met de wensen en interesses van diverse leeftijds- en bevolkingsgroepen’ (p. 1). Aspirant omroepen zouden volgens de oude wet na vijf jaar moeten voldoen aan de getalseis van 300.000 leden. Omdat deze nieuwe omroepen minder financiële en wettelijke mogelijkheden hebben om leden te werven wil de staatssecretaris de getalseis voor deze omroepen verlagen naar 150.000 leden. Dit zal dan wel consequenties hebben voor de hoeveelheid zendtijd: deze wordt gehalveerd. De openheid voor nieuwe omroepverenigingen wordt door dit wetsvoorstel vergroot.

2.1.6 Samenvatting

In de eerste vijfenveertig jaar van het omroepbestel stond de keuze tussen één nationale omroep en verschillende verzuilde omroepen centraal. Vanaf de invoering van de Mediawet in 1969 werd het omroepbeleid gekenmerkt door achtereenvolgens de accentuering van de politieke en culturele functies van een publieke omroep. De omroepen moesten meer gaan samenwerken en nieuwe groepen in de samenleving moesten de kans kregen om tot het bestel toe te treden. Ook werd in 1969 etherreclame toegestaan: een noviteit voor de Nederlandse publieke omroep. Na decennia van pogingen van commerciële omroepen om een plaats in het bestel te bemachtigen, werd begin jaren negentig het duale omroepbestel ingevoerd. De publieke omroep moest zich opeens staande houden in een concurrerende markt. Vanuit Den Haag is met de Mediawet gekozen voor een brede, publieke omroep met een hoog marktaandeel waar de kwaliteit niet onder mocht lijden. De samenwerking werd versterkt zodat de publieke omroep zich beter per net of zender kon profileren en strengere programmavoorschriften moesten de kwaliteit garanderen. Bereik en doelmatigheid werden nieuwe ijkpunten in het beleid, naast de al oudere pluriformiteit en kwaliteit. De pluriformiteit begon zich meer te uiten in de diversiteit van het programma-aanbod in plaats van in de vertegenwoordiging van stromingen uit de samenleving. De publieke omroep bleef echter bestaan uit de traditionele omroepen aangevuld met nieuwe omroepverengingen die vanaf de Omroepwet tot het bestel mochten toetreden. Met de wijzigingen van de Mediawet aan het einde van het millennium is de samenwerking nog meer versterkt, waardoor de NOS meer bevoegdheden en verantwoordelijkheden kreeg. Ook is er gewerkt aan een verbetering van de herkenbaarheid van de publieke omroep. In dit duale omroepbestel moest de publieke omroep zijn bestaanrecht ten opzicht van het commerciële aanbod bewijzen. Op tal van punten is de legitimatiebasis dan ook verstevigd: toetsing en evaluatie, openheid, een volledig programmavoorschrift, programma’s voor specifieke doelgroepen, transparantie en verantwoording en de non-commercialiteit. In de periode van ons onderzoek is de Mediawet niet drastisch veranderd. Slechts is getracht de openheid te vergroten en de efficiëntie en effectiviteit te verbeteren. De verschijning van het rapport over de mogelijkheden van de publieke omroep in het digitale tijdperk geeft aan dat nieuwe vormen van media ook tot het werkterrein van de publieke omroep gerekend kunnen worden.

2.2 De beleidsonderwerpen en uitgangspunten

Na de bovenstaande beschrijving van de ontwikkeling van het (publieke) omroepbeleid en de publieke omroep zelf, de context, kom ik nu op de hoofdonderwerpen van dit beleid. In het voorgaande zijn alle onderwerpen de revue reeds gepasseerd maar nu benoem ik ieder onderwerp afzonderlijk. Hierbij maak ik gebruik van de secundaire literatuur over het Nederlandse mediabeleid, de Memories van Toelichting van de recente wetswijzigingen van de Mediawet en de (externe) rapporten van de afgelopen jaren die het beleid mede gevormd hebben. Op basis van de literatuur en de onderwerpen die in de documenten aan bod komen geef ik de hoofdonderwerpen in het mediabeleid van de afgelopen jaren. Per onderwerp zal ik de huidige situatie bespreken.

De vier pijlers van het mediabeleid vanaf de jaren negentig geven een duidelijk beeld van de landelijke publieke omroep en de onderwerpen op de beleidsagenda (Bardoel, 1994). Ik zal per pijler het gevoerde beleid en de uitwerking ervan bespreken.

• Pluriformiteit. De eerste vier decennia van de publieke omroep stonden in het teken van de keuze tussen een nationale of een verzuilde omroep. Met de keuze voor de laatste wordt de diversiteit in de samenleving weerspiegeld door middel van externe pluriformiteit. De pluriformiteit kwam lange tijd slechts tot uitdrukking door de diversiteit aan omroepverenigingen die het bestel vormen. Door de vergroting van de openheid van het bestel, in combinatie met de eisen van getal, representativiteit en pluriformiteit, zou de diversiteit van de samenleving beter weerspiegeld worden. Maar vanaf de jaren negentig begon pluriformiteit zich meer te uiten in de diversiteit van het programma-aanbod in plaats van in de vertegenwoordiging van stromingen uit de samenleving. De publieke omroep bestaat nog steeds uit de traditionele omroepen aangevuld met nieuwe omroepverengingen die vanaf de Omroepwet tot het bestel mochten toetreden. In het beleid vanaf de jaren negentig zien we een tendens richting samenwerking en een grotere rol voor de NOS. Sinds de komst van commerciële omroep moet het programma-aanbod van de publieke omroep, naast de eis van pluriformiteit, ook onderscheidend zijn. Deze onderscheidenheid komt bij de volgende pijler, kwaliteit, aan bod.

• Kwaliteit. Vanaf de jaren tachtig werd de culturele functie van de publieke omroep steeds meer benadrukt. De pluriformiteit gebaseerd op het stromingsbeginsel werd langzaamaan vervangen door de bovengenoemde diversiteit van het programma-aanbod en de (onderscheidende) kwaliteit van het programma-aanbod. De programmavoorschriften, waarvan de naleving gecontroleerd wordt door het Commissariaat voor de Media, verplichten de omroepen om programma’s uit verschillende genres te maken. Deze voorschriften zijn vanaf begin jaren negentig steeds meer aangescherpt.

• Doelmatigheid. De doelmatigheid uit zich in het formuleren van een duidelijke missie op basis waarvan de middelen op effectieve en efficiënte wijze beheerd moeten worden. De bedrijfsvoering van de omroepen, decennia lang gewend aan een monopoliepositie, moest binnen een paar jaar aangepast worden aan de wetten van de markt. Vanaf begin jaren negentig werd de rol van de NOS steeds meer vergroot en werden de omroepen verplicht tot samenwerking. Ook werd de profilering van de netten en zenders versterkt. In 2003 werd de efficiëntie en effectiviteit van de publieke omroep onder de loep genomen door een extern bureau. De bezuinigingen van datzelfde jaar noopten de publieke omroep tot een nog doelmatigere aanpak.

• Bereik. Door de wettelijk vastgelegde brede, publieke programmataak en het verlies van de monopoliepositie kwam publieksbereik op de agenda te staan. De publieke omroep heeft de wettelijke taak om alle publieksgroepen die Nederland rijk is te bereiken. Ook heeft de publieke omroep voor zichzelf een doelstelling in het halen van percentages kijkers: de beoogde kijkcijfers per net. Investeringen voor programma’s voor een speciale doelgroep en een duidelijke en herkenbare netprofilering zijn voorbeelden van dit beleid.

De twee wetswijzigingen van de Mediawet aan het eind van het millennium zijn van fundamentele aard geweest (Van der Haak, 2001). De veranderingen hebben tot doel om een onderscheidend en pluriform aanbod te creëren voor een breed publiek, met een slagvaardige publieke omroep. Dit doel gaat uit van de vier bovengenoemde pijlers van het mediabeleid: pluriformiteit, (onderscheidende) kwaliteit, bereik en doelmatigheid. Om dit streven te bewerkstelligen moet de publieke omroep zich op een drietal punten versterken: de samenwerking (tussen de omroepen), de coördinatie (vanuit de NOS) en de herkenbaarheid (van netten en zenders). In de Concessiewet stond tevens de legitimatie van de publieke omroep centraal: Aan welke prestaties wordt het bestaansrecht van de publieke omroep ontleend? Op zes verschillende manieren legitimeert de publieke omroep zichzelf: evaluatie en toetsing, openheid van het bestel, een volledig programmavoorschrift, programmering voor specifieke doelgroepen, het afleggen van verantwoording en non-commercialiteit. Naast de vier pijlers van het mediabeleid kan ik drie subbeleidsonderwerpen plaatsen die ervoor moeten zorgen dat de hoofddoelstellingen gehaald worden. Ook de zes vormen van legitimatieversterking, noodzakelijk in een vrije omroepmarkt met een overvloed aan aanbod, zijn onderwerpen op de beleidsagenda. Veel van deze specifieke subonderwerpen vallen ook onder één van de bovengenoemde pijlers.

In de jaren negentig zijn met de digitale ontwikkeling andere mediavormen voor het grote publiek ontstaan. De rol van de publieke omroep in deze nieuwe vormen van media stond ook op de beleidsagenda, gezien het verschenen rapport van McKinsey (2001). Het rapport van McKinsey en de bezuinigingen in 2003 laten de aandacht voor efficiëntie en effectiviteit bij de publieke omroep zien. In de politiek is dit, zeker in de nadagen van de onderzoeksperiode, een onderwerp van het beleid geweest.

- Samenwerking tussen de omroepverenigingen

- Coördinatie vanuit de NOS

- Herkenbaarheid van de netten en zenders

- Versterking van de legitimatiebasis

 i. Transparantie en evaluatie

 ii. Openheid van het bestel

 iii. Een volledig programmavoorschrift

 iv. Programmering voor specifieke doelgroepen

 v. Afleggen van verantwoording aan het publiek/politiek

 vi. Non-commercialiteit (onafhankelijk van de markt)

- Mogelijkheden op het gebied van nieuwe media

- Efficiëntie- en effectiviteitverbeteringen

2.3 De actorgroepen

Om de verschillende actorgroepen in kaart te brengen heb ik allereerst gekeken naar de inrichting van het bestel, de publieke omroep in het bijzonder. Hiervoor heb ik gebruik gemaakt van secundaire literatuur over de publieke omroep en het omroepbeleid, en de Mediawet, inclusief alle wijzigingen. Ik heb gekeken naar de spelers in het hele omroepbestel zelf, de politieke betrokkenen en de betrokkenen van buiten. Ook heb ik op basis van hetzelfde materiaal de positie van de actorgroep en de verhoudingen tussen de actorgroepen bekeken.

2.3.1 Het bestel

Sinds de komst van commerciële omroepen is er sprake van een duaal bestel in Nederland. Op basis hiervan kom ik tot de eerste verdeling in de omroepen: de publieke omroep en de commerciële omroep. Ten opzichte van de publieke omroep – het onderwerp van dit onderzoek – bevinden alle commerciële spelers zich in dezelfde positie: concurrenten op de mediamarkt. Binnen de publieke omroep zelf kan nog een verdeling gemaakt worden. De omroepverenigingen zijn altijd de spil van de omroep geweest en zij hebben de diversiteit bepaald. Sinds de jaren negentig heeft de NOS steeds meer bevoegdheden gekregen waarmee deze tegenover de omroepverenigingen kwam te staan: de macht die de een krijgt moet bij de ander verdwijnen. Naast de landelijke publieke omroep kent Nederland tevens een regionale publieke omroep. Deze derde partij in het bestel is nauwelijks gelieerd aan de landelijke variant.

2.3.2 De politiek

Na een korte periode in de jaren twintig van de vorige eeuw waarin de overheid zich nauwelijks bemoeide met de omroepwereld heeft de politiek vanaf 1930 de touwtjes in handen genomen. Door middel van wetgeving bepaalt de overheid de inrichting en de uitgangspunten van de publieke omroep. Ook de commerciële omroepen zijn aan sommige wettelijk vastgelegde regels gehouden. Naast de politieke partijen die in de Tweede Kamer zitting hebben (de wetgevende macht), speelt ook het kabinet met het ministerie (de uitvoerende macht) een rol in de omroepwereld. De verschillende politieke partijen vormen samen weliswaar de wetgevende macht, maar onderling verschillen zij vaak van mening. De derde groep in het politieke veld is het Commissariaat voor de Media (CvdM). Deze organisatie, opgericht bij de aanvaarding van de Mediawet, moet controleren of de omroepen zich houden aan de regels en voorschriften. Het Commissariaat is een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) met vergaande taken en bevoegdheden en staat tussen politiek en omroepen. Hoewel het Commissariaat onafhankelijk van het ministerie van OCenW zijn besluiten neemt, is het verantwoording schuldig aan de minister.

2.3.3 Externen

Buiten het bestel en de politiek zijn er nog enkele actorgroepen die zich bezighouden met de landelijke publieke omroep. In de eerste plaats academici die wetenschappelijk onderzoek doen naar de omroepwereld. In de tweede plaats zijn adviseurs/consultants uit het bedrijfsleven nauw betrokken bij de publieke omroep. Deze eerste twee groepen worden geacht onafhankelijk te zijn: ze hebben geen belangen in de omroepwereld. De derde externe partij wordt gevormd door de journalisten. Zij controleren de politiek en stellen misstanden aan de kaak, idealiter vanuit een neutrale positie. Echter, de bladen waar de journalisten aan gelieerd zijn bevinden zich in dezelfde grote mediamarkt als de publieke omroep. Journalisten zijn niet geheel neutraal.

Uitgaande van deze driedeling kom ik op tien verschillende actorgroepen die alle betrokken zijn bij de omroepwereld. Tevens heb ik per groep aangegeven welke positie zij inneemt ten opzichte van de publieke omroep: de taak of functie in de omroepwereld.

Actorgroepen

1. Het duale bestel

     1.1 Landelijke publieke omroep

         1.1.1 NOS

         1.1.2 Omroepverenigingen

     1.2 Commerciële publieke omroep

     1.3 Regionale publieke omroep

2. Politiek

     2.1 Wetgevende macht: Tweede Kamerleden, per partij

     2.2 Uitvoerende macht: Staatssecretarissen/Ministers en medewerkers OC&W

     2.3 Controlerende macht: Commissariaat voor de Media

3. Externen

     3.1 Mediaspecialisten uit het bedrijfsleven

     3.2 Wetenschappers

     3.3 Journalisten

Figuur 1: Actorgroepen.

In het volgende hoofdstuk komt de analyse van het publieke omroepdebat in de media aan bod. De benodigde context waarin het debat plaatsvindt, is uitvoerig aan bod gekomen in het bovenstaande. Daarnaast zijn de pijlers van het mediabeleid, en de beleidsonderwerpen rondom de millenniumwisseling in kaart gebracht. Na de analyse van het debat zal ik deze uitkomsten vergelijken met de onderwerpen die in het publieke mediadebat aan bod gekomen zijn: zijn ze gelijk? De constructie van de verschillende actorgroepen en hun plaats in de omroepwereld zal in het volgende hoofdstuk gebruikt gaan worden om de spelers in het debat te kunnen categoriseren.

Hoofdstuk drie - Het publieke omroepdebat: selectie en analyse

Nu ik in het vorige hoofdstuk de verschillende actoren die gerelateerd zijn aan de publieke omroep en de verschillende lijnen en uitgangspunten uit het Nederlandse mediabeleid gehaald heb, richt ik me nu op het publieke debat. De bijdragen aan het debat, gepubliceerd in verschillende media, vormen de onderzoeksobjecten in dit hoofdstuk. Vele actoren hebben zich in de onderzoeksperiode, januari 2001 tot en met december 2003, uitgelaten over her reilen en zeilen van de landelijke publieke omroep. De bijdragen die zij geleverd hebben, vormen samen het publieke debat. Door een inhoudsanalyse uit te voeren op de artikelen waarin een mening gevormd wordt over de publieke omroep kan ik het debat in kaart brengen. In dit hoofdstuk zullen de selectie en onderzoeksmethode aan bod komen, gevolgd door een weergave van het debat.

3.1 Selectie

Het debat in de media dat onderzocht zal worden, strekt zich uit over drie jaar. Deze periode vanaf 2001 tot en met 2003 valt vlak na de invoering van de Concessiewet en eindigt nog voor de verschijning van het rapport van de eerste visitatiecommissie onder leiding van Rinnooy-Kan. In deze periode is een veelheid aan artikelen aangaande de publieke omroep verschenen in de landelijke media. Op basis van een inhoudsanalyse van een representatieve steekproef kan ik uitspraken doen over het gehele publieke debat, zoals gevoerd in de media. Naast de context, behandeld in hoofdstuk twee, is ook de representativiteit van de documenten van belang om de betekenisstructuur van de tekst te achterhalen (Wester, 1995). Den Boer ea (1994) verdelen de getrapte steekproeftrekking die bij inhoudsanalyse gebruikt wordt in drie steekproefbeslissingen. Eerst de selectie van de bronnen die ik wil gebruiken; vervolgens moet ik aangeven welke soort artikelen onderzocht gaan worden; en in de laatste plaats, dient hieruit de precieze steekproef getrokken te worden. Alle steekproefbeslissingen moeten theoretisch verantwoord zijn, zodat voldaan blijft worden aan de eis van generaliseerbaarheid. De representativiteit van de teksten is één van de voorwaarden voor het slagen van de onderzoeksmethode (Den Boer ea, 1994). De andere twee, de eisen van objectiviteit en systematiek, komen bij de analyse aan bod.

3.1.1 Selectie van de mediatitels

Bij de selectie van de verschillende geschreven media heb ik allereerst gekeken naar de soorten media waarin veel artikelen over de publieke omroep verschijnen: kranten, opinietijdschriften en vakbladen. Dit zijn de printmedia in Nederland die nieuws, achtergrondinformatie en specifieke informatie brengen (Bakker & Scholten, 1999). Gezien de relatief lange periode die mijn onderzoek beslaat, moet ik mij beperken tot een selectie uit deze printmedia. Per categorie behandel ik drie exemplaren waarmee de populatie van bronnen op negen komt.

Bij de selectie van de kranten heb ik gekozen voor drie landelijke dagbladen. Artikelen over de landelijke publieke omroep zullen minder snel in de regionale bladen staan. Ook het grote bereik van de landelijke dagbladen is meegenomen in de selectieprocedure. Bakker en Scholten (1999) maken een onderscheid tussen populaire kranten, De Telegraaf en Algemeen Dagblad, en kwaliteitskranten, NRC Handelsblad, de Volkskrant en Trouw. Uit iedere categorie heb ik er één gekozen: De Telegraaf en NRC Handelsblad. De publieke omroep kent nog steeds een verzuild karakter, waarbij de verschillende levensovertuigingen en religies een grote rol spelen. Omdat Trouw bekend staat als een krant die veel aandacht besteed aan religies en levensovertuigingen is dit de derde bron geworden.

In de selectie van de opinieweekbladen heb ik naar drie kenmerken gekeken. In de eerste plaats de grootte van het bereik; vervolgens de hoeveelheid artikelen bruikbaar voor het onderzoek; en in de laatste plaats de kleur van het tijdschrift. Elsevier, Vrij Nederland en HP/De Tijd hebben al jaren veruit de grootste oplagen en zij berichten, zo heeft een eerste inventarisatie uitgewezen, het meest over de publieke omroep. Volgens Bakker en Scholten (1999) hebben de opinieweekbladen vrijwel alle een progressieve signatuur; Elsevier heeft van oudsher een wat meer conservatief karakter. De bovengenoemde drie opinieweekbladen behoren tot de bronnen van het onderzoek.

De vakbladen richten zich op professionele gebruikers die afhankelijk zijn van vakinformatie om hun werkzaamheden te kunnen uitvoeren. Voor de mensen die in de omroepwereld actief zijn bestaan verschillende vakbladen. Met de selectie heb ik rekening gehouden met de verschillende beroepsgroepen in de omroepwereld en het aantal artikelen per vakblad bruikbaar voor dit onderzoek. Om het tweede kenmerk te kunnen onderzoeken heeft een eerste inventarisatie plaatsgevonden. De drie bronnen zijn Adformatie, De Journalist en Broadcast Magazine: respectievelijk het Weekblad over reclame, marketing en media, het Vaktijdschrift over journalistiek en het Tijdschrift voor publieke en commerciële omroepen, radio, televisie en multimedia.

3.1.2 Selectie van de artikelen

In de tweede steekproefbeslissing moet duidelijk worden welke artikelen deel uit gaan maken van de onderzoekspopulatie. De selectiecriteria bestaan uit twee delen: het artikel moet handelen over de landelijke publieke omroep en in het artikel moet een mening over de publieke omroep geuit worden. Ik heb voor deze selectie gebruikgemaakt van dagelijkse uitgave ‘Omroep in de pers’ van de NOS. Vijf dagen in de week selecteren minimaal vier omroepmedewerkers artikelen aangaande de omroepwereld die in de verschillende printmedia verschijnen. Zij maken voor deze selectie voornamelijk gebruik van de landelijke pers. De inhoudelijke criteria zijn zeer breed: alle berichten over radio, tv, mediabeleid, mediabedrijven, kabelbedrijven en aanverwante zaken. De artikelen moeten informeren over mediabeleid, omroepbeleid (zowel publieke als commerciële omroepen) en belangrijke nieuwsfeiten aangaande de omroepen en mediabedrijven in binnen- en buitenland. Belangrijk voor dit onderzoek zijn de criteria voor de opiniestukken: deze worden opgenomen wanneer de auteur een bekend journalist is, een opiniemaker of een belangrijke positie heeft binnen de omroep (bijvoorbeeld een voorzitter of directeur bij een omroep), of in de politiek (mediawoordvoerders, kamerleden, e.d.), of zich in zijn werkzaamheden bezig houdt met de omroepwereld (wetenschappers en mediaspecialisten). Alle van tevoren vastgestelde actorgroepen vallen binnen deze criteria. Deze artikelen worden dagelijks uitgegeven onder de naam ‘Omroep in de pers’. In de onderzoeksperiode zijn meer dan zevenhonderd dagelijkse uitgaven verschenen met samen ongeveer vierduizend artikelen over de omroepwereld die van 2001 tot en met 2003 in de Nederlandse printmedia verschenen zijn. Al deze artikelen zijn door dezelfde omroepmedewerkers elektronisch gecategoriseerd op bron, datum, auteur en onderwerp.

Uit deze database heb ik die artikelen geselecteerd waarin de landelijke publieke omroep het onderwerp is en die in één van de negen gekozen media verschenen zijn. De artikelen die na deze selectie overbleven – in totaal 378 - vormen niet de uiteindelijke onderzoekspopulatie. Veel artikelen hebben weliswaar de landelijke publieke omroep als onderwerp, maar zij missen een standpunt van de actoren aangaande de publieke omroep. Om tot de uiteindelijke selectie te komen, heb ik alle overgebleven artikelen doorgelezen. Voor mijn onderzoek naar het publieke debat ben ik geïnteresseerd in de onderwerpen waarover gedebatteerd is in de media. Slechts die artikelen waarin de auteur zelf of een aangehaalde actor een standpunt inneemt over de publieke omroep vormen de onderzoekspopulatie. In veel van de 378 artikelen uit de eerste selectie wordt slechts verslag gedaan van ontwikkelingen rondom de publieke omroep; afgezien van een enkele zin waarin een uitspraak gedaan wordt over de publieke omroep neemt de auteur zelf geen standpunt in. De criteria voor deze laatste selectie waarbij de werkelijke bijdragen aan het publieke debat bepaald worden, zijn minder scherp dan de eerdere steekproeven. Ik heb gebruik gemaakt van drie richtlijnen waarmee ik uiteindelijk gekomen ben tot 92 artikelen waarin 184 maal een actor een bijdrage leverde aan het publieke debat.

In de eerste plaats heb ik gekeken naar de vorm van de artikelen die ik wilde analyseren. Hiertoe behoren interviews, stukken op de opiniepagina en redactionele stukken. Twee artikelvormen waarin vaak een standpunt ingenomen wordt over de landelijke publieke omroep heb ik niet gebruikt in mijn onderzoek: columns en ingezonden brieven. In de eerste plaats zijn deze nauwelijks opgenomen in de ‘Omroep in de pers’-uitgaven. In de tweede plaats zijn ingezonden brieven en columns moeilijk te analyseren voor mijn onderzoek. In de eerste vorm is de achtergrond van de actor moeilijk te achterhalen. Het categoriseren van de actoren is één van de belangrijke onderdelen van het onderzoek. In de tweede vorm is de waarde van het standpunt van de auteur moeilijk in te schatten omdat verschillende stijlvormen gebruikt worden. De uitspraken over de landelijke publieke omroep zijn essentieel in dit onderzoek. In de derde plaats verschijnen columns en ingezonden brieven zeer frequent in de dag-, week- en maandbladen. Aangezien de periode van onderzoek drie jaren beslaat, heb ik ervoor gekozen om dit soort artikelen niet in het onderzoek op te nemen.

In de tweede plaats moet de tekst, die de bijdrage vormt, voor het grootste deel toewerken naar het standpunt van de actor. Het thema, de algemene grondgedachte van de tekst zoals de lezer deze meent te kunnen vatten (Lodewick, Coenen en Smulders: 1983), moet grotendeels gelijk staan aan het standpunt of de standpunten van de actor. In een artikel worden constant uitspraken gedaan over de landelijke publieke omroep. Wanneer meerdere uitspraken in de tekst te samen een standpunt vormen, door de relaties die de auteur zelf in de tekst tussen zijn uitspraken legt.

In de derde plaats moet het onderwerp, om te worden meegenomen in de analyse, ten minste drie maal besproken zijn in verschillende bijdragen. Deze selectie heeft pas plaatsgevonden nadat alle artikelen waren doorgelezen. De roepende in de woestijn, één actor die als enige minstens drie maal een bepaald onderwerp te berde heeft gebracht, neem ik wel mee. In de analyse van standpunten per actorgroep zijn deze bijdragen van belang. Daarentegen een onderwerp dat in drie jaar tijd maar één of twee keer is aangehaald laat ik buiten beschouwing. In dit onderzoek staan de onderwerpen in het publieke debat centraal. De scheidslijn tussen een enkele mening en een standpunt in het debat is niet erg scherp. Met dit criterium weet ik zeker dat ik de hoofdonderwerpen in het debat behoud en de losse flodders buiten beschouwing laat.

3.2 Methode van analyse

De geselecteerde mediateksten vormen het publieke debat in de media aangaande de landelijke publieke omroep. De teksten zijn op verschillende punten onderzocht om antwoord te kunnen krijgen op de onderzoeksvraag. In de eerste plaats moet met een kwantitatieve analyse het tijdstip, de actor en de plaats van verschijning van de bijdrage aan het debat achterhaald worden. Op basis hiervan weet ik wanneer de verschillende bijdragen aan het debat verschenen zijn. In combinatie met de kwalitatieve analyse van de teksten, verderop behandeld, wordt duidelijk wanneer de verschillende onderwerpen in het publieke debat gespeeld hebben. In het vorige hoofdstuk heb ik de verschillende actorgroepen, betrokken bij de landelijke publieke omroep, in kaart gebracht (figuur 1). De actoren die een bijdrage hebben geleverd aan het debat moeten in de actorgroepen ingedeeld worden. In alle gevallen wordt de achtergrond van de actor genoemd in de tekst zelf. Op deze wijze krijgen we inzicht in de deelnemers aan het publieke debat. Na de kwalitatieve analyse kunnen per actorgroep de standpunten en aangehaalde onderwerpen in kaart gebracht worden. In de laatste plaats kijk ik naar de hoeveelheid bijdragen aan het debat per medium (figuur 2).

Printmedia

1. Landelijke dagbladen

 1.1 Trouw

 1.2 NRC Handelsblad

 1.3 De Telegraaf

2. Opinietijdschriften

 2.1 HP/De Tijd

 2.2 Vrij Nederland

 2.3 Elsevier

3. Vaktijdschriften

 3.1 De Journalist

 3.2 Adformatie

 3.3 Broadcast Magazine

Figuur 2: Mediatitels

In de tweede plaats moeten de teksten zelf geanalyseerd worden. Al eerder werd gerefereerd aan deze kwalitatieve inhoudsanalyse waarbij het onderwerp en het standpunt uit de bijdragen gefilterd worden. Het gaat hierbij om dat onderdeel of die onderdelen van de landelijke publieke omroep, besproken in de bijdragen in het debat. Ook het standpunt betreffende de onderwerpen wordt per actor uit de tekst gehaald. Bij deze analyse staan de eisen van objectiviteit en systematiek centraal (Den Boer ea, 1994). Deze voorwaarden voor het slagen van de onderzoeksmethode hebben betrekking op het toepassen van van tevoren vastgestelde regels bij de analyse van de teksten. Meer nog dan bij de voorgaande kwantitatieve analyse zijn deze onderzoeksregels voor de inhoudsanalyse van belang. Deze inhoudsanalyse van de teksten waarbij (a) de onderwerpen die besproken zijn in het publieke debat en de relaties tussen de onderwerpen, en (b) de standpunten van de actoren in kaart gebracht worden, blijft zo dicht mogelijk bij de oorspronkelijke tekst. Met een inhoudsanalyse wordt getracht de betekenis(structuur) van een tekst te achterhalen. De precieze werkwijze bij zo’n analyse verschilt per onderzoek, afgezien van de eisen van representativiteit, objectiviteit en systematiek.

De twee grote tegenstellingen in de literatuur aangaande inhoudsanalyse zijn die tussen kwalitatieve en kwantitatieve, en tussen latente en manifeste inhoudsanalyse. Den Boer ea (1994) verhelderen deze tegenstellingen. Bij een kwantitatieve inhoudsanalyse wordt de tekst maar nauwelijks geïnterpreteerd. Aan de hand van de registratie van bepaalde kenmerken in de teksten worden thema’s achterhaald. Bij de kwalitatieve inhoudsanalyse wordt meer uitgegaan van het kritisch vermogen van de onderzoeker om de tekst te interpreteren. De tegenstelling latent versus manifest is geconstrueerd door de relatie tussen theorie en inhoudsanalyse. (een) inhouds(analyse) is meer manifest/minder latent indien tussen (a) de waarneming van de tekst in bepaalde termen (de codering) en (b) de uiteindelijke uitspraak over de tekst, de kwalificatie van die tekst door de onderzoeker, minder assumpties, hypothesen en theoretische constructies geplaatst zijn (Van Cuilenburg ea, 1992: p. 153).

Bij de analyse in dit onderzoek kijk ik naar de (relatie tussen de) onderwerpen en standpunten. Deze zijn echter niet van tevoren gereduceerd tot bepaalde kenmerken die uit de tekst gehaald moeten worden. Met behulp van de context waarin het debat geplaatst moet worden en uitgaande van de oorspronkelijk tekst moet de betekenis achterhaald worden. We kunnen spreken van een kwalitatieve en manifeste inhoudsanalyse.

Om de onderwerpen en standpunten uit de tekst te halen moeten allereerst de bijdragen gereduceerd worden tot uitspraken. Soms moet een stuk tekst hiervoor samengevat worden, in andere gevallen volstaat een zin uit de tekst. Op basis van deze uitspraken, waarin vaak meerdere onderwerpen aan elkaar gekoppeld worden, kunnen de behandelde onderwerpen en standpunten in kaart gebracht worden. Op deze wijze wordt structuur aangebracht in de teksten: de standpunten en de onderwerpen, de objecten van analyse, komen door middel van deze systematische weergave van de tekst duidelijk naar voren.

Om tot deze uitspraken over de landelijke publieke omroep te komen, moeten alle bijdragen aan het debat geanalyseerd worden. Uit deze teksten moet het onderwerp gehaald worden: het zelfstandig naamwoord of de groep van zelfstandig naamwoorden waar een standpunt over ingenomen wordt. In de voorafgaande hoofdstukken hebben we een goed beeld gekregen van de Nederlandse publieke omroep, de veranderingen in het medialandschap in de afgelopen jaren, de actoren die een rol spelen in de omroepwereld en de onderwerpen van het mediabeleid. Op basis van deze informatie, de nodige context waarin de teksten zich bevinden, achterhalen we de betekenissen van deze onderwerpen in de tekst. De uitspraken worden gevormd door of het onderwerp uit de tekst en de kwalificatie zoals door de auteur gegeven, of twee onderwerpen met de relatie tussen beide. Deze uitspraken geven enerzijds weer welke onderwerpen er besproken zijn en anderzijds de verschillende standpunten van de auteurs. Al deze uitspraken te samen in een tekst vormen het standpunt van de actor. Om tot dit standpunt te komen moeten de uitspraken in de relatie tot elkaar bekeken worden. Sommige dragen niets bij aan het standpunt, andere vormen het standpunt. Een interpretatie van de bedoeling van de auteur en de kennis aangaande de context helpen om tot de standpunten te komen.

Deze onderwerpen moeten vervolgens geordend worden. Veel van deze onderwerpen waarover gediscussieerd wordt, zijn issues die betrekking hebben op verschillende hoofdonderwerpen en met verschillende bedoelingen te berde worden gebracht; wat ze uiterst complex maakt (Roelofs, 2000; Dunn, 1994; Van de Graaf en Hoppe, 1992). In de eerste slag dienen de onderwerpen (issues) uit de teksten gehaald te worden, waarna, in de tweede slag, de onderwerpen (issues) ingedeeld moeten worden bij één of meerdere hoofdonderwerpen. De context zoals gegeven in het vorige hoofdstuk dient als kapstok voor het indelen van de onderwerpen (issues) bij hoofdonderwerpen. In de analyse zelf worden de hoofdonderwerpen gevormd door te kijken naar de relaties tussen de onderwerpen. Op deze wijze krijgen we inzicht in de onderwerpen (issues) die besproken worden in het debat, hoe de onderwerpen aan elkaar gekoppeld worden, door wie deze onderwerpen (issues) aangekaart worden en in welke periode de onderwerpen/issues speelden.

Allereerst volgt chronologische weergave van het debat waarbij alle bijdragen aan bod zullen komen. Per bijdrage komt naar voren welke actor (met achtergrond), in welk medium, wanneer, welke onderwerp heeft aangekaart. Deze weergave is voornamelijk bedoeld om te zien welke actoren welke standpunten innemen. Ook de uitspraken over de onderwerpen en de relaties tussen de onderwerpen staan per bijdrage in de tekst. De periode van drie jaar is ingedeeld in verschillende stukken. Op deze wijze breng ik in deze weergave structuur aan in het debat: de veranderingen op de beleidsagenda en de twee Tweede Kamerverkiezingen maken een indeling mogelijk. In het volgende hoofdstuk zullen de onderwerpen, de actoren en de standpunten zelf aan bod komen.

3.3 Het debat

Januari 2001 t/m augustus 2001

Begin 2001 start de analyse van het debat in de media met de uitspraken van de mediawoordvoerder van Groen Links, Halsema. Zij pleit voor een brede publieke omroep die programma’s uitzendt voor het hele volk. In dit artikel (Broadcast Magazine, BM, 16 januari 2001) kwam de financiering van de publieke omroep ook ter sprake: ‘Als er extra geld nodig is om de journalistieke onafhankelijkheid te waarborgen, dan moet dat geld er komen’. Zij koppelt dit aan een eventuele vermindering van de reclame- en sponsorinkomsten.

Een week daarna heeft de mediawoordvoerder van D’66, Bakker, in een kort interview (NRC Handelsblad, NRC, 29 januari 2001) te kennen gegeven dat de publieke omroep zich te veel met kijkcijfers bezig houdt. ‘Het gaat erom of een publieke omroep kwalitatief hoogstaande en onderscheidende televisie op de buis brengt. Daaronder vallen van oudsher culturele, informatieve en educatieve programma's. Maar ook entertainment past in dat rijtje zolang het maar aan dezelfde eisen voldoet’, zo stelt Bakker. Hij denkt dat Hilversum ervan uitgaat dat het politieke draagvlak wegvalt wanneer de kijkcijfers laag zijn. Voor hem valt het draagvlak voor een publieke omroep juist weg wanneer Hilversum zich te veel gaat bezighouden met kijkcijfers. Wanneer de publieke omroep te weinig kwaliteit levert om drie netten te vullen, dan moet één van de drie netten maar verdwijnen, zo stelt Bakker. En deze onderscheidendheid en kwaliteit van de programma’s ziet Bakker juist teruglopen sinds de invoering van de netprofilering: ‘de publieken zijn klonen geworden van de commerciëlen’. Wanneer de publieke omroep weer meer onderscheidend gaat programmeren moet er volgens Bakker wel meer geld naar de publieke omroep, zo stelt hij in een ander artikel (BM, 23 februari 2001).

In het opinieblad Elsevier (3 februari 2003) werd door een niet met naam genoemde journalist gesteld dat de presentatoren van de publieke omroep miljonair worden van gemeenschapsgeld: ‘Deze mensen verdienen vijf keer zoveel als de minister-president’. Tevens werd plaats ingeruimd voor de reacties van enkele mediawoordvoerders van politieke partijen. Atsma (CDA) en Wagenaar (PvdA) gaven te kennen dat de publieke omroep voor een breed publiek programma’s uit moet zenden – niet slechts aanvullend - en dat presentatoren van amusementsprogramma’s nu eenmaal veel geld verdienen. Wagenaar tekende hierbij aan dat presentatoren van hoogstaande kwaliteit veel geld kosten. Volgens Nicolaï (VVD) zou de publieke omroep zich niet bezig moeten houden met de prijzige kijkertrekkers; daar zorgen de commerciële omroepen wel voor.

In een zesdelige interviewserie in het NRC-Handelsblad (19 tot en met 28 februari 2001) zijn de verschillende mediawoordvoerders van de politieke partijen aan de tand gevoeld aangaande de publieke omroep. Halsema (Groen Links) beet het spits af met kritiek op de omroepverenigingen. De ledeneis zou verlaagd moeten worden omdat een hoge ledeneis onderlinge concurrentie te veel stimuleert: ‘Omroepverenigingen zijn te veel met reclame voor zichzelf bezig dan met de drie netten’. Een tweede punt van kritiek gaat in op de dominantie en het commerciële karakter van de sportuitzendingen van de publieke omroep; beide eigenschappen druisen in tegen het publieke karakter van de omroep. Halsema zou graag extra geld naar de Internetafdeling van de publieke omroep en naar documentairemakers willen zien gaan. Bakker (D’66) zet zijn kritiek van eerder dat jaar voort door te wijze op de dominante rol van kijkcijfers in Hilversum. Hij roemt het pluriforme karakter en de grote mate van onafhankelijkheid en vrijheid van de publieke omroep. Bakker zou graag zien dat de discussie over de publieke omroep zich verplaatst naar de kwaliteit van de programma’s. Van Bommel (SP) bekritiseert de sponsorpraktijken van de omroepverenigingen. De oorzaak hiervan moeten we zoeken in de Mediawet. De punten waarop de publieke omroep zich nog moet versterken zijn de kwaliteit en objectiviteit van de informatie. Atsma (CDA) richt de kritiek op de NOS: deze mag niet te machtig worden. ‘Wij kiezen duidelijk voor inkleuring van het bestel door verenigingen’. Wagenaar (PvdA) wijst de prominente rol van de kijkcijfers niet af. De publieke omroep moet voor een breed publiek programmeren en daar horen amusementsprogramma’s nu eenmaal bij. Wagenaar wijst een te elitaire invulling van cultuur en kwaliteit af. Populaire cultuur en kwalitatief hoogwaardig amusement behoren ook tot de taken van de publieke omroep. VVD-er Nicolaï bekritiseert deze brede programmering van de publieke omroep: ‘De publieke omroep moeten we zien als een publieke informatievoorziening, een vrijplaats voor marktriskante programma’s [programma’s die de commerciële omroepen niet uit zenden, AS] en een ijkpunt voor kwaliteit’, zo stelt hij. Hij staat duidelijk voor een zich van het commerciële aanbod onderscheidende publieke omroep met een complementaire taak.

In de zomer schrijft Kosterman, journalist van beroep, een artikel over de publieke omroep (Elsevier, 16 juni 2001). De omroepverenigingen zouden het geld en de macht slechts behouden dankzij persoonlijke relaties in Den Haag. Deze persoonlijke relaties zijn er volgens Kosterman de oorzaak van dat de publieke omroep door mag gaan met het weinig onderscheidende programma-aanbod en zich mag onthouden van een degelijke financiële verantwoording. Het bestel wordt in stand gehouden omdat de raad van toezicht van de NOS voornamelijk bestaat uit omroepvoorzitters en politiek gerelateerde personen. En dat terwijl de verenigingen geen enkele maatschappelijke relevantie meer hebben, volgens Kosterman. In dit artikel wordt voor de eerste keer dit jaar de oneerlijke concurrentiestrijd die de publieke omroep voert breed uitgemeten. Door de dubbele inkomsten – de omroep wordt gefinancierd uit de rijksomroepbijdrage en advertentie-inkomsten - kan de publieke omroep meer bieden op programma’s die de commerciële omroepen ook uit willen zenden. Ook de dag- en weekbladen zouden last hebben van de publieke omroep omdat er ‘door de overheid’ geld uit de advertentiemarkt getrokken wordt.

Medio augustus berichten De Telegraaf (14 augustus 2001) en Trouw (17 augustus 2001) over een uitgelekt mediarapport (publiek gemaakt door RTL4) van D’66. Wanneer de publieke omroep zich niet meer kwalitatief gaat onderscheiden van het commerciële aanbod moet er een reclameverbod worden uitgevaardigd, zo valt te lezen in het rapport. De publieke omroep moet weer terug naar de kerntaak: ‘het bieden van informatie, educatie en cultuur, op basis van een hoge kwaliteitsstandaard en met een vernieuwend karakter’. De kritiek die we eerder al van Bakker vernamen over de dominante rol van kijkcijfers en het platte amusement bij de publieke omroep wordt nu aangevuld met de wens van één reclamevrij net en een verbod op reclame rond jeugdblokken. Ook eist D’66 het vrijgeven van de omroepgegevens door de publieke omroep. In zijn reactie wijst Wolffensperger, voorzitter van de raad van bestuur bij de NOS en lid van D’66, op de noodzaak van advertenties: ‘reclamegelden zijn juist nodig om goede programma’s te maken’. De publieke omroep kan zich alleen kwalitatief onderscheiden met behulp van deze extra inkomsten, zo stelt Wolffensperger.

In deze eerste periode van 2001 zijn verschillende actoren aan het woord gekomen. Naast veel mediawoordvoerders mengden tevens enkele journalisten en een omroepbestuurder zich in het debat, gevraagd of ongevraagd. Wat betreft de onderwerpen die aan bod kwamen zien we ook veel diversiteit. In de eerste plaats discussiëren de politici veel over de programmataak en de publiekstaak van de publieke omroep: een brede taak met uitzendingen voor het hele volk, inclusief amusement en sport, of een complementaire taak, onderscheidend en kwalitatief hoogstaand, met uitzendingen die de commerciële omroepen niet brengen. Tussen deze twee tegenpolen zijn nog tal van gecombineerde meningen te vinden. De ene woordvoerder spreekt over de programmasoort wanneer hij het over complementair uitzenden heeft. De andere woordvoerder koppelt complementair uitzenden aan kwaliteitscriteria, waarbij het soort programma niet uitmaakt. Zoals we zullen gaan zien blijft dit onderwerp over de precieze taak van de publieke omroep steeds maar weer terugkomen. In veel van de nog te behandelen issues keert deze taakomschrijving in steeds verschillende vormen terug. De discussie over de kijkcijfers staat bij iedere actor in direct verband met de programmataak. Een ander voorbeeld is de financiering van de publieke omroep. De hoogte van de rijksomroepbijdrage wordt in vrijwel iedere bijdrage gekoppeld aan de programmataak: kwaliteit kost nu eenmaal geld. Een ander veel voorkomend onderwerp is reclame bij de publieke omroep: Zijn de reclame- en sponsorinkomsten gerechtvaardigd? En zo ja, In welke mate mag de publieke omroep hiervan gebruik maken? Ook maakten we kennis met een onderwerp dat een groot deel van het debat zal bestrijken: de mogelijke concurrentievervalsing van de publieke omroep. De publieke omroep zou door de dubbele financiering oneerlijk concurreren met de commerciële omroepen en dag- en weekbladen die zich ook op de advertentiemarkt begeven. In de komende maanden zullen tal van actoren zich uitlaten over deze concurrentievervalsing. Ook het Nederlandse omroepmodel wordt veelvuldig besproken in de media: de samenstelling van de raad van toezicht van de NOS, de onderlinge concurrentie tussen de omroepverenigingen, de ledeneis, het monopolie op de omroepgegevens, de machtsverhouding tussen enerzijds de NOS en anderzijds de omroepen en de maatschappelijke relevantie van de omroepen. Een laatste onderwerp dat veel besproken gaat worden is de verantwoording die de publieke omroep af moet leggen. In dit artikel sprak de auteur, Kosterman, met name over de financiële verantwoording. Op de laatste plaats noem ik nog enkele onderwerpen die later beter besproken gaan worden: de relatie tussen Den Haag en Hilversum, sportverslaggeving en investeringen in Internet en documentaires. De eerste wordt genoemd als de oorzaak van het ontbreken van publieke verantwoording. De laatste drie werden door de actor gekoppeld aan het debat over de taak van de publieke omroep.

September 2001 t/m december 2001

De plannen van de NOS om extra geld te gaan investeren in zijn Internetsites en een nieuws- en cultuurkanaal werden door Kosterman, journalist, bekritiseerd (Elsevier, 15 september 2001) Hij wijst deze investeringen in Internet af omdat het een extra vorm van concurrentievervalsing zou zijn. Volgens Kosterman blokkeren de investeringen veel initiatieven voor Internetsites uit het bedrijfsleven. De sites van de publieke omroep worden niet slechts gevuld met informatie over de programma’s en de verenigingen, maar ook met nieuws, advertenties en online-winkels: ‘Volgens de Mediawet mogen de omroepen deze nevenactiviteiten ontplooien, maar de reguliere handel heeft het nakijken’. Ook stipt Kosterman het weinig onderscheidende karakter en de oneerlijke concurrentiepositie van de publieke omroep aan: ‘De publieke omroep maakt van belastinggeld programma’s die de commerciële omroepen ook maken, en er wordt advertentiegeld uit de markt gehaald’. Wolffensperger verklaart de investeringen en plannen (BM, 27 september 2001). Met een zelfstandige nieuwszender in 2006 denkt hij de kijkers tussen 20 en 50 jaar beter te bereiken en het sluit aan bij de tendens dat mensen steeds meer themagericht op zoek gaan naar informatie. Ook het Internet kan gebruikt worden om jongeren te bereiken en de informatie per thema aan te bieden. Wanneer hij meer geld tot zijn beschikking zou hebben zou er ook een cultuurkanaal opgestart worden.

In de weken die volgen staan de plannen voor het Internet en het nieuwskanaal centraal in de media. Veel betrokkenen en deskundigen wordt gevraagd hun mening te geven over dit onderwerp. In een artikel in Adformatie (4 oktober 2001) over de zin van een aparte publieke nieuwszender komen verschillende actoren aan het woord: een mediasocioloog, Vasterman, iemand uit de reclame-industrie, Borst, de voorzitter van de TROS, Van Doodewaerd, de directeur van het commerciële Business News Radio, Caarten, en een mediaspecialist, Stumpel. Allen geven zij aan dat zulk een zender slechts in tijden van een ramp nodig zal zijn. De rest van de tijd zal de zender weinig bekeken worden. De voorzitter van de TROS, Doodewaerd, maakt duidelijk dat dit nieuwskanaal alleen als samenwerkingsproject van de omroepverenigingen tot stand moet komen, en dus niet als uitbreiding van de NOS. Hij vindt ook dat er eerst onderzocht moet worden of er wel behoefte is voor een nieuwskanaal alvorens deze digitaal, en niet analoog, aangeboden wordt.

Op twaalf oktober komen in Broadcast Magazine verschillende omroepmedewerkers aan het woord over de wenselijkheid van een nieuwskanaal. Cees Labeur, voormalig hoofdredacteur van NCRV’s Netwerk, stelt dat Nederland te klein is voor een nieuwskanaal. Zijn collega’s van AVRO en KRO zijn dezelfde mening toegedaan. Ook TROS’ hoofdredacteur van 2Vandaag, Klaas Samplonius, is tegen een nieuwszender zoals de NOS heeft voorgesteld. Voor al deze omroepmedewerkers speelt de angst voor een te machtige NOS een rol in de afwijzing van een nieuwskanaal. Gerard Dielissen en Kees Driehuis, respectievelijk hoofdredacteur en presentator van een derde actualiteitenprogramma, NOVA, staan wel open voor een nieuwszender. Wel geeft de laatste duidelijk aan dat de omroepen betrokken moeten worden in het uitdenken van plannen voor een nieuwszender. Jean Mentens, voormalig hoofdredacteur van SBS Nieuws, ziet een nieuwszender als de uitgelezen mogelijkheid voor de NOS om te laten zien dat het beter gaat zonder de inmenging van de omroepen. Hij staat zeer positief tegenover een nieuwszender opgezet door de NOS. Juist deze samenwerking tussen de omroepen onderling en tussen de NOS en de omroepen zorgt voor de nodige kritiek. Wolffensperger, voorzitter van de raad van bestuur van de NOS, vindt dat de nieuwszender geen voorbeeld moet nemen aan de samenwerking tussen de omroepen bij de huidige nieuwsverslaggeving op radio en televisie. Ook Van der Kruit, programmamaker voor de KRO, hekelt de slechte coördinatie tussen de omroepen. Zoals zij zelf zegt zit zij gevangen in de spagaat van enerzijds het belang van een omroep zich te kunnen profileren en anderzijds de centralisatie door de zendercoördinator. De auteur, Kasper Verkaik (journalist voor Broadcast Magazine), meent dat de NOS eerst de meningen over een nieuwszender van de omroepen moet peilen en de verschillen als uitgangspunt moet nemen, om zo vanuit een consensus te beginnen met een nieuwszender. Gebeurt dit niet dan zal de tegenstelling tussen de NOS en de omroepen altijd initiatieven in de weg staan, zo stelt Verkaik.

Elsevier, via een verder niet met naam genoemde journalist, (6 oktober 2001) brengt de investeringen in Internet en het nieuwskanaal wederom in verband met concurrentievervalsing: ‘De overheid moet slechts ingrijpen wanneer de markt faalt. Nu dwarsboomt hij plannen voor Internetsites en nieuwskanalen van private ondernemingen’. De publieke omroep heeft, meer in het algemeen, een oneerlijke concurrentiepositie door de dubbele financiering (rijksomroepbijdrage en advertentie-inkomsten). Volgens Elsevier springt de publieke omroep ook nog onzorgvuldig om met het belastinggeld door de uitzendrechten voor het WK Voetbal 2002 al te kopen voordat het Nederlandse elftal zich geplaatst had. Een week later laat Elsevier (13 oktober 2001) Wolffensperger aan het woord over de mogelijke concurrentievervalsing. Volgens hem is het de taak van de publieke omroep om een voortrekkersrol te vervullen op het gebied van de nieuwe media. Van dit pionierswerk kunnen private ondernemingen later de vruchten plukken. Volgens hem is er geen sprake van concurrentievervalsing: de advertentie-inkomsten van de STER zijn veel lager dan die van de commerciële omroep. In dit interview geeft Wolffensperger ook zijn mening over andere onderwerpen die al eerder in de media waren aangekaart. Hij is tevreden met het huidige bestel door de pluriformiteit, de onafhankelijkheid, de worteling in de samenleving en de grote mate van creativiteit. Aan de samenwerking en de afrekening op maatschappelijke doelen mag wel meer gewerkt worden. De programmagegevens moeten voor de verenigingen behouden blijven omdat de ledenaantallen anders te veel zullen dalen. Op de vraag of sportverslaggeving tot de taken van de publieke omroep behoort, geeft Wolffensperger een bevestigend antwoord: ‘Sport is onderdeel van de brede taak van de publieke omroep. Het is spraakmakend en het heeft onafhankelijk commentaar nodig’.

In het NRC (20 oktober 2001) komen de eerder genoemde argumenten aangaande concurrentievervalsing nog eens naar voren. Slangen (KRO-voorzitter), Van der Ploeg (staatssecretaris Media, PvdA) en Wolffensperger zien geen vervalsing door de veelheid aan regels en de toch al moordende concurrentie op de advertentiemarkt. De eerste twee vinden, in tegenstelling tot de laatste, een analoog 24-uurs nieuwskanaal overbodig, maar niet concurrentievervalsend. HMG-topman Van der Graaf blijft erbij dat de publieken door de dubbele financiering en de brede taak de commerciële omroepen oneerlijke beconcurreren.

Kosterman, journalist bij Elsevier, stelt dat de publieke omroep slechts door te liegen aan de wettelijke verplichtingen voldoet (Elsevier, 21 oktober 2001). Hij verwijt de Tweede Kamer een lakse houding ten aanzien van de publieke omroep: ‘Die slikt het.’ Kosterman begrijpt niet waarom de publieke omroep geen openheid hoeft te geven over de financiële gang van zaken en de programmagegevens nog steeds niet vrijgegeven zijn. Deze situatie zou ontstaan zijn door de hoeveelheid aan lijntjes tussen Den Haag en Hilversum. Kosterman vindt dat de private markt verstoord wordt door de rijksomroepbijdrage en de participatie van de publieke omroep op de advertentiemarkt. Dat zelfs D’66 en VVD maar gedeeltelijk in gaan tegen deze situatie vindt hij schrijnend. In hetzelfde artikel komt de nieuwe kwestie aangaande de programmavoorschriften aan bod. Joop Atsma, CDA-mediawoordvoerder, vindt dat de publieke omroep creatief boekgehouden heeft. Wel stelt hij dat wanneer geldgebrek de oorzaak is van deze situatie er best te praten valt over een verhoging van de rijksomroepbijdrage. Ook Nicolaï en Bakker, mediawoordvoerders van respectievelijk VVD en D’66, bekritiseren de wijze waarop de publieke omroep de voorschriften tracht na te leven. Kosterman, de auteur, vindt de reacties vanuit Den Haag zeer mild; te veel politieke partijen zijn de publieke omroep zeer gezind.

In Trouw (22 oktober 2002) verschijnt een artikel over de Internetinvesteringen van de publieke omroep die gesteund worden door staatssecretaris Van der Ploeg. Op de vraag of de overheidssteun van de publieke omroep riekt naar concurrentievervalsing antwoordt Michel Mol, Internetcoördinator bij de publieke omroep, ontkennend. Volgens hem is het mislukken van veel krantensites de schuld van de uitgevers: ‘Dat is een foute strategie’. Mol wil de bestaande content van de verschillende omroepen thematisch ordenen op omroep.nl. Binnen de te kiezen thema’s moet de pluriformiteit van de verschillende omroepen tot uiting komen. Daarnaast zullen de afzonderlijke pagina’s van de omroepen blijven bestaan. Ook EO-directeur Hagoort, manager nieuwe media bij de NCRV, Oonk en directeur nieuwe media van de VARA , Klein vinden het belangrijk dat de omroepen zich als één geheel aan de buitenwereld presenteren en de afzonderlijke sites in takt blijven. Van Gemert, hoofd Internet van AVRO, vindt de technische samenwerking prima; inhoudelijk moeten de omroepen zelf de baas blijven. Staatssecretaris Van der Ploeg wil juist zuilvorming op Internet voorkomen en pleit voor vergaande samenwerking.

Briel, journalist bij Broadcast magazine, zet vraagtekens bij de digitale plannen van de NOS (26 oktober 2001), een uitgebreide nieuwssite op Internet en een 24-uurs nieuwszender: ‘Sinds wanneer hoort die mate van nieuwsvoorziening tot de opdracht van de publieke omroep?’. Momenteel zouden RTL-Z en de dagbladen al voldoende nieuws brengen van hoge kwaliteit. In hetzelfde nummer komen staatssecretaris Van de Ploeg, SBS-directeur Van Westerloo, NOS-voorzitter Wolffensperger en HMG-directeur Van der Graaf aan het woord. Van de Ploeg ziet de nieuwsvoorziening als een bij uitstek publieke taak; zeker gezien de hoge kosten van actualiteitenprogramma’s die je bij de commerciëlen niet of nauwelijks ziet. De publieke omroep moet dus blijven investeren in de multimediale nieuwsvoorziening. Hij benadrukt dat de investeringen vallen binnen de rijksomroepbijdrage. Een nieuwszender moet wel digitaal aangeboden worden: ‘het moet bijdragen aan het bereiken van nieuwe doelgroepen en aan innovatie in de programmaproductie en –distributie. Van der Ploeg gelooft niet dat de publieke omroep aan concurrentievervalsing doet: ‘de commerciëlen hebben niet het alleenrecht op publiek’. De advertentiemarkt is een vechtmarkt met lage tarieven en de instorting van de Internethype is niet de schuld van de publieke omroep, zo stelt hij. Wolffensperger valt hem bij door het argument van concurrentievervalsing weg te wuiven. ‘De commerciële omroep wordt gereguleerd door de marktwetten, de publieke omroep door een veelheid aan voorschriften’. Hij herhaalt de plannen voor de komende jaren: beter bereik van jongeren (ook door middel van Internet), en investeringen in maatschappelijke documentaires en drama. De investeringen in het Internet zijn volgens Wolffensperger tevens bedoeld om de weg te bereiden voor andere, commerciële initiatiefnemers. Van der Graaf geeft aan dat de publieken te veel zijn opgeschoven naar de commerciëlen. Het nieuwskanaal is overbodig omdat hij zelf hetzelfde nieuws kan brengen voor minder geld. Dat probleem ziet hij overal in Hilversum: ‘het is te duur voor wat ze brengen’. Ook Van Westerloo blijft volharden in de oneerlijke concurrentiepositie waarin zijn bedrijf zich bevindt: ‘Wie publiek geld aanneemt, moet terughoudend zijn op de commerciële markt, wie commercieel is, moet de vrijheid hebben om eerlijke concurrentie aan te gaan om zelf de broek omhoog te houden’.

Ook de standpunten van de politieke partijen aangaande de mogelijke concurrentievervalsing van een publiek 24-uurs nieuwskanaal komen aan bod in het debat (NRC, 2 november 2001). De PvdA en de VVD hebben te kennen gegeven dat de introductie van zo een nieuwskanaal onderzocht moet worden: beiden willen weten of het concurrentievervalsend zou zijn. Bakker, namens D66, twijfelt daar niet aan. Door de dubbele financiering is er wel degelijk sprake van concurrentievervalsing.

Na de bekendmaking van de plannen voor investeringen op Internet en de introductie van themakanalen door de NOS werd dit onderwerp veelvuldig besproken in de media. Deze twee onderwerpen werden in veel gevallen gekoppeld aan de vermeende concurrentievervalsing waar de publieke omroep schuldig aan zou zijn. Ook de verhouding tussen de omroepverenigingen en de NOS, en de samenwerking tussen de omroepverenigingen kwamen in verband met de plannen van de NOS veelvuldig aan bod.

Ten tijde van het debat over de investeringen in het Internet en de introductie van een themakanaal speelt nog een ander onderwerp: de naleving van de programmavoorschriften. Het NRC bericht (19 oktober 2001) over de vraagtekens die VVD en D66 zetten bij de wijze waarop de publieke omroep inhoud geeft aan de programmavoorschriften. Voornamelijk de categorieën kunst en cultuur worden wat te breed gezien, volgens deze twee partijen. Wagenaar (PvdA) reageert in hetzelfde artikel dat cultuur niet te smal en elitair gezien moet worden. Ook De Telegraaf maakt melding van de kritiek van de VVD en D66. Het zou gaan om dure pretprogramma’s zoals uitzendingen van André Rieu en BZN die onder de categorieën kunst en cultuur zouden vallen. Daarnaast keurt De Telegraaf zelf, via een verder niet met naam genoemde journalist, de verstrooiing en het amusement bij de publieke omroep af: ‘Alleen om nieuwsvoorziening, cultuurprogramma’s en programma’s speciaal voor minderheden aantrekkelijk te maken’. Te veel amusement zou volgens de krant een vorm van oneerlijke concurrentie zijn: ‘en dat is onbehoorlijk’. Een reactie op deze bijdragen kwam van Van der Meulen, commissaris van het Commissariaat voor de Media (Adformatie, 1 november 2001). Hierin verkondigt hij dat de publieke omroep niet sjoemelt met de categorie-indeling en dat de criteria scherp zijn afgesteld. Wel wijst hij erop dat de publieke omroep moet verantwoorden dat er legitiem geopereerd wordt: ‘De omroep moet afgerekend worden op de mediastrategie, de programmering en de efficiënte inzet van geld’. We zullen zien dat deze roep om efficiëntie- en transparantieverbeteringen steeds meer de kop op gaat steken.

In deze laatste twee maanden van het jaar wordt er in twee artikelen gepleit voor een meer efficiënte omroep. Brakman, commissaris van het Commissariaat voor de Media, vindt dat er een efficiëntieplan geschreven moet worden (NRC, 24 november 2001). In een redactioneel stuk in Broadcast Magazine bekritiseert journalist Van Dijk (14 december 2001) de inefficiënte werkwijze bij de publieke omroep. In ditzelfde artikel staat ook de amuserende taak van de publieke omroep die van en voor iedereen is, centraal. Van Dijk stelt dat veel van de amusementprogramma’s niet door de commerciëlen uitgezonden worden, omdat de doelgroep te oud zou zijn.

In Broadcast Magazine (14 december 2004) worden de plannen van de publieke omroep voor de komende vijf jaar besproken. Wolffensperger geeft aan dat het nieuws- en het cultuurkanaal dezelfde prioriteit hebben: ‘Maar het verschil is dat we voor nieuws wel en voor cultuur geen extra geld hebben.’ Hij geeft wel aan dat ook het nieuwskanaal pas in de voorbereidingsfase zit. Het CvdM, in de persoon van Brakman, geeft in dit artikel aan dat een nieuwskanaal een eerlijke kans verdient. Om dit alles financieel mogelijk te maken moet de publieke omroep met een plan tot efficiëntieverbetering komen, zo stelt Inge Brakman. Ook de reactie van de andere commissaris, Van der Meulen, over de te hoge overheadkosten wordt in dit artikel aangehaald. Wolffensperger wijst op de efficiëntieverbetering uit 1997 waarmee 67 miljoen bespaard werd.

Een voorstel van de VVD om de publieke omroep op te laten gaan in één omroep naar het BBC-model, heeft twee artikelen op één dag in het NRC opgeleverd (24 november 2001). De VVD stelt voor dat de NOS programma’s inkoopt bij de verschillende omroepen. De publieke omroep moet complementair gaan programmeren, met minder rijksomroepbijdrage. De kijkcijfers moeten van ondergeschikt belang zijn. D66 vindt dat de publieke omroep minder commercieel moet programmeren en minder moet letten op de kijkcijfers. Als de publieke omroep aan deze voorwaarden voldoet, mag de rijksomroepbijdrage omhoog. PvdA blijft bij de mening dat amusement noodzakelijk is om een groot publiek te bereiken: ‘de concentraties in de mediawereld maken een pluriforme publieke omroep nog belangrijker’. Van het CDA krijgt de publieke omroep het meeste geld in de toekomst wanneer zij het voor het zeggen krijgen. Wel moeten de leden meer te zeggen krijgen over de programma’s van de verenigingen. In een interview met Van Doodewaerd over dit VVD-voorstel maakt de TROS-voorzitter duidelijk dat hij het huidige omroepbestel wil behouden: ‘het is een afspiegeling van hoe de samenleving gegroeid is’. Omdat de publieke omroep rekening moet houden met alle lagen van de bevolking, spelen kijkcijfers wel degelijk een rol. Wel moet er uitgekeken worden dat het geen kijkcijferdwang wordt, zo stelt hij.

Januari 2002 t/m mei 2002

In het nieuwe kalenderjaar komt Wolffensperger aan het woord in Broadcast Magazine (25 januari 2002) om te pleiten voor een hogere rijksomroepbijdrage om de omroep te versterken: nieuwe media, programmaversterking en een cultuurkanaal. In hetzelfde artikel reageren ook de mediawoordvoerders van de VVD en D66, Nicolaï en Bakker: ‘de publieke omroep brengt nog steeds te veel hopsa-heisa programma’s’ en ‘de publieke omroep is te veel op kijkcijfers gericht’.

Van der Graaf betoogt in Vrij Nederland (2 februari 2002) dat de uitgaven van de publieke omroep omlaag kunnen. De financiering uit reclamegelden is volgens Van der Graaf tot daar aan toe, maar de inkomsten uit sponsoractiviteiten gaan te ver, evenals de extra bijdrage voor Internet en een nieuwskanaal. Van der Graaf vraagt zich af of het opzetten van themakanalen op het Internet wel een taak voor de publieke omroep is.

In de aanloop naar de verkiezingen van medio mei komen verschillende woordvoerders van de politieke partijen aan het woord in de media. Atsma (CDA) spreekt de wens uit om de rol van de NOS beperkter te maken. Volgens hem moeten de omroepverenigingen ook meer mogelijkheden krijgen om zich te profileren op Internet. Wel moeten de leden meer te zeggen krijgen binnen de omroepen, zo stelt hij (NRC, 22 februari 2002). De VVD is duidelijk in zijn plannen: een beperkte, onderscheidende publieke omroep die zich richt op de kerntaken: informatie, educatie en cultuur. De macht van de omroepverenigingen en de reclamezendtijd moeten beperkt worden. De omroepen moeten merken worden die programma’s leveren aan de NOS. Over het door Wolffensperger aangekondigde cultuurkanaal zegt de VVD het volgende in het artikel (BM, 8 maart 2002): ‘een extra cultuurnet mag er komen wanneer dit geen extra geld kost’. Over de plannen van D66 was de vorige zomer al iets uitgelekt en dit werd herhaald in Broadcast Magazine (22 maart 2002): meer geld investeren in onderscheidende kwaliteitsprogramma’s, minder reclame om het streven naar hoge kijkcijfers in te dammen, geen reclame rond kinderprogramma’s, een verhoging van de rijksomroepbijdrage in geval van daling van de advertentie-inkomsten, de bestuurlijke macht moet in zijn geheel bij de NOS liggen, de rol van de netmanagers en de herkenbaarheid van de netten vergroten, en omroepverenigingen die zich voornamelijk bezig houden met het maken van programma’s. De PvdA, vertegenwoordigd door Wagenaar, staat wel voor een brede publieke omroep waarbij de kijk- en waarderingcijfers een rol blijven spelen (BM, 12 april 2002). Cultuur moet niet alleen als hoge cultuur vertaald worden: ‘programma’s voor een breed publiek hebben een brede definitie van cultuur nodig’. Wat Internet betreft kan de publieke omroep zeker op extra geld rekenen: ‘de publieke omroep moet voor op lopen in de digitale en maatschappelijke ontwikkelingen’. Meer extra (financiële) middelen hangen af van succes: ‘succes wordt afgemeten aan de samenwerking en de hoogte van kijk- en waarderingcijfers’. Ondanks de vergaande samenwerking hoeven de omroepen geen merken te worden. De nieuwe partij, Leefbaar Nederland, heeft de meest drastische maatregelen voor de omroepverenigingen: ‘door middel van fusies moeten er maar drie zendgemachtigden overblijven’ (BM, 26 april 2002). Verder vallen de nadruk op een kwalitatief hoogstaande nieuwsvoorziening - de nieuwszender moet voorrang krijgen – en de eis dat omroepfuncties openbaar moeten worden, op. De kritiek op het amusementsaanbod en de roep om sanering vinden we ook bij andere partijen. Groen Links en de SP (BM, 11 mei 2002) staan voor één reclamevrij net en geen reclame rond het jeugdblok. De SP keert zich tegen een grote rol voor de kijkcijfers en de komst van een cultuurkanaal. Met een cultuurkanaal zouden de culturele programma’s weggetrokken worden bij een groot deel van het publiek. Groen Links legt de nadruk op investeringen in Internet; met name de mogelijkheden om er jongeren mee te bereiken.

In de artikelen waarin de politieke partijen hun plannen uiteenzetten worden verschillende onderwerpen besproken: de rol van de omroepverenigingen, de programmataak van de publieke omroep en het afschaffen van reclamezendtijd. In de bijdragen in dezelfde periode, februari tot mei 2002, komen dezelfde onderwerpen aan bod, aangevuld met andere geconstateerde problemen. Ik zal de artikelen tot aan de verkiezingen, medio mei, bespreken.

Te Nuijl, journalist, bekritiseert de inefficiënte wijze van werken bij de publieke omroep en de mogelijke commerciële relatie tussen de TROS en de Postcodeloterij (BM, 8 maart 2002). In de NRC (6 april 2002) bracht Huygen, journalist, de verschuiving naar het commerciële vlak van de publieke omroep naar voren: meer sponsoring, nabootsing van commerciële programma’s, het opkopen van sportwedstrijduitzendingen voor veel geld en kijkcijferpolitiek. ‘De vraag moet gesteld worden of de belastingbetaler wil meebetalen aan nog meer van hetzelfde’.

In drie verschillende bijdragen wordt ingegaan op de kritiek op de publieke omroep vanuit de media en de politiek. KRO-manager Verlind (BM, 12 april 2002) voorziet problemen wanneer de rijksomroepbijdrage zal zakken omdat de kwaliteit er onder zal lijden. De omroepverenigingen hebben het al moeilijk met een woud aan regels en een gesteld marktaandeel van 40% om hun functie uit te voeren: ‘een aantoonbare rol spelen in de samenlevingsopbouw, opiniërend en vernieuwend zijn, talenten een kans geven en ruimte geven aan creativiteit’. Hij snapt niet dat de legitimatie van de omroepen in gevaar is terwijl ze tien maal zoveel leden hebben als de politieke partijen. De publieke omroep heeft de verenigingen nodig om geworteld te zijn in de samenleving. Verdere centralisatie van het bestel zal leiden tot meer bureaucratie en een afstand tot de samenleving. Volgens Verlind moet de publieke omroep opnieuw opgebouwd worden waarbij de doelen helder geformuleerd zijn en de kwalitatieve prestaties jaarlijks getoetst worden.

Ook de voorzitter van de raad van bestuur van de NOS, Wolffensperger, liet van zich spreken (NRC, 13 april 2002). Volgens hem onderscheidt de publieke omroep zich juist van de commerciële omroep door tal van richtlijnen: een scherpere wetgeving voor sponsering, veel minder reclamezendtijd, minder ranzige programma’s en een zwaardere programmamix. De sportuitzendingen zijn een taak van de publieke omroep, als maatschappelijk fenomeen. De kritiek op de kijkcijferpolitiek en de aanwezigheid van amusement pareert hij door te wijzen op de taak om alle mensen in de samenleving te bereiken. ‘De publieke omroep onderscheidt zich van de commerciële tegenspelers met de programmamix’. In die programmamix horen ook amusementprogramma’s thuis.

In een artikel in Trouw (3 mei 2002) wordt ingegaan op het stromingsbeginsel voor de omroepverenigingen: ‘Hoe meet je of een omroep staat voor een stroming en daar ook programma’s voor maakt?’ KRO-voorzitter Slangen meldt dat de katholieke zuil nog steeds bestaat; echter wel in een bredere vorm. ‘Het is minder kerkelijk en meer spiritueel’. Volgens NCRV-voorzitter Hemink geven de kijk- en luistercijfers aan dat de stroming bestaat. Hij probeert het merk zo sterk mogelijk neer te zetten, maar de netprofilering en samenwerking zitten in de weg. Beiden zien de vergrijzing van de leden als een probleem, maar ‘het bestaansrecht van de omroepen staat niet ter discussie’.

Juni 2002 t/m mei 2003

Na de verkiezingen van mei zijn de LFP, het CDA en de VVD het kabinet gaan vormen. Deze regering heeft bepaald dat de publieke omroep het ook met minder geld kan redden. De artikelen uit de periode na de verkiezingen gaan veelal in op de regeringsplannen. Hierbij komen veel actoren aan bod.

Met de kabinetsformatie kwamen de verschillende visies van de partijen naar voren in verschillende bijdragen aan het debat. In Broadcast Magazine (14 juni 2002) worden de verschillen belicht. De VVD heeft te kennen gegeven 150 miljoen te willen bezuinigen op de publieke omroep; een eventuele teruggang van drie naar twee netten wordt niet uitgesloten. De omroepverenigingen moeten merken worden en de macht van de NOS vergroot. Het CDA is het met alle voorstellen oneens. De LPF blijft een voorstander van fusies per net en de introductie van een nieuwskanaal. In het regeerakkoord is een bezuiniging van vijf procent voorgesteld. Michel Mol, hoofd Internet van de NOS, verwacht dat de plannen voor interactieve televisie en een cultuur- en nieuwskanaal nu wel van de baan zijn, ook al blijft de structurele Internetbijdrage gehandhaafd (Adformatie, 11 juli 2002). In hetzelfde artikel beperkt Van Cuilenburg, voorzitter van het CvdM, zich tot de reactie ‘het is niet handig’ betreffende de voorgestelde bezuinigingen. Hans Laroes, eindredacteur van het NOS-journaal, ziet de bezuinigingen als overheidsinmenging in de berichtgeving van de publieke omroep (NRC, 27 september 2002).

Diezelfde maand zet Wijnschenk, woordvoerder van de LPF, de standpunten van zijn partij uiteen (Elsevier, 27 juli 2002). Er moet minder geld naar de publieke omroep – ‘de salarissen zijn toch al te hoog’ - en het aantal netten moet terug naar twee. De publieke omroep moet zich richten op zijn kerntaken, educatie en nieuwsvoorziening, en niet gaan concurreren met de commerciëlen: ‘Geen voetbal en amusement, maar meer aandacht voor gehandicaptensport’. De samenstelling van de raad van toezicht is niet ideaal met zoveel omroepvoorzitters en de omroepgegevens moeten nu eindelijk vrijgegeven worden. Ook al is reclame niet ideaal, financieel is het wel noodzakelijk.

TROS-voorzitter Van Doodewaerd waarschuwt dat er geen elitezenders gecreëerd mogen worden bij de publieke omroep met een puur complementaire taak (De Telegraaf, 23 augustus 2002). De hoeveelheid zendtijd voor een omroep zal ideaal af gaan hangen van de waardering- en kijkcijfers van de programma’s. Dit meetinstrument zou het ledental moeten vervangen. Iedere omroep moet in het bestel zijn eigen gezicht houden: ‘De publieke omroep moet geen BBC worden’.

In De Telegraaf komt de nieuwe LPF-staatssecretaris, Van Leeuwen, aan het woord (27 september 2002). Hij gaat met steun van de VVD en de LPF een extern bureau opdracht geven om de efficiëntie van de publieke omroep te onderzoeken. Volgens Jorritsma (VVD) werken commerciële omroepen veel efficiënter. In hetzelfde artikel komt HMG ook aan het woord: de rijksomroepbijdrage verstoort de concurrentie op de televisiemarkt. Een week later wordt in twee artikelen (De Telegraaf, 5 oktober 2002 en Elsevier, 5 oktober 2002) aandacht besteed aan de oneerlijke concurrentie en de geldverspilling van de publieke omroep. In het eerste artikel bekritiseert De Telegraaf zelf (niet met naam genoemde journalist) de hoge salarissen bij de publieke omroep. HMG-directeur Van der Graaf benadrukt de oneerlijke concurrentie, de overbodigheid van een 24-uurs nieuwskanaal (met RTL-Z als alternatief) en de banden tussen Hilversum en politiek Den Haag. Elsevier (niet met naam genoemde journalist) denkt dat de bezuinigingen makkelijk opgevangen kunnen worden door af te zien van dure amusementsprogramma’s en hoge salarissen voor presentatoren. Het weekblad hekelt het gebrek aan verantwoording over de besteding van het belastinggeld. Deze staatssteun belemmert ook al een gezonde concurrentie in de mediawereld: de publieke omroep heeft schuld aan de ontlezing bij de dagbladen en de lage advertentietarieven. Door de macht van de omroepen in Den Haag verandert er niets aan deze situatie: ‘Het enige wat ze in Den haag kunnen verzinnen is weer een commissie of onderzoek’. Volgens Elsevier is de enige oplossing ‘het dichtdraaien van de geldkraan’.

Brakman, commissaris van het CvdM, wijst in een volgend artikel (NRC, 9 oktober 2002) op de verantwoording die de publieke omroep aflegt door middel van de programmavoorschriften. Van concurrentievervalsing is ook geen sprake omdat de commerciële omroepen veel meer ruimte hebben om reclame uit te zenden. Er is in Nederland gekozen voor een brede publieke omroep; de categorieën sport en amusement horen daar nu eenmaal bij volgens Brakman. Naast deze verdediging van de publieke omroep komt Brakman ook met enige punten van kritiek. Ten eerste moet de publieke omroep meer verantwoording gaan afleggen over de doelmatigheid: ‘de belastingbetaler moet weten wat het een en ander kost’. Ten tweede moet over verantwoording en efficiëntie open gediscussieerd worden. Ten derde moet het organisatiemodel gewijzigd worden, zodat het omroepbestuur zich slechts bezig hoeft te houden met het creëren van een gezond klimaat voor het maken van goede programma’s. Ten vierde moeten de omroepgegevens eindelijk vrijgegeven worden. De omroepen moeten dan niet afgerekend worden op een eventueel ledenverlies; zij blijven de basis voor een brede en stevige publieke omroep.

Later deze maand verschijnt een artikel van Van Dijck, hoogleraar Televisie, media en cultuur (NRC, 29 oktober 2002). Dit stuk is een pleidooi voor een herkenbare, onafhankelijke publieke omroep, onmisbaar in een democratie als de onze: ‘Zonder gezamenlijkheid geen democratie, zonder marktplein geen gezamenlijkheid en zonder publieke media geen marktplein’. Omdat de publieke omroep qua inhoud, structuur en organisatie achter loopt bij de maatschappelijke ontwikkelingen moeten de vier pijlers van het omroepbeleid - toegankelijkheid, pluriformiteit, kwaliteit en zeggenschap - wat betekenis betreft een metamorfose ondergaan. Om dit te bewerkstelligen zal de publieke omroep het beleid moeten veranderen. De toegankelijkheid moet gezien worden als een herkenbare publieke omroep, bewerkstelligd door profilering en investering in de nieuwe media. De pluriformiteit heeft zijn beste tijd gehad als een programmering op grond van een maatschappelijke stroming. Pluriformiteit als een programmering voor bepaalde smaakgemeenschappen heeft de toekomst: ‘bereikcijfers moeten een rol gaan spelen in plaats van kijkcijfers’. Kwaliteit is te lang vertaald als hoge cultuur. De nadruk moet komen te liggen op kwaliteitseisen voor alle soorten programma’s en het toetsen van de naleving ervan. De zeggenschap van de burgers loopt als vanouds via het lidmaatschap. Zeggenschap over de publieke omroep als geheel is er niet, omdat de omroepvoorzitters slechts hun eigenbelang verdedigen in de raad van toezicht. De visitatie is een nieuw instrument voor zeggenschap waarbij ook de publieke omroep als geheel bekeken gaat worden. De samenwerking en afstemming zijn ook nodig om een onderscheidend programma-aanbod te behalen. In dit artikel komt de financiering aan bod. Van Dijck wil een misverstand uit de wereld helpen door te stellen dat de commerciële omroepen niet gratis zijn: ‘de reclame-inkomsten zijn doorberekend in de producten die we dagelijks kopen’.

In dezelfde week schrijft Nijhof, journalist, een artikel in Trouw (30 oktober 2002). Hierin wordt kritiek geuit over het gebrek aan zeggenschap van de diversiteit aan burgers: ‘de kleine aantallen leden aanwezig bij de ledenraad weerspiegelen de samenleving niet’. Volgens de auteur is pluriformiteit van de media een fundamenteel beginsel van een democratie. Nu de pluriformiteit van het complete media-aanbod gegroeid is, kan de publieke omroep wel wat kleiner: met een complementair aanbod wordt een voldoende bijdrage aan de pluriformiteit geleverd. In dat geval zou er genoeg zijn aan één televisiezender, die idealiter reclamevrij is.

De maand november staat in het teken van de voorstellen van de VVD om flink te bezuinigen en toe te werken naar een complementaire publieke omroep op twee netten. Wolffensperger waarschuwt dat de publieke omroep, als hart van het culturele leven, niet onderuit gehaald moet worden (Trouw, 1 november 2002). Volgens Van Dijk, journalist voor Broadcast Magazine (22 november 2002) druist het VVD-voorstel dat de publieke omroep complementair uit moet zenden, in tegen de Europese plannen en wetenschappelijk onderzoek. In hetzelfde artikel pleit Van der Meulen, commissaris bij het CvdM, voor een operationalisering van kwaliteit: ‘niet alleen kijkcijfers en prijzen als graadmeter’ maar ‘welke doelgroepen wil je bereiken en hoe doe je dat’. Hij spreekt de wens uit dat de visitatiecommissie goed kijkt naar de kwaliteit van de programmering.

De mediawoordvoerder van de VVD, Jorritsma, zet de plannen nogmaals uiteen (NRC, 21 november 2002). Het belastinggeld moet naar publieke taken, sport, nieuws, informatie en cultuur, in plaats van naar de publieke omroep. De vraag of er twee of drie publieke netten moeten komen, is volgens haar achterhaald in een toekomst waar programma’s ‘on demand’ opgevraagd kunnen worden. Ook wil ze af van het streven naar een BBC-model. Met de herdefiniëren van de omroeptaken moet uitgegaan worden van het Nederlandse model. De bezuiniging van 150 miljoen euro blijft wel op het verlanglijstje staan, maar dit gemis kan eenvoudig opgevangen worden door het verdwijnen van amusement en door efficiëntieverbeteringen. Ze had wel liever gezien dat de overheid zelf een onderzoek had ingesteld naar de efficiëntie van de publieke omroep. De bezuinigingen mogen niet ten koste gaan van de innovatie bij de publieke omroep, en de sportrechten moeten behouden blijven gezien het maatschappelijke en informatieve gehalte. Voor de hele publieke omroep geldt wel dat er publieke verantwoording afgelegd dient te worden voor de besteding van publiek geld. Ook De Telegraaf (22 november 2002) bericht over de plannen van Jorritsma: ‘slechts financiering van publieke programma’s, ook als deze bij de commerciëlen worden uitgezonden’.

In een interview met Meijer, voorzitter van de raad van toezicht van de NOS, geeft hij te kennen dat aanwezigheid van de omroepvoorzitters in de raad van toezicht niet voor problemen zorgt (BM, 12 december 2002). Het feit dat de raad van bestuur en de netcoördinatoren dicht op de operationele invulling van de uitvoering van hun taken zitten, maakt de situatie onwerkbaar. Hij snapt niet dat er steeds gesproken wordt over ‘de verzuilde’ omroepen, terwijl de verenigingen zeer dynamisch zijn. Wat de legitimatie betreft, moet er door alle betrokkenen op een creatieve wijze nagedacht worden over vernieuwingen. Een reclamevrij net keurt Meijer af omdat de inkomsten uit de advertentieruimteverkoop hard nodig zijn.

Tegen het einde van het jaar komen de mediawoorvoerders van de politieke partijen aan het woord over de verschillende voorstellen uit de politiek (Adformatie, 19 decenber 2002). Herben, LPF, reageert allereerst op de motie van de SP waarin een reclamevrij jeugdblok wordt bepleit. Herben ondersteunt de motie wel, maar vraagt om een onderzoek naar het opvangen van de wegvallende inkomsten. Netelenbos, PvdA, vindt dat de reclame niet verboden zou moeten worden: ‘dat werkt sluipreclame in de hand’. Wel moet er voorzichtigheid betracht worden bij reclame voor kinderen. Het Atsma, CDA, wenst slechts een onderzoek naar de negatieve effecten van kinderreclame. Het tweede voorstel kwam van de PvdA: zij wensen een vierde publieke net om bij te dragen aan de inburgering van allochtonen. Dit voorstel wordt door de woordvoerders van CDA, VVD en LPF van de tafel geveegd: ‘veel te duur’. Over de efficiëntieverbeteringen en het nakende McKinsey-onderzoek hebben allen een woordje klaar. Herben verwacht dat er veel verdiend kan worden aan vergaande programmatische en non-programmatische samenwerking: ‘de onderlinge concurrentie zorgt voor veel onnodige uitgaven’. Netelenbos denkt dat er veel bureaucratie weggesneden kan worden. Jorritsma had liever gezien dat OC&W zelf het onderzoek hadden uitgevoerd. Het CDA verwacht de publieke omroep efficiënter te maken door de raad van bestuur van de NOS te verkleinen en minder geld te stoppen in de Internetprojecten.

Vlak na aanvang van het nieuwe kalenderjaar betwijfelt Heij, journalist voor Vrij Nederland (4 januari 2003) het bestaanrecht van de publieke omroep. Het marktfaal-argument, zoals genoemd door de voorstanders van de publieke omroep, is volgens Heij te zwak om vele honderden miljoenen naar Hilversum te sluizen. De auteur verwacht geen verbetering van de situatie door de macht van de omroepen in politiek Den Haag. Hij stelt dat ‘als de subsidie niet te stoppen is, we er maar het beste van moeten maken’. De publieke omroep moet al te marginale (wat betreft kijkcijfers) programma’s en plat vertier inruilen voor kwaliteitsamusement. Maar Heij ziet liever de rijksomroepbijdrage stoppen omdat er uiteindelijk weinig reden is om de publieke omroep niet af te schaffen.

Enkele dagen later komt Van der Graaf, HMG, aan het woord middels in een artikel van eigen hand (BM, 8 januari 2003). Volgens hem moeten alle voorstanders van de publieke omroep niet vergeten dat alle media bijdragen aan de werking van de democratie: ‘Alle media houden zich aan de maatschappelijke verantwoordelijkheid, ook al zijn ze op winst gericht’. De rijksomroepbijdrage druist in tegen de economische uitgangspunten van Nederland en Europa: in de markt mag de overheid slechts bij uitzondering subsidie verlenen. Wanneer er toch gekozen wordt voor een rijksomroepbijdrage moet deze aan minimale eisen voldoen: op transparante wijze, voor een duidelijk vastgelegde publieke taakstelling en rekeninghoudende met neveninkomsten van de publieke omroep. De overheid moet laten zien wat het openbare belang is van het huidige omroepbestel: ‘Er is nu sprake van intransparantie, excessieve financiering en onvoldoende toezicht’. Volgens Van der Graaf zijn de commerciële omroepen momenteel creatiever en innovatiever dan de, zich weinig onderscheidende, publieke omroep. Hij stelt voor dat de overheid slechts geld geeft voor programma’s die niet door de commerciële omroepen worden gemaakt.

Wolffensperger laat in zijn laatste maand in dienst van de NOS – eind januari zal hij opgevolgd worden door Bruins Slot, een CDA-lid – nog tweemaal van zich horen. Eerst komt naar buiten dat hij de openheid van het bestel op den duur niet realistisch vindt (Trouw, 17 januari 2003). Hij stelt een programmaraad zoals in Engeland en Duitsland voor om de pluriformiteit van het programma-aanbod te waarborgen. Ook moet de publieke omroep zich verbeteren op twee punten (BM, 7 februari 2003). Ten eerste moet de programmatische samenwerking tussen de omroepen beter: ‘Zeker op het gebied van dure aankoop en Nederlands drama, zowel kwalitatief hoogwaardig als langlopend. Ten tweede moet de publieke omroep slagvaardiger te werk gaan: ‘De snelheid waarmee besluiten genomen worden moet omhoog’. Om dit te bereiken moet de raad van toezicht bestaan uit onafhankelijke leden in plaats van omroepvoorzitters.

In Adformatie (23 januari 2003) kwamen verschillende betrokkenen uit de omroepwereld aan het woord over de vermeende concurrentievervalsing van de publieke omroep. Harry Kramer, hoofd directie Media, Letteren en Bibliotheken op het ministerie van OC&W, spreekt over een gezonde marktverhouding in de omroepwereld. De publieke omroep staat de commerciële omroep niet in de weg: de afgelopen twaalf jaar is de advertentiemarkt verdriedubbeld en het aandeel van de publieke omroep is gedaald, volgens Kramer. Volgens Brakman valt de concurrentievervalsing door de nevenactiviteiten van de publieke omroep mee. Ze wijst erop dat deze nevenactiviteiten maar vijf procent vormen van het geheel aan activiteiten van de omroepen. Ook zijn er op landelijk en Europees niveau veel regels om te voorkomen dat deze activiteiten concurrentievervalsend zouden kunnen zijn. Wolffensperger sluit het artikel af door te wijzen op de moeilijke situatie waarin de publieke omroep zich bevindt: aan de ene kant moet iedere omroep een eigen identiteit uitdragen, aan de andere kant moet er eendrachtig samengewerkt worden. De publieke omroep heeft het volgens Wolffensperger al moeilijk genoeg, omdat hij vast zit aan een veelheid aan regels en de wetten van de markt.

Anderhalf jaar na de introductie van de Internetplannen van de publieke omroep maakt Frans Oremus, journalist bij De Journalist, de balans op (De Journalist, 30 mei 2003). Hij stelt dat de samenwerking zeer goed verloopt op het Internet terwijl de diversiteit van de omroepen duidelijk naar voren komt. De nieuwssite van de NOS zou in combinatie met live-beelden een 24-uurs nieuwskanaal voor de televisie overbodig maken.

September 2003 t/m december 2003

Na de verschijning van het rapport van McKinsey, juli 2003, over de efficiëntie van de publieke omroep verschijnen veel artikelen over dit onderwerp; voornamelijk de wijze waarop de publieke omroep zelf invulling geeft aan de uitkomsten van het rapport.

In Trouw (1 september 2003) wordt door journalist Borgdorff vermeld dat de door McKinsey voorgestelde betere samenwerking, afslanking van het dure management en slimmere inkoop van faciliteiten nog geen werkelijkheid zijn geworden in Hilversum. Er zou eerder gekort worden op Internet, radio en klassieke muziek, door programma’s op te doeken en het aantal arbeidsplaatsen in te krimpen. De samenwerking wordt volgens de auteur tegengewerkt door de omroepverenigingen.

Ook Metselaar, oud lid van de VARA-ledenraad, wijst op het korten op het programma-aanbod door de publieke omroep om de bezuinigingen op te vangen (NRC, 4 september 2003). Zonder dat er iets gedaan wordt aan het dure management verschraalt het programma-aanbod en weigeren de omroepen om hun vermogens aan programmatische kwaliteitsverbetering te spenderen. Volgens Metselaar zou de publieke omroep iets kunnen leren van het Vlaamse omroepmodel: nauwelijks reclame en een haarscherp profiel. De groep kijkers die televisie slechts als een bron van vermaak zien, hoeven niet meer bereikt te worden. Zo kan al het geld en alle energie gestoken worden in de kwaliteit en diversiteit van de programma’s.

Volgens Daalmeijer, netcoördinator Nederland 2, wordt er niet bezuinigd op de programma’s; wel worden er vaker herhalingen uitgezonden (BM, 5 september 2003). In hetzelfde artikel geeft de raad van bestuur van de NOS te kennen dat de belangrijkste agendapunten van de publieke omroep het bereiken van jongeren, allochtonen en commerciële kijkers is. Ook komt Van Doodewaerd aan het woord: ‘Echte bezuinigingen en efficiëntie komen pas als er minder regels zijn’.

Van Weezel, journalist voor Vrij Nederland en radiopresentator voor NOS en VARA, denkt dat geld te halen is door te ‘snijden in de bureaucratie’ (Vrij Nederland, 6 september 2003). Maar eigenlijk zou het verzuilde bestel zelf ter discussie moeten staan: ‘Het bestel is gebaseerd op achterhaalde ideeën’. Volgens Van Weezel zou een omroep zoals de BBC waar de pluriformiteit intern geregeld is, ideaal zijn.

De nieuwe staatssecretaris Van der Laan, D66, maakt duidelijk niet achter de voorstellen van de VVD - terug naar twee netten en slechts een complementaire programmering – te staan: ‘De publieke omroep is er voor alle groepen in de samenleving en daarom hoort amusement ook bij zijn taken’ (BM, 24 september 2003). De bezuinigingen zouden volgens haar op te vangen zijn door te korten in de overhead.

In een artikel (BM, 10 oktober 2003) van Westerhoud en Otto, twee mediaconsultants, wordt gekeken naar de mogelijkheden om de pluriformiteit te behouden en tevens de publieke omroep zijn taak uit te laten voeren. Zij stellen vast autonome instellingen de meeste zekerheid bieden voor een vrije en pluriforme omroep. Zij komen uit op een triaal bestel verdeeld in een commerciële, een private (de omroepverenigingen) en een publieke omroep (NOS). Op deze wijze kan een reclameloze en onafhankelijke informatievoorziening gegarandeerd worden.

In een redactioneel stuk in De Journalist door journalist Van Liempt (31 oktober 2003) wordt getwijfeld aan de toekomst van de publieke omroep gezien de zware bezuinigingen, de teruglopende werkgelegenheid en de heftige kritiek vanuit de media. Wanneer de omroepen besluiten om meer samen te gaan werken kan er volgens de auteur veel gewonnen worden. Niet alleen het gebrek aan samenwerking bemoeilijkt de situatie maar ook de diepe kloof qua identiteit tussen de leiding en de werkvloer bij de omroepen. In de toekomst zal het programma-aanbod verder verschralen en de verjonging van het personeel stagneren. Kijkcijfers, marktaandelen en doelgroepen zullen steeds belangrijker worden, waarbij intensieve samenwerking per net voor een grote productiviteit moet zorgen. Dankzij de constante en felle kritiek vanuit de media zullen ‘de geesten gedisciplineerd blijven’: op deze wijze zal de journalistieke onafhankelijkheid gewaarborgd blijven en kunnen de publieke omroepen de concurrentiestrijd met de commerciële omroepen aan.

In de laatste twee maanden van 2003 zorgen de regeringspartijen, CDA, D66 en VVD, met hun voorstellen en uitspraken voor veel reacties in de media. Staatssecretaris Van der Laan heeft aangegeven in haar mediabrief dat ze de omroepen meer met elkaar wil laten samenwerken. VVD en D66 staan welwillend tegenover dat plan, maar ze vinden wel dat Van der Laan meer duidelijkheid moet verschaffen over de rol van de kijkcijfers voor Hilversum omdat ze nu een dubbel signaal geeft (NRC, 17 november 2003). In hetzelfde artikel komt Atsma, CDA, aan het woord: ‘kijkcijfers zijn niet zaligmakend, maar een substantieel deel van de samenleving moet wel bereikt worden’. De PvdA steunt de plannen van de staatssecretaris om meer cultuur en meer programma’s voor vrouwen en minderheden te verzorgen. Maar ze laten wel merken dat het in tegenspraak is met de voorgenomen bezuinigingen, zo stelt het NRC (17 november 2003). Deze eisen van de staatssecretaris om én meer kwaliteit en doelgroepbenadering én om handhaving van het marktaandeel te vragen worden door de hele Kamer met argusogen bekeken (Trouw, 25 november). Vier dagen later (Trouw, 21 november 2003) maakt Atsma duidelijk dat het CDA een voorstander is van ledengebonden verenigingen als basis van het bestel: ‘Als de identiteit van de leden er niet meer toe doet, dan gaan de omroepen commercieel’. Volgens hem moeten we een duidelijke keuze maken: een staatsomroep of verschillende omroepen met een eigen identiteit. De omroepverenigingen zelf moeten zich ook meer profileren en de band met de leden versterken. Atsma reageert in dit artikel op de mediabrief van Van der Laan waarin ze pleit voor herkenbare netten en meer medewerking van de omroepen.

Peter Contant (journalist bij Broadcast Magazine) onderzocht de plannen van staatssecretaris Van der Laan op hun haalbaarheid en deed hier verslag van (Broadcast Magazine, 21 november 2003). Contant komt tot de conclusie dat meer drama zonder extra geld niet haalbaar is.

Trouw en NRC (21 november 2003 en 24 november 2003) melden dat de VVD en D66 overwegen om een initiatiefwet in te dienen die het monopolie op de programmagegevens doorbreekt. De Grave, VVD, vindt dat de discussie lang genoeg geduurd heeft: ‘De programmagegevens worden betaald uit publiek geld, en moeten dus ook publiek zijn’. Het CDA zal niet ingaan tegen het voorstel, maar wijst er wel op dat de winst uit de omroepbladen rechtstreeks in de programma’s wordt gestopt. Volgens het CDA is een aparte wet evenwel niet nodig (De Telegraaf, 25 november 2003). De PvdA steunt het voorstel niet: ‘dit probleem hoort binnen de brede discussie aangaande de legitimatie van de publieke omroep’ (NRC, 24 november 2003). Ook de staatssecretaris voelt, om dezelfde reden als de PvdA, niets voor het voorstel (Trouw, 25 november 2003). De nieuwe voorzitter van de raad van bestuur van de NOS, Bruins Slot, heeft te kennen gegeven dat er bij stil gestaan moet worden dat het vrijgeven van de gegevens consequenties heeft voor het lidmaatschap (De Telegraaf, 24 november 2003).

Naast de commotie rondom de mediabrief van Van der Laan en het voorstel van D66 en VVD werd nog een derde voorval in de media uitgemeten. VVD en D66 hebben te kennen gegeven het niet langer nodig te vinden dat sportevenementen op de publieke zenders worden uitgezonden (Trouw, 24 november 2003). Deze kwestie wordt door Bakker en De Grave in verband gebracht met het beoogde marktaandeel van 40 procent: ‘Van der Laan heeft sport nodig om die 40% te halen’. Bruins Slot geeft te kennen dat sportverslaggeving nodig is om bepaalde groepen in de samenleving te bereiken.

Naast deze politieke reacties in de media op voorgesteld mediabeleid kwamen ook andere actoren aan het woord. De nieuwe voorzitter van de raad van bestuur van de NOS, Bruins Slot, geeft in het NRC (17 november 2003) zijn visie op de publieke omroep. Hij ziet het als zijn taak om de omroep om te vormen tot een modern en slagvaardige publieke omroep, gezien het achterhaalde bestel en de grote interne concurrentie. Op een vijftal punten moeten verbeteringen aangebracht worden. Ten eerste moet de omroep efficiënter: meer facilitaire samenwerking en een vaste verhouding tussen programma- en overheadkosten. Ten tweede moet de omroep (financieel) transparanter worden. Ten derde moeten de omroepen zelf meer verantwoordelijkheid krijgen op de netten; de omroepvoorzitters verdwijnen uit de raad van toezicht. Ten vierde moet de profilering per net beter. En ten vijfde zal de omroep naast de ledeneis op zoek moeten naar nieuwe vormen van legitimatie. Om in alle openheid verantwoording af te kunnen leggen aan de overheid pleit Bruins Slot voor en prestatiecontract met de overheid.

Een week later neemt Zaal, directeur omroep Noord-Holland, (NRC, 24 november 2003) de toekomst van de publieke omroep onder de loep. De onderliggend trend in het mediabeleid zal uitmonden in een non-commerciële, centraal aangestuurde publieke omroep zonder verenigingen. Om dit te bereiken moet aan een paar voorwaarden voldaan worden: verkoop van programmagegevens, afzien van sportuitzendingen, minder netten, versterking van de regionale omroep, absolute non-commercialiteit, maximale transparantie en versterking van de bevoegdheden van het CvdM. Slechts op deze wijze kan gekomen worden tot een sterke publieke omroep.

Met het indienen van de mediabegroting voor 2004 heeft Van der Laan voorgesteld een prestatiecontract te sluiten over kwaliteit en bereik van programma’s (De Journalist, 28 november 2003). Dit eerste contract zou toegespitst moeten zijn op Nederlands drama en het bereik van jongeren en allochtonen. Daarnaast wil Van der Laan meer samenwerking, een sterkere profilering van de netten en minder overheadkosten.

Tegen het einde van het jaar komt de concurrentievervalsing van de rijksomroepbijdrage nog één maal aan bod. Elsevier (29 november 2003) betoogt dat deze overheidsbemoeienis funest is voor de onafhankelijkheid van de media. Het zou nog steeds niet duidelijk zijn waarom de overheid betaalt voor een product dat de markt ook kan leveren. Ook het bestel als geheel wordt door een verder niet met naam genoemde journalist ter discussie gesteld (Trouw, 18 december 2003): ‘We zitten met een log, kostbaar en maatschappelijk achterhaald omroepbestel dat nooit echt onderwerp van debat is geweest in Den Haag’. De auteur ziet mogelijke verbetering alleen wanneer er meer samengewerkt zou worden, en dat gebeurt maar nauwelijks.

Naar aanleiding van de debatten in de Tweede Kamer over de mediabegroting, schrijft Van der Veen, journalist voor Broadcast Magazine, een artikel waarin verschillende actoren aan het woord komen (Broadcast Magazine, 12 december 2003). De discussie over de legitimatie moet maar eens worden gestart, zo zegt Van der Laan. Van Nieuwenhoven, mediawoordvoerder PvdA, vindt de ledeneis niet meer van deze tijd. Zij ziet twee modellen om de legitimatie in de toekomst te regelen: ‘Of je sluit per concessieperiode met een aantal partijen een contract af en hanteert daarnaast een ledeneis van bijvoorbeeld 150.000. Of je maakt meteen een grotere slag door van de omroepen productiehuizen te maken waarmee je contracten afsluit over wat je van ze afneemt en doet helemaal niets meer met de ledentallen.’ Ook snapt Van Nieuwenhoven niet dat er aan de ene kant 80 miljoen bezuinigd gaat worden terwijl de staatssecretaris aan de andere kant wil dat er geïnvesteerd wordt in dure programmagenres. Bakker, D’66, is het met dit laatste punt niet eens: ‘het kan wel degelijk beide’.

Hoofdstuk vier - Het debat geanalyseerd

4.1 Bijdragen in de verschillende media

Voor dit onderzoek heb ik gebruik gemaakt van negen verschillende kranten en bladen. Het debat is mede geanalyseerd op het aantal bijdragen aan het debat per mediatitel. Het totale aantal behandelde artikelen is 92 en de onderstaande figuur laat een ongelijke verdeling zien.

Printmedia

1. Landelijke dagbladen

 1.1 Trouw (12)

 1.2 NRC Handelsblad (25)

 1.3 De Telegraaf (9)

2. Opinietijdschriften

 2.1 HP/De Tijd (0)

 2.2 Vrij Nederland (4)

 2.3 Elsevier (8)

3. Vaktijdschriften

 3.1 De Journalist (3)

 3.2 Adformatie (5)

 3.3 Broadcast Magazine (26)

Tabel 1: Mediatitels en het aantal bijdragen

De verdeling van het aantal artikelen waarin actoren een standpunt hebben ingenomen over de landelijke publieke omroep tussen dagbladen, opiniebladen en vakbladen is respectievelijk 46, 12 en 34. Met de dagelijkse oplage van de kranten is de hoeveelheid artikelen, in vergelijking met de opinietijdschriften, niet verwonderlijk. De opinietijdschriften verschijnen maar (twee)wekelijks en zijn, net als de kranten, niet gespecialiseerd in de publieke omroep. De vakbladen staan vol met artikelen over de mediawereld, maar verschijnen slechts één, twee of vier keer per maand. Het verschil in aantal artikelen in vergelijking met de andere twee mediavormen is dan ook begrijpelijk.

De verschillen in aantal artikelen binnen de mediasoorten zijn aanzienlijk: dagbladen (25, 12, 9), opiniebladen (8, 4, 0) en vakbladen (23, 5, 3). De relatief grote hoeveelheid bijdragen in Broadcast Magazine valt te begrijpen wanneer de ondertitels van de bladen met elkaar vergeleken worden. Dit vakblad richt zich op de publieke en commerciële omroepen; de andere twee zijn wat breder van onderwerpkeuze, de hele mediawereld. De verschillen binnen de kranten en opiniebladen zijn op het eerst gezicht niet te verklaren. Alle zes de kranten en opiniebladen brengen nieuws en achtergrondinformatie op politiek, sociaal en economisch gebied. De aantallen artikelen in de verschillende kranten en opiniebladen geven aan dat Elsevier en NRC Handelsblad van 2001 tot 2003 van de zes de meeste ruimte laten voor bijdragen aan het publieke debat over de landelijke publieke omroep.

4.2 Actoren in het debat

Alle actoren die een bijdrage hebben geleverd aan het debat zijn ingedeeld bij één van de tien actorgroepen. Van de 184 keer dat een actor zich in het debat mengde, gevraagd of ongevraagd, had ik negen keer te maken met een niet met naam genoemde journalist (van onze correspondent). Omdat we wel weten voor welk medium de desbetreffende journalist werkt, kunnen we deze resultaten wel meenemen. In de gevallen waarin slechts de organisatie – politieke partij, omroep of bedrijf - als actor naar voren geschoven werd, ga ik er vanuit dat het gaat om een partij- of bedrijfsstandpunt (22 maal). Wanneer het medium alleen de functie van de actor noemde en de naam achterwege liet, heb ik de resultaten ook opgenomen (2 maal). In dit onderzoek gaat het immers om de functie van de actor en niet zozeer om zijn volnaam.

Uitgaande van de van tevoren opgestelde actorgroepen en de bovenstaande keuzes die in het onderzoek gemaakt zijn, kom ik tot de volgende verdeling.

Actorgroepen

1. Het duale bestel

 1.1 Landelijke publieke omroep

 1.1.1 NOS (8)

 1.1.2 Omroepverenigingen (21)

 1.2 Commerciële omroep (9)

 1.3 Regionale publieke omroep (1)

2. Politiek

 2.1 Wetgevende macht: Tweede Kamerleden (76)

 2.2 Uitvoerende macht: Staatssecretarissen/Ministers en medewerkers OC&W (15)

 2.3 Toezichthouder: Commissariaat voor de Media (8)

3. Externen

 3.1 Mediaspecialisten uit het bedrijfsleven (4)

 3.2 Wetenschappers (2)

 3.3 Journalisten (24)

Tabel 2: Actorgroepen en hun bijdragen

Binnen de actorgroep ‘wetgevende macht’ waren de bijdragen als volgt verdeeld.

Politieke partijen

Tabel 3: Politieke partijen en hun bijdragen

Binnen de actorgroep ‘journalisten’ waren de bijdragen als volgt verdeeld.

Journalisten

Tabel 4: Mediatitels en hun bijdragen

Bij bestudering van deze resultaten valt de grote hoeveelheid bijdragen aan het debat van Tweede Kamerleden op (76 van de 184: 41%). De Tweede Kamer, als wetgever, heeft zich, gevraagd of ongevraagd, relatief vaak gemengd in het publieke debat aangaande de landelijke publieke omroep. Binnen de wetgevende macht zien we dat de vijf partijen die in de onderzoeksperiode in de regering hebben gezeten – PvdA, VVD, CDA, D’66 en LPF – het meest aanwezig waren. Maar drie oppositiepartijen zijn aan het woord geweest; het verschil is aanzienlijk (6 van de 76: 8%). In de onderzoeksperiode zijn voornamelijk de regeringspartijen aan het woord geweest over landelijke publieke omroep.

De twee actorgroepen die qua hoeveelheid bijdragen volgen op de wetgevende macht zijn de omroepverenigingen (21 van de 184: 11%) en de journalisten van de verschillende media (24 van de 184: 13%). Deze drie actorgroepen hebben samen voor tweederde van de bijdragen aan het debat gezorgd. Ook komen ze alledrie uit een verschillende hoofdgroep: het bestel, de politiek en externen. De omroepverenigingen zijn meer aan bod gekomen dan de NOS (21 tegenover 8). De relatie tussen de NOS en de omroepverenigingen staat op de politieke agenda: de NOS heeft vanaf eind jaren negentig steeds meer bevoegdheden gekregen, ten nadele van de omroepverenigingen. Bij de behandeling van de standpunten per actorgroep zullen we zien dat de omroepverenigingen zich relatief veel uitlaten over deze relatie met de NOS. Binnen de actorgroep journalisten vinden we geen enorme uitschieters. Alle media hebben zich via een journalist gemengd in het debat. Alleen HP/De Tijd ontbreekt; hierin verschenen überhaupt geen bijdragen aan het debat, uitgaande van de gekozen selectieprocedure.

Het laatste in het oog springende punt uit deze resultaten is de relatief beperkte inmenging van mediaspecialisten en wetenschappers. Deze actoren, beroepsgroepen waarin men zich veelal bezighoudt met de media, mengen zich weinig in dit debat in kranten, opiniebladen en vaktijdschriften. De oorzaak van deze afwezigheid is in dit onderzoek niet te achterhalen.

Het zwaartepunt van dit onderzoek ligt bij de onderwerpen die in het debat besproken zijn en de standpunten van de verschillende actorgroepen. Tot nu toe hebben de resultaten slechts betrekking op de hoeveelheid bijdragen aan het debat. Op dit punt zijn wel degelijk verschillen tussen actorgroepen en mediavormen opgevallen. In de volgende paragraaf richt ik mij volledig op de onderwerpen besproken in het debat.

4.3 Behandelde onderwerpen

In het debat zelf zijn door de actoren veel verschillende onderwerpen/issues of combinaties van onderwerpen/issues te berde gebracht. Alle teksten zijn gereduceerd tot uitspraken aangaande de landelijke publieke omroep. Vanuit deze uitspraken zijn het onderwerp en het standpunt bepaald. Allereerst richt ik me op de verschillende behandelde onderwerpen en vervolgens (3.4.4) ga ik in op de verschillen in standpunten tussen de actorgroepen.

In de bijdragen kwamen ongeveer vijftig verschillende onderwerpen (issues) voor. Deze onderwerpen (issues) zijn vaak aan verschillende andere onderwerpen gerelateerd, waardoor een complex netwerk van onderwerpen en relaties ontstaat wanneer deze in een schema geplaatst zouden worden. Al deze onderwerpen (issues) zijn in te delen in ongeveer acht hoofdonderwerpen. Stuk voor stuk zal ik de hoofdonderwerpen bespreken en aangeven welke onderwerpen (issues) onder deze paraplu vallen. Binnen deze hoofdonderwerpen die, steeds in verschillende gedaantes, de gehele onderzoeksperiode speelden, zijn ook twee onderwerpen (issues) die gerelateerd zijn aan enkele hoofdonderwerpen. Na de behandeling van de hoofdonderwerpen geef ik deze onderwerpen (issues) weer, en de wijze waarop ze door de actoren gerelateerd zijn aan andere (hoofd)onderwerpen.

De taak van de publieke omroep

Amusement als publieke taak – Kijkcijfers als meetinstrument – De hoeveelheid netten – Extra aandacht voor doelgroepen – De criteria voor programma’s van de publieke omroep - (Gehandicapten)sport als publieke taak

Het eerste hoofdonderwerp bevat alle onderwerpen/issues die te maken hebben met de taak van de publieke omroep. Deze kwestie speelde de hele onderzoeksperiode en kwam in verschillende vormen steeds weer terug. De kern van dit probleem is de vraag of de publieke omroep programma’s uit zou moeten zenden die bekeken worden door alle groepen in de samenleving (jong-oud, man-vrouw, allochtoon-autochtoon) of slechts programma’s die de commerciële omroep niet brengt (de complementaire aanpak). Binnen de tweede keuze kwamen verschillen voor: programmacategorieën die de commerciële omroepen niet of nauwelijks brengen, zoals educatieve programma’s, kunst en cultuur (ook wel de kerntaken van de publieke omroep genoemd in het debat) of onderscheidend kwalitatief gezien. De voorstanders van een complementaire publieke omroep waren fel gekant tegen de rol van kijkcijfers: een publieke omroep die zich te veel richt op kijkcijfers zal geen onderscheidende programma’s brengen. Aan de andere kant werd gesteld dat kijkcijfers juist nodig zijn om te zien of je wel een echte publieke omroep bent: een omroep voor iedereen. Van de programmacategorieën sport en amusement was vaak niet duidelijk of zij tot de taak van de publieke omroep behoren: enerzijds ‘te duur’ en ‘dat kunnen de commerciële omroepen ook, anderzijds ‘een publieke omroep moet programma’s voor iedereen brengen’ en ‘qua kwaliteit kan de publieke omroep binnen deze programmacategorie onderscheidend zijn’. In dit kader, de taak van de publieke omroep, kwam ook dikwijls de vraag naar boven hoeveel televisienetten de publieke omroep nodig heeft. Een complementaire omroep zou, volgens sommige maar twee of één net(ten) nodig hebben. Minder op de voorgrond werden nog enige gerelateerde onderwerpen behandeld: het bereiken van jongeren, allochtonen en vrouwen, en meer aandacht voor gehandicaptensport.

 Kwaliteit

Operationalisering van kwaliteit – Investeringen in kwaliteit – Invulling van de begrippen kunst en cultuur – De kwalitatieve criteria voor programma’s – De naleving van de programmavoorschriften – De kosten van kwaliteit

Het tweede hoofdonderwerp, kwaliteit, wordt door alle actoren verbonden met de taak van de publieke omroep. De invulling ervan is wel degelijk onderwerp van debat. Wat dit onderwerp betreft, valt de tegenstelling tussen een brede en een nauwe opvatting van kwaliteit op. Dit verschil valt vaak samen met een verschillende taak van de publieke omroep: een brede publieke omroep die kwaliteit in alle programma’s naar voren laat komen en een complementaire publieke omroep die kwaliteit brengt door middel van programmacategorieën als hoge cultuur en kunst. De kwaliteit van de publieke omroep is onder meer gewaarborgd door de wettelijk vastgestelde programmavoorschriften. De invulling van de kunst en cultuur was onderwerp van debat. Op andere manieren werd kwaliteit ook aangehaald: hoe te meten?, meer investering in kwalitatief drama en maatschappelijk documentaires en meer discussie over kwaliteit van programma’s. Ook de kosten van hoge kwaliteit werden besproken.

 Non-commercialiteit

De wenselijkheid van advertentieruimte - Reclame rond jeugdblokken – Sponsoruitingen in programma’s en op Internet

Het derde hoofdonderwerp is de non-commercialiteit van de publieke omroep. De hoeveelheid reclame-uitzendingen en sponsoractiviteiten van de publieke omroep wordt door velen beschouwd als een niet-publieke bezigheid. De publieke omroep zou volgens sommige actoren onafhankelijk van de markt moeten werken en daarom zo min mogelijk reclames moeten uitzenden (één of meer reclamevrije netten). Aan de andere kant zouden de reclameblokken financieel noodzakelijk zijn, waardoor de kwaliteit zal lijden onder afschaffing van reclame-uitzendingen. De reclame rond jeugdblokken kreeg extra aandacht: enerzijds kinderen worden eerder beïnvloed door een reclame (met alle nadelige gevolgen van dien), anderzijds werkt verbod sluipreclame in de hand. Naast de reclameblokken stonden tevens de sponsorcontracten en sponsoractiviteit op televisie en Internet ter discussie. Ook deze onderwerpen werden gerelateerd aan de noodzakelijk non-commercialiteit van de publieke omroep.

 De structuur van de publieke omroep

Onderlinge concurrentie tussen de omroepen – Houdbaarheid van de ledeneis – Gewenstheid van netprofilering – Pluriformiteit van het bestel – Monopolie op de omroepgegevens – Invloed van Hilversum in Den Haag – Maatschappelijke relevantie van de omroepen – Machtsverhouding tussen de omroepen en de NOS – Samenwerking – Een eigen identiteit versus samenwerking – Fusies tussen omroepen – De worteling in de samenleving – De samenstelling van de raad van toezicht – Openbaarheid van de omroepfuncties – Functie van de omroepen

Naast de taak van de publieke omroep stond ook de structuur van de publieke omroep in het middelpunt van de belangstelling: het vierde hoofdonderwerp. De publieke omroep bestaat uit verschillende omroepverenigingen die de pluriformiteit van het bestel waarborgen. Het ledental geeft per omroep de worteling in de samenleving aan: iedere omroep moet voldoen aan de ledeneis. De vraag of de omroepen nog wel geworteld zijn in de samenleving en maatschappelijke relevantie hebben werd door verschillende actoren behandeld. Ook de ledeneis, de waarde van dit meetinstrument en de hoogte ervan, werd behandeld in het debat. Naast de ledeneis kwam ook de zeggenschap van de leden in de omroepen aan bod. Een ander gerelateerd onderwerp is de vrijgave van de programmagegevens. Door voorstanders van het monopolie wordt dit onderwerp gekoppeld aan de legitimatie van de publieke omroep: bij vrijgave dalen de ledentallen en valt de legitimatiebasis voor de omroepverenigingen weg. De omroepen zijn van vroeger uit gerelateerd aan de politieke partijen. Deze relatie tussen de omroepen en de politiek (Hilversum en Den Haag) kwam in het debat een aantal malen terug.

De omroepverenigingen hebben altijd de basis van de publieke omroep gevormd en zijn altijd afzonderlijk te werk gegaan. Vanaf begin jaren negentig heeft de NOS steeds meer bevoegdheden gekregen en zijn de omroepen verplicht om zowel technisch als inhoudelijk met elkaar samen te werken. Aan de andere kant moeten de omroepen ieder hun eigen identiteit uitdragen. De machtsverdeling tussen de NOS en de omroepverenigingen, en de spanning tussen enerzijds de samenwerking en anderzijds het uitdragen van de identiteit is drie jaar lang onderwerp van debat geweest. Onderwerpen waren de bevoegdheden van de netcoördinatoren en de raad van bestuur, de netprofilering en de samenstelling van de raad van toezicht.

De huidige vorm van de publieke omroep en de pluriformiteit die hij uitdraagt, stond veel in de belangstelling. De veelheid aan voorstellen voor een nieuw bestel geven aan dat sommige actoren af willen van de huidige vorm. De voorstellen lopen van fusies tussen omroepen en omroepen als merken, tot een nieuw triaal bestel en publieke taken in plaats van een publieke omroep.

 Efficiëntie en effectiviteit

Bezuinigingen – Rapport van McKinsey – Prestatiecontract – Bureaucratie – Hoogte van de overheadkosten – Invulling van de bezuinigingen – De hoogte van de rijksomroepbijdrage - De hoogte van salarissen bij de publieke omroep

Het vijfde hoofdonderwerp is de efficiëntie en de financiële huishouding van de publieke omroep. De publieke omroep krijgt een jaarlijkse rijksomroepbijdrage. De efficiënte besteding van dit geld staat in het omroepdebat ter discussie. Hoge salarissen, hoge overheadkosten, weinig financiële transparantie, onzorgvuldigheid en weinig efficiëntie zouden voor hoge kosten zorgen, helemaal in vergelijking met de commerciële omroepen. Hieraan gerelateerd kwam de hoogte van de rijksomroepbijdrage ook aan bod: zeker met de bezuinigingen in 2003. De hoogte van de rijksomroepbijdrage komt in combinatie met tal van andere onderwerpen voor: naleving programmavoorschriften, investering in kwaliteit, themakanalen en Internet. De bezuinigingen en het rapport van McKinsey werden vanaf begin 2003 besproken in het publieke debat.

 Nieuwe media

Nieuwskanaal – Investeringen in Internet – Structuur van sites publieke omroep - Cultuurkanaal

Het zesde hoofdonderwerp bestaat uit de onderwerpen aangaande de voorgestelde themakanalen en (de investeringen) in Internet: de nieuwe media. Naast de wenselijkheid van deze plannen als uitbreiding van het mediagebied van de publieke omroep, werd dit onderwerp veel met twee van de andere (hoofd)onderwerpen in verband gebracht: concurrentievervalsing en de samenwerking van de omroepen, onderling en met de NOS. Ook het bereiken van jongeren, en sponsoractiviteiten werden rondom dit onderwerp behandeld. Het onderwerp, nieuwe media, vinden we vrijwel de gehele periode terug in het debat; de specifieke voorstellen komen als tijdelijke onderwerpen verderop nog aan bod.

 Transparantie en verantwoording

(Financiële) transparantie - (Financiële) verantwoording - Afrekenen op maatschappelijke doelen - Discussie over verantwoording – Zeggenschap van de burgers

Dit hoofdonderwerp wordt gevormd door de bijdragen die handelen over de openheid die de publieke omroep zou moeten geven over de financiën, de werkwijze en de prestaties. Het vermeende gebrek hieraan werd in sommige gevallen gekoppeld aan de lijntjes tussen Den Haag en Hilversum: de politiek zou de publieke omroep de hand boven het hoofd houden. Later in de onderzoeksperiode (eind 2003) kwam een prestatiecontract met de overheid voor de publieke omroep aan bod.

 Concurrentievervalsing

Investeringen in Internet – Nieuwskanaal – Dubbele inkomsten – Commerciële programmering – Overheid op de advertentiemarkt – Regelgeving voor de publieke omroep

Het laatste hoofdonderwerp is de vermeende concurrentievervalsing door de publieke omroep: door de dubbele financiering (rijksomroepbijdrage en advertentiegelden) en brede programmataak heeft de publieke omroep oneerlijk concurrentievoordeel. Naast deze relatie met de taak van de publieke omroep werd de concurrentievervalsing nog aan tal van andere onderwerpen gekoppeld: investeringen in Internet, de non-commercialiteit en het nieuwskanaal. De veelheid aan regels waar de publieke omroep mee te maken heeft, zou volgens andere actoren de concurrentievervalsing tegenspreken. Slechts tweemaal werd de concurrentievervalsing in verband gebracht met de Europese richtlijnen. Eenmaal om het argument van concurrentievervalsing te versterken, en eenmaal dit argument juist te ontkrachten.

De bovenstaande acht hoofdonderwerpen zijn vrijwel gedurende de hele onderzoeksperiode aan bod gekomen in het debat. Naast deze acht hoofdonderwerpen waren er ook twee onderwerpen die gerelateerd zijn aan veel verschillende hoofdonderwerpen. Het zijn deelonderwerpen die door de actoren aan veel hoofdonderwerpen gerelateerd zijn. Ze staan apart vernoemd omdat ze niet bij één hoofdonderwerp ondergebracht kunnen worden.

 1. Naleving van de programmavoorschriften

Aan het eind van 2001 hebben veel actoren zich uitgelaten over de naleving en de criteria van de programmavoorschriften. Verschillende programma’s zouden ten onrechte bij de categorieën kunst en cultuur ingedeeld worden. Hieraan werden verschillende andere onderwerpen gerelateerd: 1). de invulling van begrippen als kwaliteit, kunst en cultuur (nauw/elitair of breed/weinig uitsluitend), 2). het gebrek aan transparantie bij de publieke omroep, 3). de lijntjes tussen Den Haag en Hilversum, en 4). de hoogte van de rijksomroepbijdrage.

2. Vrijgeven van de programmagegevens

Deze zaak speelt al sinds het einde van de jaren negentig. De omroepverenigingen, bijgestaan door de NOS, hebben tot op de dag van vandaag de programmagegevens nog niet vrijgegeven. Dit onderwerp is vaak besproken en is in het debat gerelateerd aan 1) de lijntjes tussen Den Haag en Hilversum, 2) de legitimatie van de omroep, en 3) concurrentievervalsing van de publieke omroep.

4.4 Een vergelijking met de beleidsagenda

De acht hoofdonderwerpen kwamen alle in vrijwel de gehele onderzoeksperiode aan bod. Zelfs de efficiëntie en effectiviteit, door de bezuinigingen en het rapport van McKinsey duidelijk in het debat geplaatst, vinden we al in 2001 terug in de bijdragen. Ook nieuwe media, met een piek van aandacht tijdens de voorgestelde plannen voor themakanalen en investeringen in de Internetafdeling, is de hele periode onderwerp geweest in het debat.

In hoofdstuk twee zijn de onderwerpen op de beleidsagenda voorafgaand aan en tijdens de onderzoeksperiode besproken. Wanneer we deze onderwerpen vergelijken met de onderwerpen in het publieke debat in de media valt een aantal zaken op. Ik heb bij deze vergelijking slechts gekeken naar de verschillen in onderwerpkeuze, en de wijze waarop deze onderwerpen besproken werden in het publieke debat. Voorafgaand aan de onderzoeksperiode stonden de samenwerking tussen de omroepverenigingen, de coördinatie vanuit de NOS, de herkenbaarheid van de netten en zenders en de versterking van de legitimatie centraal. Tijdens de onderzoeksperiode werden de mogelijkheden van de nieuwe vormen van media en de effectiviteit en efficiëntie van de publieke omroep toegevoegd aan deze lijst hoofdonderwerpen van het politieke beleid. Deze hoofdonderwerpen uit de politieke beleidsstukken zijn alle in het publieke debat aan bod gekomen. Wanneer we de onderwerpen uit de politiek en uit publieke debat naast elkaar leggen valt op dat de fundamentele vragen over de taak en structuur van de publieke omroep niet in de beleidsstukken terug te vinden zijn. De politiek, vertegenwoordigd in het publieke debat door de wetgevende macht, de uitvoerende macht en de toezichthouder, laten zich wel degelijk uit over deze fundamentele vragen in de media, zo zullen we zien.

4.5 Standpunten van de actorgroepen

Na de behandeling van de onderwerpen in het debat, komen we toe aan de standpunten van de verschillende actorgroepen. Uit de bijdragen zijn de standpunten van de actoren gehaald. Wanneer alle standpunten binnen een actorgroep bij elkaar staan, kan gekeken worden of er een bepaald standpunt overheerst binnen de groep. Ook kunnen we kijken of de standpunten van de actorgroepen met elkaar verschillen. Op basis van deze analyse ben ik gekomen tot de volgende resultaten.

Met de behandeling van de onderwerpen in het debat kwam al naar voren dat de basis van het huidige bestel veel besproken is: de taak en vorm. De publieke omroep moet trachten alle lagen in de bevolking te bereiken met een kwalitatief hoogstaand en onderscheidend programma-aanbod, waarbij de diversiteit uit de samenleving wordt weerspiegeld door de ledengebonden omroepverenigingen. Met name de brede publieke taak, waardoor de publieke omroep veel programmasoorten brengt die ook te zien zijn bij de commerciële omroepen, werd bekritiseerd door twee politieke partijen (VVD en D’66), de commerciële omroepen en de journalisten. Deze kritiek ging gepaard met de argumenten dat een brede publieke omroep concurrentievervalsing in de hand werkt en dat er geen belastinggeld hoeft naar programma’s die de markt ook kan brengen. Van de laatste twee actorgroepen zijn bijna geen (in 1 van de 33 bijdragen) positieve berichten en ondersteuning van het beleid vernomen. De zware kritiek vanuit de drie bovengenoemde actorgroepen werd ook veelvuldig tegengesproken. De regering (de uitvoerende macht), de omroepverenigingen, de NOS, het CvdM, Groenlinks, PvdA en CDA staan duidelijk voor een brede publieke omroep die programma’s uitzendt voor alle doelgroepen. De vermeende concurrentievervalsing bestaat niet door de veelheid aan regels waar de publieke omroep zich aan te houden heeft, zo wordt door deze actorgroepen gesteld. Wat betreft de taak van de publieke omroep hebben zich in het debat twee kampen gevormd. Dezelfde verdeling in kampen zien we tevens terug bij de hoofdonderwerpen concurrentievervalsing en non-commercialiteit, beide vaak in relatie gebracht met de taak van de publieke omroep. Enerzijds is er de groep die naar een complementaire publieke omroep toe wil, waarbij twee argumenten de boventoon voeren. In de eerste plaats het argument van concurrentievervalsing (staatssteun aan een bedrijf op de mediamarkt) dat door de journalisten en commerciële omroepen veelvuldig gebruikt wordt. In de tweede plaats het argument van verspilling van belastinggeld (geen belastinggeld naar producten die de markt ook zelf brengt) dat voornamelijk door de twee bovengenoemde politieke partijen te berde wordt gebracht. Beide argumenten komen op hetzelfde punt neer: uitgaande van een vrije markt die zorgt voor zeer veel mediaproducten is staatssteun slechts geoorloofd voor producten die de markt niet uit zichzelf brengt. Anderzijds staan de actorgroepen die de huidige brede publieke taak willen behouden. Dit standpunt wordt in het debat nauwelijks onderbouwd en dient voornamelijk als vaststaand ijkpunt. Vanuit hier wordt beredeneerd waarom amusement en sport belangrijke programmacategorieën zijn voor de publieke omroep en waarom kijkcijfers wel degelijk belangrijk zijn. Alleen een wetenschapper gaat in op de noodzaak van een publieke omroep die door alle burgers bekeken en beluisterd wordt.

Bij het hoofdonderwerp non-commercialiteit was dezelfde tweedeling te ontwaren als bij de taak van de publieke omroep. Echter, alle actorgroepen zijn van mening dat reclame-uitingen niet wenselijk zijn bij de publieke omroep. De voorstanders van een brede publieke taak vinden het financieel noodzakelijk om de reclame-uitingen te houden. De andere partij vindt dit financiële argument niet zwaar genoeg wegen. De vraag in het debat luidt niet Is non-commercialiteit wenselijk?, maar Hoe en of we het financiële gat bij afschaffing van de reclame-uitingen willen dichten?.

De bovengenoemde tegenstelling in standpunten over de taak van de publieke omroep kwam bij het hoofdonderwerp nieuwe media ook naar voren: de themakanalen en de investeringen in Internet. In 2001 maakte de NOS bekend een apart nieuws- en cultuurkanaal op te willen zetten; daarnaast moest door investeringen in Internet een voortrekkersrol op Internet gecreëerd worden. Deze plannen waren de aanleiding voor veel discussie in het debat. Ook hier zien we een tweedeling in de standpunten: de voor- en tegenstanders. De argumenten voor en tegen verschillen wel weer binnen de standpuntgroepen. De tegenstanders, overwegend uit de journalisten- en de commerciële omroepengroep, spreken over concurrentievervalsing omdat deze investeringen het private initiatief op het gebied van nieuwe media tegenwerken. Gezien de hoeveelheid aan nieuwsaanbod van commerciële zenders zou een publiek nieuwskanaal overbodig zijn. De voorstanders, voornamelijk uit de uitvoerende macht en de NOS aangevuld met enkele actoren binnen de omroepverenigingen en de wetgevende macht, zien een taak weggelegd voor de publieke omroep om zich duidelijk op het gebied van nieuwe media te profileren. Het innovatieve karakter van de publieke omroep, de mogelijkheden om de burgers beter te bereiken en de voortrekkersrol die de publieke omroep moet spelen op het gebied van de nieuwe media werden in dit kader als argumenten gebruikt.

De maatschappelijke relevantie van de omroepverenigingen en de structuur van het bestel, een tweede fundamentele discussie over de publieke omroep, was voor veel actorgroepen onderwerp van debat. Binnen alle tien de groepen kwamen verschillende vormen van kritiek op de bestuurlijke structuur of de legitimatie van de omroepverenigingen aan bod: de ledeneis als meetinstrument, de maatschappelijke relevantie van verenigingen en de machtsverdeling tussen de NOS en de omroepen (de rol van de netcoördinatoren, de samenstelling van de raad van toezicht en de tegenstelling samenwerking-profilering). Enerzijds staan de omroepverenigingen en het CDA, tevreden met de ledengebonden omroepverenigingen als basis van het bestel en pleitend voor minder centralisatie van de macht (veel zeggenschap voor omroepen en weinig samenwerking). Anderzijds overheerst binnen de andere actorgroepen de mening dat de omroepverenigingen minder te zeggen moeten krijgen (verdere voortgang van centralisatie) en/of dat het bestel (of de legitimatie van de omroepverenigingen) veranderd moet worden. Niet in alle actorgroepen is dit standpunt even prominent aanwezig, maar het verschil met de omroepverenigingen en het CDA komt naar voren na de analyse van de standpunten in het debat. Ook binnen dit hoofdonderwerp, de structuur van de publieke omroep, zien we in hoofdlijn een tweedeling wat standpunt betreft. De omroepverenigingen en het CDA komen op voor de positie van de omroepen en keuren de centralisatie af. De pluriformiteit van de samenleving die de omroepen weerspiegelen, de worteling van de omroepen in de samenleving en de onwerkbare samenwerking, zijn de argumenten om het bestel terug te geven aan de omroepverenigingen. De waarde van de pluriformiteit voortkomend uit het huidige bestel, wordt tevens binnen veel andere actorgroepen onderschreven. Lang niet alle actoren willen de omroepverenigingen laten verdwijnen. In de andere actorgroepen overheerst het standpunt dat de centralisatie binnen de publieke omroep verdere doorgang moet vinden. De argumenten die voor deze centralisatie naar voren worden gebracht verschillen van elkaar: (1) samenwerking tussen de omroepen versterkt de concurrentiepositie van de publieke omroep, (2) samenwerking tussen de omroepen verhoogt de efficiëntie en effectiviteit, en (3) de omroepverenigingen zijn maatschappelijk irrelevant.

Net als bij het debat rondom de taak van de publieke omroep kwam de tegenstelling over de bestuurlijke structuur en vorm van de publieke omroep terug in twee deelonderwerpen. In de eerste plaats de ontwikkelingen op Internet en het voorgestelde nieuwskanaal; in de tweede plaats, de kwestie aangaande het monopolie op de programmagegevens. In de afgelopen jaren is de publieke omroep zich steeds meer gaan richten op de mogelijkheden die nieuwe vormen van media bieden. De centralisatie van bevoegdheden naar de NOS waaraan al vanaf begin jaren negentig gewerkt wordt, staat ook bij dit onderwerp centraal. Twee belangrijke punten van geschil zijn de vorm waarin de informatie aangeboden wordt (Internetportals) en de zeggenschap van de omroepen in een themakanaal. De twee actorgroepen die zich voornamelijk hebben uitgelaten over deze twee onderwerpen zijn er zelf onderdeel van: de omroepverenigingen en de NOS. Beide groepen gaven aan de nieuwe vormen van media te zien als een beginpunt van waaruit gekozen kan worden voor een evenwichtige verdeling van taken en bevoegdheden tussen de NOS en de omroepen. De nadruk in de bijdragen lag bij de eerste groep op de samenwerking en bij de laatste op de pluriformiteit en identiteit.

Bij het monopolie op de programmagegevens zien we een verschil in standpunten tussen de verschillende actorgroepen. Binnen de wetgevende macht staan D’66 en VVD tegenover CDA, Groen Links en PvdA. De eerste twee vinden dat het monopolie doorbroken zou moeten worden, de laatste drie willen het behouden of wijzen er op dat vrijgave vergaande consequenties heeft voor de legitimatie en structuur van de publieke omroep. De journalisten scharen zich achter de eerste groep, de omroepen, het CvdM en de NOS achter de laatste. Door deze kwestie te verbinden aan de legitimatie van de omroepen (bij vrijgave zullen de ledenaantallen waarschijnlijk dalen, waardoor de ledeneis niet gehaald en de worteling in de samenleving niet aangetoond wordt) wordt een klein onderwerp als dit onderdeel van de discussie omtrent de structuur van de publieke omroep. De tegenstanders van het monopolie zien dit onderwerp op zichzelf en wijzen op de liberale marktwetten en de publieke financiering van de ‘eigenaren’ van deze programmagegevens. De zogenaamde voorstanders laten zich niet zozeer uit over de wenselijkheid van een monopolie maar wijzen slechts op de koppeling met de bredere discussie aangaande de structuur van de publieke omroep. De verdeling van de actorgroepen naar het standpunt omtrent het monopolie komt overeen met de verdeling van de actorgroepen bij de taak van de publieke omroep.

De grootste verschillen in standpunten vinden we bij de twee fundamentele discussie over de publieke omroep: de taak en de structuur van de publieke omroep. Gerelateerd aan deze discussie kwamen de hoofdonderwerpen concurrentievervalsing, nieuwe media en non-commercialiteit. Ook binnen de twee hoofdonderwerpen efficiëntie en effectiviteit, en kwaliteit liepen de standpunten uiteen; de duidelijke tegenstelling binnen het hoofdonderwerp taak van de publieke omroep kwam echter nergens zo sterk naar voren. Slechts binnen het hoofdonderwerp transparantie en verantwoording is de tegenstelling vrijwel afwezig: naast de kritiek op het ontbreken van transparantie en verantwoording is er geen sterk tegengeluid gevonden. Naast deze verwevenheid van veel hoofdonderwerpen en de tegenstellingen tussen actorgroepen die bij veel hoofdonderwerpen terugkeren, vallen nog enkele punten op.

In het voorafgaande kwam al naar voren dat in vrijwel alle bijdragen van de journalisten kritiek geuit wordt op de taak en vorm van de publieke omroep. De journalisten, participerend in vrijwel alle debatten, laten zich gelden als uiterst kritisch (slechts twee journalisten uiten geen fundamentele kritiek op de publieke omroep). De fundamentele onderdelen, structuur en taak van de publieke omroep, worden in alle gevallen op één na in een negatief daglicht gesteld. Een steeds terugkerende analyse is de vergaande macht van de omroepverenigingen die maatschappelijk niet meer relevant zijn. Positieve punten aan het bestel ontbreken vrijwel geheel in de bijdragen. De journalisten staan in het debat dan ook vaak tegenover de omroepverenigingen, de NOS, de uitvoerende macht, Groen Links, CDA en PvdA. De leden van de Tweede Kamer, afkomstig van de verschillende politieke partijen, hebben ieder een duidelijk van elkaar verschillend standpunt inzake veel hoofdonderwerpen. Deze tegenstellingen kwamen in het voorafgaande al aan bod. Wat betreft de taak van de publieke omroep, en de vele gerelateerde hoofdonderwerpen, staan Groen Links, PvdA en CDA tegenover D’66 en VVD. Enerzijds een brede publieke omroep en anderzijds een complementaire publieke omroep. De huidige structuur van de publieke omroep wordt slechts door het CDA verdedigd; de andere partijen willen toe naar verandering, van elkaar verschillend in de mate ervan. De laatste actorgroep met een duidelijk standpunt die ik benoem, is die van de commerciële omroepen. Zij laten zich slechts uit over de concurrentievervalsende positie van de publieke omroep, in welke vorm dan ook, en de overbodigheid van de publieke omroep.

Hoofdstuk vijf - Conclusie

‘De radio-omroep hier te lande is een volksinstituut bij uitnemendheid, voortgekomen uit de in het volk levende krachten zelf’ (Enserinck, 1933: p. 218). Meer verbonden met de burgers kan een publieke omroep toch niet zijn? Uitgaande van een gesegmenteerde samenleving lijkt een publieke omroep gebaseerd op de verschillende groepen in de samenleving die alle hun eigen programma’s verzorgen ideaal. De staat bewaakt de veiligheid en de verschillende omroepen zorgen voor een programma-aanbod dat nauw aansluit bij de wensen van de burgers. In ontwikkelingslanden waar men bezig is een publieke omroep op te zetten, wordt het Nederlandse model vaak de hemel in geprezen. In een multiculturele samenleving kunnen alle groepen zich uiten via de media: ze hebben immers zendtijd tot hun beschikking.

Hoe ideaal dit model ook lijkt te zijn, in kranten en tijdschriften staat de publieke omroep vaak ter discussie. Al jaren debatteren betrokkenen over onderwerpen die direct gerelateerd zijn aan de publieke omroep. De omroepmarkt is de afgelopen vijftien jaar rigoureus veranderd: naast de publieke omroep hebben ook commerciële omroepen een plaats in het bestel gekregen. De samenleving is sinds begin jaren van omroep in Nederland ook veranderd. De publieke omroep is een organisatie van en voor alle burgers: een open debat in de publieke ruimte is dan ook wenselijk. De landelijke media lenen zich uitstekend als forum voor dit debat, gezien hun politieke functie in de maatschappij. Mensen met allerlei verschillende achtergronden laten hun wensen horen door middel van onderwerpkeuze en standpunten. In dit onderzoek staat het publieke debat – van 2001 tot 2003 - gevoerd in de landelijke media centraal. Ik wil achterhalen (1) welke actoren zich gemengd hebben in het debat, (2) welke onderwerpen besproken zijn en (3) welke standpunten verkondigd werden. De onderwerpen van dit publieke debat zullen daarnaast nog vergeleken worden met de onderwerpen op de beleidsagenda in Den Haag.

Om de actoren, onderwerpen en standpunten van het mediadebat te achterhalen heb ik gebruik gemaakt van opiniërende artikelen in drie dagbladen, drie opinietijdschriften en drie vakbladen: De Telegraaf, Trouw, NRC Handelsblad, Vrij Nederland, Elsevier, HP/De Tijd, Broadcast Magazine, De Journalist en Adformatie. De in totaal 184 bijdragen aan het debat (gevonden in 92 artikelen) zijn geanalyseerd om het debat in kaart te brengen. Daarnaast heb ik gebruik gemaakt van vele beleidsstukken uit de afgelopen jaren om de onderwerpen op de beleidsagenda in Den Haag te achterhalen. Van tevoren heb ik drie hypothesen opgesteld: (1) Het debat gevoerd in de media zal een fundamenteel karakter hebben, waarin essentiële vragen over de taak en structuur aan bod zullen komen; (2) De verscheidenheid aan onderwerpen in het publieke debat zal groter zijn dan op de beleidsagenda; en (3) De actoren uit de publieke omroep, de commerciële omroep en de politiek zullen zich, in vergelijking met andere actoren, veel laten horen in het debat. Ik zal de resultaten en conclusies van dit onderzoek één voor één bespreken.

Van de actoren die zich in het debat gemengd hebben, kwamen de leden van de Tweede Kamer verreweg het meest aan het woord. Bijna de helft van de bijdragen is van deze groep afkomstig. De standpunten van de verschillende politieke partijen zijn zodoende relatief veel vertegenwoordigd in het debat. De omroepverenigingen, de journalisten en de leden van de Tweede Kamer vertegenwoordigen samen tweederde van de bijdragen aan het debat. De overige zeventig bijdragen kwamen bij de andere actorgroepen vandaan. Daarbij viel op dat wetenschappers en andere mediaspecialisten nagenoeg afwezig waren in het debat: een groep die vanuit een meer afstandelijke positie het licht zou kunnen laten schijnen op de omroepproblematiek. In vergelijking met mijn hypothese valt op dat de hoeveelheid bijdragen van de commerciële omroepen minder groot is dan verwacht. Deze groep heeft zich maar over één onderwerp uitgelaten in het debat: de concurrentievervalsende positie van de publieke omroep.

De concurrentievervalsing is één van de acht hoofdonderwerpen die in het debat besproken zijn. In het debat werden ongeveer vijftig verschillende onderwerpen besproken. Op basis van de relaties die de actoren zelf tussen de verschillende onderwerpen legden en de context waarin het debat geplaatst moet worden, zijn acht hoofdonderwerpen te onderscheidenen: de taak van de publieke omroep, de structuur van de publieke omroep, kwaliteit, non-commercialiteit, efficiëntie en effectiviteit, transparantie en verantwoording, nieuwe media en concurrentievervalsing. Al deze acht hoofdonderwerpen beheersten drie jaar lang het debat in de media. Opvallend in de onderwerpkeuze was dat de fundamentele vragen aangaande de structuur en taak van de publieke omroep veel besproken werden. De andere hoofdonderwerpen werden vaak direct gerelateerd aan de taak en structuur van de publieke omroep. De landelijke publieke omroep als geheel werd onder de loep genomen in het debat. In één van de hypothesen stel ik dat de taak en structuur van de publieke omroep, in een sterk veranderde mediawereld, centraal zal staan in het debat. De veranderingen op technologisch en economisch gebied hebben geleid tot een herziening van de publieke omroep. In het debat ligt de taak van de publieke omroep niet alleen onder vuur, maar ook de typische structuur.

Ik verwachtte dat de verscheidenheid aan onderwerpen in het publieke debat groter zou zijn dan op de beleidsagenda. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat de onderwerpen in het publieke debat vrijwel allemaal terug te vinden zijn op de beleidsagenda. Alleen over de taak van de publieke omroep werd in de beleidsstukken maar weinig gesproken. De fundamentele vragen over de wenselijkheid van de ledengebonden omroepverenigingen en de noodzaak van een brede publieke omroep kwamen op de beleidsagenda niet voor. Op de beleidsagenda werd vanzelfsprekend uitgegaan van een brede, pluriforme en kwalitatief hoogstaande publieke omroep die programma’s uitzendt voor alle groepen in de samenleving, en waarbij de pluriformiteit gewaarborgd wordt door ledengebonden omroepverenigingen. Juist over deze uitgangspunten van het beleid werd in het debat veelvuldig gediscussieerd.

Bij de twee meest besproken hoofdonderwerpen, de taak en structuur van de publieke omroep, is een tweedeling geconstateerd wat de standpunten betreft. In het debat over de taak van de publieke omroep is vrijwel geen middenpositie waargenomen: het debat is sterk gepolariseerd. Aan de ene kant staan de voorstanders van een brede publieke omroep die programma’s uitzendt voor alle lagen in de bevolking en de commerciële omroep niet oneerlijk beconcurreert, bestaande uit CDA, Groen Links, PvdA, de omroepen, NOS, de uitvoerende macht en het CvdM. Aan de andere kant bevinden zich D’66, VVD, de journalisten en de commerciële omroepen die naar een smallere, complementaire omroep willen, welke niet in het vaarwater van de commerciële omroepen komt. De overheid hoeft geen (belasting)geld uit te geven aan programma’s die de markt zelf kan brengen: een publieke omroep die commerciële programma’s uitzendt, is geldverspilling. Bij de eerste groep, de voorstanders van een brede publieke omroep, ontbrak een rechtvaardiging of een argumentatie voor een brede publieke omroep vrijwel geheel. In het debat werd maar één enkele keer verwezen naar de noodzaak van een publieke omroep in een democratische samenleving.

Kijken we naar het hoofdonderwerp de structuur van de publieke omroep, dan valt tevens een tweedeling te ontwaren. In de bestuurlijke beleidsdocumenten is een tendens richting centralisatie van de publieke omroep en een duidelijke positionering in de markt te ontwaren. Het CDA keert zich in het publieke debat openlijk tegen deze centralisatie: samenwerking en behoud van identiteit van de omroepverenigingen botsen te veel en de pluriformiteit van het bestel wordt verzwakt door de centralisatie. De rest van de actorgroepen – dus ook de andere politieke partijen - keert zich op verschillende manieren tegen dit standpunt. In enkele gevallen wordt slechts de ingevoerde centralisatie verdedigd; het leeuwendeel van de actorgroepen keert zich tegen het bestel gevormd door de relatief zelfstandige omroepverenigingen en wil de rol van de omroepen minimaliseren. Deze roep om verandering vinden we drie jaar lang terug in het hele debat, zeker waar het gaat om de fundamentele vragen. De omroepverenigingen zijn lastig bij één van de twee polen in te delen. Beide standpunten werden in het debat verkondigd door omroepmedewerkers. Bij nadere bestudering van de standpunten binnen deze actorgroep valt op dat de kritische geluiden komen van (ex)werknemers en de positieve geluiden van de hogere functionarissen. In één van de bijdragen aan het debat werd dit verschil al opgemerkt.

Maar bij één hoofdonderwerp, transparantie en verantwoording, is er unanimiteit geconstateerd wat de standpunten betreft: dit onderwerp wordt als een punt van verbetering besproken. De tegenstelling is hier echter niet zo scherp. Wat dit onderwerp betreft staan de neuzen dezelfde kant op. Wel werd het gebrek aan verantwoording en transparantie vaak gekoppeld aan de (te) grote machtspositie van de omroepverenigingen. Binnen de hele maatschappij is het afgelopen decennium een tendens van verantwoording naar de burger en de consument te ontdekken. De waarde ervan wordt door alle actoren in het debat onderschreven.

Naast de geconstateerde verschillen in standpunten wat betreft de fundamentele vragen over de publieke omroep, hebben sommige actorgroepen zich ingezet voor een bepaald onderwerp en standpunt. De journalisten hebben zich over de hele linie zeer negatief uitgelaten over de publieke omroep, om welk onderwerp het ook ging. Uit alle bijdragen komt naar voren dat vrijwel alle journalisten niet tevreden zijn met het huidige bestel: taak en structuur. Maar twee journalisten lieten zich in hun bijdrage niet zeer kritisch uit over de landelijke publieke omroep. De kranten en tijdschriften waar de journalisten voor werken bevinden zich in de mediamarkt. De publieke omroep is, zeker op het gebied van advertentieruimteverkoop, een concurrent van de kranten en tijdschriften. Dit is slechts één mogelijke oorzaak van de kritiek van de journalisten. De journalisten hebben een functie in de samenleving door misstanden aan de kaak te stellen en te laten zien wat er in de samenleving leeft. In zekere zin laten zij hierdoor zien wat er in de samenleving leeft. Wanneer dit juist is dan zou dit laten zien dat de burgers zeer kritisch zijn ten opzichte van de publieke omroep. Een verlies van maatschappelijk draagvlak zou dan de oorzaak zijn van de negatieve berichtgeving vanuit de journalistiek. Deze oorzaak is meer plausibel omdat journalisten veelal vrijgelaten worden door hun opdrachtgever en zelf bijna geen rekening houden met de concurrentiepositie van het blad waarvoor ze schrijven. De commerciële omroepen zijn in hun bijdragen ook zeer kritisch. Deze actorgroep neemt slechts één standpunt in: de publieke omroep heeft een oneerlijke concurrentiepositie. Voor de commerciële omroepen is de publieke omroep een directe concurrent. Verdwijning van de publieke omroep of een verlaging van de rijksomroepbijdrage zou meer speelruimte voor de commerciële omroepen betekenen. In het debat zetten zij zich slechts in voor hun eigen (financiële) positie; over andere onderwerpen spreken zij niet.

De resultaten en conclusies van dit onderzoek wijzen op een fundamenteel debat waarbij de standpunten vaak diametraal tegenover elkaar staan. Ik zal de conclusies koppelen aan de huidige situatie waarin de publieke omroep verkeert. De leden van de Tweede Kamer zijn relatief veel aan het woord in de media, wanneer het gaat over de landelijke publieke omroep. Als wetgever en volksvertegenwoordiger bekleden zij een prominente plaats in de omroepwereld. Naast mensen uit de politiek en de omroepwereld nemen slechts de journalisten deel aan het debat. Andere externen, wetenschappers en mediaspecialisten, zijn nagenoeg afwezig. Slechts de direct betrokkenen gebruiken de landelijke media om zich uit te laten over de landelijke publieke omroep. In dit onderzoek zijn de leden van de Tweede Kamer en de journalistiek de vertegenwoordigers van de burgers in de samenleving. Bij de leden van de Tweede Kamer zien we nog een verschil van meningen tussen de verschillende politieke partijen. Maar de journalisten uiten vrijwel alle kritiek op de taak en structuur van de publieke omroep. Wanneer de bevolking zo negatief denkt over de publieke omroep, dan komt de worteling en maatschappelijke relevantie van de publieke omroep in gevaar.

Deze twee fundamentele onderwerpen, de taak en de structuur van de publieke omroep, waren het meest prominent aanwezig in het debat. Onderwerpen als kwaliteit, non-commercialiteit en concurrentievervalsing werden gekoppeld aan de taak en structuur. Het nut van een publieke omroep in de huidige samenleving en mediamarkt is heroverwogen. Kunnen alleen zij die publieke taken uitvoeren? Wat zijn precies die publieke taken? Hoe wordt het publieke belang gedefinieerd? De tweedeling die wat betreft dit onderwerp in de standpunten naar voren kwam, maakt duidelijk dat de uitgangspunten van de huidige publieke omroep ter discussie staan. De publieke omroep zelf, het CvdM en het CDA, PvdA en Groen Links staan nog altijd voor een brede publieke omroep met programma’s voor alle groepen in de samenleving. De voorstanders van een complementaire omroep, waaronder de journalisten, zijn alle buiten de publieke omroep gesitueerd. Wat de structuur van de publieke omroep betreft, staat het CDA alleen. Het is de enige actorgroep die de omroepverenigingen, in de huidige vorm en met de huidige macht, wil behouden als basis van de publieke omroep. Zelfs binnen de omroepverenigingen zelf zijn kritische geluiden te horen over de werkwijze van verenigingen. De werknemers, die dicht op de dagelijkse praktijk staan, wijzen op een huns inziens ongezonde en weinig productieve publieke omroep. De standpunten van de andere actoren over de huidige structuur van de publieke omroep lopen uiteen van een verdere centralisatie binnen het bestel – waaraan op de beleidsagenda reeds een begin gemaakt is – tot de verdwijning van de omroepverenigingen.

Deze tweedeling binnen de fundamentele vragen over de publieke omroep is zeer interessant. In de Tweede Kamer zijn de twee groepen voor en tegen een brede publieke omroep ongeveer gelijk verdeeld. Vooralsnog hebben de voorstanders van de huidige taak een de meerderheid in de Tweede Kamer. Daarentegen zijn buiten de omroep en de politiek voornamelijk negatieve geluiden te horen over de huidige manier waarop invulling gegeven wordt aan de publieke omroep. De grote hoeveelheid actoren met een politieke achtergrond en hun deelname aan het debat aangaande de fundamentele onderwerpen wijzen erop dat deze onderwerpen ook op de politieke agenda spelen. De discussie over de taak en de structuur van de publieke omroep leeft in het publieke debat. De structuur van het bestel, momenteel nog gevormd door de ledengebonden omroepverenigingen, lag hevig onder vuur in het publieke debat. De verdeling van standpunten binnen de Tweede Kamer over dit onderwerp laat zien dat alleen het CDA veranderingen in de richting van meer centralisatie niet ziet zitten. In de behandelde wijzigingen van de Mediawet staat de centralisatie van de publieke omroep centraal: meer bevoegdheden voor de NOS. De omroepverenigingen blijven evenwel de basis van het bestel en zorgen (grotendeels) voor de pluriformiteit van het aanbod. In het publieke debat hadden de omroepverenigingen het zwaar te verduren. De macht en relevantie van de verenigingen staan onder druk. Opvallend is dat het CDA slechts gedeeltelijk bijgestaan wordt door de omroepverenigingen en de NOS. Van de commerciële omroepen en journalisten hebben we niets of kritiek vernomen in het publieke debat.

Gezien de ernst van de onderwerpen en de verdeling van de standpunten in het debat lijkt het alsof slechts enkele politieke partijen grote veranderingen in de weg staan. Na de vier grote afsluitingen van besluitrondes in het omroepbeleid (De Goede, 1999) in de afgelopen vijfenzeventig jaar staan we nu wellicht aan de vooravond van een vijfde omslagpunt in het omroepbeleid. De onderwerpen in het debat en de verdeling van de standpunten zijn hier een aanwijzing voor. De constante kritiek van sommige politieke partijen, maar voornamelijk van de commerciële omroepen en de journalistiek, wordt slechts gepareerd door de publieke omroep zelf en sommige politieke partijen. Externen met een positief verhaal die de huidige situatie prijzen, zijn nagenoeg afwezig in het debat. Ook de afwezigheid in het debat van argumentatie voor een brede publieke omroep die voor alle groepen in de samenleving programma’s uitzendt, baart zorgen. Slechts éénmaal werd gewezen op de waarde die een brede publieke omroep heeft voor een democratie. In de beleidsdocumenten wordt nog niet getornd aan de omroepverenigingen en de brede taak. Uit de beleidsdocumenten hebben we wel veranderingen vernomen, maar van minder fundamentele aard dan in het publieke debat aangehangen wordt. Een open, politiek debat over de structuur en de precieze taak van de publieke omroep kan zich de komende jaren ontwikkelen. Deze periode zal spannend zijn voor de publieke omroep en eenieder die de omroepverenigingen een warm hart toedraagt.

Het visitatierapport kan de spil worden van verandering en dynamiek binnen de publieke omroep, zo stellen Bardoel, Van der Haak & Jorna (2002) en Van der Haak (2001). Het debat in de Tweede Kamer aangaande de uitkomsten van dit rapport zal hopelijk het begin zijn van een doorlopende discussie over de herziening van de taak en structuur van de publieke omroep. Een politiek debat over de fundamenten van het bestel kan de publieke omroep compleet veranderen. Wat het standpunt over de taak van de publieke omroep betreft, staan de politieke partijen diametraal tegenover elkaar. Vooralsnog zien we geen beweging op de beleidsagenda om over te stappen van een brede naar een smalle, complementaire publieke omroep. Aan de structuur van de publieke omroep wordt wel gesleuteld in de wetswijzigingen: bestuurlijke centralisatie en meer samenwerking tussen de omroepverenigingen. Het CDA staat alleen in het standpunt dat de omroepverenigingen hun vroegere machtspositie moeten behouden. De andere politieke partijen staan achter de doorgevoerde versterking van de coördinatie en samenwerking. Buiten de Tweede Kamer wordt de relevantie van de omroepverenigingen zelfs ter discussie gesteld; de politieke actoren wagen zich in het publieke debat niet aan dit standpunt. Ik verwacht dan ook dat de omroepverenigingen als zodanig niet snel zullen verdwijnen. Wellicht ontneemt de politiek hen de komende jaren nog veel bevoegdheden. De keuze voor een brede of complementaire publieke omroep zal in de Tweede Kamer gemaakt moeten worden. Een tussenweg zou ideaal zijn, maar vooralsnog zie ik geen aanknopingspunten om zo’n compromis te bereiken.

Literatuurlijst

• Atkinson, D. & Raboy, M. (ed.) et al. (1997). Public Service Broadcasting: the Challenges of the Twenty-first Century. Parijs: UNESCO Publishing.

• Bajetto, M.P. (1969). Omroepwet en Wet op de Omroepbijdragen. Zwolle: Tjeenk Willink.

• Bakker, P. & Scholten, O. (1999). Communicatiekaart van Nederland. Overzicht van media en communicatie. Alphen aan de Rijn/Diegem: Samson.

• Bardoel, J. (1994). ‘Om Hilversum valt geen hek te plaatsen’. De moeizame modernisering van de Nederlandse omroep. In H. Wijfjes (Red.), Omroep in Nederland. Vijfenzeventig jaar medium en maatschappij, 1919-1994. Zwolle: Waanders Uitgeverij. (pp. 338-371)

• Bardoel, J., Haak, K. van der. & Jorna, M. (2002). Visitatie bij de publieke omroep. i&i. Nieuwe media in perspectief, 20 (2), pp. 21-27.

• Bardoel, J. & Cuilenburg, J. van.(2003). Communicatiebeleid en communicatiemarkt: over beleid, economie en management voor de communicatiesector. Amsterdam: Otto Cramwinckel Uitgeverij.

• Blumler, J.G. ed. (1992). Television and the Public Interest. Vulnerable Values in West European Broadcasting. London: Sage Publications.

• Boer, D-J. den., Bouwman, H., Frissen, V. & Houben, M. (1994). Methodologie en statistiek voor communicatie-onderzoek. Houten/Diegem: Bohn Stafleu Van Loghum.

• Boot, A. & Vochteloo, M. (2002a). Doelstellingen van 25 jaar mediabeleid in Nederland (1). Van pluriformiteit tot kwaliteit. Informatie & informatiebeleid, 20^ste jaargang 2002, nr. 2, pp. 10-20.

• Boot, A. & Vochteloo, M. (2002b). Doelstellingen van 25 jaar mediabeleid in Nederland (2). Van pluriformiteit tot toegankelijkheid. Informatie & informatiebeleid, 20^ste jaargang 2002, nr. 3, pp. 24-32.

• Bourdieu, P. (1998). Over televisie. Amsterdam: Boom.

• Brants, K. & Siune, K. (1992) Public Broadcasting in the state of flux, in K. Siune en W. Truetzschler (eds), Dynamics of Media Politics. London: Sage. pp. 101-115.

• Briggs, A. (1961). The Birth of Broadcasting. Oxford: Oxford University Press.

• Cobb, R.W. & Elder, C.D. (1972) Participation in American politics: The dynamics of agenda-building. Baltimore, MD: John Hopkins University Press.

• Commissie Publieke Omroep: Commissie Ververs. (1996). Terug naar het Publiek. Den Haag: KPMG Management Consulting.

• Cuilenburg, J.J. van & McQuail, D. (1982). Media en pluriformiteit. Een beoordeling van de stand van zaken. ’s-Gravenhage: Staatsuitgeverij

• Cuilenburg, J.J. van, Scholten, O. & Noomen, G.W. (1992). Communicatiewetenschap (vierde druk). Bussum: Coutinho.

• Dery, D. (1984). Problem definition in policy analysis. Lawrence, KS: University Press of Kansas.

• Dunn, W.N. (1994). Public policy analysis: an introduction. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall.

• Enserinck, A.A.M. (1933). De Nederlandsche Radio-wetgeving Geschiedkundig Ontwikkeld. Alphen a/d Rijn: N. Samson N.V.

• Euromedia Research Group. (1997). The Euromedia Handbook: The Media in Western Europe. London: Sage.

• Goede, P. de. (1996). Omroepbeleid en publiek debat. i&i. Nieuwe media in perspectief, 14 (2), pp. 61-70.

• Goede, P. de. (1999). Omroepbeleid met en tegen de tijd. Interacties en instituties in het Nederlandse omroepbestel 1919-1999. Amsterdam: Otto Cramwinckel Uitgeverij.

• Graaf, H. van de & Hoppe, R. (1992). Beleid en politiek. Een inleiding tot de beleidswetenschap en de beleidskunde (tweede druk). Muiderberg: Coutinho.

• Haak, K. van der. (2001). Publieke omroep straks afgerekend op prestaties. i&i. Nieuwe media in perspectief, 19 (3), pp. 10-17.

• Habermas, J. (1989). The Structural Transformation of the Public Sphere. Cambridge: Polity.

• Herman, E.S., McChesney, R.W. (1997) The Global Media. The new missionairies of corporate capitalism. Continuum

• Heuvel, H. van den. (1976). Nationaal of verzuild. De strijd om het Nederlandse omroepbestel in de periode 1923-1947. Baarn: Ambo.

• Hogwood, B.W. & Gunn, L.A. (1989). Policy Analysis for the Real World. Oxford: Oxford University Press.

• Hoogerwerf, A. (1985). Overheidsbeleid. Alphen a/d Rijn: N. Samson N.V.

• Keman, J.E. (1995). Politieke Partijen en democratie: veel publiciteit, weinig debat. In K. van Kersbergen & I.M.A.M. Pröpper (Red.), Publiek debat en democratie. (pp. 65-80). Den Haag: Sdu Uitgeverij Koninginnegracht.

• Kymlicka, W. (2002). Contemporary Political Philosophy. An Introduction (tweede druk). Oxford: Oxford University Press.

• Laan, M.C. van der. (2003a). Wijziging van de Mediawet in verband met verlaging van de rijksomroepbijdrage. Memorie van Toelichting. Tweede kamer, vergaderjaar 2002-2003, 29 032, nr. 3. ’s-Gravenhage: Sdu Uitgevers.

• Laan, M.C. van der. (2003b). Wijziging van de Mediawet met het oog op verbetering van de openheid en continuiteit van de landelijke publieke omroep. Memorie van Toelichting. Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 29 030 nr. 3. ’s-Gravenhage: Sdu Uitgevers.

• Manschot, B. (1993). Het zijn de programma’s die het ‘m doen: normen en feiten over de televisieprogrammering in Nederland 1972-1992. Amsterdam: Otto Cramwinckel.

• McKinsey & Company. (1990). Herwinnen van aantrekkingskracht door versterking van televisieprogrammering. Hoofdelementen voor een meerjarenplan van de Nederlandse publieke omroep. Samenvatting van een eindrapportage aan NOS-bestuur. Hilversum, 19 december 1990.

• McKinsey & Company. (2001). Publieke Omroep en nieuwe media. Hilversum, 16 februari 2001.

• McKinsey & Company. (2003). Organisatie- en efficiëntieverbeteringen Publieke Omroep. Hilversum, 25 juni 2003.

• McQuail, D. (2000). McQuail’s Mass Communication Theory (vierde druk). Londen: Sage.

• Nuis, A. (1997). Wijziging van bepalingen van de Mediawet in verband met een herziening van de organisatiestructuur van de landelijke publieke omroep. Memorie van toelichting. Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 25 216, nr. 3. ’s-Gravenhage: Sdu Uitgevers.

• Ploeg, F. van der. (1999a). Media- en minderhedenbeleid. Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999 26 597, nr. 1. ’s-Gravenhage: Sdu Uitgevers.

• Ploeg, F. van der. (1999b). Wijziging van de Mediawet in verband met de invoering van een vernieuwd concessiestelsel voor de landelijke publieke omroep. Memorie van Toelichting. Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 660, nr. 3. ’s-Gravenhage: Sdu Uitgevers.

• Roelofs, A.M.E. (2000). Structuring Policy Issues. Testing a Mapping technique with Gaming/Simulation. Tilburg: Katholieke Universiteit Brabant.

• Siune, K. & Hulten, O. (1998). Does Public Broadcasting Have A Future? In D. McQuail, en K. Siune (Red.), Media Policy. Convergence, Concentration en Commerce. (pp. 23-37). London: Sage Publications.

• Wester, F. (1995). Strategieën voor kwalitatief onderzoek (derde druk). Bussum: Couthino.

• Wilterdink, N. & Heerikhuizen, van. B. (red). Samenlevingen. Een verkenning van het terrein van de sociologie (derde druk). Groningen: Wolters-Noordhoff.

• Zoonen, L. van. (1999). Media, Cultuur en Burgerschap. Een Inleiding. Amsterdam: Het Spinhuis.