Openbaarheid van bestuur op gemeentelijk niveau. Een empirisch onderzoek naar de openbaarheidspraktijk in de steden en gemeenten van het Vlaamse Gewest. (Gert Kerckhof)

Het begrip openbaarheid van bestuur doet slechts bij weinig mensen belletje rinkelen. Er wordt ook weinig of geen aandacht aan besteed in de massamedia. Dat dit begrip zo weinig bekend is en zo weinig interesse kent, is enigszins verwonderlijk, gezien het toch gaat om een grondrecht in onze democratische rechtsstaat. Een belangrijke oorzaak van deze relatieve onbekendheid is waarschijnlijk de vrij jonge traditie van openbaarheid van bestuur in België. Slechts 10 jaar geleden, in 1995, trad artikel 32 van de grondwet in werking, nadat het al in 1993 in de grondwet was ingeschreven. Sindsdien hebben de bestuurden in België definitief het recht op toegang tot bestuursdocumenten. Dit artikel, het laatste in titel II van de grondwet (de Belgen en hun rechten) luidt: ‘Ieder heeft het recht elk bestuursdocument te raadplegen en er een afschrift van te krijgen, behoudens in de gevallen en onder de voorwaarden bepaald door de wet, het decreet of de regel bedoeld in artikel 134’. Sindsdien zijn er verschillende wetten en decreten goedgekeurd om aan dit grondwetsartikel uitvoering te geven. Zeer recent, en van groot belang voor deze eindverhandeling, is er het nieuwe Vlaamse decreet betreffende openbaarheid van bestuur, dat in werking is getreden op 1 juli 2004. Ook dit decreet kreeg niet de verdiende aandacht in de media.

Tot nu toe werd over dat begrip openbaarheid hoofdzakelijk in de gespecialiseerde rechtswetenschappelijke literatuur geschreven, waarbij vooral de wetgeving en rechtspraak terzake wordt onderzocht en verduidelijkt. Deze juridische invalshoek is echter zeker niet de enige. Openbaarheid van bestuur heeft ook belangrijke gevolgen voor de relatie tussen burger en bestuur. In deze eindverhandeling wordt dan ook gepoogd om vanuit een specifiek bestuurskundige invalshoek een onderzoek te voeren naar de wijze waarop met de wetgeving over openbaarheid van bestuur in de praktijk wordt omgegaan. Omdat we in het bestek van een eindverhandeling niet de openbaarheidspraktijk in geheel België kunnen in kaart brengen, wordt het voorwerp van onderzoek beperkt tot de steden en gemeenten van het Vlaamse Gewest. De concrete aanleiding voor deze keuze was het feit dat voor de gemeenten een nieuw Vlaamse decreet sinds juli 2004 van kracht is, dat ook voor de Vlaamse gemeenten geldt. De uiteindelijke onderzoeksvraag luidt dan: “Hoe wordt de wetgeving over openbaarheid van bestuur in de Vlaamse gemeenten in de praktijk gebracht?”

Om deze vraag te beantwoorden zetten we in een eerste hoofdstuk de theoretische achtergrond van het onderzoek uiteen. Dit theoretisch kader laat zich samenvatten als het antwoord op drie vragen. “Wat is openbaarheid van bestuur?”, “Waarom openbaarheid van bestuur?” en “Waarom wordt precies gekozen voor een onderzoek bij het lokale bestuursniveau, de Vlaamse gemeenten?” Bij het beantwoorden van de eerste vraag is een juridisch-theoretische analyse noodzakelijk, terwijl in de andere vragen een meer bestuurskundige invalshoek naar voren zal komen.

Het tweede hoofdstuk van deze eindverhandeling is gewijd aan de methodologie van het onderzoek. Daarin zetten we uiteen hoe de theorie uit het eerste hoofdstuk in ge-operationaliseerde onderzoeksvragen wordt omgezet. Ook het verloop van het feitelijke empirische onderzoek, de manier waarop de 308 gemeenten van het Vlaamse gewest in de periode van eind november 2004 tot midden februari 2005 bevraagd zijn en de respons komen in dit hoofdstuk aan bod.

In de eerste twee hoofdstukken worden dus de fundamenten gelegd voor de empirische benadering van het onderwerp. Uiteraard is dit onderzoek zelf, dat in de volgende vijf hoofdstukken voorgesteld wordt, het belangrijkste onderdeel van deze eindverhandeling.

Respondenten in de 308 Vlaamse gemeenten kregen namelijk een lange vragenlijst voorgelegd met vragen die betrekking hebben op openbaarheid van bestuur. Een eerste deel van die vragenlijst peilt naar de mate waarin een aantal randvoorwaarden voor openbaarheid van bestuur vervuld zijn in de Vlaamse gemeenten. De resultaten hiervan komen in het derde hoofdstuk aan bod. In dat hoofdstuk worden ook twee andere, minder specifieke onderzoeksvragen besproken, die eerder peilen naar een algemene houding van de gemeente ten opzichte van openbaarheid van bestuur.

In het vierde hoofdstuk worden de resultaten van het tweede deel van de vragenlijst voorgesteld. Hier wordt ingegaan op de vragen in verband met actieve openbaarheid van bestuur (dit is, eenvoudig samengevat, informatieverstrekking op initiatief van het bestuur) aan bod. We onderzoeken de aanwezigheid van wettelijke verplichtingen, maar daarnaast ook een aantal mogelijke instrumenten voor het voeren van een gemeentelijk voorlichtingsbeleid.

In het vijfde hoofdstuk komen dan de resultaten voor de passieve openbaarheid van bestuur (informatieverstrekking op verzoek van de bestuurde) aan bod. Daarin proberen we een algemeen beeld te schetsen van de volledige procedure van aanvraag van toegang tot bestuursdocumenten.

Het zesde hoofdstuk is gewijd aan de opinievragen die gesteld zijn aan de respondenten in verband met openbaarheid van bestuur. In het onderzoek willen we namelijk ook te weten komen hoe de ambtenaren staan ten opzichte van de wetgeving hieromtrent.

In een laatste hoofdstuk worden de resultaten samengevat en geëvalueerd. Om deze eindverhandeling af te sluiten worden dan een aantal beleidsaanbevelingen geformuleerd om de openbaarheid van bestuur in de Vlaamse gemeenten te versterken.

We hopen dat na het beëindigen van deze eindverhandeling meer duidelijkheid zal bestaan over een onderwerp waar momenteel weinig cijfermateriaal over bestaat. Daarnaast hopen we dat dit onderzoek, naast antwoorden, ook een aantal nieuwe vragen kan genereren. Wetenschappelijk onderzoek is namelijk nooit af, en een goed onderzoek kan aanleiding geven tot weer nieuwe onderzoeksvragen. Op deze wijze hopen we met dit onderzoek bij te dragen tot een grotere interesse voor, en meer onderzoek over het onderwerp openbaarheid van bestuur.

Dit eerste hoofdstuk geeft een antwoord op drie vragen. Eerst vragen we ons af wat openbaarheid van bestuur is. Deze vraag wordt uitgewerkt in twee verschillende paragrafen. Om het concept te verkennen worden in een eerste paragraaf enige definities uit de rechtsleer en de bestuurswetenschappen op een rij gezet en in de tweede paragraaf wordt openbaarheid uiteengezet zoals ze in België is vastgelegd in rechtsregels. Daarbij wordt vooral aandacht besteed aan de voor de gemeenten relevante wetgeving. Vervolgens wordt in een derde paragraaf de vraag gesteld naar het waarom van openbaarheid van bestuur en tenslotte verduidelijken we waarom het onderzoek op het niveau van de gemeente wordt gevoerd. Dit laatste item is het voorwerp van een vierde paragraaf.

1.1. Een aantal definities van openbaarheid van bestuur uit de rechtsleer en de bestuurswetenschappen

Er is geen vaststaande definitie van “openbaarheid van bestuur” in de rechtsleer. Men vindt er een groot aantal definities, soms gelijkaardige, soms met vrij grote nuanceverschillen. Om het concept af te tasten worden hier eerst de definities van een aantal toonaangevende auteurs weergegeven, waarna in een tweede paragraaf het begrip wordt gedefinieerd vanuit de Belgische wetgeving.

L.E.M. Klinkers definieerde in 1974 openbaarheid van bestuur als ‘de, op regels van positief recht gebaseerde, feitelijke toestand waarin een ieder kennis kan nemen van besluitvormingsprocessen in het openbaar bestuur’ waarbij een besluitvormingsproces ook het voorafgaande ‘proces van doeleindenbepaling en beraad over alternatieven’ en het openbaar bestuur niet alleen de uitvoerende macht is, ‘maar ook de organen, die krachtens de trias politica tot de wetgevende macht worden gerekend.’[1]

R. Maes definieert openbaarheid van bestuur als een regeling waarbij ‘enerzijds aan de burgers een algemeen recht op informatie wordt toegekend zodat zij toegang krijgen tot vergaderingen van bestuurlijke organen of tot gegevens, notulen en documenten, die bij het openbaar bestuur aanwezig zijn en die zowel betrekking kunnen hebben op hun persoon of hun rechtstoestand als op de organisatie en de werking van het betrokken bestuur evenals op de beleidsvoorbereiding en de beleidsvoering’ en waarbij ‘anderzijds op het bestuur, naast de plicht om een positief gevolg te geven aan de aan de burgers toekomende toegangs- en informatierechten, een algemene verplichting berust om regelmatig en op actieve wijze de informatieverstrekking ten behoeve van de burgers te verzekeren.’ Het eerste deel van de definitie wordt meestal de passieve openbaarheid genoemd, terwijl het tweede deel vooral de actieve openbaarheid behelst. De auteur maakt duidelijk dat hier een aspect in de relatie tussen burger en bestuur wordt bedoeld, en dat bijvoorbeeld de geprivilegieerde toegang van bijvoorbeeld gemeenteraadsleden daar niet onder valt.[2]

Bij L.P. Suetens vinden we een gelijkaardige opvatting van openbaarheid van bestuur, die doet denken aan de eerste definitie van L.E.M. Klinkers. Hij voert echter een andere indeling in: ‘Openbaarheid van bestuur is de situatie waarin eenieder kennis kan nemen van besluitvormingsprocessen en van de stukken die daarop betrekking hebben.’[3] Openbaarheid wordt dan nog opgesplitst in de openbaarheid van procedures, vergaderingen en de openbaarheid van overheidsdocumenten. Deze laatste wordt bijkomend omschreven: ‘Openbaarheid van bestuursdocumenten behelst de verplichting voor de diverse overheden om aan de bestuurden informatie te verschaffen, hetzij op eigen initiatief (actieve openbaarheid), hetzij op vraag van de bestuurden (passieve openbaarheid).’[4]

Een ruime definitie vinden we bij J.A. Hofman en J.A. Van Schagen. Door een brede opvatting van het begrip bestuur komen zij tot een meer omvattende omschrijving van openbaarheid van bestuur. Wetgevende en uitvoerende macht worden beide als onderdelen van bestuur beschouwd, en enkel de rechterlijke macht wordt daar niet toe gerekend. Zo komen ze tot drie aspecten van de openbaarheid van bestuur, namelijk de openbaarheid van besluiten van algemene strekking, de toegang tot de besluitvorming van de vertegenwoordigende organen, en ten slotte de openbaarheid van informatie. De openbaarheid van besluiten van algemene strekking staat niet expliciet in de vorige definities.[5]

Een andere ruime begripsbepaling vinden we bij P. Popelier: ‘De openbaarheid van bestuur werd uitgewerkt als een transparantie van de openbare dienstverlening over de gehele lijn, vanaf het onthaal tot en met de procedure voor de betwisting van genomen besluiten. De openbaarheid wordt hier wel degelijk begrepen als een eis van toegankelijkheid van het bestuur’[6] Deze omschrijving laat enerzijds heel wat ruimte voor interpretatie en kan zodoende uitgebreid worden opgevat. De wetgevende macht wordt echter niet expliciet tot het bestuur gerekend, in tegenstelling tot in de meeste andere definities.

In de doctoraatsverhandeling van F. Schram ten slotte, vinden we ook een begripsbepaling van openbaarheid van bestuur terug. De omschrijving valt uiteen in twee delen: ‘Enerzijds wordt dit begrip gebruikt om de juridische verplichting te duiden die op de diverse besturen rust om aan de bestuurden informatie te verschaffen, hetzij op vraag van de bestuurden, hetzij op eigen initiatief. Die verplichting geldt in principe tegenover elke bestuurde ongeacht en los van het bezitten van een of ander specifiek belang.’ En ‘Anderzijds duidt dit begrip op de juridische toestand waarin zich bepaalde informatie bevindt, d.w.z. informatie of documenten waarop iedereen in principe een recht van toegang kan uitoefenen.’[7] Belangrijk voor de definitie is ook dat bestuur in een ruime betekenis moet worden begrepen, waarbij zowel organen van de overheid als natuurlijke rechtspersonen die een taak uitoefenen van algemeen belang hieronder worden gerekend. Het gaat er dus om een toegang tot overheidsdocumenten te verzekeren en de bestuurde te informeren over beslissingen en procedures van alle publiekrechtelijke lichamen, of die nu wetgevende, beleidsvoorbereidende, uitvoerende of rechterlijke lichamen zijn.

We kunnen na deze greep uit de vele omschrijvingen van openbaarheid van bestuur besluiten dat het begrip door juristen en bestuurswetenschappers op verschillende wijzen is gedefinieerd. Die definities verschillen van elkaar inzake: (1) het feit of de openbaarheid een feitelijke of een rechtstoestand is; (2) welke instanties precies tot het bestuur moeten worden gerekend en (3) wat dan precies voor openbaarheid in aanmerking komt (de ratio materiae van de openbaarheid). Alle definities hebben echter gemeen dat ze een ruimere opvatting van het concept hebben dan de wetgeving terzake.[8]

De verschillende theoretische visies op openbaarheid zijn nuttig om het onderwerp enigszins te verkennen, maar het is noodzakelijk om daarnaast ook het begrip openbaarheid van bestuur te bestuderen zoals het in de wetgeving is uitgewerkt. Het is namelijk vooral met de openbaarheid, zoals die in rechtsregels uitgedrukt is, dat in de praktijk moet worden rekening gehouden.

Daarvoor bekijken we eerst de wetgeving die specifiek handelt over openbaarheid van bestuur. Er wordt hierbij vooral rekening gehouden met de regelingen die voor de gemeenten relevant zijn, gezien het onderwerp van deze eindverhandeling. In een eerste onderdeel wordt de passieve openbaarheid onderzocht, om daarna de actieve openbaarheid uiteen te zetten. Dit is overigens een onderscheid dat ook door de verschillende wetgevende lichamen wordt gemaakt. Naast de specifieke wetgeving omtrent openbaarheid bekijken we in een laatste onderdeel kort nog een aantal andere relevante regels inzake openbaarheid van bestuur in de gemeente.

Voor het vaststellen van de verplichtingen inzake passieve openbaarheid voor de gemeenten worden eerst een aantal basisconcepten uit de grondwet afgeleid. Daarna bekijken we de federale wet van 12 november 1997 betreffende de openbaarheid van bestuur in provincies en gemeenten, en ten slotte het Vlaamse decreet van 26 maart 2004 dat de vorige federale wet vervangt voor de Vlaamse gemeenten.

De passieve openbaarheid van bestuur is, in tegenstelling tot de actieve openbaarheid, in de grondwet verankerd. Artikel 32 hiervan luidt immers: ‘Ieder heeft het recht elk bestuursdocument te raadplegen en er een afschrift van te krijgen, behoudens in de gevallen en onder de voorwaarden bepaald door de wet, het decreet of de regel bedoeld in artikel 134’. Het artikel heeft een directe werking, met andere woorden het verzekert een subjectief recht voor de burger, en de mogelijkheid dit recht af te dwingen voor de rechter.[9]

Uit de parlementaire voorbereiding bij dit grondwetsartikel blijkt ten eerste dat het begrip bestuursdocument ruim moet worden geïnterpreteerd. Bedoeld wordt alle informatie, die gematerialiseerd is op welke drager dan ook, waarover administratieve overheden beschikken. Voor de definitie van het begrip administratieve overheid wordt, ook in de parlementaire voorbereiding, verwezen naar de gecoördineerde wetten op de Raad van State, maar er wordt benadrukt dat dit slechts één mogelijke invulling is van het begrip administratieve overheid. Omdat het om een fundamenteel recht gaat, moet het begrip alleszins zo ruim mogelijk worden geïnterpreteerd.[10]

In de loop van de jaren werden een aantal criteria ontwikkeld om te oordelen wat een administratieve overheid in de zin van artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State is. Zo is er een negatief criterium (een instelling die niet tot de wetgevende of rechterlijke macht behoort) en zijn er positieve criteria (de uitoefening van een taak van algemeen belang, het beschikken over dwingende beslissingsbevoegdheid, de betrokkenheid van de overheid bij de oprichting of erkenning, controle door de overheid, en het beschikken over bepaalde prerogatieven van de openbare macht). Het gebruik van die criteria was naar het einde toe van de jaren 90 niet meer rechtlijnig en de Raad van State en het Hof van Cassatie spraken elkaar tegen in een aantal ophefmakende arresten. Uiteindelijk heeft het Hof van Cassatie het laatste woord, en het doorslaggevende criterium werd de mogelijkheid tot het nemen van beslissingen die derden kunnen binden. Dit criterium is echter voor het gebruik in de praktijk niet zo eenvoudig. Het valt dus niet uit te sluiten dat het begrip “administratieve overheid” nog veranderingen ondergaat.[11]

Om aan de onvaste interpretatie ervan te ontsnappen en tevens het toepassingsgebied ratione personae uit te breiden, vervangt het nieuwe Vlaamse decreet betreffende de openbaarheid van bestuur[12] “administratieve overheid” door de begrippen bestuurs- en milieu-instantie, die ruimer worden geïnterpreteerd (cfr. infra 1.2.1.3.).[13] Voor de Vlaamse gemeenten geldt dit decreet sinds 1 juli 2004. Daarvoor was de federale wet van 12 november 1997 betreffende de openbaarheid van bestuur in provincies en gemeenten van toepassing.

Uit het grondwetsartikel blijkt verder dat het gaat om een universeel grondrecht, dus een recht voor iedereen, ongeacht welke nationaliteit.[14] Het is een recht waar de aanvrager in principe ook geen belang moet voor aangetonen.[15]

Ten slotte is er nog een bevoegdheidsverdelende regel terug te vinden. De procedures en de algemene uitzonderingen worden vastgelegd door de wet- of decreetgever, voor de federale respectievelijk deelstatelijke bevoegdheden. In het geval van de gemeenten bezitten de gewesten sinds de Lambermonthervorming de organieke bevoegdheid over de gemeenten en provincies.[16] Voor een aantal materies blijft de federale wetgever echter ook organiek bevoegd. Dit is het geval voor de burgerlijke stand, de eengemaakte politie en de brandweer. Andere materies worden dan weer enkel inhoudelijk ingevuld door de federale overheid. Voor de eerste groep blijft de federale wetgever bevoegd om procedures en uitzonderingen vast te stellen op de openbaarheid; voor de tweede groep enkel de uitzonderingsgronden.[17] Het is meteen duidelijk dat dit grondwetsartikel en de bevoegdheidsverdelende regels de weg vrij maken voor een ingewikkeld kluwen van wetgevingen inzake openbaarheid van bestuur in België.

Bij het onderzoeken van openbaarheid van bestuur zoals het begrip in de grondwet voorkomt, moet volledigheidshalve ook nog artikel 23 vermeld worden, en meerbepaald paragraaf 4 daarvan: ‘Ieder heeft het recht een menswaardig leven te leiden. Daartoe waarborgen de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel, rekening houdend met de overeenkomstige plichten, de economische, sociale en culturele rechten, waarvan ze de voorwaarden voor de uitoefening bepalen. Die rechten omvatten inzonderheid: (…) 4° het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu (…)’ Uit dit grondwetsartikel wordt, met indirecte werking, de (actieve én passieve) openbaarheid van milieu-informatie afgeleid. Het recht op toegang tot milieu-informatie wordt zo grondwettelijk gegarandeerd, onafhankelijk van de openbaarheid van bestuur voor andere informatie. Door de indirecte werking van het artikel (het kan dus niet rechtstreeks ingeroepen worden voor de rechter, tenzij er een wetgeving is uitgewerkt), kon men er zich slechts op beroepen dankzij het feit dat de Europese richtlijn 90/313/EEG al omgezet was in het interne recht door de verschillende overheden in dit land.[18]

Voor een volledig begrip van wat passieve openbaarheid van bestuur betekent in de Belgische wetgeving mag echter niet alleen de grondwet geraadpleegd worden. Ook in andere wetgeving staan constitutieve elementen van wat we onder openbaarheid moeten verstaan in België.

Uit artikel 5 van de wet van 1997 blijkt dat er naast de reeds in de grondwet gewaarborgde rechten (dat de bestuursdocumenten mogen geraadpleegd worden en afschriften mogen worden gemaakt), ook een recht op uitleg bestaat. Dit veronderstelt dat de openbaarheid van bestuur gepaard moet gaan met een spreekrecht in plaats van de traditionele zwijgplicht.[19] In artikel 5 wordt ook geëxpliciteerd dat een belang alleen kan geëist worden voor documenten van persoonlijke aard (m.a.w. wat kon afgeleid worden uit de grondwet, wordt hier nog eens duidelijk gesteld en verfijnd).[20]

In het volgende artikel worden enkele procedurevoorschriften opgesomd. Zo moet de aanvraag schriftelijk gebeuren en moet de aangelegenheid duidelijk vermeld worden en indien mogelijk ook het bestuursdocument zelf. Vervolgens is er de doorverwijzingsplicht, waarbij een gemeentelijke (of provinciale) administratieve overheid, als ze een vraag krijgt om toegang tot documenten die in handen van een andere overheid zijn, de plicht heeft de aanvrager door te verwijzen. Ten slotte worden in datzelfde artikel de gemeenten verplicht een register bij te houden van de aanvragen.[21]

In artikel zeven van die wet worden ook een viertal uitzonderingsgronden geformuleerd. De openbaarmaking moet worden verhinderd als de aanvraag gaat over (1) onvolledige documenten die aanleiding kunnen geven tot misvattingen; (2) een advies of mening, in vrije wil aan de overheid meegedeeld; het gaat over (3) een kennelijk onredelijk verzoek of (4) als het verzoek kennelijk te vaag is geformuleerd.[22] Deze uitzonderingen moeten worden gelezen samen met deze die geformuleerd werden in de federale wet van 11 april 1994. In §1 en §2 van artikel 6 van deze wet wordt namelijk vastgelegd dat elke administratieve overheid de openbaarmaking moet weigeren als het belang ervan niet opweegt tegen dat van ‘de veiligheid van de bevolking; de fundamentele rechten en vrijheden van de bestuurden; de federale internationale betrekkingen van België; de openbare orde, de veiligheid of de verdediging van het land; de opsporing of vervolging van strafbare feiten; een federaal economisch of financieel belang, de munt of het openbaar krediet; het uit de aard van de zaak vertrouwelijk karakter van de ondernemings- en fabricagegegevens die aan de overheid zijn meegedeeld; de geheimhouding van de identiteit van de persoon die het document of de inlichting vertrouwelijk aan de administratieve overheid heeft meegedeeld ter aangifte van een strafbaar of strafbaar geacht feit.’[23] De openbaarmaking moet ook geweigerd worden als deze afbreuk doet aan ‘de persoonlijke levenssfeer, tenzij de betrokken persoon met de inzage, de uitleg of de mededeling in afschrift heeft ingestemd; een bij wet ingestelde geheimhoudingsverplichting; het geheim van de beraadslagingen van de federale Regering en van de verantwoordelijke overheden die afhangen van de federale uitvoerende macht, of waarbij een federale overheid betrokken is.’[24] Het is mogelijk dat op basis van de uitzonderingsgronden slechts een deel van het document aan de openbaarmaking wordt onttrokken. De aanvrager krijgt dan enkel datgene te zien dat openbaar mag worden gemaakt. In geval van weigering moet een gemeente (of provincie) binnen de 30 dagen (met maximum 15 dagen te verlengen) na de aanvraag de redenen voor de weigering meedelen. Als er binnen die termijnen geen mededeling gebeurt wordt de overheid geacht de aanvraag tot openbaarheid afgewezen te hebben.

Om in overeenstemming te zijn met de toenmalige Europese regelgeving inzake de toegang tot milieu-informatie gold voor aanvragen voor de toegang tot milieu-informatie de volgende regeling: er moest uitdrukkelijk worden gereageerd binnen een niet-verlengbare termijn van zestig dagen. De Europese richtlijn 90/313/EEG, die deze regeling oplegde, is ondertussen vervangen door richtlijn 2003/4/EG. In het nieuwe Vlaamse decreet zijn de verplichtingen inzake passieve openbaarheid die voortkomen uit de nieuwe richtlijn al opgenomen. (Cfr. infra 1.2.1.3.)

Vervolgens bevat de wet van 1997 ook nog het recht op verbetering voor de aanvrager, indien deze vaststelt dat er zich fouten bevinden in de verkregen documenten. De beslissing voor deze verbeteringen moet door de administratieve overheid worden genomen binnen een termijn van zestig dagen, maximaal verlengbaar met 30 dagen.[25]

De aanvrager kan ook in beroep gaan tegen de beslissing tot weigering. Voor dat doel zijn er, ook in de wet van 12 november 1997, beroepsprocedures ingevoerd, waarbij een advies wordt uitgebracht door een centraal orgaan, de Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten (C.T.B.). Zodoende wordt een consequente toepassing van de openbaarheidswetgeving verzekerd. De procedure ging (tot 1 juli 2004) als volgt: de aanvrager diende, na de weigering, een verzoek in tot heroverweging bij de betrokken gemeentelijke administratieve overheid, samen met een adviesaanvraag bij bovengenoemde commissie. De commissie leverde haar advies binnen dertig dagen. De betrokken administratieve overheid had vervolgens 15 kalenderdagen om een beslissing te nemen over het verzoek tot heroverweging. Als deze nog altijd negatief bleef, kon de aanvrager ook naar de Raad van State stappen met het advies van de commissie in de hand. De provinciale en gemeentelijke overheden konden ook zelf de commissie raadplegen, en de commissie kon ook op eigen initiatief adviezen uitbrengen, bijvoorbeeld over de concrete toepassing van de wet.[26]

In de laatste artikelen van deze wet worden nog enkele bijkomende regels vastgelegd: als er auteursrechtelijk beschermde werken opgenomen zijn in bestuursdocumenten, mag daar alleen inzage in verleend worden, en geen afschrift geleverd, tenzij met toestemming van de auteursrechthebbende[27]; de verkregen documenten mogen niet voor commerciële doeleinden gebruikt of verspreid worden[28]; de wetgeving is ook van toepassing op documenten die reeds in een archief zijn neergelegd[29]; en ten slotte mag voor een afschrift van de documenten een vergoeding gevraagd worden, bepaald door de gemeente- of provincieraad, die niet hoger dan de kostprijs mag zijn, zodat de uitoefening van het recht van toegang niet wordt bemoeilijkt door een hoge financiële drempel.[30]

Het nieuwe Vlaamse decreet brengt op verschillende vlakken veranderingen aan in de regels die van toepassing zijn op Vlaamse gemeenten en provincies. De verandering van het toepassingsgebied ratio personae van administratieve overheden naar bestuursinstanties is een eerste voorbeeld. Uit de memorie van toelichting[31] bij het decreet blijkt dat deze aanpassing ten eerste de rechtszekerheid moet verhogen, doordat de “grillige”, en aan de rechtspraak overgelaten definitie van het begrip “administratieve overheid” wordt vermeden. Ook de inhoud van het begrip instantie (dit is een milieu- of bestuursinstantie) is evolutief, maar de definitie van dit begrip ligt vast in de wetgeving, in tegenstelling tot bij het voorheen gebruikte “administratieve overheid”. Het evolutieve karakter van dit laatste begrip werd overigens bij de invoering van de federale wet van 1994 nog als een voordeel beschouwd, omdat ‘het toepassingsgebied van de wet mee zal evolueren met de nieuwe ontwikkelingen die zich in de wetgeving en de administratieve praktijk voordoen’.[32] Een tweede reden waarom het begrip administratieve overheid verlaten werd, was dat het begrip bestuursinstantie ook een ruimere inhoud kreeg. Zo worden ook de adviesorganen (op de verschillende niveaus, waaronder dus de gemeenten) als bestuursinstanties beschouwd ‘in zoverre zij over informatie beschikken die zij gebruiken in het kader van de uitoefening van een taak van algemeen belang waarvoor zij door een bestuursinstantie belast zijn’[33]. De persoonlijke secretariaten van burgemeester en schepenen vielen overigens vóór 2004 ook al onder de openbaarheidswetgeving, aangezien zij geen juridisch bestaan hebben, in tegenstelling tot de federale en regionale kabinetten.

De procedureregels werden ook aangepast en samengebracht in de artikelen 17-21 van het decreet. De aanvraag moet opnieuw schriftelijk gebeuren, maar er wordt expliciet bij gesteld dat dit bijvoorbeeld ook via e-mail of fax of dergelijke mag. Telefonische aanvragen worden niet aanvaard en als de aanvrager zich ter plaatse aandient moet de aanvraag worden genoteerd.[34] De aanvrager moet hij zijn identiteit bewijzen en desgevallend de toestemming bewijzen van een derde, indien de informatie betrekking heeft op de persoonlijke levenssfeer, indien het vertrouwelijke commerciële of industriële informatie is, of informatie die door derden werd verstrekt zonder dat ze daartoe verplicht werden en die ze uitdrukkelijk als vertrouwelijk hebben bestempeld. De aanvrager moet in de regel geen belang aantonen, behalve als het gaat over informatie van persoonlijke aard. In dat geval moet hij aantonen dat hij persoonlijk in zijn rechtssituatie geraakt wordt door ofwel ‘de informatie, (ofwel) de beslissing waarop de informatie betrekking heeft, (ofwel) de beslissing ter voorbereiding waarvan het document dat de informatie bevat werd opgesteld’[35]. Als De aanvraag wordt gericht aan de instantie (bestuurs- of milieu-) die het document in het bezit heeft, of aan de communicatie-ambtenaar (cfr. infra 1.2.2.1.) van de gemeente. Als de aanvraag naar de communicatie-ambtenaar is gestuurd, of naar de verkeerde dienst, moet de aanvraag onmiddellijk doorgestuurd worden naar de juiste dienst, en wordt de aanvrager hiervan op de hoogte gebracht. Ten slotte stelt het artikel nog dat de aanvragen moeten worden geregistreerd en dat de registratie openbaar is voor de aanvrager.[36] Om redenen van privacy is het vanzelfsprekend niet mogelijk om op de registratielijst de identificeerbare persoonsgegevens van anderen te consulteren.[37]

Bij te algemeen geformuleerde of onredelijke aanvragen wordt de aanvrager verzocht zijn aanvraag te specifiëren of te vervolledigen.[38]

De beslissing over de aanvraag gebeurt, onverminderd delegatie, voor de gemeenten door de secretaris.[39] Er is geen verplichting om de informatie te verwerken of te analyseren.[40]

De actieve openbaarheid is, in tegenstelling tot de passieve vorm, niet verankerd in de grondwet. Een algemene definitie van een concept als actieve openbaarheid van bestuur is moeilijk vast te stellen. ‘Een algemene verplichting om regelmatig en op actieve wijze de informatieverstrekking ten behoeve van de burgers te verzekeren’ (cfr. Supra 1.1.; definitie R. Maes) maakt bijvoorbeeld niet volledig duidelijk welke maatregelen we dan precies onder die actieve openbaarheid moeten plaatsen. Om de constitutieve elementen van het actieve luik van de openbaarheid van bestuur in België te kennen moeten we dus de verschillende wetten raadplegen. We proberen via de wetgeving een indruk te geven waaruit actieve openbaarheid zoal kan bestaan, en hierbij gaat speciale aandacht uit naar de verplichtingen voor de gemeente. We mogen echter niet uit het oog verliezen dat de wettelijke verplichtingen inzake actieve openbaarheid slechts een minimumregeling inhouden, en dat een ruimere invulling door de gemeenten mogelijk is.[41]

In artikel 3 van de federale wet openbaarheid van bestuur in de provincies en gemeenten[42] wordt duidelijk wat de federale wetgever verstond onder actieve openbaarheid in de gemeenten. Ten eerste is er het aanduiden van een ambtenaar die het informatiebeleid realiseert voor de administratieve overheden die ressorteren onder de gemeente. Deze ambtenaar coördineert ook het in paragraaf 2 bedoelde document (wegwijsdocument) (§1). Ten tweede moet de gemeente een document produceren waarin ze haar bevoegdheden en interne organisatie duidelijk maakt, en dit document ter beschikking stellen van eenieder die het vraagt (§2). Ook moet bij iedere communicatie, uitgaande van een gemeente naam, hoedanigheid, adres, telefoonnummer gegeven worden van een contactambtenaar, die indien nodig meer inlichtingen kan geven (§3). Ten slotte moeten bij beslissingen of administratieve handelingen met individuele strekking de eventuele beroepsmogelijkheden vermeld worden (§4).

Het nieuwe Vlaamse decreet gaat verder in de conceptie van een informatiebeleid. Als een soort intentieverklaring is er eerst een algemeen artikel dat stelt dat ‘Elke in artikel 4, § 1, 2° tot 8°, genoemde instantie heeft de verplichting de bevolking of de betrokken doelgroepen systematisch, correct, evenwichtig, tijdig en op verstaanbare wijze voor te lichten over haar beleid, regelgeving en dienstverlening en over de rechten die de bevolking verkrijgt uit hoofde van dit decreet’[43]. De instanties waarvan sprake in dit artikel zijn de meeste instanties waarvoor het Vlaamse gewest en de Vlaamse gemeenschap bevoegd zijn, waaronder dus de lokale besturen. Dit artikel geldt niet voor: het Vlaams Parlement en de daaraan verbonden instellingen, de kerkfabrieken en de instellingen die belast zijn met het beheer van de temporaliën van de erkende erediensten en alle andere (nog niet in 1° tot 9° vermelde) instanties binnen het Vlaamse Gewest en de Vlaamse Gemeenschap. Voor deze laatste kan het Vlaamse regering bepalen welke alsnog aan de verplichting in artikel 28 moeten voldoen.

Meer concreet is artikel 29, waarin gestipuleerd is dat er een gezamenlijk databestand moet worden uitgebouwd voor alle instanties, waarin wegwijsinformatie (die duidelijk maakt waar men terecht kan voor bepaalde informatie of met bepaalde problemen) en eerstelijns-informatie (‘niet-dossiergebonden basisinformatie, op een eenvoudige wijze verstrekt’[44]) over die instanties worden voorzien. In afwachting daarvan is er voor de gemeenten en provincies nog altijd de verplichting tot het produceren van een document over de interne organisatie en bevoegdheden, maar die verplichting valt weg eens het gezamenlijke bestand is gerealiseerd.

Aangezien elke bestuursinstantie ook een milieu-instantie is (art.3) geldt voor gemeenten ook het artikel 30, dat stelt ‘De milieu-instanties zorgen ervoor dat de milieu-informatie die relevant is voor hun taak en waarover ze beschikken of die voor hen wordt beheerd, in de mate van het mogelijke, geordend, accuraat, vergelijkbaar en geactualiseerd is.’

De ambtenaren, verantwoordelijk voor de coördinatie van het informatiebeleid, die al volgens de wet van 1997 moesten worden aangesteld, worden nu communicatie-ambtenaar genoemd, en krijgen in artikel 32 een duidelijkere en meer uitgebreide opdracht. Zo wordt hun communicatie-opdracht concreet beschreven (‘Zij stimuleren, coördineren en begeleiden de communicatie van de betrokken bestuursinstantie. Zij hebben onder meer de opdracht om de bevolking en de betrokken doelgroepen voor te lichten over het gevoerde beleid, over specifieke beslissingen die op hen betrekking hebben en over de dienstverlening van de betrokken bestuursinstantie.’[45]) Ze moeten er ook voor zorgen dat communicatie naar de burger toe in verstaanbare, duidelijke taal wordt gesteld. Om hun taken te realiseren hebben zij het recht om alle relevante informatie op te vragen bij betrokken diensten. Nieuw is tevens het feit dat voor de Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn ook een communicatie-ambtenaar wordt aangesteld.[46]

Ten slotte komen de andere verplichtingen voor de gemeenten ook in het nieuwe decreet terug. Het gaat hier over de twee verplichtingen die ook reeds bestonden sinds 1997, met name het geven van de coördinaten van een contactambtenaar bij briefwisseling en het vermelden van de beroepsmogelijkheden.[47]

In de regelgeving wordt actieve openbaarheid dus geconcretiseerd in een aantal wettelijk verplichte maatregelen, maar daarnaast wordt ook een algemene taakstelling geformuleerd. Als we nog eens die intentieverklaring van het Vlaamse decreet van 2004 beschouwen, stellen we vast dat de bestuursinstanties hier de verplichting hebben ‘de bevolking of de betrokken doelgroepen systematisch, correct, evenwichtig, tijdig en op verstaanbare wijze voor te lichten over haar beleid, regelgeving en dienstverlening en over de rechten die de bevolking verkrijgt uit hoofde van dit decreet’[48]. Hier beschouwt de wetgever voorlichting dus als een taakstelling die past binnen de actieve openbaarheid. Het is echter van belang het onderscheid tussen voorlichting en actieve openbaarheid te bewaren.

In 1955 heeft G.A.M. Vogelaar een belangrijk en invloedrijk werk geschreven over overheidsvoorlichting. Zijn definitie stelt: ‘Voorlichting is een met het oog op directe of indirecte beïnvloeding van het handelen van voorgelichte door voorlichter bewust in gang gezet proces, waarbij feiten en/of oordelen door of namens de laatste aan de eerste worden overgebracht’[49] Hieruit blijkt duidelijk dat overheidsvoorlichting niet hetzelfde betekent als actieve openbaarheid.

In dezelfde lijn probeert ook B. De Goede het onderscheid duidelijk te maken tussen openheid, openbaarheid en overheidsvoorlichting: ‘openbaarheid (…) is een rechtstoestand; openheid een mentaliteit; voorlichting een uit die mentaliteit [van openheid] geboren, onverplicht gegeven uitbreiding van de openbaarheid’, en ook nog: ‘openbaarheid is verplichte situatiemededeling, voorlichting onverplichte situatieverklaring.’[50] Hierbij stelt hij vast dat die situatieverklaring dikwijls wel de bedoeling heeft objectief te zijn, maar dat subjectiviteit moeilijk uit te sluiten valt. ‘Er zijn heel wat situaties denkbaar, waarvan de verklaring – de voorlichting daaromtrent dus – de signatuur krijgt van geperverteerde openbaarheid.’[51]

Een meer recente omschrijving van overheidsvoorlichting is van de hand van J. Smits, die een onderscheid maakt tussen publieksvoorlichting en persvoorlichting. Binnen de publieksvoorlichting is er dan nog een verschil tussen voorlichting bij de voorbereiding en voorlichting bij de uitvoering van beleid. Bij de voorbereiding kunnen bijvoorbeeld beleidsnota’s en parlementaire stukken verspreid worden. Bij voorlichting tijdens de uitvoering van het beleid wordt dan nogmaals het onderscheid gemaakt tussen paternalistische voorlichting (bijvoorbeeld een campagne om de gevaren van het roken duidelijk te maken) en dienstverlenende voorlichting (bijvoorbeeld duidelijk maken hoe bepaalde subsidies kunnen aangevraagd worden). Het is duidelijk dat bij al deze vormen die Smits onderscheidt in meer of mindere mate een subjectieve factor aanwezig is. De directe of indirecte beïnvloeding waarvan sprake bij Vogelaar is ook hier aanwezig.[52]

Wat onder de noemer actieve openbaarheid gebeurt, past dus niet altijd binnen dit concept. Bij openbaarheid namelijk is de directe of indirecte beïnvloeding van het handelen van voorgelichte geen doelstelling. Het is natuurlijk mogelijk dat het publiceren van een beleidsnota mede als doel heeft steun te verwerven voor het voorgestelde beleid. Dit mag echter nooit de hoofddoelstelling zijn: de eerste bedoeling moet zijn de burgers zo objectief mogelijk te informeren over het te voeren beleid. Op basis daarvan kan de burger dan oordelen of hij al dan niet akkoord gaat. Het stimuleren van enige goodwill bij de inwoners mag, maar de grens met politieke propaganda mag niet overschreden worden. Vooral de categorieën voorlichting bij de voorbereiding en dienstverlenende voorlichting, zoals Smits deze beschrijft, passen binnen het kader van actieve openbaarheid van bestuur. Paternalistische voorlichting of “public relations” van een politieke partij horen daarentegen niet thuis in die categorie.

Bij het bestuderen van openbaarheid van bestuur in de Belgische wetgeving, kan niet worden voorbijgegaan aan een aantal openbaarheidsverplichtingen die in andere dan de specifieke wetgeving zijn opgenomen. Ze worden hieronder kort vermeld, maar we gaan telkens niet dieper in op de juridische details.

Een eerste belangrijk voorbeeld hiervan is de wetgeving omtrent ruimtelijke ordening. Hierin vinden we een aantal openbaarheidsverplichtingen. Een voorbeeld daarvan is het Vlaamse decreet Ruimtelijke ordening artikel 134 dat in paragraaf 2 en 3 stelt dat het plannenregister en het vergunningenregister beschikbaar zijn voor inzage in het gemeentehuis.[53] Deze twee documenten zijn ook bestuursdocumenten, maar de specifieke wetgeving stelt de regels vast voor de inzage van deze documenten. Ook regelingen inzake openbare onderzoeken vinden we terug in deze wetgeving. Het gaat hier over een eerder ingewikkeld samenspel tussen de wetgevingen openbaarheid en ruimtelijke ordening.[54]

Ook in het kader van milieuvergunningen zijn er specifieke inzageregels terug te vinden, namelijk in het Vlaamse reglement betreffende de milieuvergunning (VLAREM). In het nieuwe Vlaamse openbaarheidsdecreet van 2004 zijn inzagerechten inzake milieu-informatie opgenomen en geactualiseerd met de nieuwe Europese wetgeving hieromtrent. Een aantal specifieke bepalingen met betrekking tot milieu-informatie zijn echter nog altijd opgenomen in VLAREM I.[55]

Een belangrijk artikel inzake openbaarheid is ook artikel 45 van het Burgerlijk Wetboek, dat het inzagerecht voor akten van de burgerlijke stand regelt. Dit artikel voorziet in een inzagerecht dat minder ruim is dan de algemene wetgeving van openbaarheid van bestuur. Een onrechtstreeks inzagerecht wordt voorzien via eensluidende afschriften en uittreksels met daarin de afstammingsvermelding. De toepassing van dit artikel wordt in het licht van de openbaarheidswetgeving strikt geïnterpreteerd. De eigenlijke openbaarheids-wetgeving geldt trouwens ook voor akten van de burgerlijke stand, gezien deze documenten in ieder geval bestuursdocumenten zijn in de zin van art. 32 van de Grondwet. Bijgevolg moet het verkrijgen van fotokopieën tegen een (eventuele) kostprijs wel mogelijk zijn.

Ten slotte kunnen we nog de gemeentewet vermelden, waar ook een aantal openbaarheidsverplichtingen zijn opgenomen, zoals de openbaarheid van vergaderingen en besluiten en de bekendmaking van de akten van de gemeenteoverheden.[56] Ook het inzagerecht voor gemeenteraadsleden komt voor in de gemeentewet maar kan niet als openbaarheid van bestuur beschouwd worden. Hier wordt het inzagerecht namelijk beperkt tot de gemeenteraadsleden die zo een gefundeerde controle kunnen uitoefenen op het college van burgemeester en schepenen.[57] Zowel de openbaarheid van vergaderingen en besluiten als de bekendmaking van de akten van gemeenteoverheden zijn vergelijkbaar met een aantal rechten die ook op hogere bestuursniveaus gegarandeerd worden. Zo is er ook openbaarheid van de wetgevende vergaderingen, openbaarheid van de besluiten van de verschillende ministerraden in dit land, en bekendmaking van de akten (de materiële wetten). Hoewel deze verplichtingen ook onder de openbaarheid van bestuur zouden kunnen vallen, werd dit niet zo uitgewerkt in de Belgische wetgeving.

In deze paragraaf zetten we de redenen uiteen waarom openbaarheid van bestuur is ingevoerd in ons land. Daarvoor wordt eerst een beknopt historisch overzicht geschetst van de Belgische context. Daarna plaatsen we het recht binnen een juridische context als grondrecht in een democratische rechtsstaat en vervolgens worden specifiek de achterliggende bestuurskundige motivaties van openbaarheid van bestuur uiteengezet. Ten slotte worden kort nog een aantal mogelijke nadelen van openbaarheid opgesomd.

Bij het ontstaan van België werd zowel de openbaarheid van de zittingen van de wetgevende macht, als de openbaarheid van de rechtspraak in de grondwet ingeschreven, zoals dat past in de traditie van de liberale democratie. Ook de bekendmaking van de wetgevende akten (in materiële zin) werd verzekerd. De beslotenheid bij de uitvoering van de wetgeving en reglementering door de administratie werd echter niet in vraag gesteld. Integendeel, door de zwijgplicht was het ambtenaren in principe verboden over dienstzaken te spreken met de “buitenwereld”.[58] Democratische controle was hier beperkt tot de controle van de wetgevende macht op de uitvoerende macht, en van de administratie werd dan ook enkel een nauwgezette uitvoering verwacht. Deze visie bleek naarmate de twintigste eeuw vorderde echter niet langer houdbaar. De administratie bleek in zijn steeds uitbreidende uitvoerende taken toch een grote discretionaire bevoegdheid te bezitten, zodat de afwezigheid van rechtstreekse democratische controle hierop als een tekort werd aangevoeld. De ideeën van beslotenheid en ondoorzichtelijkheid maakten in België pas laat plaats voor een nieuwe houding van openheid en transparantie voor de burger.[59]

1.3.2. Openbaarheid van bestuur als grondrecht in een democratische rechtsstaat

In de idee van de liberale representatieve democratie is het concept van openbaarheid van bestuur (waarbij bestuur strikt geïnterpreteerd wordt als uitvoerende macht) nog niet aan de orde. Controle op de activiteiten van de overheid is nochtans wel noodzakelijk voor de liberale democratie, die net zijn fundamenten heeft in geïnstitutionaliseerd wantrouwen en bedacht is door denkers zoals John Locke.[60] De controle in de liberale representatiedemocratie gebeurt echter onrechtstreeks: het electoraat kiest zijn vertegenwoordigers, en zij zetten de algemene beleidslijnen uit. De uitvoerende macht, in de vorm van een regering, concretiseert deze algemene beleidslijnen en wordt daarbij gecontroleerd door de verkozen vertegenwoordigers van het volk. Om het beleid uit te voeren beschikt de regering over een neutrale ambtenarij die nauwgezet de bevelen van de regering uitvoert.[61]

Het is duidelijk dat een aantal van deze veronderstellingen de waarheid geweld aandoen, zoals de rol van de wetgevende macht als algemene beleidsmaker, of het neutrale karakter van de ambtenaren. In werkelijkheid is vooral de regering beleidsinitiator[62] en kent België een lange traditie van enerzijds politieke benoemingen in de administratie en anderzijds uitgebreide politieke kabinetten. Daardoor wordt het ook duidelijk dat de onrechtstreekse controle die de burger uitoefent door zijn stemrecht onvoldoende is, en dat meer en meer de nood wordt gevoeld voor de verruiming van de democratische rechtsstaat. De vraag stelt zich echter wat een democratische rechtsstaat precies is, en hoe openbaarheid van bestuur daar onlosmakelijk aan verbonden wordt.

De begrippen democratie en rechtsstaat zijn niet noodzakelijk verbonden: ‘de democratische staat wordt gekenmerkt door een fundamenteel vertrouwen in de staatsmacht die door het volk wordt uitgeoefend. Hij wil het volk opnemen in de staat zodat het zichzelf de wet stelt.’[63] De rechtsstaat hoort daar dus niet noodzakelijk bij. Voor A. Alen betekent de rechtsstaat ‘dat rechtsonderhorigen niet onderworpen zijn aan willekeurige regels, maar dat er vaste, algemene, onpersoonlijke en voorspelbare rechtsregels zijn die zowel door de rechtsonderhorigen als door de bestuurders moeten worden nageleefd.’[64] P. Popelier stelt trouwens dat in tegenstelling tot de democratie ‘de rechtsstaat (…) wordt gekenmerkt door een fundamenteel wantrouwen gericht tegen elke overheidsmacht, ook wanneer die democratisch gelegitimeerd is. Hij gaat uit van een scheiding tussen recht, staat en samenleving, waarbij de staat steeds als een noodzakelijke instelling wordt gedacht om de samenleving te ordenen maar waarbij de samenleving tegelijk dient te worden beschermd tegen mogelijke willekeur door de overheidsmacht, welke deze ook moge zijn.’[65] Het samenbrengen van die twee begrippen leidt dus tot de democratische rechtsstaat. Dan rest de vraag waar de rol van openbaarheid zich precies situeert.

De openbaarheid plaatst zich binnen de democratische staat in zoverre het de rechtsonderhorige een mogelijkheid biedt tot participatie in en controle over het beleid. Door de openbaarheid van bestuur heeft de burger de mogelijkheid om informatie te bekomen (passieve openbaarheid), en heeft de overheid een kader om informatie te verschaffen uit eigen beweging (actieve openbaarheid). De kennis die de burger aldus over bestuur en beleid kan bezitten, is van groot belang bij de controle van en de samenwerking met de activiteiten van de overheid.[66] Daarnaast heeft de openbaarheid ook zijn plaats binnen de rechtsstaat, in die zin dat de rechtsonderhorige zijn juridische positie correct moet kunnen inschatten. In het kader van rechtszekerheid en op de rechtsregels gebaseerde relatie tussen burger en bestuur is dit een noodzakelijke voorwaarde. Openbaarheid krijgt dus zijn plaats binnen beide concepten en bevindt zich als volwaardig grondrecht daar waar democratie en rechtsstaat elkaar snijden.[67]

Er zijn een groot aantal definities voor het begrip kwaliteit, maar hier verkiezen we de omschrijving ervan te beperken tot de doelgerichtheid van de overheid. Deze doelgerichtheid kan enkel worden gerealiseerd als de overheid zowel doelmatig als doeltreffend te werk gaat, of, met andere woorden, efficiënt en effectief werkt.[68] Hoe draagt openbaarheid van bestuur nu bij tot die efficiëntie en effectiviteit?

Ten eerste kunnen we hier mogelijkheid tot preventieve rechtsbescherming vermelden. Dit hangt op het eerste gezicht samen met de openbaarheid in de democratische rechtsstaat, daar het hier gaat over de mogelijkheid van een externe controle op het bestuur (Rechtstaat) door het volk (Democratisch). Hier gaan we echter in op het efficiëntie-verhogend effect van openbaarheid. Doordat de burgers nu de mogelijkheid hebben om toegang te krijgen tot bestuursdocumenten, kunnen een aantal overbodige (en dure) rechtszaken vermeden worden. Twee redenen kunnen hiervoor aangehaald worden. Ten eerste zal het bestuur in zijn werking beter letten op mogelijke fouten die begaan worden, omdat het zich gecontroleerd weet. Daardoor worden betere besluiten genomen en deze besluiten worden beter verantwoord. Ten tweede kunnen burgers sneller de documenten raadplegen (voorheen konden ze dikwijls slechts dossiers inzien als er al een procedure was ingezet bij de Raad van State), en na inzage besluiten dat het bestuur correct gehandeld heeft en niets te verwijten valt. Zo kunnen dus preventief geschillen worden vermeden, en kan een stap gezet worden in de richting van een efficiënter bestuur.[69]

Daarnaast moeten we ook oog hebben voor een mogelijke interiorisatie van de beleidsdoelstellingen door de burger. Dit is een voordeel voor de effectiviteit van het beleid. Als de burger de mogelijkheid heeft om toegang te krijgen tot de documenten die doorheen de beleidsvoering geproduceerd zijn, kan hij begrijpen en aanvaarden wat de doelstellingen zijn van het beleid, waarom de overheid bepaalde daden moest stellen, en welke middelen daarvoor nodig waren. Voor een succesvolle implementatie is aanvaarding door de doelgroepen van het beleid van groot belang. Dit is zeker zo in domeinen als milieubeleid en ruimtelijke ordening, waar ook de gemeenten een belangrijke beleidsrol in vervullen. De burger die zonder enige informatie het beleid moet ondergaan, zal alleszins minder geneigd zijn om te aanvaarden dat het algemeen belang voorgaat op zijn belang. De kans bestaat bovendien dat de geïnformeerde burger de beleidsdoelstellingen ook overneemt in het eigen gedrag.[70]

Passieve en actieve openbaarheid spelen dus een belangrijke rol in het kader van een streven naar meer efficiëntie en effectiviteit in de openbare sector. Maar de weg naar een grotere efficiëntie en effectiviteit door openbaarheid gaat niet enkel over rechtsbescherming en interiorisatie van beleidsdoelstellingen. Openbaarheid kan ook op rechtstreeks een katalysator zijn voor een efficiëntere en effectievere overheid. Het realiseren van het recht op openbaarheid vergt namelijk een andere organisatie dan de traditionele besloten administratie. Als de wet een grotere openheid naar de burgers toe vastlegt in rechtsregels, kan die grotere openheid ook binnen de organisatie zijn vruchten afwerpen, door transparantere en helderder structuren.[71]

Zo kunnen trouwens de ambtenaren ook aantonen waar zij mee bezig zijn, en kunnen hierin extra motivatie vinden om de goede dingen op een goede wijze uit te voeren. De wetgever bevestigt daarenboven zijn vertrouwen in de administratie en de capaciteit van de ambtenaren die moeten omgaan met de openbaarheidswetgeving en zijn algemene en specifieke uitzonderingsgronden. Zo kan deze openbaarheid een katalysator zijn voor of toch alleszins een belangrijk onderdeel zijn in een breder kader van vernieuwing in de publieke sector.[72]

Deze argumenten klinken heel aannemelijk, maar enige nuance is hier wel op zijn plaats. Het is namelijk moeilijk na te gaan of openbaarheid van bestuur in de praktijk die efficiëntie- en effectiviteitsstijging teweeg brengt, dus voorlopig blijft het bij een theoretische argumentatie.

Het is vanzelfsprekend dat de verhoging van efficiëntie en effectiviteit, zoals ze hierboven besproken is, samenhangt met de relatie burger-bestuur. Het streven naar effectiviteit en efficiëntie enerzijds, en het streven naar een meer burgergericht bestuur anderzijds zijn geen losstaande doelstellingen. Het onderscheid dat we hier maken tussen deze twee is dus enigszins artificieel, maar het wijst wel op het verschil dat in wezen tussen beide bestaat.

Openbaarheid draagt er ten eerste toe bij dat er sprake kan zijn waarachtige communicatie tussen burger en bestuur. In een situatie waarbij de informatie (en de macht) asymmetrisch verdeeld is tussen burger en bestuur is dit namelijk onmogelijk. Aangezien informatiecapaciteit macht is, bestrijdt openbaarheid voor een deel de machtsongelijkheid en herstelt daarmee de mogelijkheid tot communicatie tussen burger en bestuur.[73] De mogelijkheid van het ontsluiten van informatie brengt voor de burger mogelijkheden met zich mee om als het ware ten volle de verschillende rollen op te nemen waarmee hij/zij bekleed wordt. Doordat hij/zij zich beter kan informeren kan de burger beter deelnemen aan het politieke en maatschappelijke leven.[74] In dezelfde zin stelt ook een paper “The Future of Democracy in Europe” van de Raad van Europa: ‘The increase in complexity due to global and regional interdependences and the formidable pace of technological change have made information an increasingly valuable commodity and a fundamental instrument of power. The present distribution of it, however, is asymmetric and becoming more so.’ De auteurs suggereren ook openbaarheid van bestuur (“freedom of information”) om deze informatie-assymetrie tegen te gaan.[75]

Daarnaast, en samenhangend daarmee, is het ook belangrijk stil te staan bij de functie van openbaarheid van bestuur voor de legitimiteit van de overheid. ‘Openheid en openbaarheid geven het overheidsoptreden (…) een meer democratische inbedding. (…) De effectiviteit van het beleid, de concrete realisaties, de geboekte resultaten die voelbaar zijn voor de bevolking (…) zijn zeker even belangrijk voor de legitimiteit van het regime, van elk regime. De openbaarheid van het overheidsoptreden is wel essentieel voor het democratisch gehalte van dat regime en is één van de kenmerken waarmee een democratie zich onderscheidt van een autoritair of totalitair regime.’[76] Dit citaat maakt duidelijk welke verwachtingen gekoesterd worden ten aanzien van openbaarheid. Het komt hier naar voor als een noodzakelijke voorwaarde voor de legitimiteit van een democratie. We kunnen deze legitimiteits-problematiek ook verbinden met de kloof die gegroeid is tussen de burger en zijn overheid, en meer specifiek een kloof tussen burger en bestuur. De oorzaken van deze kloof zijn (1) de verschuiving van de macht van het nationale parlement naar andere machtscentra, waaronder het bestuur, de administratie; (2) de groeiende greep van de politiek op het leven van de burgers (de verzorgingsstaat); (3) de stevige uitbouw van het ambtelijke apparaat; (4) de verruiming van de taken van de administratie; (5) de groeiende vervreemding als gevolg van de functionalisering (verzelfstandiging) van maatschappelijke aspecten; (6) de politisering van het bestuur en de politieke benoemingen binnen het bestuur; (7) de onwerkelijkheid van het primaat van de politieke controle over het ambtelijke apparaat; (8) een gewijzigde kijk op het bestuur als dienstverlener (in vergelijking met de privé-sector) die negatief uitvalt; (9) en onrealistische verwachtingen van de burgers ten aanzien van de overheid.[77] De kloof die door toedoen van deze oorzaken gegroeid is, kan moeilijk worden gedicht wanneer het bestuur aan de openbaarheid is onttrokken (zoals traditioneel het geval was). Eén van de doelstellingen van de openbaarheidswetgeving was dan ook het dichten van die kloof. Dat hangt natuurlijk samen met de politieke en maatschappelijke context bij de invoering van openbaarheid van bestuur in België: extreem-rechts boekte verkiezingsoverwinningen en de burger begon afkerig te staan ten opzichte van zijn overheid in het algemeen. Openbaarheid is hiervoor dan een deel van de oplossing doordat het een groter inzicht in de administratie en een grotere legitimiteit van de overheid in het algemeen mogelijk maakt.[78]

De vraag stelt zich natuurlijk of openbaarheid van bestuur in de praktijk helpt bij het dichten van de kloof tussen burger en bestuur en of openbaarheid ook een positief effect heeft op de legitimiteit van de overheid. We komen hieronder (cfr. infra 1.3.4.1.) terug op de theoretische kant van deze vraag, maar zelfs als we overtuigd zijn dat openbaarheid van bestuur in theorie altijd de legitimiteit verhoogt, moeten we dat nog toetsen aan de praktijk. Om dit verband na te gaan is een evaluatieonderzoek nodig, en dat ligt buiten het bestek van het onderzoek dat gevoerd is in het kader van deze eindverhandeling. Een andere interessante vraag die men zich in dit verband ook kan stellen is: geloven de (gemeente)ambtenaren zelf dat openbaarheid van bestuur de kloof dicht tussen burger en bestuur, geloven zij in een grotere legitimiteit dankzij openbaarheid van bestuur? In het onderzoek wordt getracht om een antwoord op deze vraag te geven (cfr. infra 6.1.).

Een eerste belangrijke theoretische kritiek tegen openbaarheid van bestuur, is een kritiek die zich ook leent als argument tegen een grotere openheid, transparantie, inspraak en participatie. Deze zouden namelijk de efficiëntie en effectiviteit van de besluitvorming hinderen. Dit argument gaat dus regelrecht in tegen de theorieën die stellen dat openbaarheid net efficiëntie- en effectiviteitsbevorderend werkt. In het volgende citaat wordt dit contra-argument kort en krachtig weergegeven. ‘De besluitvorming kent teveel mogelijkheden voor belanghebbenden om eindeloos mee te praten. Dit gaat ten koste van het algemeen belang en komt de slagvaardigheid van het bestuur niet ten goede’[79] Dit citaat gaat eigenlijk over de besluitvorming bij ruimtelijke investeringen, maar leent zich uitstekend voor besluitvormingsprocessen in het algemeen. Hoewel openbaarheid van bestuur niet noodzakelijk gecombineerd moet worden met inspraak of participatie in de besluitvorming, kan de mogelijkheid tot het consulteren van bestuursdocumenten in een vroeg stadium van die besluitvorming problematisch zijn voor de efficiëntie en effectieve uitvoering van beleid. Men gaat er in deze visie van uit dat enige discretie de besluitvorming ten goede komt.

Hieruit blijkt dat openheid niet altijd “goed” is voor de besluitvorming, en omgekeerd ook geslotenheid niet altijd “slecht” is. Beide hebben voordelen en nadelen, en de keuze is niet zo eenvoudig als ze lijkt. Er is sprake van een dilemma; dit is ‘een keuze tussen twee gelijkwaardige en dus even nastrevenswaardige waarden, die echter niet gelijktijdig op dezelfde plaats in een proces toegepast kunnen worden.’[80] Het probleem bij openbaarheid van bestuur is dan dat het dilemma al deels in één richting overhelt, doordat een zekere graad van openheid al wordt vastgelegd in afdwingbare rechtsregels. Een mogelijke oplossing zou hierbij zijn dat de openbaarheid van bestuur beperkt wordt tot vrijwillige voorlichting, in de gevallen waar het besluitvormingsproces het toelaat. Afgezien nog van het feit dat dat dan weer geen openbaarheid van bestuur is (in de betekenis van in rechtsregels vastgelegde openheid), komt men natuurlijk weer terecht in een al evenmin wenselijke situatie waar de burger voor zijn vraag om informatie weer aangewezen is op de goodwill van het bestuur.

Naast de vraag naar de wenselijkheid van openheid[81] voor het goede verloop van besluitvormingsprocessen, kan men ook de vraag stellen of de theoretische voordelen in de praktijk wel worden gerealiseerd. In een onderzoek naar de effecten naar openheid en geslotenheid bij besluitvorming over ruimtelijke investeringen werd bijvoorbeeld vastgesteld dat de relatie tussen burger en bestuur niet noodzakelijk verbetert als er meer openheid is (of die nu in rechtsregels is vastgelegd of niet). Het is dus geen wondermiddel om de kloof te dichten. M. Esselbrugge geeft daarvoor twee redenen, waarvan enkel de tweede ook voor openbaarheid van bestuur van toepassing is. Ze stelt namelijk dat uiterlijke open(baar)heid niet noodzakelijk iets te maken hoeft te hebben met echte dialoog en interactie. Als er als gevolg van openbaarheid geen waarachtige communicatie tot stand komt tussen burger en bestuur, zal ook de kloof tussen beide niet gedicht worden.[82]

Een derde argument tegen openbaarheid houdt verband met de selectiviteitproblemen die ermee gepaard gaan. Het gaat hier over een algemeen probleem bij openheid, inspraak, participatie, e.d.,… Alweer bij het onderzoek over de effecten van openheid en geslotenheid, werd vastgesteld dat in de casestudies over participatie- en inspraakronden bepaalde groepen oververtegenwoordigd waren (autochtone mannen tussen de 40 en de 55 jaar). Het blijkt altijd moeilijk om de representativiteit van de deelnemers aan de inspraakrondes te verzekeren.[83] Als we dit vertalen naar een context van openbaarheid van bestuur, moeten we vaststellen dat ook hier dezelfde problemen kunnen optreden: zij die al in staat zijn om informatie te verzamelen, beschikken dankzij passieve en actieve openbaarheid van bestuur over een nieuw kanaal om informatie te verzamelen, terwijl de openbaarheid opnieuw voorbij gaat aan de informatie-onkundigen. Zo groeit opnieuw de kloof tussen informatie-arm en informatie-rijk, in een samenleving waar informatie(capaciteit) macht betekent. Dit is geen overtuigende reden om openbaarheid van bestuur af te schaffen, maar geeft stof tot nadenken voor de concrete realisatie er van.

Een laatste theoretisch nadeel past in de context van de ethiek en integriteit in openbare besturen. Toegang tot informatie kan ook misbruik van die situatie uitlokken. Zo kan informatie waarvoor de uitzonderingsgronden gelden (en waarvan dus de openbaarmaking slechts kan gebeuren als deze uitzonderingsgronden uitgeput zijn) toegespeeld worden aan burgers, of er kan met opzet onjuiste informatie verspreid worden.[84] Een goede wetgeving openbaarheid van bestuur moet echter precies dit soort opzettelijk en onopzettelijk misbruik onmogelijk maken.

Naast een aantal theoretische bezwaren, kunnen ook praktische overwegingen van belang zijn in een argumentatie tegen openbaarheid van bestuur.

We kunnen ons ten eerste de vraag stellen of openbaarheid geen werkoverlast betekent voor het bestuur. Als de burger voortdurend inzage en afschrift komt vragen van om het even welk bestuursdocument kan dit de werking van het bestuur hinderen in het uitvoeren van zijn opdrachten. Dit argument kan alleszins al worden gezien als een aansporing bestuursdocumenten ordelijk en overzichtelijk bij te houden en te inventariseren, zodat aangevraagde documenten snel en eenvoudig kunnen worden teruggevonden. Dit idee vond zijn uitwerking in het Vlaamse openbaarheidsdecreet van 1999, dat voorzag in een verregaande inventarisverplichting[85]. Deze is echter niet meer terug te vinden in het decreet van 2004. F. Schram beschouwt het schrappen van deze verplichting als een gemiste kans. Het schrappen van de inventarisverplichting kon namelijk opgevangen worden door alle instanties een registratieverplichting (van alle bestuursdocumenten in het bezit) op te leggen. Op deze wijze zou, zeker in een context van uitbreidende ICT-mogelijkheden, een “documenten/informatiebeheerssysteem” kunnen worden ontwikkeld dat zowel bestuur als bestuurde ten goede komt.[86] In België bleek overigens de vrees dat de ambtenaren overspoeld zouden worden door aanvragen onterecht.[87]

Een tweede praktisch probleem is het feit dat de verschillende wetgevende lichamen in dit land verschillende openbaarheidswetgevingen en uitzonderingen kunnen bepalen, die niet noodzakelijk op elkaar afgestemd zijn. De administratie wordt dan geacht correct om te gaan met verschillende procedures, algemene en specifieke uitzonderingsgronden. Zonder de competentie van de ambtenarij in twijfel te trekken, kan de gerechtvaardigde vraag worden geformuleerd naar, ten eerste, meer coherentie van de wetteksten en, ten tweede, opleiding voor de ambtenaren.

Het gebrek aan coherentie kan in een institutioneel ingewikkeld land als België inderdaad een probleem vormen. We geven twee voorbeelden van stappen die kunnen worden gezet naar meer coherentie in de openbaarheidswetgeving. Een aanzienlijke stap vooruit zou er in bestaan het onderscheid tussen milieu-informatie en niet-milieu-informatie op te heffen. In het Vlaamse openbaarheidsdecreet van 18 mei 1999 is een vrij verregaande integratie van procedure en uitzonderingsgronden voor milieu en niet-milieu-informatie ingevoerd. Doordat toegang tot milieu-informatie gebaseerd is op Europese regelgeving en openbaarheid van bestuur uit een nationale dynamiek gegroeid is, was deze integratie echter niet vanzelfsprekend. Dat bleek naar aanleiding van de toepassing van de uitzonderingsgronden inzake milieu-informatie en deze inzake niet-milieu-informatie. Ook voor het Vlaamse decreet van 26 maart 2004 bleek de volledige integratie onmogelijk. De oorzaak voor de blijvende verschillen tussen de twee stelsels is het meer verregaande Europese inzagerecht, waarvan de veralgemening voor alle informatie politiek niet haalbaar was. Overigens oordeelde de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur dat dit onderscheid tussen milieu-informatie en andere informatie juridisch wel mogelijk is (in tegenstelling tot wat de nota ter ondersteuning van het advies van de Hoge Raad stelde[88]), maar dat het onvoldoende werd verantwoord in de Memorie van Toelichting bij het decreet.[89]

Het onderscheid tussen milieu- en andere informatie is een probleem voor de coherentie, maar een ernstigere tekortkoming is het bestaan van afwijkende specifieke regels voor openbaarheid van bestuur, zoals we die terugvinden in bijvoorbeeld de materies ruimtelijke ordening en burgerlijke stand. Daarom is een tweede stap naar meer coherentie het creëren van een zo uniform mogelijke regeling voor openbaarheid van bestuur in heel België. Dat betekent dat het bestaan van afwijkende specifieke procedures en uitzonderingsgronden zoveel mogelijk beperkt moeten worden.

De realisatie van een grotere coherentie door het zetten van de twee stappen die hierboven geformuleerd zijn, moet gezien worden als een streefdoel, waarvan de realisering nog lang op zich kan laten wachten. Daarom blijft de nood aan opleiding voor de ambtenaren (die met deze wetgeving moeten omgaan) als een randvoorwaarde voor een goede implementatie van de openbaarheidswetgeving bestaan. In het onderzoek wordt nagegaan of er in de verschillende gemeenten opleiding is gevolgd over openbaarheid van bestuur (cfr. infra 3.4.).

R. Maes vatte in 1969 het belang van de gemeente als het lokale bestuursniveau samen in vier, onderling samenhangende, factoren:[90]

1. ‘De gemeentelijke instelling maakt het mogelijk de plaatselijke infrastructuur op harmonische en efficiënte wijze uit te bouwen.’ Hoewel de burger dankzij een groeiende mobiliteit niet meer in dezelfde mate voor het vervullen van zijn verschillende behoeften gebonden is aan zijn gemeente, blijven een aantal zaken het beste in de handen van lokale overheden. Voor bepaalde diensten inzake milieu (huisvuilophaling), ruimtelijke ordening, plaatselijke wegeninfrastructuur, nutsvoorzieningen, lager onderwijs, sociale politiek, cultuurbeleid,… is de gemeente het beste aangepast om met lokale noden rekening te houden. Van bovenaf kunnen een aantal voorwaarden en regels worden opgelegd, maar de uitvoering moet kunnen variëren naargelang van plaatselijke noden.

2. ‘De gemeentelijke instelling past volledig in de hedendaagse beleidsvisie betreffende de gemeenschapsontwikkeling’. Deze factor is minder toepasselijk vandaag dan toen het geschreven werd in 1969, aangezien de overheid zich niet noodzakelijk meer wil engageren om op eigen houtje de gemeenschap te ontwikkelen op sociaal, cultureel en economisch vlak. De gemeente past echter ook vandaag binnen de hedendaagse beleidsvisie: na een periode van grote centralisatie van bevoegdheden, is een nieuwe visie van terugplooien op de kerntaken, en een daarmee samenhangende subsidiariteit, ontstaan. Hierin is een belangrijke plaats weggelegd voor het gemeentelijke bestuursniveau.

3. ‘De gemeentelijke instelling is een leerschool voor de politieke opvoeding van de burgers’. De gemeente is, als bestuursniveau dat het dichtste staat bij de burger, een ideaal kader om die burgers te betrekken bij de besluitvorming. De drempel is ook lager dan bij andere overheden. Men kan rechtstreeks vragen stellen aan een bevriend gemeenteraadslid of een schepen in hun gemeente, zelfs de burgemeester is geen volslagen onbekende. Bij inspraak en participatie kan de burger ook zelf vaststellen dat op een democratische wijze beslissingen worden genomen om concrete veranderingen te doen plaatsvinden en hij kan begrijpen dat de gemeente, en de overheid in het algemeen, echt rekening houdt met de wensen van zijn inwoners.

4. ‘De gemeentelijke instelling draagt bij tot het goed functioneren van de andere democratische instellingen’. Dit hangt samen met de vraag naar subsidiariteit: als ieder bestuursniveau zich met de kerntaken bezighoudt, kunnen ze alle efficiënter werken.

Twee belangrijke facetten kunnen we onderscheiden. Ten eerste heeft de gemeente belangrijke bevoegdheden op een groot aantal verschillende beleidsvlakken, die de burger nauw aan het hart liggen. We denken hier dan aan beleidsdomeinen als milieu, ruimtelijke ordening, mobiliteit, huisvesting, veiligheid, jeugdbeleid, cultuurbeleid,… Op al deze domeinen heeft de gemeente een belangrijke rol te vervullen. Het is dan ook vanzelfsprekend dat een burger zich vooral wil informeren over het beleid van zijn gemeente op een domein dat hem/haar nauw aan het hart ligt.

Ten tweede komt ook duidelijk de democratische functie van de gemeente naar voren. Doordat de afstand tussen overheid en bestuur op gemeentelijk niveau het kleinst is, is de afstand om te overbruggen vanzelfsprekend kleiner. Dat betekent een lagere drempel voor de burger om naar de gemeente te stappen, maar ook het gemakkelijker bereiken van de inwoners door de gemeente met informatie die dichter bij hun leefwereld staat. Op het vlak van openbaarheid betekent dat dus dat vooral actieve openbaarheid vele toepassingen kan vinden en de grootste effecten zou moeten sorteren op gemeentelijk vlak. De vraag stelt zich natuurlijk welke vorm deze openbaarheid dan inneemt.

Om deze paragraaf en meteen ook het eerste hoofdstuk af te sluiten, overlopen we hier kort een aantal mogelijke initiatieven in het kader van openbaarheid van bestuur op het gemeentelijke niveau.

Vóór 1997 al gaf het onderwerp “openbaarheid van bestuur in de gemeenten” aanleiding tot een aantal publicaties.[91] Er werd duidelijk veel belang gehecht aan de lokale dimensie van dit recht en aan gemeentelijke initiatieven om dit recht op vrijwillige basis te garanderen. Sinds artikel 32 van de grondwet op 1 januari 1995 van kracht werd, werd enkel de federale wetgever (en sinds de Lambermont-hervorming voornamelijk de Gewesten) bevoegd om de procedureregels en uitzonderingsgronden te bepalen[92]. Daarmee kwam dus een einde aan een periode van zelfregulering. Literatuur van na die datum, die handelt over openbaarheid van bestuur voor de gemeenten, concentreert zich vooral op de wettelijke regeling. De aanvullende vrijwillige initiatieven van de gemeente krijgen hierbij minder aandacht. Nochtans, de wettelijke regeling is nog altijd slechts een minimumregeling die (liefst) kan aangevuld worden met normen die een grotere openbaarheid garanderen, vooral in het actieve luik.[93] De wettelijke regeling is al aan bod gekomen in 1.2., net zoals bijvoorbeeld de nood aan opleiding voor de ambtenaren, dus hier gaan we, om niet in herhaling te vallen, in op een aantal manieren waarop gemeenten de vrije beleidsruimte inzake (vooral actieve) openbaarheid van bestuur kunnen invullen. In het onderzoek wordt dieper ingegaan op de eerste twee van de hieronder vermelde initiatieven.

Een eerste mogelijkheid voor de gemeenten om een openbaarheidsbeleid te voeren, is het opstellen van een gemeentelijk reglement openbaarheid van bestuur. Ook na 1997 zijn deze nog interessant, omdat de wet slechts een minimumregeling bevat. Wat passieve openbaarheid betreft, zal een dergelijk reglement vooral een uitvoerend reglement zijn, maar op het vlak van actieve openbaarheid kan dit reglement voorzien in een uitgebreider openbaarheid dan de wetgeving.[94] In het onderzoek voor deze eindverhandeling gaan we na of de gemeenten een dergelijk openbaarheidsreglement hebben. Samenhangend daarmee wordt ook nagegaan of er een reglement spreekrecht aanwezig is. Zowel het reglement openbaarheid van bestuur als dit reglement spreekrecht voor de ambtenaren zijn randvoorwaarden voor een goede implementatie van de openbaarheidswetgeving.

Een tweede voorbeeld van een vrijwillig initiatief, dat de gemeente kan nemen, is het uitgeven van een gemeentelijk informatieblad. Het gaat hier niet over een randvoorwaarde, zoals het openbaarheidsreglement, maar het gaat hier om een instrument dat de gemeente kan gebruiken om een voorlichtingsbeleid te voeren in het kader van de actieve openbaarheid. Dit informatieblad is een tijdschrift dat de gemeente in eigen beheer uitgeeft, al dan niet mede-gefinancierd door advertenties in het blad. E. Goubin vermeldt een aantal voordelen en nadelen. Voordelen zijn: (1) de gemeente heeft tekst en vormgeving zelf in de hand; (2) door de regelmatige verschijning kan het medium bijdragen tot een grotere betrokkenheid van het publiek; (3) het is een weinig “vluchtig” medium, en het wordt door nogal wat leden van het doelpubliek bijgehouden; (4) er kan ook een interactief medium van gemaakt worden, door bijvoorbeeld een meldingskaart te voorzien om klachten te formuleren. Er zijn echter ook een aantal nadelen aan verbonden: (1) de productie van een gemeentelijk informatieblad kan nogal wat tijd in beslag nemen; (2) de productie kan financieel zwaar wegen op het communicatiebudget; (3) de leesbaarheid van deze informatiebladen is niet altijd afgestemd op het doelpubliek (administratief taalgebruik); (4) de vormgeving is vaak niet optimaal; (5) er kan soms getwijfeld worden aan de objectiviteit van dergelijke informatiebladen; (6) en er wordt doorgaans weinig ruimte gelaten voor oppositionele meningen.[95] De nadelen wegen voor de gemeenten blijkbaar niet op tegen de voordelen, want het informatieblad wordt door de meeste gemeenten gebruikt.[96] Uit een enquête die onder de inwoners van de gemeente Zwijndrecht werd gehouden in 1998 bleek het informatieblad ook door 82% van de respondenten gebruikt te worden om op de hoogte te blijven van het gemeentelijke reilen en zeilen. Het blijkt dus een vrij effectief medium te zijn, in die zin dat burgers die zich willen informeren, vaak het informatieblad gebruiken om aan deze behoefte te voldoen.[97] In het onderzoek voor deze eindverhandeling wordt het gebruik van het informatieblad in de Vlaamse gemeenten ook bevraagd.

We vermelden ten slotte kort nog een aantal andere media die de gemeente kan gebruiken om een voorlichtingsbeleid te voeren. Zo zijn er folders, brochures, affiches, advertenties, bijdragen in de geschreven pers, informatie- en onthaalavonden, onthaalmappen en, modernere audiovisuele communicatiemiddelen zoals radio en televisie, om informatie over te brengen naar de burgers toe.[98] Het overwegen waard is ook het opzetten van een gemeentelijk informatiecentrum, al dan niet in de gemeentelijke bibliotheek. Dit kan uitgroeien tot een centrum dat kan voldoen aan de eerstelijns informatiebehoeften van de burger.[99] Een speciale vermelding verdienen ook de nieuwe media zoals eigen websites, e-mail, e-zines (als mogelijk alternatief of complement voor het informatieblad), en zelfs GSM.[100] Deze nieuwe middelen, met uitzondering dan van de gemeentelijke website, worden nog niet massaal gebruikt door de Vlaamse gemeenten,. In de toekomst kunnen deze media mogelijk hun plaats veroveren in het instrumentarium dat de gemeente tot zijn beschikking heeft om het voorlichtingsbeleid te voeren. In het onderzoek in het kader van deze eindverhandeling worden van de vrijwillige initiatieven echter enkel het informatieblad en het openbaarheidsreglement verder onderzocht.

In deze eindverhandeling wordt de openbaarheid van bestuur in de gemeente onderzocht zoals ze in de praktijk voorkomt. In dit hoofdstuk wordt de methode uiteengezet waarmee het onderzoek wordt gevoerd.

Als er rechtstreeks vanuit de theorie vragen worden gesteld, kan dit aanleiding geven tot een reeks van te veel en weinig gestructureerde vragen. Daarom wordt er eerst een operationalisering van het theoretisch kader doorgevoerd. We onderscheiden in de theorie vier hoofdlijnen, die het onderzoek structureren. Eerst wordt dieper ingegaan op openbaarheid van bestuur in het algemeen. Daarna wordt de actieve openbaarheid van bestuur onderzocht, en vervolgens de passieve openbaarheid. Ten slotte wordt er gepeild naar de mening van ambtenaren over de openbaarheid van bestuur. Voor elk onderdeel verklaren we hieronder de geöperationaliseerde onderzoeksvragen zoals ze in de vragenlijst zijn terechtgekomen.

In dit onderdeel worden ten eerste vragen gesteld naar een aantal randvoorwaarden van openbaarheid van bestuur. Voor een goede implementatie van de wetgeving zijn deze namelijk van groot belang. Daarnaast willen we in dit onderdeel ook nog een tweetal vragen stellen die dienen om een eerste algemeen beeld te schetsen van de openbaarheid van bestuur in de gemeenten van het Vlaamse gewest. In de vragen uit de volgende onderdelen van het onderzoek wordt dan specifieker ingegaan op actieve en passieve openbaarheid.

De eerste vraag die gesteld wordt is de vraag naar de eventuele aanwezigheid van een openbaarheidsreglement in de gemeenten. Voordat de wetgever in 1997 de openbaarheid voor gemeenten via een federale wet regelde, kon de gemeente in dat reglement onder andere het inzagerecht regelen, en hun eigen conceptie van een actieve openbaarheidsbeleid uitwerken. De openbaarheidsreglementen van vóór 1997 komen overigens vaak voort uit de campagne “het loket – het ticket” van het Ministerie van Binnenlandse Zaken in 1989.[101] Na 1997 krijgt het gemeentelijk reglement openbaarheid van bestuur een andere invulling. Vanaf dan zijn er namelijk de wettelijke regelingen, die vooral op het vlak van de passieve openbaarheid vrij strikt zijn. Dan kan de gemeente nog altijd een openbaarheidsreglement opstellen, maar ze heeft daarbij iets minder vrijheidsgraden. Op het vlak van passieve openbaarheid kan het nog slechts een uitvoeringsreglement zijn. Hier fungeert het dus als een soort randvoorwaarde voor een goede werking van de openbaarheid van bestuur. Op het vlak van actieve openbaarheid echter, heeft de gemeente nog altijd een grote vrijheid bij het aanvullen en concretiseren van de wettelijke verplichtingen. Daarom kunnen deze reglementen ook nu nog altijd relevant en interessant zijn, zelfs nadat de wetgever het kader vastgelegd heeft.

In verband met dat reglement wordt ook gevraagd in welk jaar het opgesteld is. Dit is belangrijk om de redenen hierboven vermeld: het openbaarheidsreglement krijgt namelijk een andere invulling na 1997. Ten slotte wordt nog gevraagd of het reglement moest aangepast worden aan het nieuwe Vlaamse openbaarheidsdecreet.

In het algemene deel van het onderzoek wordt naast het openbaarheidsreglement ook gevraagd naar de aanwezigheid van een reglement waarin het spreekrecht van de ambtenaren wordt geregeld. Het spreekrecht heeft een belangrijke waarde op zich voor de rechten van de ambtenaar, maar is ook een noodzakelijke randvoorwaarde voor de ontwikkeling van openbaarheid van bestuur als een volwaardig recht voor de burger. De openbaarheids-wetgevingen voorzien namelijk in een recht op uitleg dat samen gaat met het recht op inzage.[102] In het onderzoek wordt nagegaan of er voor dit spreekrecht ook een gemeentelijke reglementering voorzien is.[103]

Vervolgens wordt de vraag gesteld naar de politieke gevoeligheid van openbaarheid van bestuur in de gemeente. Het is interessant te weten of het invoeren van openbaarheid onopgemerkt voorbij is gegaan, of er integendeel een politieke discussie is aan voorafgegaan. Openbaarheid is namelijk niet noodzakelijk iets dat door politici geestdriftig aangemoedigd wordt en we willen nagaan of dit ook gevoelig lag/ligt bij de gemeentelijke politici.[104] Dat het onderwerp gevoelig ligt, is overigens niet noodzakelijk negatief, want er is ook enige politieke aandacht nodig voor het creëren van de randvoorwaarden. Het gaat hier echter, in tegenstelling tot de vorige vragen, niet om een randvoorwaarde voor een goede implementatie van openbaarheid van bestuur. Bedoeling is enkel na te gaan in hoeverre de invoering van openbaarheid van bestuur (on)opgemerkt is voorbij gegaan.

Daarna is er de belangrijke vraag naar eventuele opleiding van de ambtenaren met betrekking tot de openbaarheid van bestuur. Het is belangrijk dat de ambtenaren weten hoe ze correct moeten omgaan met de vastgelegde procedures, en vooral met de uitzonderingen op de wetgeving. Veel hangt natuurlijk af van de mate waarin vele of zelfs alle ambtenaren er mee in contact komen. Als de secretaris de beslissing neemt voor alle aanvragen moet enkel hij/zij op de hoogte moet zijn van de wetgeving. Indien er enige mate van delegatie is, kan opleiding een belangrijke rol als randvoorwaarde voor openbaarheid van bestuur vervullen. Daarom wordt er gevraagd naar eventuele interne (binnen de gemeente) of externe opleiding (georganiseerd door het Instituut voor de overheid en gesubsidieerd door de Vlaamse Gemeenschap). De gemeenten konden dankzij een open vraag ook nog vermelden of er nog andere initiatieven waren gestart om de ambtenaren vertrouwd te maken met openbaarheid van bestuur.

Een belangrijke vraag is ook of en hoe de bevolking werd geïnformeerd over de rechten die ze hebben verkregen door de wetgeving openbaarheid van bestuur. Een belangrijke voorwaarde voor het welslagen van de openbaarheidswetgeving in de praktijk is namelijk of de burger op de hoogte is van het recht dat hem verleend wordt.

Een laatste vraag onderzoekt of de nadruk in de gemeenten wordt gelegd op actieve dan wel passieve openbaarheid van bestuur (of beide). Hiermee onderzoeken we geen randvoorwaarde, maar het is interessant om te weten waarop de gemeente bij de implementatie van het openbaarheidsbeleid de nadruk legt. Hiermee wordt namelijk een belangrijke aanduiding gegeven voor de wijze waarop openbaarheid van bestuur in de gemeenten geïnterpreteerd wordt en toont aan waar zij vooral belang aan hechten.

Na de algemene vragen over openbaarheid van bestuur, wordt specifiek ingegaan op actieve openbaarheid van bestuur. Hier kunnen we een belangrijk onderscheid maken tussen de wettelijke verplichtingen en de initiatieven die de gemeente zelf neemt in het kader van zijn “voorlichtingsbeleid”[105]. Als we openbaarheid van bestuur enkel zien als de wettelijke verplichtingen is het actieve luik eerder beperkt, maar in dit onderzoek gaan we ook dieper in op de algemene voorlichtingsverplichting. Hierbij bestuderen we een aantal initiatieven die een gemeente kan nemen om een voorlichtingsbeleid te voeren.

De wettelijke verplichtingen inzake actieve openbaarheid zijn zoals gezegd vrij beperkt en eerder vaag omschreven. Daarom wordt aan de gemeenten allereerst de vraag gesteld welke initiatieven zij concreet nemen om aan vier verplichtingen te voldoen: de verplichting tot het aanstellen van een communicatie-ambtenaar, het opstellen van een wegwijsdocument, het vermelden van de beroepsmogelijkheden, en ten slotte het vermelden van de contactgegevens in de briefwisseling van de behandelende ambtenaar). Op twee van de verplichtingen wordt verder in de vragenlijst dieper ingegaan.

De eerste daarvan is de communicatie-ambtenaar. Door een aantal vragen over hiërarchische graad, diploma, statuut (statutair of contractueel) en voltijdse of deeltijdse tewerkstelling, proberen we het profiel van deze communicatie-ambtenaar in de Vlaamse gemeenten te schetsen. Uit het profiel kan toch minstens voor een deel afgeleid worden hoeveel belang aan deze functie wordt gehecht.

De tweede wettelijke verplichting die van iets dichter wordt bekeken is het wegwijsdocument. Meer bepaald wordt gevraagd of de gemeente een dergelijk document heeft opgesteld, en of ze daarvoor een kostprijs aanrekenen voor de burger.

Na de wettelijke verplichtingen onderzoeken we een vrijwillig instrument van het voorlichtingsbeleid, dat zeer frequent door gemeenten gebruikt wordt, namelijk het informatieblad. Dit is een klassiek instrument voor het gemeentelijk voorlichtingsbeleid, en het heeft zijn voordelen en nadelen. (Cfr. 1.4.2.2.). Er zijn ook reeds een aantal cijfers over verzameld[106], wat toelaat een evolutie te schetsen op dit vlak. Niet alleen de aanwezigheid van het informatieblad wordt bevraagd, maar ook de periodiciteit, de eventuele redactieraad, en de eventuele aanwezigheid van politieke standpunten komen aan bod. Ook naar de wijze van verspreiding en de kostprijs wordt gevraagd.

Een alternatief voor of complement van het informatieblad is het reserveren van een aantal bladzijden in een huis-aan-huisblad of reclameblad. In het onderzoek wordt daarom ook gevraagd of de gemeenten hiervan gebruik maken, en wat de periodiciteit hiervan is. Ook voor deze vraag zijn er al gegevens uit 1997.[107]

Een laatste vraag inzake actieve openbaarheid is een open vraag naar eventuele andere initiatieven inzake actieve openbaarheid. Er werd gekozen om een dergelijke algemene vraag te stellen om zoveel mogelijk soorten maatregelen inzake actieve openbaarheid in kaart te brengen. Op deze wijze kunnen we een aantal interessante initiatieven op een rijtje zetten.

Voor de passieve openbaarheid wordt ten eerste onderzocht of de aanvragen worden geregistreerd. Voor de gemeenten die deze verplichting inderdaad nakomen, zijn er een aantal bijkomende onderzoeksvragen. Er wordt gevraagd hoe die registratie gebeurt, of ook mondelinge vragen worden geregistreerd, of de registratie elektronisch is, en sinds wanneer de registratie gebeurt. Het is interessant te weten of deze registratie inderdaad gebeurt en op welke wijze, want uit een onderzoek van De Wakkere Burger in 2002 bleek dat het aantal aanvragen niet erg hoog was (27 in 2000, en 103 in 2001 bij 41 gemeenten).[108] Het lage aantal opgegeven aanvragen zou misschien kunnen worden veroorzaakt door een werkelijk laag aantal aanvragen maar ook door een laag aantal registraties van aanvragen. Daar wilden we met deze vragen duidelijkheid in scheppen.

Na deze vragen over de wijze waarop de registratie gebeurt, wordt de vraag gesteld naar het aantal registraties. Aan de gemeenten die aangeven dat geen registratie gebeurde, wordt gevraagd of zij een schatting kunnen geven van het gemiddelde aantal jaarlijkse aanvragen in de gemeente. Aansluitend daarop werd ook gevraagd wat volgens de respondenten de evolutie was in het aantal aanvragen. Het kan interessant zijn om te weten of het aantal aanvragen in stijgende lijn is, of net in dalende lijn, of gewoon geen merkbare positieve of negatieve evolutie vertoont.

Daarna wordt de vraag gesteld naar de inhoud van de aanvragen. Meer bepaald wordt gevraagd welk soort documenten het frequentst worden opgevraagd. Daarvoor kunnen de respondenten kiezen tussen een aantal mogelijkheden (Ruimtelijke ordening, Milieu, Burgerlijke stand, Huisvesting, Openbare Werken, Financiën, Andere).

Vervolgens wordt overgegaan tot de weigeringen. Eerst wordt de respondenten gevraagd hoeveel procent (ongeveer) van de aanvragen geweigerd wordt, en daarna wordt om de meest voorkomende uitzonderingsredenen gevraagd. Ten slotte wordt gevraagd of er op die weigeringen al beroepsprocedures gevolgd zijn, en zo ja, hoeveel.

Een laatste vraag over passieve openbaarheid vraagt naar wie de uiteindelijke beslissing neemt inzake het geven van inzage.

2.1.4. Onderzoeksvragen inzake de opinies van de ambtenaren over openbaarheid van bestuur

In een laatste deel van het onderzoek wordt de mening onderzocht van de respondenten. Het gaat hier dan vooral om hun mening ten aanzien van de effecten van openbaarheid van bestuur. Er dient hierbij opgemerkt te worden dat de mening van de ambtenaren over de effecten van openbaarheid van bestuur slechts één kant van de zaak belicht. Om de effecten van een beleid, of een ingevoerde regelgeving te onderzoeken met het oog op een evaluatie, is er namelijk onderzoek nodig bij verschillende groepen actoren.[109] In het geval van openbaarheid zouden we kunnen denken aan ambtenaren, burgers, politici, journalisten,… Zo werd in Nederland bijvoorbeeld naar aanleiding van de eerste WOB (Wet openbaarheid van bestuur) een evaluatiecommissie opgericht die precies tot doel had bij een groot aantal actoren navraag te doen over de effecten van de wet openbaarheid van bestuur.[110] In het onderzoek in het kader van deze eindverhandeling kan nu slechts één zijde van de veelhoek belicht worden, namelijk de kant van de gemeente-ambtenaren. Hoewel dat onvermijdelijk tot een eenzijdige benadering leidt, en echt evaluatie-onderzoek hier dus niet mogelijk is, werd in dit onderzoek toch een poging gedaan om hun meningen in kaart te brengen, en om dus niet enkel een overzicht te geven van hoe gemeente-ambtenaren in de Vlaamse gemeenten in de praktijk omgaan met openbaarheid van bestuur, maar ook oog te hebben voor wat zij zien als de effecten van het beleid.

Er zijn vier belangrijke redenen waarom het nuttig is om de mening van de ambtenaren over deze effecten te meten. (1) De gemeente-ambtenaren zijn bevoorrechte getuigen van de openbaarheidspraktijk bij de gemeenten, dus ze kunnen zich toch een beeld vormen van wat de veranderingen zijn door het beleid. (2) Voor een aantal eventuele negatieve neveneffecten, zoals werkoverlast of misbruik van de wetgeving, moeten de ambtenaren sowieso worden bevraagd, want de inwoners zijn hier niet van op de hoogte. (3) Ook al wijkt de mening van de ambtenaren over effecten van openbaarheid ongetwijfeld voor een deel af van de effecten die in de praktijk gerealiseerd worden bij de inwoners, toch is die mening op zichzelf waardevol: of de ambtenaren wel of niet geloven in openbaarheid van bestuur, is belangrijk om te weten en kan een grote invloed hebben op het succes van het openbaarheidsbeleid. (4) De opinies van de ambtenaren zijn ook interessant om uit te zetten tegenover de andere onderzoeksvragen, en mogelijke correlaties te onderzoeken. We kunnen ons bijvoorbeeld afvragen of het aantal aanvragen, het aantal weigeringen, of bijvoorbeeld het feit dat de ambtenaren al dan niet opleiding over openbaarheid hebben genoten, correleren met hun opinies over openbaarheid.

Concreet kregen de ambtenaren om te beginnen twee vragen. Vinden zij dat openbaarheid de kloof tussen burger en bestuur verkleint en vinden ze dat openbaarheid ook de legitimiteit[111] van het bestuur vergroot? Daarna krijgen ze een aantal subjectieve stellingen voorgelegd, waar zij zich helemaal akkoord, akkoord, eerder akkoord, eerder niet akkoord, niet akkoord of helemaal niet akkoord, mee kunnen verklaren, of ze kunnen aangeven dat zij hierover geen mening hebben. De vijf stellingen zijn: (1) Openbaarheid van bestuur is vooral een boel extra werk dat niet echt iets oplevert. (2) Er is openbaarheid van bestuur in deze gemeente omdat het van bovenaf opgelegd wordt, maar de gemeente zelf zou daar liever niet in meegaan. (3) Openbaarheid van bestuur is een noodzakelijke bouwsteen voor onze democratische rechtsstaat. (4) Documenten worden vooral aangevraagd door advocaten in rechtszaak met de gemeente, mensen verwikkeld in burenruzies en wantrouwige mensen. En ten slotte (5) Als mensen bestuursdocumenten opgevraagd hebben, aanvaarden ze gemakkelijker de beslissingen van de gemeente omdat ze de dossiers hebben gezien.

In onderstaande tabel zijn de onderzoeksvragen kort nog eens samengevat en gekaderd binnen de vier hoofdlijnen van het onderzoek. De bedoeling van het onderzoek is dan om die 4 kolommen zo goed mogelijk in te vullen, zodat we een beeld kunnen schetsen van openbaarheid van bestuur in de gemeente en daarna die resultaten evalueren.

In deze paragraaf overlopen we hoe de nodige gegevens voor het onderzoek verzameld zijn geworden. We onderscheiden het oorspronkelijke onderzoek en het na-onderzoek, dat is gevoerd om de gegevens aan te vullen.

Voor het onderzoek is er gebruik gemaakt van zowel de web survey als de e-mailenquête. Er is een duidelijk onderscheid tussen deze twee methodes. E-mail surveys zijn heel eenvoudig te maken en te versturen, maar het is moeilijk om het onderzoek een goede lay-out te geven en interactiviteit met de respondent te realiseren. Web surveys zijn iets ingewikkelder om te maken, maar kunnen wel de nadelen van de e-mail enquête opvangen: ze kunnen een aantrekkelijkere lay-out krijgen, en de vragenlijst wordt overlopen volgens het vooropgestelde patroon.[112] Voor het onderzoek bij de gemeenten werd oorspronkelijk gekozen voor de web survey, maar om een aantal redenen die hieronder nog aan bod komen is ook een soort e-mailenquête gebruikt geweest in het oorspronkelijke onderzoek, en werd in een na-onderzoek enkel deze e-mailenquête gebruikt.

Een aantal nadelen van web surveys mogen niet over het hoofd worden gezien. J. Billiet en H. Waege enerzijds en Dillman anderzijds vermelden een aantal voordelen en nadelen van verschillende soorten interviews. Toepasselijke nadelen zijn:[113] (1) web surveys zijn zeer rigiede en er is geen mogelijkheid tot het registreren van spontane uitingen. Enkel bij de open vragen kan de respondent duidelijk zijn mening geven met de nodige nuances. De positieve kant daarvan is de hoge standaardisatie van de antwoorden. (2) Web surveys hebben, net als andere schriftelijke enquêtes, een lagere respons dan persoonlijke interviews. (3) Er is geen controle over de setting: degene die de vragenlijst invult neemt niet noodzakelijk rustig de tijd voor het beantwoorden, en heeft ook niet altijd eventueel vereiste documenten bij de hand, en zin om deze op te zoeken. (bv. in het geval van dit onderzoek, het cijfer van het aantal registraties, cfr. infra 5.2.1). (4) Volledigheid en adequaatheid: bij een persoonlijk interview kan de interviewer er op toezien dat zijn vragen volledig en adequaat beantwoord worden, maar bij de web survey kan de respondent onjuistheden invullen en vragen overlaten (in het geval van de web survey enkel de open vragen, omdat het programma verplicht te antwoorden bij meerkeuzevragen). (5) Een laatste belangrijk nadeel bij web surveys is het bereik. Voor het voeren van een representatief onderzoek bij de bevolking is dit instrument onbruikbaar, omdat niet iedereen toegang heeft tot het Internet of een e-mail adres bezit. In het geval van het onderzoek bij de gemeenten zelf in plaats van bij de inwoners was dit nadeel echter van weinig tel, want voor 306 van de 308 Vlaamse gemeenten kon een e-mailadres gevonden worden. De andere twee gemeenten kregen de enquête per post opgestuurd.

Er zijn ook een aantal belangrijke voordelen aan de web survey verbonden,[114] en deze voordelen zijn uiteindelijk doorslaggevend geweest in de keuze voor het gebruik van de web survey voor het onderzoek. (1) Onderzoek via het internet kan tegen een zeer lage kostprijs gevoerd worden. Als de valkuil van het geringe bereik van web surveys kan worden ontweken, is het zeer voordelig om onderzoek te voeren via het Internet. Alles kan vanuit één computer worden gedaan, zodat de kost geminimaliseerd wordt. Dit is zeker een belangrijke afweging voor een onderzoek in het kader van een eindverhandeling. (2) Er is een aanzienlijke tijdsbesparing. Zeker bij de web survey kunnen de gegevens snel binnenkomen en kan er snel met de verwerking begonnen worden. Die verwerking zelf gebeurt ook snel, omdat de computer al een deel daarvan voor zijn rekening neemt. Persoonlijke interviews daarentegen vragen een veel langere dataverzameling en –verwerking. (3) De respondent kan de enquête invullen op een voor hem/haar geschikt moment. Dit is zeker zo in het geval van het onderzoek bij de gemeenten, waar de bevoegde ambtenaren (dikwijls de secretarissen) toch een groot aantal taken moeten uitvoeren, en dus niet op ieder moment alles kunnen laten vallen om een vragenlijst in te vullen. (4) De standaardisatie: dit voordeel is al vermeld als de keerzijde van de rigiditeit. Als zoveel mogelijk gestandaardiseerde resultaten gewenst zijn, is de web survey een goed instrument. (5) Gebruik van bronnen: de respondent kan, als dat nodig is, een aantal bronnen raadplegen, om de vragenlijst goed in te vullen. Als bijvoorbeeld wordt gevraagd hoeveel registraties van aanvragen gebeuren, kan de respondent dit opzoeken in een computerbestand, of rondvraag doen bij andere ambtenaren.

Een van de nadelen van de web survey is de lage respons. Om een goede respons te krijgen, wat noodzakelijk is om een representatief beeld te kunnen schetsen van de gemeentelijke openbaarheid van bestuur, werd een beroep gedaan op twee basisregels uit de Total Design Method (TDM). J. Billiet en A. Carton beschrijven deze methode voor de postenquête[115]. De theorie achter deze methode stelt dat respondenten een kosten-baten afweging maken voor ze de vragenlijst gaan invullen. Daarom wordt ten eerste aangeraden om de respondenten een beloning voor te houden als zij antwoorden. Een tweede kenmerk van de TDM zijn de verschillende follow-up mailings. Zo werden na de eerste brief nog drie voorzien.

Een eerste e-mail werd gezonden op 22 november 2004 naar de 306 gemeenten van het Vlaamse Gewest met een e-mailadres.[116] Deze mail werd dus gestuurd na de inwerkingtreding van het nieuwe Vlaamse decreet (op 1 juli 2004), en dus in een periode waarin openbaarheid van bestuur en de randvoorwaarden hiervan terug onder de aandacht waren gebracht van de gemeenten. In die zin was de timing van het onderzoek vrij gunstig. In deze e-mail stond de vraag om de enquête te laten invullen door de ambtenaar die zich in die gemeente met de materie van openbaarheid van bestuur bezig was. Daarnaast werd enkel nog enige uitleg verstrekt over het onderzoek en de link naar de web-survey. Uit een aantal reacties bleek echter dat een aantal gemeenten deze link niet kon gebruiken. (Het klikken op deze link opende namelijk niet het adres van de web survey, terwijl ook het kopiëren en plakken van de link in de adresbalk van de browser geen oplossing bracht). Daarom werd al vrij snel (één week later) een tweede e-mail gezonden[117] naar de gemeenten die nog niet geantwoord hadden. Daarin werden vooreerst de gemeenten bedankt die al geantwoord hadden (voor het geval er eventueel gemeenten tussen zaten die al geantwoord hadden maar toch nog een mail kregen). Er was ook opnieuw de link naar de web survey, en daarnaast nog een bijlage met de vragenlijst in een word-document, voor de gemeenten die de link niet konden gebruiken. Er kan natuurlijk een klein verschil zijn bij het beantwoorden van een web survey en een vragenlijst in word-tekstverwerker, maar rekening houdend met het feit dat sommige gemeenten de web survey niet konden beantwoorden, en rekening houdend met het feit dat een tiental gemeenten de vragenlijst expliciet op papier hadden gevraagd om de vragen eerst zo te kunnen overlopen, werd gekozen om effectief een word-document in bijlage mee te versturen. In het word-document werden de respondenten ook zo goed mogelijk door de vragenlijst geleid, maar dit gebeurde vanzelfsprekend niet meer automatisch.[118] In de mail wordt ook vermeld dat geïnteresseerde ambtenaren konden vragen om een samenvatting van de onderzoeksresultaten te krijgen. Dit was bedoeld als een soort beloning, zoals de Total Design Methode het voorschrijft. Na die twee e-mails bedroeg de respons ongeveer 65 tot 70 procent van de uiteindelijke totale respons. Ondertussen was ook met de post een brief verstuurd naar de twee gemeenten waarvan geen e-mailadres werd gevonden op het Internet.

Een aantal gemeenten kozen er voor om het word-document uit te printen en per post op te sturen. Toen een derde mail werd gestuurd[119] op 10 januari 2005 werd dan ook expliciet de mogelijkheid aangeboden om de enquête met de post terug te sturen. De enquête kon dus op drie manieren beantwoord worden: via de web survey; door het terugsturen in bijlage van het word document; en door het uitprinten van het word document en het per post op te sturen. In deze mail werd ook beloofd dat de gemeenten die de vragenlijst zouden invullen automatisch een samenvatting van de onderzoeksresultaten zouden krijgen. Zo zullen alle gemeenten die hebben meegewerkt aan het onderzoek achteraf nog een afsluitende e-mail krijgen met een samenvatting van de onderzoeksresultaten en ook een laatste bedanking voor de medewerking.

Ten slotte werd, kort voor het afsluiten van het onderzoek nog een vierde herinneringsmail gestuurd[120], met ongeveer dezelfde boodschap als de derde e-mail: de drie mogelijkheden om de vragenlijst in te vullen en de belofte om de onderzoeksresultaten op te sturen naar gemeenten die meewerkten. Twee weken later werd het onderzoek afgesloten en kon begonnen worden met het verwerken van de resultaten. Omdat slechts een aantal eerder eenvoudige mathematische en statistische bewerkingen moesten worden uitgevoerd, werd voor die verwerking het programma Microsoft Office Excel gebruikt.

Eén van de belangrijkste vaststellingen bij een eerste overlopen van de resultaten waren de grote verschillen tussen de aantallen van de registraties van aanvragen. Dat deed het vermoeden rijzen dat niet geheel duidelijk was wat als een aanvraag moest worden beschouwd. Uit een aantal antwoorden konden we opmaken dat mondelinge vragen, die meteen konden worden ingewilligd niet altijd een schriftelijke neerslag krijgen, zoals nochtans in de Memorie van Toelichting bij het decreet staat: ‘Eveneens kan de burger zich ter plaatse aanbieden bij de instantie en zijn aanvraag daar mondeling richten tot een ambtenaar of bediende. In dit geval dient weliswaar ter plaatse een formulier ingevuld te worden door de verzoeker, hierbij desnoods bijgestaan door een personeelslid van de instantie. Deze aanvraag wordt vervolgens geregistreerd’.[121] Omdat er na het onderzoek nog onduidelijkheid bestond over het feit of de gemeenten deze verplichting naleefden, werd besloten een kleinschalig na-onderzoek te doen bij een beperkt aantal gemeenten. Hierin werd gevraagd of de gemeenten mondelinge vragen registreerden en of ze een formulier hadden om van die mondelinge vragen een schriftelijke neerslag te maken. Er werd nog een derde vraag aan toegevoegd, om te weten te komen of de registratie elektronisch gebeurde. Dit is een vraag die eigenlijk in het oorspronkelijke onderzoek had moeten terechtkomen, en die, dankzij het na-onderzoek toch nog kon gesteld worden, zij het aan een beperkter aantal gemeenten. Er werd ook overwogen nog een aantal bijkomende vragen te stellen, waar er ook nog kleine onduidelijkheden in de oorspronkelijke resultaten zaten, bijvoorbeeld inzake de actieve openbaarheidsverplichtingen (cfr. infra 4.1.), maar er werd besloten om het na-onderzoek beperkt te houden om de gemeenten die meegewerkt hebben niet te straffen met een hele reeks bijkomende vragen.

De drie bijkomende vragen werden gesteld via een e-mail survey[122], gestuurd naar 53 van de gemeenten die in het oorspronkelijke onderzoek hadden gesteld dat er in hun gemeente een registratie gebeurde van de aanvragen. De gekozen gemeenten werden zo bij toeval geselecteerd, maar er werd rekening mee gehouden dat provincies en bevolkingsaantallen zo gelijkmatig mogelijk moesten worden verdeeld. Er werd ook een dergelijke mail gestuurd naar de drie grootste steden van het Vlaamse Gewest (Antwerpen, Gent en Brugge).

Om een duidelijk overzicht van het volledige verloop van het onderzoek te geven wordt het in figuur 2.1. op een tijdlijn uitgezet.

Uiteindelijk vulden 236 van de 308 Vlaamse gemeenten de vragenlijst in. Dit betekent een respons van 76,62%, waardoor terecht kan gesteld worden dat een representatieve groep van de gemeenten de enquête beantwoord heeft. Hieronder wordt de respons in een figuur uitgezet naar provincie, en wordt vergeleken met de respons van het onderzoek uit 1997 van J. De Maertelaere.[123]

We stellen een aantal verschillen vast naargelang de provincies, maar deze zijn statistisch niet significant. Als we vergelijken met de respons bij het onderzoek in 1997, zien we dat in het nieuwe onderzoek voor iedere provincie behalve Limburg een lagere respons wordt bereikt dan in 1997. Het verschil tussen totale respons in 1997 en 2005 is dan ook significant.[124] We kunnen hiervoor twee redenen aanbrengen. Ten eerste werd het onderzoek in 1997 per post gedaan. Dat kan op twee manieren een invloed hebben: ofwel wordt e-mailverkeer nog niet volledig als post beschouwd (het feit dat in 1997 één brief volstond, en in 2004-2005 vier mails zijn gestuurd lijkt inderdaad dit argument te onderbouwen), ofwel krijgen de gemeenten door de grotere bereikbaarheid via e-mail meer dergelijke verzoeken, zoals een communicatie-ambtenaar mij e-mailde: ‘Wekelijks krijgen wij mails met de vraag om een bijgevoegde enquête in te vullen. De bereikbaarheid via internet en mail zal hier uiteraard een rol in spelen. Ik wens dit even te melden dat dit echt heel vaak gebeurt en ons toch weghoudt van de dagelijkse beslommeringen - en een enquête goed invullen vraagt toch even tijd!’[125]

Een tweede reden voor de lagere respons kan de lengte van de vragenlijst zijn. In 1997 waren er aanzienlijk minder vragen dan in 2005, hoofdzakelijk omdat eind juni 1997 de federale wet van 12 november 1997 betreffende de openbaarheid de openbaarheid van bestuur in provincies en gemeenten nog niet in voege was. Daarom waren er een kleiner aantal vragen die toen vooral toegespitst waren op vrijwillige initiatieven inzake openbaarheid. Er werd getracht om de vragenlijst voor het onderzoek voor deze eindverhandeling te beperken, maar desondanks was de vragenlijst al bij al vrij lang.

De respons naar de grootte van de gemeenten wordt hieronder geschetst. Eerst worden de absolute cijfers van de grootte van de gemeenten die de vragenlijst beantwoord hebben in een grafiek gezet (grafiek 2.2.), en vergeleken met het totaal van de gemeenten in die categorie in Vlaanderen. Daarna volgt een tabel met een aantal bijkomende cijfers (tabel 2.2.). De twee moeten samen worden gelezen. De onderverdeling naar de grootte van de gemeenten is gebaseerd op artikel 16 van de Nieuwe Gemeentewet[126]. De eerste twee en de laatste twee categorieën zijn samengevoegd. Door zes groepen[127] te maken kan er voldoende nuancering gebeuren tussen “grote” en “kleine” gemeenten, terwijl, aan de andere kant, een opdeling in zes groepen ook niet té veel is: bij een groot aantal categorieën van gemeenten zouden de gegevens niet meer zo zinvol zijn. Problematisch zijn wel de kleine aantallen in de categorieën van de grootste gemeenten, maar het zou een groot verlies aan rijkdom van gegevens betekenen als bijvoorbeeld alle gemeenten groter dan 30.000 inwoners in één groep zouden zitten.

Grafiek 2.2. Respons naar de grootte van de gemeenten, uitgezet ten opzichte van alle Vlaamse gemeenten.

Een eerste vaststelling, die zowel uit de grafiek als de tabel naar voren komt, is het feit dat de grotere gemeenten relatief meer geantwoord hebben. Van de gemeenten met minder dan 10.000 inwoners heeft bijvoorbeeld maar 65 procent de vragenlijst ingevuld. Het contrast is duidelijk als we de grens in het midden leggen: van de gemeenten kleiner dan 30.000 heeft 74,5 procent (199 van de 267, zoals we zien in grafiek 2.2.) de vragenlijst ingevuld, terwijl 90,2 procent (37 van de 41) van de gemeenten groter dan 30.000 inwoners geantwoord heeft. Bij de 12 gemeenten met meer dan 50.000 inwoners was de respons zelfs 100 procent. Een belangrijk gevolg hiervan is dat de kleinere gemeenten dus ondervertegenwoordigd zijn in de respons. Als uit de resultaten van het onderzoek blijkt dat voor bepaalde variabelen bij kleine gemeenten gemiddeld andere resultaten vertonen, moeten we daar rekening mee houden als we resultaten willen extrapoleren.[130] We proberen daar rekening mee te houden bij de interpretatie van de resultaten van het onderzoek.

Bij de relatie tussen grootte en respons kunnen we wel een tweetal bedenkingen maken. Er zijn slechts 41 gemeenten in Vlaanderen die meer dan 30.000 inwoners tellen, en 267 gemeenten met minder dan 30.000 inwoners. Dat betekent dat de drie categorieën boven de 30.000 veel kleinere groepen observaties bevatten. De groep met de grootste steden (meer dan 100.000) bevat slechts drie elementen, terwijl voor het aantonen van statistische verbanden idealiter minstens een vijftal observaties in elke groep zitten. Daar moeten we rekening mee houden als we de verbanden trachten hard te maken. Ten tweede is er geen eenvoudig stijgende lijn in de respons naarmate de gemeenten groter worden. De gemeenten met een bevolking tussen de 20.000 en 30.000 hebben een lagere respons dan de gemeenten met een bevolking tussen de 10.000 en 20.000. Desondanks blijft de vaststelling overeind, dat over het algemeen de grotere gemeenten in grotere getale hebben geantwoord. Het verband kan echter niet statistisch worden aangetoond.[131]

Uit het feitelijke, maar niet statistisch aantoonbare, verband tussen grootte en respons volgt een tweede belangrijke vaststelling. We stelden vast dat 76,62 procent van de gemeenten geantwoord heeft. Doordat voor de grotere gemeenten een relatief grotere respons wordt vastgesteld, betekent dit dat de gegevens die binnengekomen zijn voor een relatief groter deel van de bevolking gelden dan zou kunnen verwacht worden op basis van de respons. Uit de laatste twee kolommen van tabel 2.2. kunnen we dit afleiden. In plaats van voor 76 procent van de Vlamingen, gelden de gegevens dus voor zowat 83,3 procent. De gemeenten met minder dan 20.000 inwoners, die bijna drie vierden van de gemeenten in de respons vertegenwoordigen (72,4%), vertegenwoordigen maar vier tienden (40,2%) van de inwoners van het Vlaamse Gewest. Het gaat hier niet over een vertekend beeld, want het volgt nu eenmaal logisch uit het feit dat de ene gemeente groter is dan de andere. Het is wel zo dat bij de interpretatie van de resultaten hiermee rekening moet worden gehouden. De resultaten voor de stad Antwerpen bijvoorbeeld (455.148 inwoners) gelden al voor bijna een twaalfde van de totale bevolking van het volledige Vlaamse Gewest. Dat is meer dan alle gemeenten met minder dan 10000 inwoners die geantwoord hebben samengeteld.

Een laatste interessante invalshoek om de respons te evalueren is de wijze van antwoorden. Grafiek 2.3. toont de verdeling van de antwoorden volgens web survey-, e-mail- en postantwoorden.

Het grootste deel van de respons werd dus bekomen via de web survey. De vragenlijst werd 167 keer online ingevuld, maar na het verwijderen van de dubbele en de anonieme bijdragen bleven er nog 159 over. De web survey werd overigens 440 keer online bekeken, maar slechts 167 keer volledig ingevuld verstuurd. Dit kan verklaard worden doordat respondenten eerst de enquête eens overliepen vooraleer ze volledig in te vullen, of doordat respondenten eventueel ontmoedigd waren door de lengte van de vragenlijst. De ingevulde vragenlijsten die met de post werden teruggestuurd[132] en de enquêtes die via e-mail werden gestuurd vertegenwoordigen samen zowat één derde van de volledige respons.

Van de 53 gemeenten die een extra e-mail met drie vragen kregen in verband met het na-onderzoek werden 39 antwoorden teruggestuurd. Dat betekent een respons van 73,6 procent. Dat is een iets lagere respons dan het oorspronkelijke onderzoek, maar daar werden dan ook vier e-mails voor gestuurd, terwijl voor het na-onderzoek slechts één e-mail werd verstuurd. Uit de provincies Antwerpen, Limburg en Oost-Vlaanderen waren er telkens acht gemeenten die de vragen beantwoordden. Uit West-Vlaanderen waren er elf, en uit Vlaams-Brabant slechts vier. Als we kijken naar de grootte van de gemeentes, zien we dat acht gemeenten kleiner dan 10.000 inwoners hebben geantwoord, 17 gemeenten tussen 10.000 en 20.000, drie gemeenten tussen 20.000 en 30.000, ook drie gemeenten tussen 30.000 en 50.000, vijf gemeenten tussen 50.000 en 100.000, en ten slotte alle drie de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners.

Het gaat dus zeker niet om een volledig representatieve groep, de steekproef bevat bijvoorbeeld al relatief gezien meer grotere gemeenten, maar uit de resultaten van het na-onderzoek zullen toch een aantal gegevens kunnen worden afgeleid. Het zal echter niet mogelijk zijn om met dergelijke kleine groepen verschillen op te merken tussen de provincies waarin de gemeenten gelegen zijn of verbanden met de grootte van de gemeenten. Dit was echter ook niet de bedoeling van het na-onderzoek. Er werd enkel getracht een beeld te krijgen op een aantal onduidelijkheden inzake de registratie van aanvragen.

In dit hoofdstuk worden de resultaten van het eerste deel van het onderzoek voorgesteld. Vooral de aanwezigheid van de randvoorwaarden voor openbaarheid van bestuur wordt hier bevraagd. Het gaat hier over het reglement openbaarheid van bestuur (3.1.), het reglement spreekrecht voor de ambtenaar (3.2.), opleiding voor de ambtenaren (3.4.) en de informatiecampagne voor de inwoners (3.5.). Daarnaast zijn er nog twee vragen waarmee we een eerder algemeen beeld van openbaarheid van bestuur in de gemeente willen geven. Deze vragen onderzoeken de politieke gevoeligheid van openbaarheid van bestuur (3.3.), en de nadruk van het gemeentelijke openbaarheidsbeleid (3.6.). De vragen komen aan bod in de volgorde waarin ze gesteld zijn in het onderzoek.

Het reglement openbaarheid van bestuur komt in vele gemeenten voort uit de campagne “het loket – het ticket” van het ministerie van binnenlandse zaken in 1989. Voor die campagne kregen de gemeentebesturen een glazen loket en een voorbeeldreglement openbaarheid van bestuur. Op die manier wilde het Ministerie van Binnenlandse Zaken de gemeenten aanzetten tot zelfregulering op het vlak van openbaarheid van bestuur. Na de inwerkingtreding van de wet van 12 november 1997 kreeg het reglement dan een andere invulling; van vrijwillig en zelfregulerend instrument werd het een, vooral inzake passieve openbaarheid, uitvoerend reglement. De eerste vraag in verband met dit openbaarheidsreglement was of er in de gemeente van de respondent een dergelijk reglement bestaat. In grafiek 3.1. zien we dat in totaal 52 gemeenten van de gemeenten die de vragenlijst hebben ingevuld, zeggen dat ze over een openbaarheidsreglement beschikken.

Grafiek 3.1. Aanwezigheid van het openbaarheidsreglement in de gemeenten van de vijf Vlaamse provincies

Tabel 3.1. Vergelijking tussen het aantal openbaarheidsreglementen in 1997 en in 2005

We stellen vast dat er een aantal verschillen zijn tussen de provincies. Oost-Vlaanderen en Antwerpen scoren relatief het best, in Limburg en West-Vlaanderen bevinden zich relatief het minste gemeenten met een openbaarheidsreglement en Vlaams-Brabant bevindt zich daartussen. Het verband tussen provincie en het al dan niet hebben van een gemeentelijk reglement openbaarheid van bestuur is echter niet significant.[133] Procentuele verdelingen vinden we terug in tabel 3.1. In diezelfde tabel vinden we ook een vergelijking met de resultaten uit het onderzoek van J. De Maertelaere.[134] De resultaten in 1997 en in 2005 zijn sterk gelijklopend. Er zijn een aantal verschillen, die, eerder dan een stijging aan te tonen, in de richting lijken te wijzen van een afname van het aantal openbaarheidsreglementen in Vlaanderen. Deze lichte afname is niet significant, dus we kunnen niet stellen dat het aantal openbaarheidsreglementen gedaald is. We kunnen wel met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid stellen dat er geen stijging is van het aantal openbaarheidsreglementen in vergelijking met 1997. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat vele gemeenten het nut van een openbaarheidsreglement niet meer inzien, nu er een wettelijke regeling voor is. De geringe politieke aandacht op het vlak van de gemeente voor openbaarheid van bestuur (cfr. infra 3.3.) kan ook voor een deel de oorzaak zijn. Interessant in dat opzicht is ook het jaar waarin het reglement tot stand komt, maar daarop gaan we iets verder in deze paragraaf in.

Een andere interessante invalshoek om het aantal reglementen openbaarheid van bestuur te onderzoeken is de grootte van de gemeente. Daarbij stellen we ons de vraag of er een verband is tussen de grootte van de gemeente en het al dan niet aanwezig zijn van een dergelijk reglement.

Tabel 3.2. Het verband tussen grootte van de Vlaamse gemeenten en het beschikken over een openbaarheidsreglement (%)

Uit de respons blijkt dat de gemeenten met minder dan 20.000 inwoners goed zijn voor bijna 70 procent (19%+48%) van de openbaarheidsreglementen. Van de drie gemeenten groter dan 100.000 inwoners is er geen enkele die zegt over een openbaarheidsreglement te beschikken. Dat betekent echter niet noodzakelijk dat er een omgekeerd verband is tussen grootte van de gemeente en het beschikken over een reglement openbaarheid van bestuur. Daarvoor moet ook gekeken worden naar de proportie van de groepen gemeenten in de respons. Uit tabel 3.2. blijkt dan ook dat dit verband zeker niet aanwezig is. Van de kleinste gemeenten (kleiner dan 10.000 inwoners) blijken er zelfs relatief weinig (16,7%) over openbaarheidsreglementen te beschikken. Dit komt ook tot uiting in de het verschil tussen de eerste twee kolommen voor deze groep gemeenten. Als de kleine gemeenten (0-10.000 inwoners) in verhouding precies evenveel openbaarheidsreglementen zouden hebben als de andere gemeenten, zou het percentage reglementen in die gemeenten ten opzichte van het volledige aantal openbaarheidsreglementen (kolom 2) van een gelijkaardige grootte-orde moeten zijn als het percentage respons van kleine gemeenten ten opzichte van de volledige respons (kolom 1). Het blijkt echter dat de gemeenten tussen 0 en 10.000 inwoners 25,4 procent van de respons vertegenwoordigen, maar slechts 19 procent van de openbaarheidsreglementen. Gezien de kleinste gemeenten ondervertegenwoordigd zijn in de respons (cfr. infra 2.3.1.) betekent dit dat het totaal aantal openbaarheidsreglementen in de Vlaamse gemeenten waarschijnlijk iets lager is dan de 22% die we in de respons vaststellen.

De gemeenten waar tussen de 50.000 en de 100.000 inwoners zijn, blijken dan weer over relatief meer dergelijke reglementen te beschikken dan zou kunnen afgeleid worden uit hun aandeel in de respons. Vierenveertig procent van deze gemeenten (vier van de negen) beschikt over een openbaarheidsreglement. De andere groepen gemeenten bevinden zich ongeveer rond het gemiddelde in geheel Vlaanderen (dit gemiddelde is 22%, zie tabel 3.1.), behalve de groep van grootste gemeenten, maar omdat dat over slechts drie gemeenten gaat, kunnen we hier niet spreken van een significant resultaat. Over het geheel is er trouwens geen significant verband tussen grootte en het al dan niet hebben van een openbaarheidsreglement.[136]

Aan de gemeenten werd ook gevraagd wanneer dat eventuele reglement tot stand is gekomen. In grafiek 3.2. zien we daarvan de verdeling. Het gaat hier dus enkel om de 52 gemeenten die een reglement openbaarheid van bestuur hebben.

Grafiek 3.2. De verdeling van de reglementen openbaarheid van bestuur naar het jaar waarin ze tot stand zijn gekomen

We stellen vast dat in een tweetal periodes meer openbaarheidsreglementen tot stand zijn gekomen dan gemiddeld. In 1991 en daarvóór kwamen er 13 tot stand, en in 1998 kwamen er ook 9 tot stand. Ter vergelijking: in de zes jaar daartussen kwamen er 12 tot stand. De eerste periode (tot 1991) volgt op de campagne “het loket - het ticket” van het ministerie van Binnenlandse Zaken in 1989 en de tweede periode (1998) volgt op de totstandkoming van de federale wet van 12 november 1997 betreffende de openbaarheid van bestuur in provincies en gemeenten. Als er iets beweegt op het hogere niveau blijkt dat toch extra aandacht op het gemeentelijk niveau mee te brengen. Het is dus mogelijk dat in de nasleep van het nieuwe Vlaamse openbaarheidsdecreet nog een aantal reglementen worden opgesteld.

Er is zoals gezegd wel een verschil tussen het reglement openbaarheid van bestuur vóór 1997 en na 1997. Eens wettelijke verplichtingen zijn ingevoerd, kan het openbaarheidsreglement enkel nog aanvullende bepalingen inzake (vooral actieve) openbaarheid van bestuur regelen. Het kan het recht niet beperken en kan enkel het recht uitbreiden als de wettelijke uitzonderingsgronden niet in het gedrang komen. Het is dan ook een positieve ontwikkeling dat toch nog meer dan de helft van de openbaarheidsreglementen tot stand is gekomen na 1998. Dat betekent dat dit instrument niet irrelevant geworden is nu de wetgever het kader heeft geschapen.

Aansluitend daarbij stellen we vast dat achter de blijkbaar vastgestelde continuïteit in vergelijking met 1997 (tabel 3.1.) toch een ander patroon schuilgaat als de gegevens correct zijn. Aangezien meer dan de helft van de reglementen tot stand is gekomen nadat het onderzoek in 1997 is gevoerd, is het duidelijk dat een aantal van de reglementen van vóór 1997 afgeschaft zijn, of niet meer toegepast worden, terwijl in diezelfde gemeenten waar ze afgeschaft zijn, of in andere gemeenten dan weer nieuwe reglementen tot stand zijn gekomen. Zo blijft het aantal gemeenten met een reglement toch min of meer constant. Een interessant onderzoek zou kunnen gevoerd worden naar de inhoud van die reglementen en de relevantie ervan nadat de wet- en decreetgever hun werk gedaan hebben. Dit valt echter niet meer binnen het bestek van deze eindverhandeling.

Een laatste vraag die over het openbaarheidsreglement gesteld is, was de vraag of het reglement aangepast moest worden aan het nieuwe Vlaamse openbaarheidsdecreet. Zo kunnen we te weten komen of de reglementen worden geactualiseerd indien nodig. De gemeenten konden ja of nee antwoorden, of een derde optie, waarin ze duidelijk maakten dat het reglement inderdaad moest aangepast worden, maar dat dat momenteel nog niet gebeurd is. Deze antwoordmogelijkheid werd bijgevoegd omdat de bevraging relatief kort volgde op de invoering van het nieuwe decreet.

We stellen vast dat in de respons slechts tien gemeenten hun reglement niet moesten aanpassen (dit was ongeveer één vijfde van het aantal gemeenten met een reglement) en dat al 15 gemeenten de aanpassing uitgevoerd hebben. De grootste groep gemeenten (27) was echter op het moment van de bevraging nog bezig met de aanpassing van het reglement.

Het belang van het spreekrecht voor openbaarheid van bestuur is in deze eindverhandeling al kort uiteengezet (cfr. supra 1.2.1.2 en 2.1.1). Kort samengevat gaat het om een fundamenteel recht van vrije meningsuiting voor de ambtenaar, maar in de context van deze eindverhandeling gaat het om een randvoorwaarde voor openbaarheid van bestuur. Aan de respondenten werd gevraagd of het spreekrecht voor ambtenaren bij reglement is geregeld in hun gemeente. De mogelijke antwoorden waren “Ja”, “Nee”, “Het is in voorbereiding” en “Het spreekrecht voor ambtenaren zit verwerkt in een ander reglement”. De verdeling over deze antwoorden vinden we terug in grafiek 3.3. Hieruit blijkt dat drie vierde van de gemeenten die de vragenlijst ingevuld hebben geen gemeentelijk reglement hebben inzake spreekrecht en dat ook niet voorbereiden. Het overige vierde wordt dan ongeveer gelijkmatig verdeeld tussen gemeenten met een reglement spreekrecht (19), gemeenten die dit voorbereiden (19), en gemeenten waarvan het spreekrecht verwerkt zit in een ander reglement (22).

We stellen een laag aantal reglementen spreekrecht vast (8% + 9% in een ander reglement), en we willen hiervoor natuurlijk een verklaring vinden. We vergelijken het kleine aantal reglementen spreekrecht met het aantal reglementen openbaarheid van bestuur. Voor dit laatste zijn de belangrijkste zaken al bij wetgeving geregeld en bij het spreekrecht, zoals gezegd een fundamenteel recht, zou dit ook zo moeten zijn. Daarom bekijken we de wettelijke regelingen die hierop van toepassing zijn. De (nieuwe) gemeentewet stelt in dat verband dat de algemene bepalingen van het administratief statuut van het gemeentepersoneel door de koning worden vastgelegd na raadpleging van de meest representatieve organisaties van het gemeentepersoneel.[137] De sectorale akkoorden die in uitvoering daarvan zijn tot stand gekomen maken geen melding van het spreekrecht. In de toekomst zou het spreekrecht echter in het gemeentedecreet zelf moeten terechtkomen. Uit het voorontwerp van gemeentedecreet blijkt namelijk dat de gemeenteraden een deontologische code zullen moeten vaststellen voor het gemeentepersoneel.[138] Daarnaast worden in dit voorontwerp ook al de hoofdlijnen van een aantal regels, onder andere ook het spreekrecht, vastgelegd.[139] Als deze artikelen onverkort in het gemeentedecreet blijven, betekent dit dat er in alle gemeenten een deontologische code moet komen, waarin de algemene bepalingen (zoals het spreekrecht) kunnen worden geconcretiseerd en in bijkomende rechten en plichten kan worden voorzien. Dat zal tot gevolg hebben dat het aantal reglementen die het spreekrecht regelen in de toekomst zal groeien, en dat er alleszins een decretale regeling zal zijn voor die gemeenten die dat spreekrecht niet wensen te concretiseren in de deontologische code.

Het is ook interessant om een vergelijking te maken met het onderzoek uit 1997[140], dat ook de aanwezigheid van het reglement voor spreekrecht onderzocht. In grafiek 3.4. zien we de verdeling per provincie in 1997 en in 2005. Voor de beide jaren zijn de gemeenten met reglementen spreekrecht samengeteld met de gemeenten waarvan het spreekrecht in een ander reglement is verwerkt. De reglementen in voorbereiding zijn hier niet bijgeteld (in 1997 waren dat er 6 voor alle provincies, in 2005 19).

Grafiek 3.4. Gemeenten met spreekrecht (in een specifiek reglement of verwerkt in ander reglement) in de gemeenten per provincie in 1997 en in 2005

Er zijn een aantal verschillen tussen de Vlaamse provincies (die echter niet statistisch significant zijn[141]), maar we stellen vooral vast dat, behalve in Limburg, het aantal reglementen overal gestegen is sinds 1997. Het verschil tussen 1997 en 2005 over alle provincies is significant.[142] (Als we ook de reglementen in voorbereiding meetellen, zijn de cijfers nog meer uitgesproken en stijgen de cijfers ook in Limburg). Dit resultaat wordt nog iets meer uitgesproken als we er rekening mee houden dat de respons in 1997 iets groter was. Deze stijging moet echter ook genuanceerd worden, door het feit dat in 1997 de antwoordmogelijkheid “in een ander reglement verwerkt” niet aangeboden werd. Een aantal gemeenten hadden toen zelf aangegeven dat het in voorbereiding was, of dat het in een ander reglement verwerkt zat. Het is echter aannemelijk dat niet alle gemeenten waarvan een reglement in voorbereiding was, of waarbij het spreekrecht elders was in verwerkt dat toen ook vermeld hebben. Dat betekent dat de cijfers van 1997 dus niet even volledig waren als in 2005, en dat niet met zekerheid kan worden gezegd dat er zich een stijging heeft voorgedaan. In ieder geval is het aantal gemeenten waarin het spreekrecht geregeld is zowel in 1997 als in 2005 vrij laag, en het blijkt dan ook niet overbodig te zijn dat het spreekrecht decretaal zal worden vastgelegd en dat de gemeenteraad zal worden verplicht een deontologische code op te stellen.

Als we nagaan of er ook een verband is tussen de grootte van de gemeente en het feit of het spreekrecht op een of andere manier bij reglement geregeld is, doen we een aantal interessante vaststellingen. Het gemiddelde voor het hele Vlaamse gewest is 17,4% (reglementen spreekrecht en spreekrecht in een ander reglement). De gemeenten met minder dan 10.000 inwoners doen het duidelijk slechter dan het gemiddelde (10%) terwijl de gemeenten met 20.000 tot 30.000 inwoners (25%), samen met de gemeenten met meer dan 50.000 inwoners (50%) beter scoren dan het gemiddelde. Omdat er te weinig observaties zitten in de verschillende categorieën, moeten we een aantal categorieën samenvoegen om een zinvolle statistische test te doen. Als we de grens leggen op 20.000 inwoners, stellen we vast dat het verschil significant is.[143] In gemeenten met meer dan 20.000 inwoners zijn er dus significant meer reglementen spreekrecht dan in de kleinere gemeenten. Net zoals bij het openbaarheidsreglement kunnen we dus hier de opmerking maken dat waarschijnlijk iets minder dan 17% van alle Vlaamse gemeenten een reglement spreekrecht heeft. De kleinste gemeenten, die relatief het minst dergelijke reglementen hebben, zijn namelijk ondervertegenwoordigd in de respons.

Met een open vraag werd de respondenten ook nog gevraagd hoe het spreekrecht dan precies geregeld wordt. Daaruit blijkt dat in de meeste gemeenten die de open vraag invulden, het spreekrecht vervat is in het statuut of in het arbeidsreglement (voor contractuelen). Ook wordt het spreekrecht vaak in het openbaarheidsreglement geregeld. Een aantal respondenten gaf, anders dan voor de meeste gemeenten, als antwoord op de open vraag in het kort de hoofdlijnen van de inhoud van het spreekrecht weer. Een aantal van die reacties waren: “Ambtenaren mogen aan de bevolking toelichting geven bij de dossiers die zij behandelen. Verklaringen aan de pers moeten vooraf gemeld worden aan de Persdienst.” “Ambtenaren houden zich bij feiten en technische uitleg. De mandatarissen nemen de beleidszaken voor hun rekening.” “Geen spreekrecht: enkel burgemeester heeft spreekrecht”. Uit deze uiteenlopende reacties blijkt dat spreekrecht voor ambtenaren in de Vlaamse gemeenten vrij uiteenlopend wordt geïnterpreteerd (van uitgebreid tot zeer eng). Dat is nogmaals een argument voor een uniforme decretale regeling zoals het voorontwerp van gemeentedecreet het oplegt. Ruimte voor verdere precisering blijft (in de deontologische code), maar op het basisrecht op vrijheid van meningsuiting voor de ambtenaar kan niet worden afgedongen.

De open vraag bleek overigens niet geheel duidelijk te zijn, aangezien blijkbaar verschillende soorten antwoorden op die vraag werden gegeven. Twee respondenten stuurde het reglement spreekrecht zelfs op, maar één reglement bleek het spreekrecht voor burgers in de vergadering van de gemeenteraad te regelen. Het andere opgestuurde reglement (van Borgloon) dateerde van 1995 en legde heel nauwkeurig en duidelijk de rechten en plichten van de ambtenaar in dat verband vast; de link met openbaarheid van bestuur wordt in dit reglement ook duidelijk gelegd.

3.3. De politieke gevoeligheid van openbaarheid van bestuur in de Vlaamse gemeenten

Een interessante vraag is ook in hoeverre de invoering van een regime van openbaarheid van bestuur politiek gevoelig ligt. Openbaarheid stelt nu eenmaal een einde aan een cultuur van beslotenheid en beslissingen in achterkamers, terwijl het niet ondenkbaar is dat politici (en dus ook gemeentepolitici) net die cultuur verkiezen. In een dergelijke situatie kan de invoering van openbaarheid van bestuur een gevoelige issue worden in een gemeente. Openbaarheid van bestuur kan natuurlijk ook gevoelig liggen als de gemeentelijke beleidsvoerders net grote voorstanders zijn van meer openheid en openbaarheid. In de enquête werd niet gevraagd naar de redenen voor het eventuele gevoelige karakter van openbaarheid van bestuur. Hier wordt enkel getracht een beeld te schetsen van de mate waarin openbaarheid van bestuur belangrijk wordt geacht in de gemeentelijke politiek. Het is wel van belang op te merken dat deze vraag niet aan de politici zelf, maar aan een ambtenaar gesteld werd. In grafiek 3.5. zien we hoe de respondenten op deze vraag geantwoord hebben.

Grafiek 3.5. In welke mate is het regelen van openbaarheid van bestuur een politiek gevoelige aangelegenheid (geweest)? (absolute cijfers en %)

We stellen vast dat volgens de respondenten in meer dan de helft van de gemeenten de invoering van openbaarheid van bestuur bijna onopgemerkt is voorbijgegaan. Vier op tien gemeenten stelt dat er enige aandacht aan openbaarheid van bestuur is besteed, en slechts in vijf procent was openbaarheid van bestuur een in hoge mate politiek gevoelig onderwerp. We gingen ook na of dat patroon voor de verschillende provincies verschillend was.

Tabel 3.3. De politieke gevoeligheid van openbaarheid van bestuur per provincie (%)

In tabel 3.3. zien we de verdeling van de vraag voor de gemeenten. We stellen vast dat er een aantal verschillen zijn tussen de provincies, maar deze zijn niet statistisch significant.[144] In Antwerpen bijvoorbeeld is openbaarheid van bestuur in meer dan de helft van de gemeenten enigszins een politiek gevoelige aangelegenheid geweest. In Limburg en in West-Vlaanderen waren er dan weer meer gemeenten dan gemiddeld waar openbaarheid in het geheel niet gevoelig lag. In Vlaams-Brabant lijkt er een ongewoon hoog aantal gemeenten te zijn waar openbaarheid van bestuur in hoge mate politiek gevoelig ligt, maar het gaat hier over slechts vijf gemeenten terwijl de verwachte waarde 2,2 is. Door de geringe grootte van de groepen kunnen bovenstaande verbanden dus niet statistisch aangetoond worden. We kunnen enkel vaststellen dat bij de gemeenten in de respons deze resultaten naar voren kwamen. Een verklaring voor deze verschillen tussen de provincies ligt niet meteen voor de hand.

Er werd ook nagegaan of er een verband is tussen de grootte van de gemeente en de politieke gevoeligheid, maar we stellen vast dat dit verband niet blijkt uit de respons. De verdeling van de antwoorden reflecteert voor de verschillende groepen gemeenten vrij nauwkeurig de verdeling in de volledige respons.

Het belang van opleiding voor de ambtenaren over dit onderwerp is al vroeger naar voren gebracht in deze eindverhandeling (cfr. supra 1.3.4.2.). In het onderzoek werd daarom nagegaan in hoeverre de gemeente-ambtenaren een opleiding hebben genoten over de wijze waarop ze moeten omgaan met openbaarheid van bestuur. Het hangt er natuurlijk van af wie de definitieve beslissing neemt over de aanvraag om toegang tot bestuursdocumenten. Bij de federale wetgeving (wet van 12 november 1997) was dit nog het gemeentebestuur[145], en dan was opleiding voor de ambtenaren in principe niet nodig, hoewel het ook mogelijk is dat de ambtenaren vlot inzage konden geven en enkel de moeilijke gevallen voor het gemeentebestuur kwamen. Ook na het Vlaamse decreet van 26 maart 2004 is opleiding voor een ruimer aantal ambtenaren enkel nodig in de mate waarin de secretaris zijn bevoegdheid delegeert. In hoofdstuk 5 (5.3.1.) gaan we in op wie de definitieve beslissing neemt; in dit onderdeel bekijken we enkel de mate van opleiding. Er werden hierover drie vragen gesteld. De eerste twee vragen onderzochten of er interne en/of externe opleiding gevolgd is. De derde vraag was een open vraag die naar andere initiatieven vroeg om de ambtenaren vertrouwd te maken met openbaarheid van bestuur. In grafiek 3.6. zien we de verdeling voor de eerste twee vragen.

Grafiek 3.6. Is er interne of externe opleiding over openbaarheid van bestuur gevolgd in uw gemeente? (absolute cijfers en %)

In tien procent van de gemeenten is zowel interne als externe opleiding (door het Instituut voor de Overheid) gevolgd. Een kleine tien procent heeft enkel interne opleiding gevolgd, en bijna één op vier gemeenten heeft enkel externe opleiding gevolgd. Zes op tien gemeenten uit de respons hadden geen opleiding gevolgd. Dit lijkt een zeer groot aantal, maar we moeten deze resultaten zien in samenhang met de derde, open vraag in verband met opleiding. Het is mogelijk dat de gemeenten waar geen opleiding is gevolgd andere initiatieven hebben ontwikkeld om de ambtenaren te leren omgaan met openbaarheid van bestuur. Uit die derde vraag bleek bijvoorbeeld dat in 55 van de gemeenten waar geen van beide soorten opleiding werd gevolgd, toch iets gebeurd is om de gemeentelijke administratie vertrouwd te maken met openbaarheid van bestuur. Vooral dienstnota’s, overleg tussen diensthoofden, het bijwonen van studiedagen (meestal maar door één persoon) worden veel toegepast, een enkele keer werd ook een opleiding bij “Kortom” (de vereniging voor overheidscommunicatie www.kortom.be) vermeld. Ook het beantwoorden van concrete vragen die het gemeentepersoneel zou kunnen hebben over openbaarheid van bestuur wordt vaak vermeld als antwoord op de open vraag. Eén gemeente meldde dat openbaarheid een houding was die al veel langer bestond dan in 1997 en twee andere gemeenten gaven aan dat de opleiding nog niet gevolgd was, maar nog zou gevolgd worden. Als we deze laatste drie gemeenten samentellen met de 55 gemeenten waar geen opleiding is genoten, maar die in de open vraag toch een initiatief vermelden, komen we tot 58 gemeenten. Dat betekent dat bij 41,1% (58 van de 141 en 24,6% van de totale respons) van de gemeenten waar geen opleiding gevolgd is, er toch in een of andere vorm initiatieven zijn (geweest) om openbaarheid voor het gemeentepersoneel te verduidelijken. Dat betekent wel dat er nog 83 (35,2%) gemeenten zijn in de respons waar interne noch externe opleiding werd gevolgd, en waar de respondenten ook geen andere initiatieven vermeldden.

Ook de gemeenten waar wel opleiding was gevolgd (interne en/of externe) vermeldden als antwoord op de open vraag nog aanvullende initiatieven om het gemeentepersoneel te leren omgaan met openbaarheid van bestuur. Dezelfde initiatieven die aan bod kwamen bij de gemeenten die geen opleiding hebben gekregen, worden ook hier vermeld.

Een belangrijke vaststelling is ook dat bij de gemeenten kleiner dan 10.000 inwoners 78% van de gemeenten interne noch externe opleiding had gevolgd, terwijl bij de gemeenten groter dan 30.000 inwoners dat percentage op ongeveer de helft lag (37,8%). We kunnen dus stellen dat de grotere gemeenten relatief gezien meer interne of externe opleiding inzake openbaarheid van bestuur hebben gevolgd. Het verband tussen grootte en het volgen van interne of externe opleiding is dan ook significant.[146] Een eerste oorzaak daarvoor kan zijn dat grotere gemeenten een groter budget hebben voor opleiding, maar een tweede, belangrijkere oorzaak kan ook zijn dat secretarissen van grotere gemeenten wegens een hoge werklast meer delegeren. Op die manier is er ook meer nood aan opleiding voor de rest van het gemeentepersoneel. In kleinere gemeenten kan de secretaris nog gemakkelijker die bevoegdheid op zich nemen.[147]

Er zijn ook significante provinciale verschillen.[148] Antwerpen en Limburg hebben het kleinste aantal gemeenten zonder interne of externe opleiding (respectievelijk 42 en 40 procent), terwijl in de andere drie provincies zowat 70 procent van de gemeenten geen interne of externe opleiding heeft genoten. Omgekeerd betekent dit dat 60 procent van de Antwerpse en Limburgse gemeenten externe en/of interne opleiding hebben gekregen, terwijl dat slechts voor 30 dertig procent van de gemeenten in de andere provincies geldt. Een verklaring hiervoor kan zijn dat de provincies Antwerpen en Limburg een langere communicatietraditie hebben (cfr. infra 7.1.1.).

Openbaarheid van bestuur zal vermoedelijk minder effect sorteren als de inwoners van de gemeente er niet van op de hoogte zijn dat zij inzage kunnen krijgen in bestuursdocumenten van hun gemeente. Daarom werd in het onderzoek ook gevraagd aan de respondenten of de invoering van openbaarheid van bestuur gepaard ging met een informatiecampagne voor de bevolking. De resultaten vinden we terug in grafiek 3.7.

Grafiek 3.7. Is er een informatiecampagne over openbaarheid gevoerd door de Vlaamse gemeenten? (absolute cijfers en %)

Uit deze grafiek blijkt dat bijna 80 procent van de respondenten zegt dat zijn gemeente geen informatiecampagne heeft gevoerd voor de bevolking. Zestien procent zegt dat er een inderdaad een informatiecampagne heeft plaatsgevonden, en 15 respondenten (6%) zeggen dat ze het niet weten. Deze cijfers lijken uitgesproken negatief, maar moeten worden genuanceerd. De 16 procent die “ja” antwoordden op deze vraag, kregen nog een tweede vraag voorgelegd, over de wijze waarop de bevolking hierover was geïnformeerd. Dit bleek in de meeste gevallen het informatieblad, de website en een enkele keer een persbericht te zijn. Daarbij stelt zich de vraag in hoeverre dat kan beschouwd worden als een informatiecampagne. Het valt dus niet uit te sluiten dat een aantal van de respondenten die “nee” geantwoord hebben, een artikel in het informatieblad niet echt beschouwden als een informatiecampagne en daarom “nee” hebben geantwoord. We kunnen wel besluiten dat er alleszins geen grootschalige initiatieven zijn opgezet om de inwoners van de gemeente op de hoogte te brengen van hun recht toegang tot bestuursdocumenten, ook niet in de grote steden. Publicatie op de website en in het informatieblad zijn zeker een begin, en vermoedelijk hebben meer dan de aangegeven 16% van de Vlaamse gemeenten deze stappen gezet, maar de kans is groot dat op die manier maar een aantal reeds geïnteresseerde inwoners echt worden bereikt.

Er werd tenslotte nog onderzocht of de gemeenten bij de implementatie van openbaarheid van bestuur de nadruk leggen op actieve dan wel passieve openbaarheid. Met deze eenvoudige vraag wordt onderzocht of de gemeenten meer aandacht besteden aan de informatieverstrekking uit eigen initiatief (actieve openbaarheid), of meer belang hechten aan de passieve openbaarheid, waar de wet meer uitvoerig regelingen oplegt. Als de nadruk op dit laatste ligt zal de gemeente op het vlak van openbaarheid van bestuur vooral trachten te voldoen aan de wettelijke verplichtingen voor het geven van toegang tot bestuursdocumenten. Als de nadruk op actieve openbaarheid ligt, wordt er in het kader van openbaarheid waarschijnlijk meer aandacht besteed aan het actieve voorlichtingsbeleid van de gemeente. De concepten actieve en passieve openbaarheid worden uitgelegd in de vraag, maar welke initiatieven de respondent dan onder de twee categorieën van openbaarheid plaatst, blijft zijn/haar keuze. De verdeling van de antwoorden zien we in grafiek 3.8.

Grafiek 3.8. Wordt in uw gemeente de nadruk gelegd op de actieve of op de passieve openbaarheid? (naar provincie, %)

Bij het bekijken van grafiek 3.8. blijkt uit de totaalscores dat de meeste gemeenten ofwel het meest belang hechten aan actieve openbaarheid (116 of 49% van de gemeenten in de respons), ofwel evenveel nadruk leggen op actieve en passieve openbaarheid (bijna 45% van de gemeenten). De overige zeven procent wordt verdeeld over gemeenten die de nadruk leggen op passieve openbaarheid (15 gemeenten in de respons) en twee gemeenten die de vraag niet beantwoordden. In dezelfde grafiek 3.8. zien we ook de verdeling over de verschillende provincies. In alle provincies leggen de gemeenten ofwel de nadruk hoofdzakelijk op de informatieverstrekking door de gemeente uit eigen beweging (actieve openbaarheid), ofwel in gelijke mate op actieve en passieve openbaarheid. In Antwerpen, Vlaams-Brabant en West-Vlaanderen zijn de gemeenten die het laatste verkiezen iets talrijker, terwijl in Limburg en in Oost-Vlaanderen meer gemeenten de nadruk leggen op actieve openbaarheid. Die verschillen zijn niet getest op significantie omdat te weinig gemeenten passieve openbaarheid verkiezen, zodat statistische analyse hierop geen zin heeft.

Het is alleszins duidelijk dat de gemeenten ofwel meest belang hechten aan actieve openbaarheid, ofwel evenveel aan zowel actieve als passieve openbaarheid. Slechts een kleine groep gemeenten legt vooral de nadruk op passieve openbaarheid. Het is natuurlijk ook minder vanzelfsprekend voor de gemeente om de nadruk te leggen op dat onderdeel van de wetgeving dat eigenlijk slechts een kleine inspanning vereist. Bij passieve openbaarheid gaat het er namelijk om dat de burgers zelf een aanvraag van toegang tot bestuursdocumenten doen, en de gemeente moet er enkel voor zorgen dat dit zo vlot en vooral correct mogelijk verloopt.

We gaan ook na of er een verband is met de grootte van de gemeenten, en uit de respons komt naar voren dat er inderdaad een verschil is tussen grotere en kleinere gemeenten. We stellen bijvoorbeeld vast dat van alle gemeenten groter dan 20.000 inwoners, bijna twee derde (64,6%) antwoordt dat de gemeente de nadruk legt op actieve openbaarheid. Slechts één van de 65 gemeenten (1,5%) groter dan 20.000 inwoners legt daar de nadruk op passieve openbaarheid en een derde (33,8%) van die “grotere” gemeenten legt evenveel nadruk op actieve als passieve openbaarheid. Bij gemeenten kleiner dan 20.000 inwoners verschillen die cijfers duidelijk: 43% legt de nadruk op actieve openbaarheid, 47% op beide, en bijna negen procent legt de nadruk op passieve openbaarheid. Dit verschil (als we dus de grens leggen bij 20.000 inwoners) is statistisch significant[149], dus het blijkt dat de respondenten van grotere gemeenten relatief gezien meer vinden dat in hun gemeente de nadruk op actieve openbaarheid wordt gelegd. Een mogelijke verklaring is dat grotere gemeenten meer middelen hebben om een uitgebreid actief openbaarheidsbeleid te voeren, terwijl kleinere gemeenten zich relatief meer moeten beperken tot wettelijke verplichtingen.

Uit de resultaten van het algemene deel van de vragenlijst kunnen een aantal eerste conclusies getrokken worden. Een eerste uit het oog springend resultaat, is dat openbaarheidsbeleid in de gemeentelijke politiek niet heel veel aandacht krijgt. Dat komt zeker naar voren in de vraag over politieke gevoeligheid, waar in meer dan de helft van de gemeenten openbaarheid van bestuur in het geheel niet politiek gevoelig lag. Dit blijkt echter ook uit het gebrekkige realiseren van een aantal randvoorwaarden, zoals het reglement openbaarheid van bestuur (slechts in 22% van de gemeenten in de respons) en het aantal gemeenten waar opleiding is gevolgd (in 40% van de gemeenten). Naast de ambtenaren krijgen ook de inwoners niet de nodige informatie over openbaarheid van bestuur, want ook het aantal informatiecampagnes (slechts in 16% van de gemeenten) en de wijze waarop die “informatiecampagnes” gebeuren (meestal via een vermelding in het informatieblad of op de lokale teletekst) doet wenkbrauwen fronsen over het realiseren van de randvoorwaarden voor een goede implementatie van openbaarheid van bestuur. Het reglement spreekrecht (ruim gerekend in 25% van de gemeenten) kunnen we ook in dit rijtje plaatsen, maar het heeft, naast zijn rol als randvoorwaarde voor openbaarheid, natuurlijk ook een zelfstandige functie om het recht op meningsuiting van de ambtenaar te verzekeren. In ieder geval blijkt dat het onderwerp openbaarheid van bestuur over het algemeen geen “hot issue” is in de gemeenten. Veel hangt waarschijnlijk af van de vraag of er in de gemeente iemand in een relatief belangrijke positie (in college of gemeenteraad / in de gemeentelijke administratie) aan de kar trekt om openbaarheid van bestuur op een zo ruim mogelijke manier te realiseren.

Een tweede vaststelling is dat de gemeenten de nadruk leggen ofwel op actieve openbaarheid, ofwel op zowel actieve openbaarheid als passieve openbaarheid. Slechts een kleine minderheid schenkt meer aandacht aan passieve openbaarheid. Dit lijkt er op te wijzen dat de gemeenten vooral belang hechten aan de informatieverstrekking op eigen initiatief om de burger te bereiken.

Een laatste vaststelling is dat er toch een aantal verschillen zijn tussen de provincies, en dit in bijna alle vragen. Dit kan te maken hebben met de gemiddelde grootte van de gemeenten in de verschillende provincies, of met een minder lange communicatietraditie in een aantal provincies ten opzichte van andere. We komen hier later op terug, evenals op de verschillen tussen de gemeenten naargelang van de grootte (cfr. infra 7.1.1. en 7.1.2.).

In dit hoofdstuk stellen we de resultaten voor van de vragen over actieve openbaarheid in het onderzoek. Actieve openbaarheid van bestuur is eerst en vooral een juridische verplichting voor het bestuur, zonder dat daar echter een subjectief recht uit voortvloeit voor de burger. In de eerste drie paragrafen wordt aandacht besteed aan de vier concrete juridische verplichtingen die actieve openbaarheid met zich meebrengt voor het bestuur. In een vierde en vijfde paragraaf willen we dan een aantal bijkomende instrumenten onderzoeken, die niet binnen het kader van de actieve openbaarheid van bestuur op zich passen, maar wel binnen de algemene voorlichtingsverplichting, geformuleerd in het Vlaamse decreet van 26 maart 2004[150].

Concreet gaan we in een eerste paragraaf (4.1.) na in hoeverre de vier wettelijke verplichtingen worden opgevolgd in de gemeente. In een tweede (4.2.) en derde paragraaf (4.3.) wordt iets dieper ingegaan op twee van de wettelijke verplichtingen, respectievelijk het aanduiden van een communicatie-ambtenaar en het opstellen van een wegwijsdocument. In een vierde paragraaf (4.4.) wordt aandacht besteed aan een mogelijk instrument in het kader van de algemene voorlichtingsverplichting, namelijk het informatieblad. Daarna (4.5.) worden een aantal andere initiatieven om inwoners voor te lichten, opgesomd. In een laatste paragraaf (4.6.) worden dan een aantal conclusies getrokken uit de resultaten van dit hoofdstuk.

In een eerste vraag over de actieve openbaarheid werd aan de gemeenten gevraagd welke initiatieven werden genomen om alle vier de wettelijke verplichtingen te realiseren. Uit de antwoorden kunnen we opmaken in hoeverre de vier verplichtingen worden nageleefd. Doordat het een open vraag betrof zijn de resultaten wel niet volledig. Voor twee van de vier verplichtingen, de communicatie-ambtenaar en het wegwijsdocument, komen de resultaten wel van alle gemeenten, omdat die twee verplichtingen ook nog eens apart werden bevraagd. De mate waarin de Vlaamse gemeenten voldoen aan de vier wettelijke verplichtingen kunnen we aflezen in grafiek 4.1.

Grafiek 4.1. De percentages gemeenten die voldoen aan de verschillende wettelijke verplichtingen apart

Uit de grafiek kunnen we afleiden dat de wettelijke verplichtingen over het algemeen zeer goed worden opgevolgd. Uitschieter hierbij zijn de contactgegevens op briefwisseling, die in 96% van de gemeenten worden vermeld. Voor de andere verplichtingen wordt tussen de 80 en de 90 procent gescoord, wat ook een zeer positief resultaat is.

De op het eerste gezicht zeer goede resultaten moeten echter worden genuanceerd. Ten eerste zijn, zoals gezegd, de gegevens voor het vermelden van een contactambtenaar in briefwisseling en beroepsmogelijkheden waar nodig niet volledig. Zo zijn de gegevens voor de contactambtenaar berekend op 109, en van de beroepsmogelijkheden op 102 antwoorden. De redenen voor dat eerder lage aantal antwoorden (in vergelijking met het totaal aantal antwoorden 236) zijn tweeërlei. Ten eerste waren het antwoorden op een open vraag, en open vragen kregen in de vragenlijst over het algemeen een kleiner aantal antwoorden (in dit geval beantwoordden 41 gemeenten de vraag niet.) De tweede reden is dat in de vraag wel werd gevraagd naar de vier verplichtingen, maar dat er in de web survey door een technische fout slechts twee van die vier uitgelegd werden (de andere twee werden uitgelegd in een post scriptum in de begeleidende e-mail[151]). Een aantal gemeenten geeft dan ook enkel een antwoord voor de eerste twee verplichtingen (Communicatie-ambtenaar en wegwijsdocument). Het is dus mogelijk dat die 96% (contactambtenaar) en de 83,3% (beroepsmogelijkheden) overdreven cijfers zijn, want deze cijfers zijn berekend op de gemeenten die de vraag goed begrepen hebben, terwijl de kans bestaat dat tussen de respondenten die niet antwoorden een groter aantal gemeenten zit die niet aan de verplichtingen voldoen. Deze nuancering doen echter niets af van de vaststelling dat een groot aantal gemeenten aan die verplichtingen voldoet, zij het dan misschien minder dan de 96% en 83% respectievelijk voor de vermelding van de contactambtenaar en de vermelding van de beroepsmogelijkheden, die uit de respons naar voren komen.

Een tweede nuancering is ook op zijn plaats voor de cijfers van het opstellen van een wegwijsdocument. In de 82,60% zitten namelijk ook negen procent gemeenten waarvan het opstellen van het wegwijsdocument “in voorbereiding” was op het moment dat de respondenten de vragenlijst invulden. Dat negen procent van de wegwijsdocumenten nog in voorbereiding is, is eerder verbazingwekkend, gezien deze verplichting ook al geformuleerd was in de wet van 12 november 1997.[152]

Een laatste reden waarom de gegevens moeten worden genuanceerd is het feit dat deze hoge cijfers (ook na de nuancering omwille van onvolledige gegevens) wel een hoge mate van opvolging van de wettelijke verplichtingen suggereren, maar daarom nog niet betekenen dat de actieve openbaarheid in de Vlaamse gemeenten een uitgebreide invulling krijgt. Als bijvoorbeeld een communicatie-ambtenaar benoemd wordt, enkel en alleen omdat dit een wettelijke verplichting is, is de kans reëel dat deze bevoegdheid niet ernstig wordt genomen. Daarom gaan we ook verder in op een tweetal van deze verplichtingen in de volgende twee paragrafen.

Zoals we in de vorige paragraaf konden vaststellen is er in 87% van de Vlaamse gemeenten in de respons een communicatieambtenaar. Als men deze cijfers vergelijkt met de cijfers in 1997, stelt men vast dat er zich een grote stijging heeft voorgedaan in het aantal communicatie-ambtenaren (toen voorlichtingsambtenaren). In 1997 bleken namelijk slechts in 111 van de 264 gemeenten (42%) een voorlichtingsambtenaar te hebben aangesteld.[153] Het feit dat de aanduiding van deze ambtenaar in 1997 nog niet wettelijk verplicht was, zal hier ongetwijfeld de belangrijkste verklaring voor zijn.

In deze paragraaf gaan we iets dieper in op het profiel van de communicatie-ambtenaar door een aantal bijkomende vragen. Eerst overlopen we die resultaten voor de verschillende vragen, daarna onderzoeken we het verband tussen dat profiel van en de grootte van de gemeente enerzijds, en het verband tussen het profiel en de provincie anderzijds.

Een eerste vraag over de communicatie-ambtenaar was die naar de hiërarchische graad en niveau in de gemeenteadministratie. Deze ambtenaar wordt in het nieuwe Vlaamse openbaarheidsdecreet de bevoegdheid toegewezen om de communicatie met de inwoners te coördineren (cfr. supra 1.2.2.1.). Dit is een belangrijke functie en met de vraag naar de hiërarchische graad willen we onderzoeken of deze het belang van de functie reflecteert. In grafiek 4.2. worden de resultaten van deze vraag voorgesteld. Dezelfde vraag werd overigens gesteld in 1997 in het onderzoek van J. De Maertelaere (toen de aanduiding van een communicatie- of voorlichtingsambtenaar nog niet verplicht was door de wetgeving), en de resultaten van 2005 worden in dezelfde grafiek 4.2. uitgezet tegenover de resultaten uit 1997.[154]

Grafiek 4.2. Hierarchische graad van de communicatie-ambtenaar in 1997 en in 2005 (%)

Uit grafiek 4.2. kunnen we afleiden dat in 2005 drie vierde van de communicatie-ambtenaren van niveau A of B is. Bijna een vierde behoort tot niveau C, en slechts een half procent (1 gemeente) heeft een communicatieambtenaar met als hiërarchische graad D. Als we de gegevens vergelijken met 1997 stellen we vast dat de hiërarchische graad van de communicatie-ambtenaar (toen “voorlichtingsambtenaar”) gemiddeld gezien hoger is. Er zijn relatief gezien meer ambtenaren van niveau A of B dan in 1997. Toen was nog meer dan 40% van de voorlichtingsambtenaren van niveau C. Het verschil tussen de hiërarchische graad van de communicatie-ambtenaren in 2005 en 1997 is significant.[155] Het blijkt dus dat de hiërarchische graad van deze ambtenaar is gestegen nadat zijn/haar benoeming een juridische verplichting is geworden voor de gemeenten. Een belangrijke verklaring hiervoor zijn de vrij uitgebreide toegewezen bevoegdheden die de taak van deze ambtenaar complexer maken.

Een tweede vraag is die naar het diploma. Hoewel het belang van het behaalde diploma voor het uitoefenen van zijn of haar taken niet al te zeer overschat mag worden, kan deze vraag toch interessante opleveren voor het opstellen van een profiel van de communicatie-ambtenaar. De resultaten van de vraag over het diploma zien we in grafiek 4.3. Opnieuw worden de resultaten vergeleken met de resultaten in 1997.[156]

In 2005 blijken een groot aantal (bijna 45%) communicatie-ambtenaren een diploma Hoger Onderwijs van het Korte Type te hebben. In vergelijking met 1997 is in het aandeel van ambtenaren met een HOKT dan ook gestegen. Het aandeel communicatie-ambtenaren met een diploma middelbaar onderwijs is dan weer duidelijk gedaald ten opzichte van 1997. Die verschuiving van middelbaar onderwijs naar HOKT lijkt de enige duidelijke trend te zijn op het vlak van diploma’s. Het feit dat er een significant verschil is[157] tussen de diploma’s van de communicatie-ambtenaren in 1997 en 2005, heeft dan ook vooral met die verschuiving te maken.

Als we kijken naar de inhoud van de diploma’s zien we dat bijna een vierde van de communicatieambtenaren met een universitair, HOLT of HOKT-diploma (en ongeveer 20% van alle communicatieambtenaren) een diploma heeft dat verband houdt met communicatie (-beheer, -management, -wetenschappen). Een dergelijke opleiding is niet noodzakelijk maar kan zeker een troef zijn voor het uitstippelen van een communicatiebeleid. Ook Bestuurswetenschappen/Bestuursrecht en Germaanse filologie (beide ongeveer 10% van de communicatie-ambtenaren die hoger onderwijs hebben genoten) worden relatief vaak vermeld.

Een volgende vraag in verband met het profiel van de communicatie-ambtenaar is de vraag of hij statutair dan wel contractueel tewerkgesteld is. Het is van belang hierbij de groei van het percentage contractueel tewerkgestelden bij de gemeenten in het oog te houden. In principe is contractuele tewerkstelling de uitzondering, maar het blijkt dat in werkelijkheid 53,94% van het gemeentepersoneel contractueel is aangeworven. Deze situatie is ontstaan omdat het voor de gemeente goedkoper en flexibeler is om het personeel contractueel aan zich te binden in plaats van iemand statutair aan te werven. Omdat de theorie en de praktijk blijkbaar mijlenver van elkaar liggen pleiten K. Janssens en R. Janvier dan ook voor een uniform contractueel statuut voor het personeel van de lokale besturen.[158] Hoewel het dus niet meer correct is om te zeggen dat een contractueel aangeworvene enkel tijdelijk of bij uitzondering is aangeworven wordt in dit onderzoek toch nog enig belang aan het statuut gehecht. Het is op zich zeker geen doorslaggevende factor voor het profiel dat we trachten te schetsen, en een contractueel tewerkgestelde communicatie-ambtenaar kan ongetwijfeld ook de nodige competenties hebben om zijn taak uit te voeren, maar het statuut geeft nog altijd, zij het in afnemende mate, het belang van de functie van communicatie-ambtenaar aan.

Uit de respons blijkt dat in 18,93% van de gemeenten met een communicatie-ambtenaar deze contractueel tewerkgesteld is. Dat betekent, omgekeerd, dat 81,07% van de communicatie-ambtenaren uit de respons statutair tewerkgesteld is. In 1997 lag deze verhouding nog op 68,5% statutair en 31,5% contractueel. De significante[159] stijging van het aantal statutairen lijkt te bevestigen dat er een groter belang wordt gehecht aan de communicatiefunctie, zeker gezien deze resultaten tegen de algemene trend van contractualisering van het gemeentepersoneel in lijken te gaan. De groeiende rol van communicatie als een integraal onderdeel van het gemeentelijk beleid komt hier duidelijk tot uiting.

Datzelfde komt ook naar voren uit de resultaten van de laatste vraag die werd gesteld over de communicatie-ambtenaar, namelijk of deze voltijds dan wel deeltijds als communicatie-ambtenaar tewerkgesteld is. Met andere woorden, kan de ambtenaar zich voltijds bezighouden met het coördineren van de informatieopdracht van de gemeente? Zoals al gezegd blijkt ook hier een positieve, significante[160] evolutie sinds 1997. Terwijl in 1997 nog een zeer nipte meerderheid (50,5%) deeltijds voorlichtingsambtenaar was, blijkt dat nu 67,96% zich voltijds bezighoudt met zijn taak als communicatie-ambtenaar.

4.2.2. Het profiel van de communicatie-ambtenaar in de verschillende provincies en naar de grootte van de gemeenten

Om de verschillende vragen die over de communicatie-ambtenaar gesteld zijn in één variabele samen te vatten is een puntenschaal geconstrueerd. Daarin worden de vijf vragen over het profiel (communicatie-ambtenaar, graad, diploma, statuut/contractueel, voltijds/deeltijds opgenomen) opgenomen. De vragen waar slechts twee antwoordmogelijkheden waren worden met 1 of 0 gequoteerd, en bij de vragen over de graad en het diploma worden de antwoorden geïntrapoleerd tussen 0 en 1.[161] De scores voor de vijf variabelen worden opgeteld en door vijf gedeeld (of door vier bij de gemeenten die de gegevens over het diploma niet wilden vrijgeven omdat dat persoonlijke gegevens zijn), zodat alle totaalscores zich tussen 0 en 1 bevinden. Met die variabele wordt dan gewerkt om het verband met de provincie, of de grootte van de gemeente te zoeken. Natuurlijk betekent dit ook een verlies aan rijkdom in de gegevens, maar dit is onvermijdelijk als een schaal geconstrueerd wordt.

Grafiek 4.4. Het profiel van de communicatie-ambtenaar in de Vlaamse provincies

Tabel 4.1. Significantie van de verschillen in gemiddelde scores voor het profiel van de communicatie-ambtenaar in de Vlaamse provincies

Het eerste verband dat we onderzoeken is dat tussen het profiel van de communicatie-ambtenaar en de provincie. In grafiek 4.4. wordt dit verband grafisch voorgesteld. De getallen stellen de gemiddelde scores voor op de samengestelde variabele van de gemeenten in de verschillende provincies. Antwerpen en Limburg scoren het best, Oost-Vlaanderen en West-Vlaanderen zitten een vijftal procentpunten (0,05) daaronder, en Vlaams-Brabant scoort het slechtst met een gemiddelde score van 0,601 voor het profiel van de communicatie-ambtenaar. Het is ook de enige provincie waarvan de resultaten sterk significant verschillen met de twee best scorende provincies, Antwerpen en Limburg, en licht significant (p<0,1) met de twee andere provincies. De lage score van Vlaams-Brabant kan grotendeels verklaard worden doordat 23,4% van de Vlaams-Brabantse gemeenten in de respons geen communicatie-ambtenaar had op het moment dat ze de vragenlijst beantwoorden. Bij de andere provincies is het aantal gemeenten zonder communicatie-ambtenaar beduidend lager. Door de manier waarop de samengestelde variabele wordt berekend krijgt een gemeente die geen communicatie-ambtenaar heeft een nulscore op die variabele. Als de scores voor de provincies herrekenend worden zonder die gemeenten zijn er minder grote verschillen (tussen 0,834 in Antwerpen en 0,766 in West-Vlaanderen). We kunnen dus zeker niet zeggen dat er duidelijke significante verschillen in het profiel van de communicatie-ambtenaar zijn vastgesteld tussen de gemeenten in de verschillende Vlaamse provincies. Toch scoren Antwerpen en Limburg het hoogst, en dit komt dikwijls terug voor de andere resultaten. We gaan hier later verder op in. (cfr. infra 7.1.1.)

Grafiek 4.5. Verband tussen profiel communicatie-ambtenaar en grootte van de gemeente

Vervolgens hebben we ook nagegaan of er een verband is tussen de grootte van de gemeente en het profiel van de communicatie-ambtenaar. In grafiek 4.5. wordt dit verband visueel voorgesteld. We zien een duidelijk verband tussen de grootte van de gemeente en het profiel van de communicatie-ambtenaar.

Tabel 4.2. Significantie van de verschillen in gemiddelde scores voor het profiel van de communicatie-ambtenaar van de groepen gemeenten naar grootte

Uit tabel 4.2. blijkt dat al deze verschillen significant zijn, behalve twee. Het verschil tussen de grootste gemeenten en de gemeenten met een aantal inwoners tussen de 50.000 en 100.000 is wel slechts licht significant. Diezelfde volgorde blijft ook bestaan als we de gemeenten zonder communicatie-ambtenaar niet meenemen in de berekening van de gemiddelde score voor het profiel. De afstand tussen kleinste gemeenten (score=0,687) en grootste gemeenten (score=1) wordt dan vanzelfsprekend wel iets kleiner. Voor deze verschillen hebben we wel de significantie niet berekend. Het verband met de grootte van de gemeente is in principe logisch, aangezien grotere gemeenten normaal ook meer aandacht kunnen besteden aan hun communicatiebeleid, en normaal ook een andere samenstelling van het personeel (meer personeel met een “hoger profiel”) hebben. Dat uit zich dan ook in een hoger profiel (hogere graad, hoger opgeleid, statutair, voltijds) van de communicatie-ambtenaar.

In paragraaf 4.1. konden we al zien dat 82,60% van de gemeenten een wegwijsdocument opgesteld heeft of aan het opstellen is. In deze paragraaf gaan we iets dieper in op dit wegwijsdocument. Vooreerst wordt onderzocht of het aantal dergelijke documenten verschilt naargelang van de provincie. In grafiek 4.5. zien we de resultaten.

Grafiek 4.6. Het wegwijsdocument in de gemeenten van de vijf Vlaamse provincies (%)

We zien in grafiek 4.5. dat er toch een aantal verschillen zijn tussen de provincies, zij het dan geen al te grote verschillen. Vlaams-Brabant en Limburg zijn de twee uitersten van het spectrum, met in Limburg bijna 86% wegwijsdocumenten, en nog eens 8% in voorbereiding, tegenover 57% wegwijsdocumenten in Vlaams-Brabant en ook 8% in voorbereiding. Van de gemeenten in Vlaams-Brabant heeft 34% er geen, en is ze ook niet aan het voorbereiden. De andere provincies bevinden zich tussen de twee uitersten. Als we deze verschillen ook statistisch testen, stellen we vast dat deze significant zijn.[163]

We gingen ook het verband na voor de grootte van de gemeenten (grafiek 4.6.). De resultaten vallen niet zo eenduidig te interpreteren. Als we de categorieën “in voorbereiding” en “geen wegwijsdocument” samennemen, stellen we vast dat er een significant verband[164] bestaat tussen de grootte van de gemeente en het al dan niet hebben van een wegwijsdocument. We moeten hierbij wel in het oog houden dat de laatste twee groepen gemeenten uit respectievelijk slechts negen en drie steden bestaan. Dat betekent dat het toetsen op significantie met enig voorbehoud moet gebeuren. In dit geval zien we echter dat vooral de gemeenten met minder dan 10.000 inwoners een grote afwijking realiseren ten opzichte van de verwachte waarden. De chi-kwadraat-waarden (om de mate van afwijking ten opzichte van de verwachte waarden te meten) van de twee grootste categorieën gemeenten zijn niet van die aard, dat ze de significantie sterk beïnvloeden. Het blijkt dus dat opnieuw de groep van kleinste gemeenten relatief het minste wegwijsdocumenten heeft. De groep van gemeenten tussen de 50.000 en de 100.000 inwoners heeft dan relatief het vaakst een dergelijk document.

Ten slotte werd over het wegwijsdocument in de vragenlijst nog een bijkomende vraag gesteld, namelijk, of er een prijs voor gevraagd werd, en zoja, hoeveel. Van de 173 gemeenten die al een wegwijsdocument opgesteld hebben, blijken er maar twee gemeenten een prijs voor te vragen. De ene gemeente vraagt twee euro voor het document, en de andere gemeente vraagt 0,13 euro per pagina. Er kan dus alleszins niet gezegd worden dat de inwoners van de Vlaamse gemeenten kunnen afgeschrikt worden door de hoge prijs van het wegwijsdocument. In 99% van de gemeenten die dat document hebben opgesteld, blijkt het document zelfs gratis beschikbaar te zijn.

We bespreken drie aspecten van het informatieblad. Eerst buigen we ons over de mate waarin het gebruikt wordt in de Vlaamse gemeenten en de periodiciteit ervan. Dan onderzoeken we de mate waarin er een redactieraad voor het blad bestaat in de Vlaamse gemeenten, en in welke mate politieke standpunten in het blad terechtkomen. Ten slotte bekijken we de kostprijs en de manier waarop het blad verspreid wordt. Er worden voor het gemeentelijk informatieblad geen verbanden onderzocht met de grootte van de gemeente, of provincie, omdat dit medium door bijna alle gemeenten gebruikt wordt, en er dus geen interessante resultaten kunnen gevonden worden voor deze vragen.

Het gemeentelijk informatieblad is een veel gebruikt medium. Dat blijkt uit vorige onderzoeken en dat blijkt opnieuw uit dit onderzoek. In 1979 was het percentage Vlaamse gemeenten met een informatieblad 57%, in 1984 was dit al 76%.[165] In 1997 waren er 89,8% gemeenten met een informatieblad, en 5,7% gemeenten die bladzijden reserveerden in een huis-aan-huis reclameblad. 4,5% van de gemeenten had toen noch informatieblad, noch reclameblad.[166] In het onderzoek in het kader van deze eindverhandeling dan ten slotte, stellen we vast dat 96,2% van de gemeenten in de respons zegt een informatieblad te hebben. Van de gemeenten (acht gemeenten in de respons), die geen informatieblad hebben, huren de meeste (zeven van de acht) wel een aantal bladzijden in een huis-aan-huis reclameblad (Dit medium wordt overigens ook gebruikt door gemeenten die ook een eigen periodiek uitgeven, zie verder). Eén gemeente, Aalter, beschikt over een soort tussenvorm tussen het huis-aan-huisblad en het infoblad. Het infoblad is daar volledig afzonderlijk, maar wordt samen met het eerste geleverd. Slechts één gemeente (0,42%) heeft in het onderzoek in 2005 infoblad noch huis-aan-huisblad. Uit deze cijfers kan men zonder meer besluiten dat het gemeentelijk informatieblad als communicatiemedium wijdverspreid is in de Vlaamse gemeenten en een belangrijke vaststelling is ook dat het gebruik van dit medium sinds 1979 bijna verdubbeld is.

Het is natuurlijk niet enkel van belang dat er een gemeentelijk infoblad is, ook de periodiciteit van het gemeenteblad is van belang. Daarom werd er de gemeenten ook gevraagd hoe vaak dit informatieblad verscheen. De gemeenten die een katern in een huis-aan-huisblad reserveren kregen diezelfde vraag. Voor de informatiebladen is de periodiciteit bij 1,3% van de gemeenten twee-wekelijks, 34,8% maandelijks, 33,5% twee-maandelijks, 28,2% drie of vier-maandelijks en 2,2% zes-maandelijks. Voor het huis-aan-huisblad is de periodiciteit 77,6% wekelijks, 13,4% twee-wekelijks, 7,5% maandelijks en 1,5% tweemaandelijks. Het huis-aan-huisblad wordt overigens niet alleen gebruikt door gemeenten die geen eigen periodiek uitgeven. 67 gemeenten of 28,4% van de gemeenten in de respons gebruiken dit medium, maar daar zitten slechts 8 gemeenten tussen die geen gebruik maken van het informatieblad. De andere 59 gemeenten (of precies één vierde van de gemeenten in de respons) maken gebruik van zowel het informatieblad als het huis-aan-huisblad.

Aan de gemeenten met een informatieblad werd gevraagd of ze over een redactieraad beschikken. Aangezien het gemeentelijk infoblad met publieke gelden wordt betaald, is een pluralistisch samengestelde redactieraad een nuttig instrument om de objectiviteit te bewaren.[167] We gaan ten eerste na hoeveel dergelijke redactieraden in de Vlaamse gemeenten geïnstalleerd zijn. In iets meer dan de helft (52,9%) van de gemeenten met een infoblad blijkt dit het geval te zijn. De andere gemeenten hebben geen redactieraad (46,2%), of geven geen antwoord op de vraag (2 respondenten of 0,9%). Deze resultaten zijn vergelijkbaar met de gegevens uit 1997, waar 51,9% van de gemeenten met een informatieblad een redactieraad had.[168]

Het is natuurlijk van belang om te weten uit welke mensen die redactieraad dan samengesteld is. Deze vraag werd dan ook voorgelegd aan de gemeentes die op de vorige vraag geantwoord hadden dat zij een redactieraad hadden. De verschillende antwoorden op deze open vraag werden onderverdeeld in een aantal categorieën, die we terugvinden in grafiek 4.7. De redactieraden zijn samengesteld uit verschillende combinaties van ambtenaren (Ambt.), leden van het college, meestal de schepen van informatie en ook veelal de burgemeester (Coll.), afgevaardigden van de verschillende politieke partijen in de gemeenteraad (Afg. Pol. Part.), geïnteresseerde of deskundige inwoners (Inw.) en ten slotte afgevaardigden van de verschillende adviesraden in de gemeenteraad (Afg. Adv.).

De meest gebruikte combinatie (bijna 52%) is die van ambtenaren (soms vanuit verschillende diensten, soms enkel iemand uit de informatiedienst, en veelal ook de secretaris) en leden van het college van burgemeester en schepenen (veelal de schepen voor informatie, als die er is, en dikwijls ook de burgemeester). In bijna één op vijf van de redactieraden in de Vlaamse gemeenten zetelen enkel ambtenaren, en in één redactieraad in de respons zetelen enkel de leden van het college. Vooral de samenstelling van deze laatste redactieraad roept vragen op inzake de politieke neutraliteit.

Samenhangend met dat laatste werd ook gevraagd of er ruimte is voor politieke standpunten in het informatieblad. In 12 gemeenten van de 227 (5,3%) met een informatieblad in eigen beheer blijkt dit het geval te zijn. De grote meerderheid van de informatiebladen bevat dus geen politieke standpunten, ook de gemeente waar in de redactieraad enkel het college van burgemeester en schepenen zetelt. Eén respondent antwoordt terecht verontwaardigd dat de vragenlijst informatieblad met politiek blad verwart, en dat politieke standpunten absoluut niet kunnen. Aan de 12 gemeenten met politieke standpunten in het informatieblad, werd ook gevraagd van wie dan politieke standpunten worden gepubliceerd. Als enkel de meerderheid mag publiceren kan er inderdaad sprake zijn van misbruik van gemeenschapsgelden; als elke partij mag publiceren (of enkel de “democratische” partijen), kan er nog sprake kan zijn van woord en wederwoord, en dus van politiek debat. Dan zou het gebruik van gemeenschapsgelden beter te verantwoorden zijn. Uit de antwoorden op die vraag blijkt dat in 7 van die 12 gemeenten enkel de meerderheid politieke standpunten kan publiceren. In 4 gemeenten kunnen alle politieke strekkingen publiceren, en in één gemeente komen enkel de democratische partijen aan bod in het informatieblad.

Er werd aan de gemeenten met een informatieblad ook gevraagd hoe het verdeeld wordt, en wat de kostprijs is van één exemplaar (zonder BTW). We stellen vast dat de meeste gemeenten (81,5%) het informatieblad via de post laten verspreiden. In 2,6% van de gemeenten zorgt het gemeentepersoneel zelf voor de verspreiding van het blad, en in 0,8% verdeelt de jeugdbeweging de informatiebladen. In 14,5% van de gemeenten worden de bladen op een andere manier verdeeld (normaal door privé-bedrijven). Dan is er nog één gemeente, de stad Antwerpen, waar het informatieblad zowel via de post als aan balies en informatiestands in de stadsgebouwen verspreid wordt. In vergelijking met 1997 worden meer bladen met de post verspreid. Toen waren er dat slechts 57%.[169]

Een laatste vraag betreft de kostprijs van één individueel exemplaar. Deze vraag werd niet altijd op de juiste manier begrepen. Bedoeling was te weten wat één infoblaadje kost aan de gemeente, terwijl sommigen de vraag begrepen als de vraag naar de kost van één oplage voor de gemeente, en nog anderen dachten dat het over de kostprijs voor de burger ging. De vraag had dus meer verduidelijkt moeten worden. Toch kunnen we, met de enigszins onvolledige resultaten (ongeveer de helft van de gemeenten met een informatieblad gaf een bruikbaar antwoord op deze vraag), berekenen dat het gemiddelde informatieblad 0,49€ kost aan de gemeente (zonder portkosten). Door de onvolledige gegevens is dit natuurlijk niet honderd procent accuraat, maar de bedoeling is enkel een idee te geven van de kostprijs van dit relatief dure medium, en zo meteen ook een maatstaf te hebben voor het vergelijken tussen verschillende gemeentes.

In een laatste vraag over actieve openbaarheid van bestuur werd gevraagd naar andere initiatieven die de gemeente nam in het kader van de voorlichtingsverplichting. Deze vraag werd gesteld met de bedoeling een soort catalogus op te stellen van een aantal beschikbare instrumenten en media om een voorlichtingsbeleid te voeren. Het gaat hierbij niet zozeer om de inhoud van de voorlichting maar voornamelijk om de wijze waarop de gemeente zijn inwoners tracht te bereiken. Het is een interessante oefening om deze op een rijtje te zetten omdat bepaalde initiatieven ook bruikbaar kunnen zijn voor andere gemeenten. Doordat het een open vraag betreft kunnen we echter niet zeggen hoe vaak de verschillende media precies gebruikt worden. De initiatieven die één respondent vermeldt worden namelijk niet noodzakelijk ook door een andere respondent vermeld, zelfs als in de gemeente van deze laatste dezelfde initiatieven worden genomen.

De verschillende antwoorden op deze vraag leveren ons al een groot aantal mogelijke initiatieven inzake actieve openbaarheid op. De gemeenten melden daarnaast ook nog interessante initiatieven die strikt gezien niet tot de actieve openbaarheid van bestuur behoren. Hierna vermelden we alle initiatieven die de gemeenten opsommen, maar we maken duidelijk wat wel en wat niet onder de voorlichtingsverplichting in het kader van actieve openbaarheid van bestuur valt.

Een eerste belangrijke categorie zijn de “papieren” media, die de gemeente zelf creëert en verspreidt. Een eerste voorbeeld daarvan is het extra, of aanvullend informatieblad, dat kan worden gebruikt om korter op de bal te spelen, of om specifieke doelgroepen te bereiken. Zo wordt bijvoorbeeld melding gemaakt van een aparte “pretgazet” voor de jeugd. Ook bijlagen bij het informatieblad zoals een wegenwerkenkrant, of een afvalkrant (voor dienstverlening maar ook sensibilisering) kunnen hier worden vermeld. Voor dezelfde doeleinden kunnen ook brochures (recreatiebrochure, seniorenbrochure) folders, strooibriefjes en dergelijke worden verspreid. Bewonersbrieven, wijkbrieven en nieuwsbrieven, vervolgens, staan dikwijls in verband met openbare werken, maar kunnen ook dienen om opnieuw bepaalde doelgroepen te bereiken (bibliotheeknieuwsbrief, senioren-infobrief,…). Ook het gebruik van affiches kunnen we hier vermelden als een klassiek “papieren” medium. Ten slotte kunnen we nog de onthaalmappen voor nieuwe inwoners in dit rijtje plaatsen. Het onthaal gebeurt dikwijls ook via meer directe communicatie, bijvoorbeeld op jaarlijkse kennismakings- of onthaalrecepties/vergaderingen die worden georganiseerd.

Een tweede manier om de inwoners van een gemeente te bereiken, is het gebruik van massamedia. Respondenten vermelden persberichten (soms dagelijks, soms wekelijks of soms ook op onregelmatige basis), persconferenties, een maandelijkse persbabbel met de lokale pers, radiospots, radioprogramma’s (beide op lokale radio’s), stadstelevisie (bij grotere steden), en gebruik van teletekst op lokale televisie. Via die massamedia kan dan beleidsinformatie, dienstverlenende informatie e.d. aan bod komen. Eén respondent meldt dat daarbij nog dat vacatures, verleende vergunningen, machtigingen en toelatingen tot het inrichten van een activiteit wekelijks in de lokale pers aan bod komen. We kunnen ook het gebruik van grootschalige informatiecampagnes vermelden (meestal in verband met grootschalige openbare werken zoals de heraanleg van pleinen). Dit laatste zal vaak via massamedia gebeuren. Ook het gebruik van een lichtkrant, bijvoorbeeld op een centraal plein in de gemeente, kan hier worden vermeld.

Een derde categorie zijn de “nieuwe” media. Daarbij denken we aan de website, al of niet sterk uitgebouwd, elektronische nieuwsbrieven (ook voor speciale doelgroepen) en het gebruik van bijvoorbeeld DVD’s of cd-roms om informatie te verspreiden. Alle soorten info kunnen via deze media aan bod komen, maar er moet rekening mee worden gehouden dat vele inwoners niet goed vertrouwd zijn met het gebruik van deze media, of er gewoon geen toegang toe hebben.

De vierde categorie zijn de meer directe communicatievormen. Daarmee bedoelen we informatievergaderingen, wijkvergaderingen, e.d. Hiermee komen we dichter bij het terrein van interactief beleid, inspraak en participatie. Vele initiatieven zoals inspraakvergaderingen, enquêtes, hoorzittingen, vragenkwartiertje en voorstelrecht voor de burger op de gemeenteraad, meldingskaarten, en een communicatieraad (waar afspraken worden gemaakt over communicatie en inspraak met de inwoners, in de stad Turnhout) horen dan ook niet strikt tot actieve openbaarheid van bestuur, maar moeten alleszins ook worden aangemoedigd. In dat rijtje hoort ook de gemeentelijke ombudsdienst thuis.

In de voorlaatste categorie passen de vormen van actieve openbaarheid van bestuur, waar de burger ook toegang krijgt tot documenten, maar waarbij die documenten actief ter inzage worden aangeboden, bijvoorbeeld aan standjes op het gemeentehuis, of “inzagehoeken”. Vooral beleidsdocumenten, begrotingen, maar ook andere aangelegenheden kunnen hier aan bod komen.

Ten slotte zijn er nog de initiatieven, die niet meteen kunnen worden ondergebracht in een van de categorieën, maar die zeker aandacht verdienen. Ten eerste is er de eigen huisstijl, die eenvormigheid verzekert voor alle documenten van de gemeente. Hoewel het creëren van die huisstijl strikt gezien niet echt tot actieve openbaarheid of de voorlichtingsverplichting behoort, kan dankzij een eigen huisstijl een grotere herkenbaarheid worden gecreëerd en zo kan men ook al tegemoet komen aan bijvoorbeeld de wettelijke verplichting van het vermelden van een contactambtenaar.

Een tweede interessant initiatief is een jaarlijkse fototentoonstelling door de communicatiedienst over de werking van de gemeente (in Laarne). Tentoonstellingen en exposities worden overigens door andere gemeenten ook vermeld. Een laatste interessant initiatief is de commissie openbaarheid van bestuur in de gemeenteraad van Tielt-Winge, die adviezen tracht te geven aan het college over openbaarheid. Uit de jaarverslagen van deze commissie[170] blijkt dat deze zich bezighoudt met het formuleren van voorstellen voor het schepencollege. De voorgestelde initiatieven behoren vooral tot de actieve openbaarheid.

Aan de hand van deze opsomming stellen we dus vast dat er voor een gemeente vele mogelijkheden bestaan om in contact te treden met zijn inwoners. Natuurlijk zijn niet alle media even toepasselijk voor iedere gemeente, maar er kan een toepasselijk pakket van initiatieven worden samengesteld om, rekening houdend met het budget, zoveel mogelijk inwoners te bereiken.

In dit hoofdstuk hebben we onderzocht wat actieve openbaarheid van bestuur precies inhoudt in de Vlaamse gemeenten. Eerst keken we daarvoor naar de wettelijke verplichtingen. Die blijken, mits enige nuancering, zeer goed opgevolgd te worden in de Vlaamse gemeenten. Op alle vier de verplichtingen apart scoren telkens meer dan 80% van de gemeenten positief en de contactambtenaar wordt zelfs in 96% (onder voorbehoud, cfr. supra) van de gemeenten vermeld in alle briefwisseling. Omdat het nakomen van die verplichtingen op zich niet betekent dat een goed communicatiebeleid gevoerd wordt, zijn we op twee ervan dieper ingegaan. Er is ten eerste een profiel opgesteld van de communicatie-ambtenaar en een verband werd vastgesteld met de grootte van de gemeente. Het wegwijsdocument werd ook nader onderzocht en ook hier bleken een aantal verbanden. Zowel het verband met de provincie als met de grootte van de gemeente was statistisch significant

Aangezien de wet ons slechts een beperkte houvast biedt met betrekking tot actieve openbaarheid, konden we ons niet beperken tot het onderzoeken van die vier verplichtingen. Daarom werd eerst het informatieblad aan een grondig onderzoek onderworpen. Belangrijke conclusies zijn dat het informatieblad zeer frequent wordt gebruikt, en twee-wekelijks tot halfjaarlijks gepubliceerd wordt. Voor ongeveer de helft van die informatiebladen bestaat een redactieraad (in meer dan de helft van de gevallen is die samengesteld uit ambtenaren en collegeleden), en bij de overgrote meerderheid worden politieke standpunten niet opgenomen in het blad. Ten slotte stellen we vast dat het blad gemiddeld 0,49 euro kost, en meestal (in 80% van de gevallen) wordt verspreid via de post.

Ten slotte hebben we een aantal aanvullende initiatieven die de Vlaamse gemeenten nemen inzake actieve openbaarheid opgesomd, met als resultaat een “catalogus” aan verschillende manieren om de inwoners van een gemeente te bereiken, gaande van papieren media, over massamedia en modernere instrumenten, tot meer directe communicatievormen. Een aantal andere initiatieven, die niet in bovenstaande categorieën passen, krijgen ten slotte ook nog aandacht.

In dit hoofdstuk wordt dieper ingegaan op de resultaten van de vragen over passieve openbaarheid van bestuur in het onderzoek. We proberen daarbij de volledige procedure, van aanvraag tot beslissing, te overlopen. Hiervoor gaan we eerst in op de registratie (5.1.), daarna op het aantal aanvragen en de inhoud er van (5.2.), vervolgens op de beslissing over het al dan niet geven van inzage, en daarbij ook op de weigeringen en beroepsprocedures (5.3.). Om af te sluiten worden een aantal conclusies getrokken uit de bevindingen van dit hoofdstuk (5.4.).

Zowel de wet van 12 november 1997 betreffende de openbaarheid van bestuur in provincies en gemeenten als het Vlaamse decreet van 26 maart 2004 betreffende de openbaarheid van bestuur leggen een registratieverplichting op.[171] Daarom gaan we in het onderzoek na of deze registratie ook effectief gebeurt. De vraag die de gemeenten kregen voorgelegd is de volgende: “In welke mate worden de aanvragen geregistreerd?” De gemeenten konden antwoorden dat ofwel alle aanvragen worden geregistreerd, ofwel dat slechts de moeilijke gevallen worden geregistreerd, dat de mate van registratie afhangt van dienst tot dienst, of ten slotte dat er geen registratie gebeurt. De verdeling van de antwoorden zien we in grafiek 5.1.

Grafiek 5.1. In welke mate worden de aanvragen geregistreerd? (absolute cijfers en %)

We stellen vast dat 43% van de gemeenten zegt dat de registratie volledig gebeurt. De helft van dat aantal, 22%, zegt daarentegen dat er geen registratie gebeurt. In 15% van de gemeenten worden enkel de moeilijke gevallen geregistreerd en in 20% hangt de mate van registratie af van dienst tot dienst. Dat betekent dat in die gemeenten geen centrale registratie bestaat, en dat het dus moeilijk is voor die gemeenten om veel te zeggen over cijfers inzake openbaarheid van bestuur. Deze cijfers geven al meteen een ander beeld dan de wettelijke verplichtingen in het kader van actieve openbaarheid. Waar de verplichtingen daar vrij goed tot zeer goed werden opgevolgd, wordt aan deze verplichting nog niet in de helft van de gemeenten voldaan. We komen later in dit hoofdstuk nog terug op de registratie, en de eventuele redenen waarom deze verplichting niet zo goed opgevolgd wordt.

Er werd nagegaan in hoeverre er verschillen waren over de verschillende provincies heen qua registratie, en de resultaten daarvan zien we in tabel 5.1. We zien wel een aantal verschillen maar deze zijn statistisch niet significant[172] en er kunnen dus geen belangrijke conclusies uit worden getrokken.

Daarnaast gaan we ook na of er een verband is tussen de registratie en de grootte van de gemeente. Als we de grens leggen op 30.000 inwoners, zoals in tabel 5.2. lijkt er inderdaad een verband te bestaan, in die zin dat de gemeenten met meer dan 30.000 inwoners relatief gezien meer antwoordden dat ze een volledige registratie doen van de aanvragen, en minder antwoordden dat ze geen registratie doen. Dit verschil is ook statistisch significant.[173] De percentages voor alle gemeenten, onderaan de tabel, liggen overigens dicht bij de cijfers van de gemeenten met minder dan 30.000 inwoners omdat deze groep ook meer dan 80% van de respons uitmaakt. De relatie die lijkt te bestaan tussen grootte en registratie is echter zeker niet rechtlijnig. Dat blijkt als we de twee grote groepen gemeenten opdelen in kleinere groepen, want dan blijkt bijvoorbeeld dat gemeenten van 10.000 tot 20.000 inwoners relatief gezien meer volledige registratie doen van de aanvragen dan de gemeenten met tussen de 20.000 en 30.000 inwoners. We kunnen dus niet spreken van een sterk en rechtlijnig verband.

De federale wet van 12 november 1997 en het Vlaamse decreet van 26 maart 2004 schrijven ook voor dat de registratie op een lijst, volgens datum van ontvangst gebeurt. Daarom werd aan de respondenten die aangaven dat ze aanvragen registreren (volledig of enkel de moeilijke gevallen) gevraagd op welke manier die registratie gebeurt. In grafiek 5.2. zien we hoe de gemeenten op deze vraag hebben geantwoord.

We stellen vast dat de gemeenten die zeggen dat van alle aanvragen de registratie gebeurt, dit ook grotendeels op de correcte manier doen (volgens datum van ontvangst), terwijl er bij de gemeenten die enkel de moeilijke gevallen registreren ongeveer de helft dit volgens datum van ontvangst doen, en de andere helft op een andere manier.

De laatste vraag in de oorspronkelijke vragenlijst over de registratie zelf, was de vraag sinds wanneer deze gebeurt. In tabel 5.3. kunnen we de verdeling van de gemeenten over de jaren zien, en er wordt een onderscheid gemaakt tussen gemeenten die volledige registratie doen, en de gemeenten die enkel de problematische gevallen registreren. Bij de eerste groep zijn er twee perioden die er uitspringen, namelijk van voor 1998 (vermoedelijk naar aanleiding van de federale wet) en sinds 2004/2005 (na het Vlaamse decreet). Bij de gemeenten die een onvolledige registratie doen valt een dergelijk patroon niet echt te onderkennen.

We zijn natuurlijk zeer geïnteresseerd in de frequentie van aanvragen tot inzage in bestuursdocumenten. Dankzij de registratie zou het mogelijk moeten zijn om te zeggen hoeveel aanvragen er precies zijn. Daarom vragen we aan de gemeenten die een volledige of gedeeltelijke registratie doen, hoeveel aanvragen zij precies hebben geregistreerd. In tabel 5.4. is het gemiddelde aantal aanvragen voor de Vlaamse gemeenten per jaar uitgezet. Tussen haakjes staat er bij op hoeveel gemeenten dit getal berekend is, want niet alle gemeenten konden een aantal geven (ondanks het feit dat ze allemaal de aanvragen beweerden te registreren).

Meteen vallen de veel hogere getallen na 1998 op. Een mogelijke verklaring is dat de openbaarheidswetgeving klaarblijkelijk op kruissnelheid is gekomen en dat daardoor het aantal aanvragen in dergelijke grote mate gestegen is. Deze verklaring moet echter meteen verworpen worden als we vaststellen dat achter dat gemiddeld aantal aanvragen heel grote verschillen schuilgaan. Eén gemeente rapporteert jaarlijks meer dan 9000 aanvragen terwijl andere gemeenten doorlopend weinig of geen aanvragen melden. De waargenomen daling van het gemiddelde aantal aanvragen na 1999 wordt dan ook veroorzaakt doordat het gemiddelde op steeds meer gemeenten wordt berekend (25 in 1999, 27, 29, 33, 38 en 62 in 2004), en de som van het aantal aanvragen dus door een steeds groter getal moet worden gedeeld.

Door die onregelmatige rapportering rijst het vermoeden dat er onduidelijkheid bestaat over wat een aanvraag precies is. Voor de wet is enkel een schriftelijke aanvraag tot inzage in een bestuursdocument een aanvraag tot openbaarheid van bestuur. Het blijkt dat er twee verwarringen zijn opgetreden die de grote diversiteit in aantal “aanvragen” kunnen verklaren. Ten eerste kunnen de gemeenten loutere vragen om informatie, waar geen toegang tot bestuursdocumenten nodig is, ook registreren als aanvragen. Op die manier krijgen we hoge cijfers van aanvragen. Dit “probleem” heeft zich hoogstwaarschijnlijk gesteld bij die enkele gemeenten die heel veel aanvragen rapporteren. Eén van die gemeenten meldt namelijk dat de gewone informatie-aanvragen samen met de aanvragen tot inzage zijn geregistreerd. Het is onmogelijk het precieze aantal aanvragen om toegang tot bestuursdocumenten daaruit te distilleren.

De tweede verklaring voor de grote verschillen in registraties, verklaart waarom vele gemeenten heel weinig aanvragen registreren. Veel gemeenten rapporteren bijvoorbeeld geen enkele geregistreerde aanvraag, zelfs al hebben ze daarvoor geantwoord dat er een volledige registratie is. Dat doet vermoeden dat hier, in plaats van te veel (zoals hierboven), net te weinig aanvragen voor registratie in aanmerking komen. Twee redenen kunnen hiervoor worden aangehaald. Ten eerste is het mogelijk dat aanvragen in het kader van een andere wetgeving niet werden geregistreerd, omdat men niet wist dat registratie hiervan ook moest gebeuren. Een tweede reden kan zijn dat er geen registratie is van mondelinge aanvragen tot inzage. In een omzendbrief van 27 oktober 2000 wordt gesteld dat een mondelinge aanvraag geldig is, en, indien er geen discussie is over de aard van het verzoek, niet moet worden geregistreerd.[174] De nieuwe omzendbrief van de Vlaamse Regering keert deze situatie om: ‘Desnoods kan iemand zich ter plaatse aanbieden bij een ambtenaar, maar dan wordt de aanvraag genoteerd. Op een louter mondeling of telefonisch verzoek moet men bijgevolg niet ingaan.’[175] Als iemand zich persoonlijk komt aanmelden en inzage vraagt, wordt de aanvraag dus in principe schriftelijk gemaakt en geregistreerd. De lage aantallen geregistreerde aanvragen die we vaststellen doen dus, zoals gezegd, het vermoeden rijzen dat mondelinge aanvragen vóór 2004 over het algemeen niet werden geregistreerd, en de vraag stelt zich of dit nu wel al gebeurt.

Om over dit laatste meer duidelijkheid te scheppen werd een aanvullend onderzoek gevoerd bij 53 van de 101 gemeenten die hadden gemeld dat er een volledige registratie gebeurde. De bedoeling was na te gaan in hoeverre die “volledige” registratie ook echt volledig was. Daarom werd gevraagd of mondelinge aanvragen aan het loket, waarvan meteen blijkt dat de openbaarmaking niet verhinderd moet worden (waar dus geen enkele uitzonderingsgrond voor kan worden ingeroepen), ook geregistreerd worden. Het bleek dat 84,6% van de gemeenten die antwoordden op het aanvullende onderzoek dit niet doet. Bij 15,4% van deze gemeenten gebeurt de registratie dus wel. Dat betekent dat de vragen naar toegang tot bestuursdocumenten die meteen kunnen worden ingewilligd, in de meeste gemeenten worden afgehandeld zonder registratie, zoals andere vragen om informatie. Enkel bij twijfel wordt gevraagd om de aanvraag schriftelijk te stellen.

In het aanvullende onderzoek werd ook gevraagd aan de 53 gemeenten of zij over een formulier beschikken om van de mondelinge vraag om toegang een schriftelijke neerslag te maken, die de aanvrager dan meteen kan indienen. Uit de antwoorden op die vraag blijkt dat iets meer dan de helft (51%) van de gemeenten die hebben geantwoord geen dergelijk formulier heeft; 36% (19 gemeenten) heeft wel een dergelijk formulier, maar slechts bij 64% (12 van de 19) daarvan wordt dit formulier regelmatig gebruikt. Bij de andere wordt dit formulier zelden of nooit gebruikt. De resterende 13% van de gemeenten bereiden een dergelijk document voor.

Een laatste vraag in het na-onderzoek was of de registratie elektronisch of op papier gebeurde. Van de gemeenten die antwoordden blijkt 44% de registratie op papier te doen, 36% doet dit elektronisch, 15% gebruikt een mix van elektronische en papieren registratie (bijvoorbeeld papieren deelregisters, elektronisch centraal register), of doet de beide, en 5%, ten slotte, meldt dat zij in de toekomst elektronisch gaan werken, maar dat de registraties nu nog op papier gebeuren.

Nu komen we terug op de reden waarom het aanvullende onderzoek gevoerd moest worden. Het blijkt namelijk uit de resultaten van dit onderzoek dat de aantallen registraties zo sterk verschillen precies doordat hetgeen in aanmerking komt voor registratie niet gelijk is voor alle gemeenten. De cijfers zijn dus niet goed vergelijkbaar. De tweede omzendbrief is hier nochtans duidelijk, aanvragen tot toegang tot bestuursdocumenten moeten schriftelijk worden gesteld en geregistreerd. De lage graad van opvolging van deze verplichting roept vraagtekens op. Daarom kijken we eerst waarom, behalve om statistische cijfers te verzamelen, die registratie van belang is. Uit de Memorie van Toelichting bij het decreet blijkt dat het belang van de registratie er in bestaat dat vanaf die dag de bindende antwoordtermijnen beginnen te lopen.[176] Dit is inderdaad een terechte bekommernis, maar dit verklaart enkel waarom de aanvragen, die niet meteen kunnen worden ingewilligd, moeten worden geregistreerd. Hier ligt meteen ook een deel van het probleem. Als er zonder enig probleem meteen toegang gegeven wordt tot een bestuursdocument, beginnen ook geen antwoordtermijnen te lopen, en is de datum van inzage niet van groot belang. Het blijkt dat vele gemeenten zich daar dan ook op instellen, en enkel registreren bij schriftelijke aanvragen, of mondelinge aanvragen die moeilijkheden opleveren. Het niet naleven van deze administratieve formaliteiten kan deze gemeenten ook niet meteen als een gebrek aan openheid aangewreven worden. Andere gemeenten registreren dan weer alle vragen om informatie, en niet alleen de aanvragen om toegang tot bestuursdocumenten. Dat zorgt er voor dat de cijfers die de Vlaamse overheid plant in te zamelen in het kader van een evaluatie van het decreet,[177] hoogstwaarschijnlijk niet bruikbaar zullen zijn (en veelal niet in elektronische registers zullen staan, zodat ze de gemeenten meer werk opleveren om te geven). Ook voor sociaal-wetenschappelijk onderzoek is het gebrek aan registratie problematisch. Als we niet weten of de burger gebruik maakt van het recht op openbaarheid van bestuur, kunnen we ook niet onderzoeken of de openbaarheidswetgeving zijn doel bereikt. Helaas kunnen we ook in dit onderzoek op basis van de geregistreerde aanvragen geen uitsluitsel geven van het aantal aanvragen die jaarlijks gebeuren in de Vlaamse gemeenten.

Aan alle gemeenten, ook die waar geen registratie gebeurt, werd in het oorspronkelijk onderzoek ook nog gevraagd of zij een schatting konden maken van het gemiddeld aantal jaarlijkse aanvragen. Zoals verwacht kregen we ook hier weer zeer uiteenlopende resultaten, en heel veel respondenten die aangaven dat ze geen schatting kunnen maken. Op basis van deze cijfers kunnen we dus opnieuw geen uitspraken doen. We kunnen echter zeker vermoeden dat er over het algemeen meer aanvragen gebeuren dan er geregistreerd worden. Bij vele gemeenten gebeurt de registratie niet, en bij de gemeenten die wel registreren, zijn er grote verschillen in hetgeen in aanmerking komt voor registratie.

Het laatste dat we wilden weten over het aantal aanvragen, was of dat cijfer in stijgende lijn is. Deze vraag werd dan ook aan de respondenten voorgelegd. De resultaten zien we in grafiek 5.3. Daaruit blijkt dat 31% van respondenten niet weet of het aantal aanvragen stijgt. Iets minder talrijk (28%) zijn de respondenten die de indruk hebben dat het aantal aanvragen in stijgende lijn is. Dan zijn er nog de respondenten die denken dat er geen lijn te vinden is, en zij die vinden dat het aantal aanvragen stabiel blijft. Beide groepen zijn voor zowat één vijfde van de respons. Ten slotte zijn de categorieën “geen antwoord” en “het aantal aanvragen daalt” elk nog goed voor 1%. We kunnen dus besluiten dat het aantal aanvragen bijna nergens dalende lijkt, maar dat de aanvragen zeker ook niet overal lijken te stijgen. Meer dan de helft van de respondenten namelijk weet het niet, denkt dat het aantal aanvragen stabiel is, of denkt dat er geen evolutie is.

Grafiek 5.3. Denkt u dat het aantal aanvragen in stijgende lijn is? (absolute cijfers en %)

Niet alleen het aantal aanvragen, maar ook de inhoud van de aanvragen interesseert ons. Daarom was in de vragenlijst ook de vraag opgenomen welk soort documenten het meest wordt opgevraagd op gemeentelijk niveau.

Grafiek 5.4. Welk soort documenten wordt het meest opgevraagd? (absolute cijfers en %)

In grafiek 5.4. vinden we daarvoor de verdeling terug. Bijna de helft van de respondenten antwoordt dat in verband met ruimtelijke ordening de meeste documenten worden opgevraagd. De andere 54% gaat voor de helft naar respondenten die het niet weten, en de rest wordt vrij gelijkmatig verdeeld over de andere categorieën. We moeten bij deze resultaten wel een kanttekening maken: aangezien blijkt dat de meeste gemeenten geen correcte registratie doen van de aanvragen, is het onderwerp van de aanvragen ook niet correct geregistreerd. Het antwoord van de respondenten is in vele gemeenten dus niet gebaseerd op de feitelijke registraties, maar een vermoeden van de respondent.

Het is ook interessant om in kaart te brengen wie in de Vlaamse gemeenten de uiteindelijke beslissing neemt over het al dan niet geven van toegang tot bestuursdocumenten. In het Vlaamse decreet wordt deze bevoegdheid, behoudens delegatie, aan de secretaris toegewezen.[178] Om te weten te komen of deze bevoegdheid inderdaad aan de secretaris toekomt, of door hen wordt gedelegeerd, werden de respondenten gevraagd “Wie beslist over het al dan niet geven van inzage?” De respondenten konden antwoorden dat de beslissing voor alle aanvragen door een centrale dienst (secretaris, of communicatiedienst, of nog een andere dienst) genomen worden, dat enkel de moeilijke gevallen naar een centrale dienst gaan, of dat de diensten volledig zelfstandig kunnen beslissen over het geven van inzage. De respondenten die antwoordden dat alle, of de moeilijke aanvragen naar een centrale dienst gaan, werden gevraagd welke deze centrale dienst is. Er werd niet gevraagd of er formeel een correcte delegatie is gebeurd. In grafiek 5.5. en 5.6. zien we de resultaten voor deze vragen. De beide grafieken moeten in samenhang worden gelezen.

Grafiek 5.5. Wie beslist over het al dan niet geven van inzage? (absolute cijfers en %)

We zien in grafiek 5.5. dat in bijna de helft van de gemeenten de meeste diensten vlotte inzage kunnen geven, waarbij enkel de moeilijke gevallen door een centrale dienst worden behandeld. Bij 39% van de gemeenten worden alle beslissingen door een centrale dienst genomen. Dit laatste cijfer moet vermoedelijk worden genuanceerd in het licht van het feit dat uit het aanvullende onderzoek blijkt dat mondelinge aanvragen meestal niet worden geregistreerd. Dat doet vermoeden dat de beslissing bij “alle” aanvragen niet in alle gemeenten over “alle” aanvragen gaat. Bij 13% wordt op de verschillende diensten zelfstandig beslist over inzage.

Als we dan grafiek 5.6. bekijken, stellen we vast dat zowel bij de gemeenten die alles door een centrale dienst laten beslissen, als bij de gemeenten die enkel de moeilijke gevallen daarheen sturen, de secretaris meestal de beslissing neemt. Het enige echte verschil tussen de twee soorten gemeenten is dat in de gemeenten die enkel de moeilijke gevallen naar een centrale instantie sturen, meer beslist wordt in samenspraak tussen communicatiedienst/ ambtenaar en secretaris. Het is in ieder geval van belang dat de persoon of dienst die de beslissing neemt goed op de hoogte is van de openbaarheidswetgeving, en overweg kan met bijvoorbeeld specifieke uitzonderingsgronden in de verschillende wetgevingen. In die zin past de communicatie-ambtenaar, die eerder instaat voor de actieve openbaarheid, niet echt binnen dat profiel. Een juridische achtergrond is hier namelijk van groter belang dan ervaring met communicatie.

Het is ook interessant om het verband te testen tussen de mate waarin de beslissing centraal wordt genomen en de mate waarin in de ambtenaren opleiding hebben genoten. Als alle beslissingen centraal worden genomen, is opleiding strikt genomen niet nodig, terwijl als, omgekeerd, de beslissingen gedelegeerd worden, de nood aan opleiding sterker zou moeten zijn. We stellen echter vast dat dit verband slechts heel licht naar voor komt in de respons. In een derde (33,7%) van de gemeenten waar de beslissingen centraal worden genomen, is er opleiding gevolgd. Omgekeerd is er geen opleiding gevolgd in meer dan de helft (56%) van de gemeenten waar de beslissingen volledig of gedeeltelijk gedelegeerd worden. Er is dus slechts een klein verschil (in de verwachte richting), en we kunnen zeker niet zeggen dat het feit of de beslissing centraal genomen wordt, een determinerende invloed heeft op de mate van opleiding van de ambtenaren.

We vroegen aan de respondenten hoeveel procent (ongeveer) van de aanvragen geweigerd wordt op basis van de uitzonderingsgronden. De respondenten moesten een grootte-orde aanduiden, in plaats van een specifiek getal, om de mate van standaardisatie te verhogen.[179] In tabel 5.5. vinden we hiervoor de resultaten.

Tabel 5.5. Een inschatting van het percentage weigeringen door de respondenten

Opvallend is dat iets meer dan de helft van de respondenten niet kan antwoorden op deze vraag. Dat betekent dat in die gemeenten niet zoveel zicht is op het aantal weigeringen, of, op zijn minst, dat degene die de vragenlijst heeft ingevuld daar geen zicht op heeft. Er werd gevraagd om de vragenlijst te laten invullen door degene die het meeste is vertrouwd met deze materie, maar het is mogelijk dat, wegens tijdsgebrek, iemand anders de vragenlijst heeft ingevuld. Als we enkel kijken naar de respondenten die wel een inschatting konden maken, zien we dat 85% daarvan het aantal weigeringen niet hoger dan 5% zou inschatten. Eenenzeventig procent denkt zelfs dat het percentage weigeringen tussen 0 en 1 ligt. Het lijkt er dus op dat een heel laag percentage aanvragen geweigerd wordt, hoewel dat natuurlijk niet met zekerheid kan worden gezegd, door het hoge percentage van respondenten dat geen inschatting geeft.

In verband met de weigeringen tot inzage werd aan de respondenten ook gevraagd welke uitzonderingsgronden daarvoor werden gebruikt. De respondenten kregen een lijst van mogelijke uitzonderingsgronden voorgelegd, waar zij meerdere antwoorden konden aanduiden. In tabel 5.6. zien we de rangschikking van de uitzonderingsgronden die het meest worden toegepast volgens de respondenten.

Uit deze cijfers blijkt dat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer door meer dan de helft van de respondenten wordt vermeld. Als we de gemeenten die niet antwoorden of niet weten welke uitzonderingsgronden toegepast worden, buiten beschouwing laten, wordt dit zelfs in 76,8% van de gevallen vermeld. Het blijkt dus dat dit de meest voorkomende uitzonderingsgrond is. Andere frequent vermelde uitzonderingsgronden zijn het geheim van beraadslaging van het schepencollege, te vaag geformuleerde aanvragen, en documenten in verband met mogelijke tuchtmaatregelen. Opvallend is ook dat bijna één op drie van de respondenten niet weet welke uitzonderingsgronden gebruikt worden. Het blijkt dat meer dan 80% van deze groep respondenten bij de vorige vraag ook niet kon inschatten hoeveel weigeringen er zijn. Van de resterende 20% is er nog eens 16% die meent dat er 0-1% weigeringen waren. Dat deze respondenten dus niet weten welke uitzonderingsgronden toegepast worden, komt grotendeels doordat ze niet goed op de hoogte zijn van het aantal weigeringen, en dus ook niet op de hoogte zijn van de motivaties ervoor. Voor 16% van deze groep komt het doordat er te weinig (0-1%) afwijzingen zijn.

Een laatste vraag die gesteld werd in verband met passieve openbaarheid gaat over de beroepsprocedures. Er werd meer bepaald gevraagd of er al beroepsprocedures waren gestart na weigeringen, en zo ja, hoeveel. Uit die vragen blijkt dat bij 10,6% van de gemeenten al ooit een beroepsprocedure was opgestart na een weigering tot inzage. Een grote meerderheid (bijna 90% van de gemeenten) is dus nog niet met beroepsprocedures geconfronteerd geweest. Bij de weinige weigeringen die gebeuren wordt de beslissing dus meestal ook niet gecontesteerd. Bij de gemeenten die dan wel met beroepsprocedures worden geconfronteerd bleek uit 20 van de 25 gevallen dat dat er zeer weinig zijn (1, 2 of 3 tot “enkele”, door een uit de hand gelopen burenruzie). Vier gemeenten antwoordden niet of konden niet antwoorden op deze vraag, en bij slechts één gemeente, de stad Tienen, waren er op het moment van invullen al een 30-tal beroepsprocedures opgestart. Het blijkt dus dat, behoudens één uitzondering in de respons, de meeste gemeenten met weinig of geen beroepsprocedures worden geconfronteerd. Aangezien de verplichting tot vermelding van de beroepsmogelijkheden in ongeveer 80% van de gemeenten wordt nagekomen[180], wordt dit vermoedelijk niet veroorzaakt doordat de aanvrager niet op de hoogte is van zijn beroepsmogelijkheden.

In dit hoofdstuk hebben we geprobeerd de elementen in de procedure voor de toegang tot bestuursdocumenten, de passieve openbaarheid, empirisch te onderzoeken. Dat alles nu duidelijk empirisch is vastgesteld kunnen we geenszins zeggen. Daarvoor zijn er te veel vragen die door een aantal gemeenten niet beantwoord zijn, of slechts gedeeltelijke beantwoord zijn. Bij de vragen waar een “Ik weet het niet” tussen de antwoordmogelijkheden was opgenomen, werd die mogelijkheid meestal relatief veel aangekruist. Op basis van de antwoorden van andere gemeenten kunnen we wel een goede inschatting maken van de werkelijke praktijk, maar het blijft jammer dat de gegevens niet voor alle gemeenten in de respons konden worden verzameld. Een oorzaak van dit probleem is hoogstwaarschijnlijk dat de vragen in dit hoofdstuk moeilijker te beantwoorden waren voor iemand die zich niet van heel dicht met deze materie bezighoudt. Als het bijvoorbeeld niet geheel duidelijk is wat een aanvraag om toegang tot een bestuursdocument is, en wanneer die geregistreerd wordt, kunnen gegevens over aantallen geregistreerde aanvragen niet vergelijkbaar zijn.

Zo komen we bij één van de grootste teleurstellingen bij het voorstellen van de onderzoeksresultaten. Net zoals bij het onderzoek van “De Wakkere Burger”[181] (cfr. infra 2.1.3.), kan ook hier niet worden gezegd hoeveel aanvragen om toegang tot bestuursdocumenten nu precies worden gedaan op gemeentelijk niveau. Ten eerste is er al geen duidelijkheid over wat een aanvraag precies is (bij een paar gemeenten worden gewone vragen om informatie samen met aanvragen om toegang geregistreerd) en ten tweede worden in de meeste gemeenten niet alle aanvragen geregistreerd, zeker niet als ze gemakkelijk positief te beantwoorden en af te handelen zijn. Het is een teleurstelling in wetenschappelijk opzicht dat deze cijfers dus niet kunnen verzameld en vergeleken worden, maar het betekent daarom geenszins dat passieve openbaarheid niets betekent in de gemeente. We stellen namelijk vast dat vele gemeenten een vlotte verlening van toegang verkiezen boven het bijhouden van registraties en aantallen aanvragen. Zo meldde een communicatie-ambtenaar in een antwoord op één van de vragen uit het aanvullende onderzoek ‘We moedigen de diensten zelfs aan om zoveel mogelijk de mondelinge en telefonische aanvragen voor inzage van documenten onmiddellijk positief te beantwoorden zodat we niet opgezadeld geraken met overbodige administratieve rompslomp die enkel dient voor de statistieken van de Vlaamse Gemeenschap. Slechts wanneer de diensten twijfelen, wordt betrokkene verzocht een schriftelijk verzoek in te dienen of registeren we zelf de aanvraag.’ Aangezien de registratie vooral belangrijk is voor het beginnen lopen van de antwoordtermijnen, is het voor de burger inderdaad niet zeer belangrijk dat de probleemloze gevallen ook geregistreerd worden. Dan kan deze verplichting inderdaad overkomen als een overbodige administratieve verplichting[182], en dat kan een belangrijke reden zijn voor het feit dat deze verplichting, als we ze vergelijken met de verplichtingen inzake actieve openbaarheid van bestuur, minder goed wordt opgevolgd. Zeker voor bijvoorbeeld documenten inzake ruimtelijke ordening of milieu, die blijkbaar veel opgevraagd worden, kan deze verplichting als nutteloos overkomen.

Het feit dat een vlotte passieve openbaarheid van bestuur door vele gemeenten nagestreefd wordt, blijkt ook uit andere resultaten. Meestal wordt een vlotte toegang nagestreefd (de verschillende diensten beslissen veelal zelfstandig) en de beslissing wordt vooral door de administratie (en dus zonder politieke bemoeienis) genomen. Het aantal weigeringen en daarop volgende beroepsprocedures blijkt ook laag te liggen. De weigeringen gebeuren overigens vooral voor schending van de persoonlijke levenssfeer.

Ondanks het onvolledige karakter van de cijfers, kunnen we wel positieve conclusies trekken uit de gegevens van dit hoofdstuk. Het blijkt dat passieve openbaarheid, en dus het geven van toegang tot bestuursdocumenten in vele Vlaamse gemeenten vlot gebeurt. Een belangrijke kanttekening hierbij is wel dat bepaalde uitzonderingsgronden misschien niet genoeg worden toegepast, en dat het geven van toegang tot bestuursdocumenten soms op een te vlotte manier gebeurt. Degene die beslist moet voldoende deskundig zijn om deze verantwoordelijkheid te dragen. Om te weten of er inderdaad een té vlotte toegang wordt verleend is echter een ander onderzoek nodig dat dieper graaft naar de inhoud van aanvragen, en de redenen waarom ze geweigerd worden.

In dit hoofdstuk worden de resultaten voorgesteld van de opinievragen die gesteld werden aan de respondenten. Eerst worden twee gewone opinievragen voorgesteld (6.1.), daarna de antwoorden op vijf stellingen die de respondenten voorgelegd kregen (6.2.). In een derde paragraaf wordt dan een samenvattende variabele gecreëerd van de opinievragen om het verband te meten met een aantal achtergrondvariabelen (6.3.). Ten slotte wordt in een laatste paragraaf (6.4.) opnieuw een aantal conclusies getrokken uit de resultaten van dit hoofdstuk.

De eerste twee opinievragen waren (1) “Meent u dat openbaarheid van bestuur de kloof tussen burger en gemeentebestuur verkleint?”, en (2) “Meent u dat de burger het bestuur meer vertrouwen heeft dankzij openbaarheid, m.a.w. dat het bestuur meer legitimiteit heeft?” Deze twee vragen onderzoeken twee verschillende dingen. De “kloof” waarvan sprake is vooral een gepercipieerde toegenomen afstand tussen burger en gemeentebestuur.[183] Het dichten daarvan kan inderdaad als gevolg hebben dat het vertrouwen en de legitimiteit dalen, maar dit hoeft niet noodzakelijk. Bij het traditionele dienstbetoon is de afstand tussen burger en politiek bijvoorbeeld kleiner, maar hier kan de legitimiteit en het vertrouwen in het politieke systeem wel in vraag worden gesteld. De twee begrippen vertrouwen en legitimiteit zijn overigens ook niet hetzelfde. Legitimiteit is de ‘maatschappelijke aanvaarding van gezagsdragers en besluiten, spelregels voor besluitvorming, en fundamenten van de politieke gemeenschap’[184] terwijl vertrouwen ‘kan worden gezien als een verwachting van het niveau van tevredenheid in een instituut of persoon in de toekomst zonder dat dit instituut of deze persoon controle nodig heeft’[185]. Bij de opinievraag in dit onderzoek wordt dit onderscheid echter niet gemaakt. Achteraf bleek het problematisch dat het begrip legitimiteit niet duidelijk was gedefinieerd in de vragenlijst. Dat kunnen we bijvoorbeeld afleiden uit het grote aantal respondenten dat “Ik weet het niet” antwoordde op de tweede vraag (cfr. infra). Het is wel van belang dat we duidelijk stellen dat we met die twee vragen niet meten of de kloof inderdaad gedicht wordt, en of de legitimiteit inderdaad gestegen is. Wat we wel meten is of de respondenten denken dat openbaarheid die kloof kan dichten en legitimiteit kan verhogen.

De resultaten voor de twee vragen zijn in één grafiek 6.1. samengebracht. De respondenten konden op beide vragen dezelfde antwoorden geven. Zij konden aangeven (1) dat zij vinden dat zowel passieve als actieve openbaarheid inderdaad de kloof dichten/de legitimiteit verhogen, of (2) dat zij vinden dat deze zaken wel het gevolg zijn van openbaarheid van bestuur, maar dat vooral actieve/passieve[186] openbaarheid deze zaken teweegbrengt, of (3) dat zij vinden dat noch actieve noch passieve openbaarheid dit teweegbrengt, of (4) zij konden ten slotte aangeven dat zij het niet weten.

Grafiek 6.1. Opinies over het dichten van de kloof tussen burger-bestuur en het verhogen van de legitimiteit/vertrouwen (%)

Het blijkt dat de respondenten een duidelijk onderscheid maken tussen het dichten van de kloof en het verhogen van legitimiteit. Dat kunnen we aflezen uit de resultaten die voor de twee vragen toch een verschillend[187] beeld tonen. Dat betekent ten eerste dat de opinievragen niet routinematig zijn ingevuld, maar dat er wel degelijk door het grootste deel van de respondenten nagedacht werd over de vragen.

We stellen vast dat maar liefst 83,5% van de respondenten antwoordt dat zij menen dat openbaarheid van bestuur de kloof inderdaad dicht (eventueel vooral door het actieve of passieve luik). Daartegenover staat dat, als gevraagd wordt of openbaarheid ook grotere legitimiteit en vertrouwen teweegbrengt, al 20% minder gemeenten (64,8%) positief antwoordt. Het valt ook op dat dat vooral te wijten is aan het mindere vertrouwen in actieve openbaarheid om die doelstelling te verwezenlijken. Waar bijna de helft van de respondenten vooral actieve openbaarheid een belangrijke rol toedicht om de afstand tussen burger en bestuur te overbruggen, gelooft slechts de helft van dat percentage dat actieve openbaarheid ook de legitimiteit verhoogt. Het vertrouwen in actieve openbaarheid is trouwens over de beide vragen veel groter dan het vertrouwen in passieve openbaarheid. Dat komt omdat het bestuur bij actieve openbaarheid de inhoud van de communicatie volledig zelf in handen heeft, in tegenstelling tot bij passieve openbaarheid: daar kan de burger bepalen welke tot informatie hij toegang wenst.

We stellen een ander groot verschil tussen de twee vragen vast bij het percentage respondenten dat het niet weet. Eén vijfde van de respondenten weet niet of openbaarheid van bestuur de legitimiteit verhoogt, terwijl dat bij het dichten van de kloof maar zeven procent is. Dat wijst er, zoals reeds gezegd, op dat de betekenis van het begrip legitimiteit had moeten gedefinieerd worden in de vragenlijst. Er is ook een hoger aantal respondenten dat denkt dat noch actieve, noch passieve openbaarheid de legitimiteit verhogen, in vergelijking met het aantal dat denkt dat de kloof niet gedicht wordt door actieve of passieve openbaarheid. Dit verschil is echter vrij klein (het gaat slechts over tien gemeenten meer).

Als laatste onderdeel van de opinievragen en meteen ook van de volledige vragenlijst werd de respondenten een lijst van vijf subjectieve stellingen voorgelegd, waarmee zij zich helemaal akkoord, akkoord, eerder akkoord, eerder niet akkoord, niet akkoord of helemaal niet akkoord mee konden verklaren, of konden aangeven dat zij geen mening hierover hebben. De stellingen en de resultaten voor deze stellingen staan in tabel 6.1. aangegeven. Voor elke stelling staat eronder aangegeven in welke mate de respondenten zich akkoord kunnen verklaren met de stellingen. Er zijn drie negatieve stellingen (stelling één, twee en vier), en twee positieve stellingen (drie en vijf).

Tabel 6.1. Mate van overeenstemming van de meningen van respondenten met 5 stellingen (%)

De stellingen meten duidelijk niet alle vijf hetzelfde. Het is mogelijk dat bepaalde respondenten een algemene positieve of negatieve houding tegenover openbaarheid hebben ontwikkeld, en dan zal dit ook consistent in de mate van overeenstemming met de stellingen naar voren komen, maar op geaggregeerd niveau blijkt iedere stelling toch verschillende resultaten voort te brengen.

De eerste stelling, dat openbaarheid van bestuur vooral extra werk oplevert, is uitgesproken negatief geformuleerd. Ze wordt dan ook door het grootste deel van de respondenten verworpen. Bijna 75% van de respondenten gaat eerder niet akkoord, niet akkoord, of helemaal niet akkoord met de stelling. Iets meer dan 17% gaat akkoord, zij het dat het grootste deel daarvan (11,4%) slechts eerder akkoord gaat. Een kleine 9% heeft over deze stelling geen mening. Hoewel deze resultaten in het algemeen een afwijzing van deze stelling aanduiden, is er toch een vierde van de respondenten die deze stelling niet afwijst. Nog eens een vierde verklaart zich dan slechts “eerder niet akkoord” met de stelling. Dus ondanks de positieve houding, is enige nuancering hier wel op zijn plaats.

De tweede stelling poneert dat openbaarheid van bestuur vooral van bovenaf wordt opgelegd, terwijl de gemeente daar liever niet in meegaat. De resultaten zijn vrij gelijklopend met de eerste stelling, maar er is een iets uitgesprokener afwijzing. Het blijkt dat de respondenten in bijna 75% van de gemeenten niet kunnen akkoord gaan met die stelling. Een groter deel (18,2%) van hen in vergelijking met de vorige stelling gaat helemaal niet akkoord met de stelling. Iets minder respondenten dan bij de vorige stelling (13,6%) gaat akkoord, en opnieuw zijn het voor het grootste deel mensen die slechts “eerder akkoord” gaan. Dit is ook de enige stelling waarin meer dan één gemeente geen antwoord geeft. Het blijft echter bij slechts drie gemeenten, waarvan één geen enkele opinievraag beantwoord heeft.

Bij de resultaten van de derde stelling (“openbaarheid van bestuur is een noodzakelijke bouwsteen voor de democratische rechtsstaat”) zien we dat meer dan 90% van de respondenten akkoord gaat. Ook respondenten die akkoord gaan met de stelling dat openbaarheid veel extra werk voor niets betekent, of dat de gemeente eigenlijk liever niet meegaat in openbaarheid van bestuur, geven aan dat het toch essentieel is voor de democratische rechtsstaat. Slechts 2,5% gaat niet akkoord met de stelling, en voor deze stelling waren er ook de minste respondenten die geen mening hadden (5,9%).

De voorlaatste stelling is opnieuw een negatieve stelling. Ze poneert namelijk dat bestuursdocumenten vooral worden aangevraagd door mensen verwikkeld in burenruzies, en advocaten in rechtszaak met de gemeente. Deze opinie is wel, meer dan bij de vorige stellingen, op ervaringen gebaseerd. We zien dan ook dat, hoewel uit de vorige stellingen duidelijk een positieve houding ten opzichte van openbaarheid van bestuur naar voren komt, toch 43,7% akkoord gaat. Hoewel het grootste deel van deze respondenten slechts eerder akkoord gaat met deze stelling, is dit toch een belangrijke vaststelling. Het is namelijk de enige stelling waarin een eerder negatieve stelling door de respondenten (“eerder”) wordt bevestigd. Dit is echter niet noodzakelijk een negatief punt, gezien op deze wijze misschien aan preventieve rechtsbescherming wordt gedaan. Als de wantrouwige burger een bestuursdocument inkijkt en vaststelt dat een beslissing correct is genomen, kan een lang en duur rechtsgeding vermeden worden. Daarnaast kan ook het gebruik van bestuursdocumenten in rechtsgedingen niet als misbruik worden gekwalificeerd. We moeten alleszins zeker opletten dat we niet de motieven die de burger heeft om zijn recht op inzage op te eisen, gaan veroordelen. Het gaat hier immers om een grondrecht, waar vanzelfsprekend geen motivatie voor is vereist.

De rest van de respondenten die de voorlaatste opinie hebben beoordeeld, hebben voor een groot deel geen mening (één vijfde van de respondenten) of gaan (eerder) niet akkoord. Slechts 3,4% gaat helemaal niet akkoord met deze stelling. Een belangrijke verklaring voor het grote aandeel aan respondenten zonder mening is wellicht dat zij te weinig ervaring hebben met openbaarheid van bestuur om daar een mening over te geven. Vele gemeenten geven namelijk in het vorige hoofdstuk aan dat zij geen enkele registratie hebben gedaan, en dus geen enkele aanvraag hebben ontvangen (cfr. supra 5.2.1.). Zo kunnen ze natuurlijk moeilijk weten wie toegang komt vragen tot bestuursdocumenten.

Bij de laatste stelling, dat mensen die toegang hebben gekregen tot bestuursdocumenten gemakkelijker de beslissingen van de gemeente aanvaarden, krijgen we een gelijkaardige uitslag, met veel respondenten zonder mening, en, minder nog dan bij de vorige stelling, uitgesproken meningen. Bijna de helft van de respondenten gaat “eerder akkoord” met de stelling. Aangezien dit een positief geformuleerde stelling is, betekent dit wel dat, in tegenstelling tot bij de vorige stelling, de meeste respondenten hier wel positief zijn over de effecten van openbaarheid van bestuur. Bijna een vierde van de respondenten heeft weer geen mening, waarschijnlijk om dezelfde redenen als bij de vorige stelling.

Nu we kort de verschillende resultaten op de opinievragen hebben overlopen, controleren we in deze paragraaf of er een verband bestaat tussen de opinies van de ambtenaren en een aantal andere variabelen. We willen meer bepaald nagaan of er voor deze opinies verschillen tussen de Vlaamse provincies te vinden zijn, of verschillen volgens de grootte van de gemeenten. Daarnaast willen we ook onderzoeken of opleiding een positieve houding ten opzichte van openbaarheid van bestuur teweegbrengt. Het was ook interessant geweest om te bekijken of het aantal aanvragen enige invloed heeft op de opinies (bijvoorbeeld door veel extra werk, weinig resultaten,…), maar door de onbruikbare gegevens over het aantal registraties kan dit verband niet worden nagegaan.

Om potentiële verbanden op het spoor te komen, werd een samengestelde variabele geconstrueerd waarin alle opinievragen (behalve de vraag over voorkeur actieve/passieve openbaarheid) werden opgenomen. Zo komen we tot zeven vragen, waarvan de twee eerste (zie grafiek 6.1.) het moeilijkst konden worden ingepast in de samengestelde variabelen. De andere vijf vragen (de stellingen) hadden allemaal zeven gestandaardiseerde antwoordmogelijkheden, zodat een simpele puntenscore kon worden geconstrueerd. Voor de negatief geformuleerde vragen is de score gewoon het gecodeerde antwoord (1=helemaal akkoord - … - 7 = helemaal niet akkoord), terwijl bij de positief geformuleerde vragen deze puntentelling omgekeerd is. Om de twee eerste vragen eenzelfde gewicht te geven, moesten voor deze vragen ook 7 punten kunnen worden gescoord.[188] Nadat deze gelijkstelling gebeurd was, konden de punten eenvoudig opgeteld worden, en gedeeld door 49 (zeven vragen op maximum zeven punten) om een getal tussen 0 en 1 te bekomen. Dit getal werd voor iedere gemeente in de respons berekend, behalve voor één respondent, die geen enkele opinievraag had beantwoord. Bij gemeenten die slechts één vraag niet hebben beantwoord, wordt deze vraag gewoon niet meegeteld in de berekening. De som wordt dan gedeeld door 42 in plaats van door 49. De slechtste score voor deze samengestelde variabele is 0,286, en de beste score is 0,980 (door twee gemeenten behaald). Het eerste verband dat we dan hebben nagegaan, is dat tussen opinies en provincie. De resultaten hiervan zien we in grafiek 6.2.

Grafiek 6.2. Verband tussen opinies over openbaarheid van bestuur en provincie

We stellen vast dat er een aantal verschillen zijn tussen de provincies, maar toch deze verschillen zijn niet groot genoeg om een verband vast te stellen. Het verband lijkt duidelijk als we vluchtig naar de grafiek kijken, maar bij een nadere inspectie stellen we vast dat het verschil tussen de best scorende en de slechtst scorende provincie slechts 0,029 punten is, wat bezwaarlijk een betekenisvol verschil kan worden genoemd. Geen enkel verschil, zelfs niet het grootste (Limburg-West-Vlaanderen) is dan ook statistisch significant. We kunnen dan ook stellen dat in de verschillende Vlaamse provincies ongeveer op eenzelfde (eerder positieve) wijze tegen openbaarheid van bestuur wordt aan gekeken.

Een tweede verband dat wordt nagegaan is dat tussen grootte van de gemeente en de opinies. De resultaten vinden we in grafiek 6.3.

Grafiek 6.3. Het verband tussen opinies over openbaarheid van bestuur en grootte van de gemeente

Tabel 6.2. significantie van de verschillen in gemiddelde scores voor opinies van de gemeenten (naar grootte)

Uit grafiek 6.4. blijkt dat er, in tegenstelling tot bij de provincies, wel een verband is tussen de grootte van de gemeente en de opinies ten opzichte van openbaarheid van bestuur. Hoewel de verschillen ook hier niet echt groot zijn (het grootste verschil is drie keer groter dan bij de provincies, nl. 0,091 punten) zien we toch significante verschillen tussen de twee groepen gemeenten met minder dan 20.000 inwoners en de andere groepen gemeenten. De groepen met meer dan 20.000 inwoners verschillen niet significant van elkaar. Dat betekent dat de respondenten uit de kleinere gemeenten significant minder positief staan tegenover openbaarheid van bestuur. Dat betekent echter niet dat die kleinere gemeenten dan negatief staan tegenover openbaarheid van bestuur. Gemiddeld scoren ze nog altijd significant boven de helft.[190]

Een laatste variabele waarvan we het verband met de opinies over openbaarheid van bestuur onderzoeken is de mate van opleiding van de ambtenaren. We kunnen ons namelijk afvragen of een opleiding met betrekking tot dit onderwerp een positievere houding teweegbrengt, terwijl in de gemeenten waar geen opleiding is gevolgd, minder vertrouwen in openbaarheid van bestuur wordt gesteld. De stelling is hier dat onbekend onbemind maakt. Omgekeerd is het mogelijk dat in gemeenten waar de respondenten een positievere houding hebben ten opzichte van openbaarheid, relatief meer opleiding is gevolgd. Zo is een positieve houding geen gevolg, maar een oorzaak van opleiding. De resultaten voor dit verband vinden we terug in grafiek 6.5. De gegevens over opleiding zijn de gegevens uit het derde hoofdstuk. (cfr. infra 3.4.)

Grafiek 6.4. Verband tussen opinies over openbaarheid van bestuur en opleiding

Uit deze grafiek blijkt dat er nauwelijks een verband bestaat tussen opleiding en opinies. Het best scoren de gemeenten die enkel externe opleiding hebben gevolgd. Het slechtst scoren de gemeenten die noch interne, noch externe opleiding hebben gevolgd, maar het verschil met de gemeenten die zowel externe als interne opleiding hebben gevolgd is slechts 0,007, waardoor de significantie ervan onbestaande is. Het enige significante verschil in gemiddelde score is tussen de gemeenten met enkel externe opleiding en de gemeenten zonder opleiding.[191] Het feit dat de gemeenten met enkel externe opleiding beter scoren (echter niet significant) dan de gemeenten met zowel externe als interne opleiding, doet ons besluiten dat meer opleiding bij de gemeenten in de respons niet echt leidt tot een positievere houding ten opzichte van openbaarheid van bestuur, of, omgekeerd, dat de ambtenaren in gemeenten, waar de respondenten een positieve houding hebben, niet echt meer opleiding volgen. Daaruit kunnen we natuurlijk niet besluiten dat opleiding weinig zin heeft. We zien enkel dat er geen verband is met de houding ten opzichte van openbaarheid van bestuur.

In dit hoofdstuk zijn de resultaten voorgesteld van de opinievragen op het einde van de vragenlijst. We zetten de vaststellingen hier nog eens op een rij. Een eerste belangrijke vaststelling werd gedaan na de twee opinievragen over de kloof tussen burger en bestuur, legitimiteit en vertrouwen. Openbaarheid van bestuur, en vooral het actieve luik daarvan, dicht volgens meer dan 80% van de respondenten voor een deel de kloof tussen burger en bestuur. Twintig procent minder respondenten echter, verbindt daar ook een groter vertrouwen en legitimiteit aan vast. Vooral actieve openbaarheid van bestuur wordt een minder belangrijke rol toegedicht, en bij die tweede vraag geven ook een groter aantal respondenten aan dat ze het antwoord niet weten, vermoedelijk omdat de betekenis van het begrip legitimiteit niet duidelijk is.

Daarna kwamen de vijf stellingen waarover de respondent gevraagd werd om zijn mening over te geven. Meestal was deze positief over openbaarheid van bestuur, zeker bij de stelling dat dit een noodzakelijk onderdeel is van de democratische rechtsstaat. Bij één vraag echter zijn er meer respondenten die akkoord gaan met de negatief geformuleerde stelling, dan mensen die er niet mee akkoord gaan. Het blijkt dat toch een relatief groot aantal respondenten akkoord gaat dat het meestal wantrouwige burgers of mensen in een burenruzie gebruik maken van de openbaarheid van bestuur. De motieven zijn echter geen reden om openbaarheid dan maar terug te schroeven. Het gaat om een grondrecht, en de overheid mag niet oordelen over de redenen waarom de burgers dit gebruiken (als zij toegang willen tot een document dat niet onder een uitzonderingsgrond valt). Misschien kunnen zo wel een aantal rechtsgedingen vermeden worden, wanneer blijkt dat de overheid goed handelt, en net wel rechtsgedingen worden ingeleid, wanneer de overheid niet correct handelt. Op deze wijze slaagt het openbaarheidsbeleid in één van zijn doelstellingen, namelijk de preventieve rechtsbescherming.

Nadat de verschillende resultaten van de aparte vragen besproken zijn, werd er een samengestelde variabele opgesteld om alle vragen in één cijfer samen te brengen. Het onvermijdelijke verlies aan rijkdom van de gegevens wordt dan gecompenseerd door de bruikbaarheid van een dergelijke variabele. Van de verbanden die met deze variabele onderzocht zijn, is eigenlijk enkel het verband tussen opinies over openbaarheid en de grootte van de gemeente enigszins significant. De verschillen tussen provincies en de verschillende mate van opleiding zijn te klein om significante resultaten op te leveren.

In dit laatste hoofdstuk willen we in de eerste paragraaf een evaluatie maken van de resultaten in de voorafgaande hoofdstukken. Dit doen we aan de hand van een samengestelde variabele, waarmee we de mate van openbaarheid van bestuur van elke gemeente trachten samen te vatten in één cijfer. In een tweede paragraaf worden dan vanuit de resultaten concreet een aantal aanbevelingen geformuleerd, met het doel een grotere mate van openbaarheid van bestuur te realiseren in de gemeenten van het Vlaamse gewest.

7.1. Openbaarheid van bestuur in de Vlaamse gemeenten: een poging tot evaluatie

Om de mate van openbaarheid van bestuur in de steden en gemeenten van het Vlaamse Gewest te evalueren, werken we een samengestelde variabele uit. Hoewel een samengestelde variabele onvermijdelijk een verlies betekent voor de rijkdom van de gegevens die uit de antwoorden op de vragenlijst naar voorkomen, is zo’n variabele toch een nuttig instrument om een aantal verschillende elementen samen te vatten. Concreet wordt deze variabele samengesteld uit een tiental andere. Ten eerste gaat het over vier randvoorwaarden: reglement openbaarheid van bestuur, reglement spreekrecht voor de ambtenaren, interne opleiding en externe opleiding. De variabele informatiecampagne werd niet opgenomen omdat er bij geen enkele gemeente veel meer dan een vermelding in het informatieblad gebeurd is. Op het vlak van actieve openbaarheid zijn de variabelen: de aanwezigheid van een informatieblad, de aanwezigheid van een redactieraad (indien er een informatieblad is), de reservering van een katern in een huis-aan-huis reclameblad, de communicatieambtenaar[192] en het wegwijsdocument. Ten slotte wordt ook nog een variabele in verband met passieve openbaarheid gebruikt, namelijk de mate waarin de aanvragen worden geregistreerd. Samen worden deze tien variabelen dus op elf punten gequoteerd (zie voetnoot). Het verkregen getal wordt dan voor alle gemeenten gedeeld door 11[193] om een getal tussen 0 en 1 te bekomen. De laagste score die behaald wordt, is 0,091 (door een zestal gemeenten, die enkel een informatieblad hebben) en de hoogste score wordt behaald door de stad Oostende (0,909 of 10 op 11).

Voor we de verbanden onderzoeken tussen deze samengestelde variabele en een aantal andere variabelen, moeten we ons eerst bewust zijn van de beperktheid van een dergelijke variabele. Het is mogelijk dat een gemeente heel hard werkt aan een openbaarheidsbeleid en toch niet zo goed scoort op deze variabele, terwijl het omgekeerde ook mogelijk is: een gemeente die weinig inspanning doet, kan door de keuze van de variabelen toch goed scoren. We gaan er van uit dat dit niet te vermijden is, maar wel gecompenseerd wordt door een grote groep gemeenten voor wie hun score wel weergeeft hoeveel belang gehecht wordt aan openbaarheid van bestuur.

Ten eerste evalueren we de verschillen tussen de Vlaamse provincies. In grafiek 7.1. zien we in de linkse staaf telkens de gemiddelde scores op de samengestelde variabele voor de provincies, alsook de totaalscore (helemaal rechts). In de rechterstaaf wordt dan ook rekening gehouden met de responsgraad. De gemiddelde score wordt daarvoor vermenigvuldigd met de responsgraad van de betreffende provincie. Daaronder zien we in een tabel 7.1. of de verschillen al dan niet significant zijn.

Grafiek 7.1. Openbaarheid van bestuur in de verschillende Vlaamse provincies

Tabel 7.1. Significantie van de verschillen in scores (zonder responsgraad) tussen de provincies

In de voorgaande hoofdstukken werd dikwijls een dergelijke vergelijking gemaakt tussen de provincies en ook daar kwam de provincie Antwerpen er dikwijls positief uit. Dat heeft nu ook zijn weerslag op de resultaten voor de samengestelde variabele. Antwerpen komt duidelijk op de eerste plaats, met daarachter Limburg, West-Vlaanderen, Oost-Vlaanderen en Vlaams-Brabant. De gemiddelden van Antwerpen en Limburg verschillen significant van de andere provincies, maar verschillen niet significant van elkaar. De andere provincies verschillen onder elkaar ook niet significant. Als er rekening wordt gehouden met de responsgraad verandert de rangschikking niet. In het onderzoek uit 1997 van J. De Maertelaere, dat in dit onderzoek al verschillende keren geciteerd is, werd ook een dergelijke rangschikking opgemaakt (waar ook rekening werd gehouden met de responsgraad), met gelijkaardige resultaten (hoewel er minder en een aantal verschillende variabelen gebruikt werden om de evaluatie te doen).[194] Het enige verschil is dat West-Vlaanderen in dit onderzoek (2005) op de derde plaats komt, vóór Oost-Vlaanderen en Vlaams-Brabant, terwijl het in 1997 laatst geklasseerd werd. Het zou kunnen dat West-Vlaanderen een inhaalbeweging heeft gemaakt sinds 1997, maar de gewijzigde rangschikking zou ook kunnen te maken hebben met het gebruik van andere variabelen om de scores te berekenen. De verschillen tussen die drie provincies zijn trouwens, zoals gezegd, niet significant. In 2003 werd overigens ook een onderzoek gevoerd in verband met de gemeentelijke communicatie (vooral actieve openbaarheid van bestuur en voorlichting werd onderzocht), waar West-Vlaanderen en Oost-Vlaanderen dan weer het slechtst uit kwamen. Vlaams-Brabant bevond zich ongeveer tussen de goed scorende provincies (Antwerpen en Limburg) en de minder goed scorende provincies.[195] Voor een deel hangt de uitslag dus af van de gebruikte criteria, maar Antwerpen en Limburg lijken toch altijd hoog te eindigen.

De achterliggende redenen voor die verschillen tussen de provincies zijn niet zo voor de hand liggend. E. Goubin en E. Kint vermelden de langere communicatietraditie in de provincies Antwerpen en Limburg in vergelijking met de andere provincies.[196] Daarmee wordt natuurlijk niet verklaard waarom die twee provincies een langere communicatietraditie hebben. We kunnen enkel vaststellen dat deze provincies alvast in drie verschillende onderzoeken op drie verschillende tijdstippen telkens goed scoren op de verschillende criteria.

We gaan ook na of de grotere gemeenten beter scoren voor de samengestelde variabele dan de kleinere gemeenten. In grafiek 7.2. zien we daarvan het resultaat, opnieuw met en zonder het in rekening brengen van de responsgraad en in tabel 7.2. zien we de statistische significantie van de verschillen tussen de gemiddelde scores van de categorieën gemeenten naar grootte.

Tabel 7.2. Significantie van de verschillen in scores (zonder responsgraad) naar grootte van de gemeente

We stellen vast dat er in de grafiek een vrij duidelijk eenzijdig verband naar voor komt tussen de gemiddelde score op de samengestelde variabele en de grootte van de gemeente. Enkel bij de gemeenten met meer dan 50.000 inwoners is het verband niet meer rechtlijnig positief, want de steden tussen de 50.000 en 100.000 inwoners scoren beter dan de 3 steden met meer dan 100.000 inwoners. Het gaat hier echter over kleine groepen (9 en 3 steden respectievelijk), dus een statistisch significant verband is dit niet. Uit tabel 7.2. blijkt dat de meeste andere verschillen wel significant zijn. Enkel tussen de categorieën gemeenten met meer dan 30.000 inwoners is er geen enkel verschil dat statistisch kan worden aangetoond.

Als we ook de responsgraad in rekening brengen (de onderste lijn in grafiek 7.2.) zien we dat er nog een tweede discontinuïteit in de stijgende lijn ontstaat: de gemeenten met 10.000 tot 20.000 inwoners scoren hier beter dan de gemeenten met 20.000 tot 30.000 inwoners. Deze discontinuïteit kan verklaard worden door de relatief lage respons (70% cfr. supra 2.3.1.) van deze laatste groep. We zien ook dat de twee lijnen samenvallen voor de twee categorieën van de grootste gemeenten. Dat komt omdat de respons voor die groepen 100% is, en de gemiddelde score voor de samengestelde variabele dus met 1 wordt vermenigvuldigd.

Er kon daarnaast ook een statistische afhankelijkheid worden aangetoond tussen de grootte van de gemeente en het feit of de gemeente lager of hoger scoort dan 0,5 op de samengestelde variabele[198], en dat verband is vooral te wijten aan de kleinste gemeenten (0-10.000 inwoners).

De belangrijkste vaststelling als we deze cijfers bekijken is alleszins dat de kleinere gemeenten (0-10.000 inwoners) gemiddeld slechter scoren op de verschillende criteria die gebruikt zijn in de samengestelde variabele. In 1997 werd door J. De Maertelaere gesteld dat er geen aantoonbaar verband is tussen grootte en openbaarheid, maar dit werd enkel gestaafd door de vaststelling dat er bij de goed scorende gemeenten ook telkens kleine gemeenten waren.[199] Als we de gegevens op een geaggregeerd niveau bekijken, zien we dat dit verband er wel is. Dit werd trouwens ook vastgesteld in 2003 in het onderzoek over gemeentelijke communicatie door de Katholieke Hogeschool Mechelen. De verklaring voor dit verschil komt ook naar voor uit de resultaten van dit onderzoek. Een aantal redenen zijn: in kleinere gemeenten zijn er minder communicatieambtenaren en degene die er zijn, zijn over het algemeen minder hoog opgeleid; daar zijn ook minder aparte communicatiediensten, er is in minder gevallen een schepen voor communicatie, er is vaak geen afzonderlijk communicatiebudget, er wordt heel zelden een beleidsplan communicatie opgesteld,…[200]. Kortom, in kleine gemeenten (vooral met 0-10.000 inwoners) wordt gemiddeld minder nagedacht over openbaarheid van bestuur en communicatie in het algemeen, en als gevolg daarvan scoren die gemeenten relatief slechter op de samengestelde variabele. Door de kleinere schaal waarop wordt gewerkt, kan de gemeente blijkbaar minder specifiek aandacht besteden aan een communicatiebeleid, en zo wordt communicatie nog te dikwijls als een nevenactiviteit gezien. Het probleem stelt zich natuurlijk niet in iedere kleine gemeente, want er zijn ook kleine gemeenten die vrij goed scoren op de samengestelde variabele.

Als laatste zijn we nagegaan of er een verband is tussen openbaarheid van bestuur en de opinies bij de ambtenaren daarover. Met andere woorden, we willen weten of een positieve houding ten opzichte van openbaarheid van bestuur bij de ambtenaren samengaat met een hogere score op de samengestelde variabele. Omdat we hier met twee metrische variabelen werken, hebben we eerst de twee variabelen uitgezet in een spreidingsdiagram. In grafiek 7.3. zien we daarvan de weerslag.

Op het eerste gezicht lijkt er uit het spreidingsdiagram geen verband naar voren te komen tussen deze twee variabelen. Als we echter de samenhang cijfermatig berekenen, krijgen we een Pearson correlatiecoëfficient die een zeer lichte, maar significante[201] positieve correlatie (0,198) vertoont. We kunnen dus besluiten dat de gemeenten waarvan de respondenten een positieve houding hebben ten opzichte van openbaarheid van bestuur, significant beter scoren op de samengestelde variabele “openbaarheid van bestuur”. De samenhang tussen deze twee variabelen is echter niet zo groot

Een eerste randvoorwaarde die in het onderzoek naar voren is gekomen is het gemeentelijk reglement openbaarheid van bestuur. Uit het onderzoek blijkt dat slechts 22% van de gemeenten een openbaarheidsreglement heeft. Weliswaar heeft na de inwerkingtreding van de wet van 12 november 1997 het openbaarheidsreglement een ander karakter heeft gekregen: terwijl het voorheen een instrument van zelfregulering was, is het daarna een uitvoerend reglement geworden. Dit betekent echter niet dat het daarom minder relevant is geworden. Er zijn op het vlak van passieve openbaarheid nog altijd een aantal zaken waar de wet enige aanvulling mogelijk maakt, en op het vlak van actieve openbaarheid is er nog veel ruimte voor zelfregulering.

We bekijken eerst de mogelijkheden inzake passieve openbaarheid. Er kunnen ten eerste in het reglement duidelijke afspraken worden gemaakt over de kostprijs die de burger moet betalen voor een afschrift van het bestuursdocument. Ten tweede kan in een toelichting ook een duidelijke omschrijving worden opgenomen van wat als een aanvraag om toegang tot een bestuursdocument wordt gezien en hoe en wanneer deze moet worden geregistreerd. Over deze zaken kunnen ook interne afspraken worden gemaakt op de gemeentelijke administratie, maar een formele regulering schept een grotere duidelijkheid voor zowel de inwoners als het gemeentepersoneel.

Op het vlak van actieve openbaarheid kan de gemeente ervoor kiezen om de voorlichtingsplicht te concretiseren in een aantal formele regels. Hierbij gaat de gemeente zichzelf een aantal verplichtingen opleggen. Daarbij kunnen we denken aan het regelmatig publiceren van beleidsnota’s, jaarverslagen en evaluaties (minstens jaarlijks een algemene nota maar regelmatig ook nota’s per beleidssector). We moeten er wel rekening mee houden dat kleinere gemeenten minder regelmatig dergelijke documenten kunnen produceren, omdat de grootte van het personeelsbestand niet altijd toelaat om de ambtenaren vaak te laten werken aan beleidsnota’s en –evaluaties. Andere initiatieven die in het reglement kunnen worden vastgelegd zijn verbintenissen om regelmatige informatievergaderingen te houden, en meer openbare onderzoeken te houden dan wettelijk voorgeschreven.

Het openbaarheidsreglement is dus zeker niet irrelevant geworden, maar de vraag stelt zich natuurlijk hoe het opstellen van een dergelijk reglement kan worden aangemoedigd. In eerste instantie kunnen we natuurlijk zelf aan de gemeenten aanbevelen om een reglement op te stellen. De kans dat een aanbeveling in een eindverhandeling veel effect sorteert is echter klein. Het beschikbaar stellen van een voorbeeldreglement is een tweede mogelijkheid. In 1989[202] werden de gemeenten ook op deze wijze aangemoedigd tot zelfregulering. Het valt misschien aan te bevelen (voor de Vlaamse regering, of bijvoorbeeld ook de VVSG, of andere organisaties) om weer een voorbeeldreglement openbaarheid van bestuur op te stellen, waarin een aantal van de bovengenoemde mogelijkheden (rond passieve en actieve openbaarheid) aan bod komen. Het probleem is hierbij natuurlijk dat de nood aan een dergelijk reglement minder wordt aangevoeld omdat er nu in tegenstelling tot in 1989 een wetgeving is. De tijd en moeite die in het opstellen van een dergelijk reglement moet worden gestoken weegt hier misschien niet op tegen het verwachte resultaat.

Een tweede randvoorwaarde die we hier vermelden is het reglement spreekrecht. Ook hier zouden we kunnen aanbevelen om de gemeenten op een of andere wijze te bewegen tot het opstellen van een dergelijk reglement. In het voorontwerp van het Vlaamse Gemeentedecreet is het spreekrecht uitdrukkelijk opgenomen, en worden de gemeenten verplicht een deontologische code op te stellen, waarin onder andere dat spreekrecht kan worden geconcretiseerd (cfr. supra 3.2.). Hier zijn bijkomende aanbevelingen dus niet nodig.

De derde randvoorwaarde voor een goede implementatie van openbaarheid van bestuur in de gemeenten is te zorgen voor opleiding. De nood aan opleiding hangt natuurlijk wel af van de mate waarin de beslissing over de toegang tot bestuursdocumenten wordt gedelegeerd door de secretaris (cfr. supra 3.4.). Als deze beslissing blijkbaar door veel verschillende ambtenaren kan worden genomen, er alleszins nood is aan duidelijkheid over de te volgen procedure en de in te roepen uitzonderingsgronden. Opleiding is hier een uitstekend instrument, maar ook dienstnota’s, interne richtlijnen en stafvergaderingen kunnen hun nut bewijzen. Opleiding wordt trouwens al gesubsidieerd door de Vlaamse regering. Het gemeentelijk reglement openbaarheid van bestuur kan hier ook een belangrijke rol in spelen.

Een laatste randvoorwaarde, is de mate waarin de inwoners van de gemeente op de hoogte zijn van het recht op toegang tot bestuursdocumenten. Een mogelijkheid om de burger op de hoogte te brengen is de informatiecampagne. We hebben dan ook nagegaan of de gemeenten op een of andere wijze een dergelijke informatiecampagne over openbaarheid van bestuur hebben georganiseerd. Het bleek dat dat in heel weinig gemeenten (16%) is gebeurd, en dat die informatiecampagne meestal slechts een vermelding in het informatieblad was. Nochtans is de verplichting tot het informeren van de burgers over de toegekende rechten een verplichting die voortvloeit uit het decreet zelf, maar de mate waarin men dit doet is vrij in te vullen.[203] Op langere termijn is het misschien mogelijk om deze “campagne” te koppelen aan het gezamenlijke bestand met wegwijsinformatie dat zal worden uitgebouwd voor de verschillende bestuursinstanties.[204] Zo kan de informatie over het recht op inzage meteen in verband worden gebracht met de verschillende bevoegdheden van de instanties. Zo weet de burger op welke niveau elke bevoegdheid wordt uitgeoefend, en waar hij dus naartoe kan met zijn vraag om informatie en zijn vraag om toegang te krijgen tot bestuursdocumenten.

Het probleem hierbij is wel dat dit gezamenlijke wegwijsbestand nog geruime tijd op zich kan laten wachten. Daarom verdient het aanbeveling dat de gemeenten zelf nu al initiatieven nemen om de inwoners te informeren over de rechten die voortvloeien uit het decreet. We kunnen hierbij denken aan folders, bijlagen in het informatieblad,… die op een duidelijke en begrijpbare wijze uitleggen wat voor de inwoners de rechten zijn die voortvloeien uit de openbaarheidswetgeving.

Uit onderzoek blijkt dat bijna de helft van de Vlamingen vindt dat “de overheid” te weinig informatie geeft.[205] Het blijkt dus belangrijk voor een groot deel van de burgers dat ze voldoende op de hoogte worden gehouden van de activiteiten van de overheid. Actieve openbaarheid van bestuur legt een aantal concrete informatieverplichtingen op en schept met de voorlichtingsplicht een kader voor verdergaande initiatieven. Zo kan actieve openbaarheid, hoewel niet rechtstreeks afdwingbaar, toch van groot belang zijn voor het vertrouwen van de burger in zijn overheid.

Het is daarbij natuurlijk van belang de juiste instrumenten te gebruiken. Ten eerste zijn er de vier wettelijk verplichte initiatieven, die in de gemeenten vrij goed worden opgevolgd (cfr. Supra 4.1.). Deze verplichtingen verzekeren echter een eerder elementair basisniveau van informatieverstrekking, en daarom moeten de gemeenten streven naar een volledige en zo goed mogelijke invulling van deze verplichtingen in plaats van een “vrij goede” opvolging.

Naast de vier wettelijke verplichtingen is er ook een algemene voorlichtingsplicht. Bij het invullen van deze algemene doelstelling kunnen de gemeenten zelf initiatieven ontwikkelen. In het onderzoek hebben we onderzocht welke instrumenten de gemeenten zoal gebruiken in het voorlichtingsbeleid en het bleek dat het informatieblad nog altijd een zeer vaak gebruikt medium is. Dit medium blijkt ook effectief te zijn (cfr. supra 1.4.2.2.), maar is relatief duur. Het reserveren van een aantal pagina’s in een huis-aan-huisblad is hier dan een goedkoper alternatief. Er zijn echter meer mogelijkheden om de burger te informeren dan het klassieke informatieblad of een variant daarop. Daarom hebben we naast het informatieblad nog een groot aantal mogelijke instrumenten in het voorlichtingsbeleid opgesomd. Natuurlijk is het budgettair niet mogelijk om al deze instrumenten toe te passen. Het is in zekere zin een afwegen welke media voor de verschillende gemeenten toepasselijk zijn: kleinere gemeenten zullen dan normaal andere instrumenten gebruiken dan grotere. Ook de samenstelling van de bevolking en de te bereiken doelgroepen zullen hun invloed uitoefenen op de te gebruiken instrumenten.

In het onderzoek kwamen die kleine gemeenten overigens minder goed naar voren, maar dat betekent zeker niet dat zij geen actief communicatiebeleid kunnen voeren. Het is alleszins begrijpbaar dat een kleine gemeente niet altijd de middelen heeft om een uitgebreide communicatiedienst in het leven te roepen. Daar is trouwens ook minder nood toe gezien de kleinere schaal van de communicatie, maar het is alleszins wel van belang dat communicatie niet wordt beschouwd als een nevenactiviteit. Eens de gemeentelijke administraties doordrongen zijn van dit besef, wordt de communicatie tussen burger en bestuur nog niet automatisch een succesverhaal, maar het belangrijkste is dat er toch al op een serieuze wijze wordt nagedacht over hoe de inwoners moeten worden bereikt en met welke informatie. Hoe die burgers kunnen en moeten worden geïnformeerd, kan trouwens ook het onderwerp zijn van een inspraak- en participatieronde. Zo kunnen de inwoners van de gemeente mee beslissingen nemen over een onderwerp dat hun nauw aan het hart ligt: het communicatiebeleid van de gemeente. Met de lijst van opgesomde instrumenten in paragraaf 4.5. hebben de gemeenten alvast een overzicht van een groot mogelijke initiatieven, die hopelijk een inspiratiebron kunnen zijn voor gemeenten die op zoek zijn naar manieren om met de burger te communiceren.

Om dit hoofdstuk af te sluiten doen we nog een aantal aanbevelingen over passieve openbaarheid van bestuur. Voor een goede implementatie van het recht van toegang tot bestuursdocumenten is alleszins het realiseren van de randvoorwaarden van groot belang. Aanbevelingen omtrent deze randvoorwaarden zijn hierboven (7.2.1.) al aan bod gekomen, en worden dus hier niet herhaald. In plaats daarvan gaan we dieper in op de registratie van de aanvragen.

In het onderzoek werd namelijk vastgesteld dat de registratie van de aanvragen allesbehalve eenvormig verloopt voor de verschillende gemeenten. Als de Vlaamse regering dan de cijfers wil opvragen in het kader van een evaluatie van het decreet, is het goed mogelijk dat deze cijfers onbruikbaar en onvergelijkbaar zijn. De Vlaamse regering kan en mag niet aanvaarden dat deze verplichting nauwelijks wordt nagekomen. Zo zou de decreetgever namelijk impliciet toegeven dat de registratieverplichting niet in het decreet had moeten staan. We zijn er echter van overtuigd dat het hier wel gaat om een zinvolle verplichting. De Vlaamse Regering moet er dus voor trachten te zorgen dat een groter deel van de gemeenten een correcte registratie doet.

Een belangrijke stimulans kan de Vlaamse Regering eventueel geven door een uniform programma voor registratie ter beschikking te stellen. Het kan gaan om alleen de registratie van aanvragen om toegang tot bestuursdocumenten, maar misschien ook de eenvoudigere vragen voor informatie, op voorwaarde dat die dan wel apart van de aanvragen om toegang tot bestuursdocumenten kunnen worden geregistreerd. Als een gelijkvormig (eenvoudig te gebruiken) elektronisch registratiesysteem door alle gemeenten (en ook de andere instanties waarvoor het Vlaamse decreet geldt) wordt gebruikt, kan de Vlaamse regering op een veel eenvoudigere wijze de gevraagde cijfers verzamelen. Ook de statistieken inzake het aantal weigeringen zou dan eenvoudiger kunnen worden opgevraagd.

De cijfers zijn echter niet alleen bruikbaar voor de Vlaamse Regering; ook de gemeenten zelf hebben er voordeel bij de aanvragen te registreren. Ze kunnen namelijk door het aantal aanvragen en de inhoud ervan vaststellen waar de grootste nood aan bijkomende informatie bestaat. Daarbij komt dat met behulp van die cijfers ook beter accenten worden gelegd in het voorlichtingsbeleid. Voorwaarde is dan wel dat naast de aanvragen tot inzage in bestuursdocumenten ook de gewone vragen voor informatie worden geregistreerd. Zo kan een beperkte administratieve last een groot aantal voordelen opleveren voor de communicatie tussen burger en bestuur, doordat op een bewuste en onderbouwde wijze werk wordt gemaakt van een gemeentelijk communicatiebeleid.

In de voorbije zeven hoofdstukken van deze eindverhandeling werd getracht een antwoord te formuleren op de vraag “Hoe wordt de wetgeving rond openbaarheid van bestuur in de Vlaamse gemeenten in de praktijk gebracht?” Om deze vraag te beantwoorden werd aandacht besteed aan zowel de theorie als de praktijk.

Ten eerste is het duidelijk dat deze vraag zonder een goed theoretisch kader niet op een adequate manier kan worden beantwoord. Daar werd dan ook het eerste hoofdstuk aan gewijd. In dat hoofdstuk werd uitgegaan van drie vragen: “Wat is openbaarheid van bestuur?”, “Waarom openbaarheid van bestuur?”, en “Waarom een onderzoek bij het lokale bestuursniveau, in casu de Vlaamse gemeenten?” Deze vragen werden beantwoord met behulp van zo recent mogelijke literatuur over het onderwerp. Op die manier werden solide fundamenten gelegd voor het voeren van een empirisch onderzoek.

Het tweede hoofdstuk werd gewijd aan de methodologie van het onderzoek. Belangrijk hierbij was de operationalisering van het theoretisch kader dat in het eerste hoofdstuk aan bod gekomen is. In een eerste paragraaf van het tweede hoofdstuk werd dan ook geduid welke vragen uit de theorie afgeleid werden. Deze vragen werden opgedeeld in “algemene” vragen (vooral in verband met de randvoorwaarden voor openbaarheid van bestuur), vragen over actieve openbaarheid, vragen over passieve openbaarheid, en vragen naar de opinies van de gemeente-ambtenaren. In de tweede paragraaf kwam dan het verloop van het eigenlijke onderzoek aan bod en de derde paragraaf, tenslotte, was gewijd aan de analyse van de respons.

In de volgende hoofdstukken werden de resultaten van het onderzoek voorgesteld. De hoofdstukken waren opgedeeld zoals ook de vragen opgedeeld werden in het tweede hoofdstuk. Dat betekent dat in het eerste hoofdstuk van het onderzoek, en dus het derde van deze eindverhandeling, eerst de algemene vragen aan bod kwamen. Daarbij werd ten eerste aandacht besteed aan de randvoorwaarden: het reglement openbaarheid van bestuur, het reglement spreekrecht voor de ambtenaren, opleiding voor de ambtenaren en de “informatiecampagne” naar de burgers toe. Daaruit bleek dat de invulling van deze randvoorwaarden in de Vlaamse gemeenten nogal te wensen over laat. Respectievelijk 22%, 17%, 41% en 16% van de gemeenten voldoet aan die verschillende randvoorwaarden. In datzelfde “algemene” deel werden nog twee bijkomende vragen gesteld, namelijk of het invoeren van openbaarheid van bestuur politiek gevoelig lag in de gemeente, en waarop de nadruk wordt gelegd, actieve of passieve openbaarheid van bestuur. Over het algemeen bleek het onderwerp niet echt politiek gevoelig te liggen, en de nadruk bleek te liggen op actieve openbaarheid, of op zowel actieve als passieve openbaarheid. Slechts een kleine minderheid van gemeenten legt de nadruk op passieve openbaarheid.

In het vierde hoofdstuk kwamen de resultaten voor de vragen over actieve openbaarheid aan bod. Daaruit bleek dat de meeste gemeenten de wettelijke verplichtingen correct opvolgen. Twee van die verplichtingen werden iets verder uitgediept. Er is een profiel van de communicatieambtenaar opgesteld, en er bleken een aantal significante verschillen tussen de gemiddelde score voor dat profiel in de verschillende provincies. Daarnaast is er ook een verband tussen dat profiel en de grootte van de gemeente. Het wegwijsdocument werd ook nader bestudeerd en er bleek een significant verband met zowel provincie als grootte van de gemeente.

In datzelfde hoofdstuk gingen we na welke instrumenten de gemeenten zoal gebruiken in het kader van het voorlichtingsbeleid. Daaruit bleek dat de meeste gemeenten gebruik maken van een gemeentelijk informatieblad en/of een aantal pagina’s huren in een huis-aan-huis reclameblad. In iets meer dan de helft van de gemeenten is er voor dat informatieblad een redactieraad geïnstalleerd, en politieke standpunten blijken voor bijna 95% van de gemeenten niet in het informatieblad te passen. Meestal wordt het blad verspreid via de post, en het kost de gemeente gemiddeld 0,49€ per individueel exemplaar. Naast het informatieblad is er nog een groot aantal andere instrumenten, waarvan we er zoveel mogelijk hebben opgesomd in de laatste paragraaf van dat vierde hoofdstuk.

In het vijfde hoofdstuk zijn de vragen rond passieve openbaarheid van bestuur aan bod gekomen. Een eerste belangrijke vaststelling hier was dat de registratie van de aanvragen om toegang tot bestuursdocumenten niet goed gebeurt. Het bleek dat slechts 43% van de respondenten zegt dat de registratie volledig gebeurt, en in die gemeenten bleek dan nog uit een aanvullend onderzoek, dat de mondelinge aanvragen zelden worden geregistreerd, en dat slechts de helft van de gemeenten uit het na-onderzoek over een formulier beschikt om mondelinge aanvragen schriftelijk neer te leggen. Over het algemeen bleek dus een weinig zorgvuldige registratie van de aanvragen. Bijna een derde van de respondenten kon dan ook niet zeggen of het aantal aanvragen stijgt, stabiel blijft, daalt, of geen evolutie vertoont. De meeste respondenten konden ook niet inschatten hoeveel aanvragen geweigerd worden. Het bleek dat het meest inzage wordt gevraagd in documenten in verband met stedenbouw en ruimtelijke ordening. De beslissing over de toegang tot bestuursdocumenten gebeurt in 40% van de gemeenten volledig centraal, maar in de meeste gemeenten (bijna de helft) gebeurt de beslissing enkel centraal bij moeilijke gevallen. Meestal is deze centrale dienst de secretaris. Vervolgens bleek de meest gebruikte uitzonderingsgrond de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Ten slotte stelden we ook vast dat er nog maar heel weinig beroepsprocedures zijn opgestart.

In het zesde en voorlaatste hoofdstuk werden de resultaten van een aantal opinievragen voorgesteld. De opinievragen waren niet noodzakelijk om de onderzoeksvraag op te lossen, maar zijn daarom niet onbelangrijk. We wilden hiermee namelijk vooral te weten komen of de ambtenaren zelf positief staan tegenover de wetgeving openbaarheid van bestuur en de effecten die deze teweeg heeft gebracht. Als deze bevoorrechte getuigen niet positief staan tegenover openbaarheid en niet geloven in het belang ervan voor een democratische rechtsstaat, kan dat resulteren in een minder grondige of tragere implementatie van de wetgeving. Het blijkt echter dat de ambtenaren over het algemeen positief staan ten opzichte van openbaarheid van bestuur. In de kleinere gemeenten waren de respondenten gemiddeld gezien wel iets minder positief, maar slechts heel weinig respondenten stonden onverdeeld negatief ten opzichte van openbaarheid van bestuur.

In het laatste hoofdstuk werd dan een algemene evaluatie gemaakt. Dat gebeurde door de creatie van een samengestelde variabele, waarin een aantal vragen uit de eerste drie delen van het onderzoek werden samengebracht en waarmee dan een aantal verbanden worden getest. Het bleek dat de provincies Antwerpen en Limburg gemiddeld het beste scoren voor deze variabele. Deze provincies hebben dan ook al een langere communicatietraditie. Daarnaast bleek dat grotere gemeenten ook significant beter scoorden op deze samengestelde variabele. Ten slotte bleek er een lichte positieve correlatie tussen deze score voor “openbaarheid” en de opinies over openbaarheid van bestuur.

Het doel van deze eindverhandeling was een duidelijk beeld te scheppen van wat openbaarheid van bestuur in de Vlaamse gemeenten betekent. Daarvoor hebben we een uitgebreide vragenlijst voorgelegd aan respondenten in de Vlaamse gemeenten. Dankzij de resultaten van dit onderzoek zijn er een groot aantal vragen beantwoord, maar dat betekent niet dat er nu volledige duidelijkheid bestaat over de praktische uitwerking van openbaarheid van bestuur op het gemeentelijk niveau. Het is namelijk vrijwel onmogelijk om alles wat met openbaarheid te maken heeft te bevragen in één onderzoek. In het bestek van deze eindverhandeling is vooral getracht een algemeen en breed beeld te geven. Dit geeft het voordeel dat we nu over een groot aantal aspecten van openbaarheid cijfers bezitten, maar het nadeel is dat er op vele zaken niet echt dieper kon worden ingegaan.

Er blijft dus zeker nog veel ruimte voor onderzoek en er zijn nog een groot aantal elementen die kunnen worden uitgediept omdat die in deze eindverhandeling maar kort aan bod kwamen. We denken hierbij aan het openbaarheidsreglement, het actieve openbaarheidsbeleid en de instrumenten hiervoor, de beslissing over de aanvraag om toegang tot bestuursdocumenten, de mate waarin uitzonderingsgronden correct worden gehanteerd, enz… We kunnen enkel hopen dat we met dit onderzoek, en dus met deze eindverhandeling, een aanzet kunnen geven voor meer systematisch onderzoek over dit onderwerp.

[1] L.E.M. KLINKERS, Openbaarheid van bestuur, (Bestuurlijke verkenningen, nr. 18), ’s Gravenhage, VUGA-boekerij, 1974, 19.

[2] R. MAES, “Openbaarheid van bestuur: maatstaf van democratie” in: E. MEULEMANS (ed.), Aspecten van de machtsregulering. Studies aangeboden aan Prof. Dr. E. De Jonghe ter gelegenheid van zijn emeritaat, Leuven, Universitaire Pers, 1988, 174-175 en in diezelfde zin: R. MAES en F. DE RYNCK, Gemeentelijk beleid in samenspraak. Leidraad voor een democratische en doelmatige besluitvorming, Leuven, KUL Departement Politieke wetenschappen. Afdeling Bestuurswetenschap, 1989, 67-69.

[3] L.P. SUETENS, “Hoe belangrijk is openbaarheid en openheid van bestuur voor onze hedendaagse samenleving?” in: JANVIER, R. (ed.), Openbaarheid en openheid van bestuur: (on)begrensde mogelijkheden?, Brugge, Die Keure, 1991, 5.

[4] ibid., 6.

[5] J.A. HOFMAN, J.A. VAN SCHAGEN, Openbaarheid van bestuur (in de reeks Ars Aequi Cahiers staats- en bestuursrecht), Nijmegen, Ars Aequi libri, 2003, 11-13.

[6] P. POPELIER, “De openbaarheid van het overheidshandelen in de democratische rechtsstaat” in: TBP, jg. 50, (1995), 12, p. 712.

[7] F. SCHRAM, Begrenzingen aan de openbaarheid van bestuur: Een analyse en vergelijking van de internrechtelijke openbaarheidsregelingen in het Belgische recht, Leuven, Onuitgegeven verhandeling tot het bekomen van de graad van doctor in de rechten, K.U.Leuven, 2002, 50.

[8] ibid., 39-51.

[9] F. SCHRAM, Openbaarheid van Bestuur (“De Administratieve Rechtsbibliotheek – beknopt (ARb)”), Brugge, Die Keure, 2003, 23-24.

[10] Voorstel van de regering tot invoeging van een artikel 24ter in de grondwet betreffende de openbaarheid van bestuur, Parl. St., Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers, 1992-1993, 839/1, 5.

[11] F. SCHRAM, Een nieuw openbaarheidsdecreet voor Vlaanderen. Een juridische analyse in historisch perspectief, Brugge, Vanden Broele, 2004, 30-37.

[12] Decr. Vl. Parl. 26 maart 2004 betreffende de openbaarheid van bestuur, B.S., 1 juli 2004, 53371 (hierna verkort geciteerd Vl. Decr. 2004 Openbaarheid).

[13] F. SCHRAM, “Openbaarheid van bestuur in Vlaanderen in een derde versnelling” in: F. SCHRAM (ed.), Openbaarheid van bestuur: Stand van zaken 2004, Leuven, KUL, Instituut voor Administratief Recht, 2004, 82-83.

[14] F. SCHRAM, Openbaarheid van Bestuur, o.c., 28.

[15] F. SCHRAM, Bestuurskunde: relatie Bestuur-Burger, Leuven, KUL, Departement Politieke Wetenschappen, Instituut voor de overheid, 2004, 243.

[16] F. SCHRAM, “Openbaarheid van bestuur in de Vlaamse gemeenten geschoeid op een Vlaamse leest” in T.Gem., jg. 17, (2004), 3, p. 179.

[17] F. SCHRAM, Een nieuw openbaarheidsdecreet voor Vlaanderen. Een juridische analyse in historisch perspectief, o.c., 86-87.

[18] F. SCHRAM, Openbaarheid van Bestuur, o.c., 32-35.

[19] P. LEMMENS, W. VAN NOTEN, Preadvies openbaarheid van bestuur in België, Zwolle, Tjeenk Willink, 1981, 9-15.

Voor het verband tussen spreekrecht en openbaarheid van bestuur, zie ook D. VOORHOOF, “Openbaarheid van bestuur en een spreekrecht voor ambtenaren. De stad Sint-Niklaas als voorbeeld” in T. Gem., jg. 6, (1993), 5, pp.287-309; I. OPDEBEEK, “Is spreken van de kant van de ambtenaren nog steeds zilver en zwijgen goud?” in R. JANVIER (ed.), Openbaarheid van bestuur: (on)begrensde mogelijkheden?, Brugge, Die Keure, 1991, pp. 43-59; A. HONDEGHEM, “Communicatie en ambtelijke deontologie” in Praktijkgids Management Lokale besturen, (1991), 3, pp. 1-18.

[20] Art. 5 Wet 12 november 1997 betreffende de openbaarheid van bestuur in provincies en gemeenten, B.S., 19 december 1997, 34253 (hierna verkort geciteerd Wet 1997 openbaarheid provincies en gemeenten).

[21] Art. 6 Wet 1997 openbaarheid provincies en gemeenten.

[22] Art. 7 Wet 1997 openbaarheid provincies en gemeenten.

[23] Art. 6 §1 1 Wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur, B.S. 30 juni 1994, 17662 (hierna verkort geciteerd Wet 1994 Openbaarheid).

[24] Art. 6 §2 Wet 1994 Openbaarheid.

[25] Art. 8 Wet 1997 Openbaarheid provincies en gemeenten.

[26] Art. 9 Wet 1997 Openbaarheid provincies en gemeenten.

[27] Art. 10 Wet 1997 Openbaarheid provincies en gemeenten.

[28] Art. 11 Wet 1997 Openbaarheid provincies en gemeenten.

[29] Art. 12 Wet 1997 Openbaarheid provincies en gemeenten.

[30] Art. 13 Wet 1997 Openbaarheid provincies en gemeenten.

Zie daarover ook: F. SCHRAM, “Hoeveel betaal je voor een kopie van een bestuursdocument bij je gemeente”, in Bb&b, jg. 1, (2004), 0, pp. 55-62.

[31] Memorie van Toelichting, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 1732/1, 9-11.

[32] Wetsontwerp betreffende de openbaarheid van bestuur, Parl. St. Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers 1992-1993, nr. 1112/1, 8-9.

[33] Memorie van Toelichting, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 1732/1, 11.

[34] Memorie van Toelichting, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 1732/1, 34.

[35] Art 17 § 2 Vl. Decr. 2004 Openbaarheid.

[36] Art. 17 Vl. Decr. 2004 Openbaarheid.

[37] Memorie van Toelichting, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 1732/1, 37.

[38] Art. 18 Vl. Decr. 2004 Openbaarheid.

[39] Art. 19 4° Vl. Decr. 2004 Openbaarheid.

[40] Art. 20 §1 Vl. Decr. 2004 Openbaarheid.

[41] F. SCHRAM, Openbaarheid van Bestuur, o.c., 169.

[42] Art. 3 Wet 1997 openbaarheid provincies en gemeenten.

[43] Art. 28 §1 Vl. Decr. 2004 Openbaarheid.

[44] Art. 29 lid 2 Vl. Decr. 2004 Openbaarheid.

[45] Art. 32 §1 Vl. Decr. 2004 Openbaarheid.

[46] Art. 31 §5 Vl. Decr. 2004 Openbaarheid.

[47] Art. 34, 35 Vl. Decr. 2004 Openbaarheid.

[48] Art. 28 §1 Vl. Decr. 2004 Openbaarheid.

[49] G.A.M. VOGELAAR, Systematiek en spelregels van de overheidsvoorlichting, ’s Gravenhage, 1955, 11-12.

[50] B. DE GOEDE, “openbaarheid bij gemeente, provincie en waterschap” in B. DE GOEDE en H Th.J.F. VAN MAARSEVEEN (eds.), Hoe openbaar wordt ons bestuur (bestuurlijke verkenningen 15), ’s Gravenhage, VUGA-Boekerij, 1969, 116.

[51] ibid., 117.

[52] J. SMITS, Meer dan ‘bevestigen noch ontkennen’. Over rolopvattingen van overheidsvoorlichters, Utrecht, Lemma, 2001, 22-29.

[53] Art. 134 §2-3 Decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, B.S., 8 juni 1999, 21036.

[54] Voor meer informatie: F. SCHRAM, “Informatieverplichtingen” in B. HUBEAU en W. VANDEVYVERE (eds.), Handboek Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw, Brugge, Die Keure, 2004, pp. 655-719.

[55] Art. 32 Besluit van de Vlaamse Regering van 6 februari 1991 houdende vaststelling van het Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning, zoals vervangen bij art. 30 B. Vl. Reg. van 12 januari 1999, B.S. 11 maart 1999.

[56] J. DE MAERTELAERE, “Gemeentelijke openbaarheid van bestuur in Vlaanderen: een onderzoek” in Praktijkgids management lokale besturen, (1998), 4, pp. 73-75.

[57] F. SCHRAM, “Toegang tot bestuursdocumenten op gemeentelijk niveau. Een speurtocht naar de relatie tussen de algemene openbaarheidswetgeving in de Wet van 12 november 1997 en artikel 94 Nieuwe Gemeentewet” in T.Gem., jg. 16, (2003), 3, pp. 158-171.

[58] P. LEMMENS, W. VAN NOTEN, o.c. 9-10.

[59] D. VOORHOOF, “Woord vooraf. Openbaarheid van bestuur, recht op informatie en politieke democratie” in D. VOORHOOF (ed.), Recht op openbaarheid van bestuur (tegenspraak- cahier nr. 12), Antwerpen, Kluwer rechtswetenschappen, 1991, VIII-IX.

[60] A. VANDEPUTTE, Sociale Wijsbegeerte, Leuven, Acco, 1994, 95-103.

[61] F. SCHRAM, Bestuurskunde: relatie bestuur-burger, o.c., 112-113.

[62] W. DEWACHTER, De mythe van de parlementaire democratie: een Belgische analyse, Leuven, Acco, 2001, 14-34.

[63] P. POPELIER, l.c., 708.

[64] A. ALEN, Compendium van het Belgisch Staatsrecht, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 2000, 47.

[65] P. POPELIER, l.c., 708.

[66] F. SCHRAM, Begrenzingen aan de openbaarheid van bestuur: Een analyse en vergelijking van de internrechtelijke openbaarheidsregelingen in het Belgische recht, o.c., 96-98.

[67] P. POPELIER, l.c., 710.

[68] F. SCHRAM, Bestuurskunde: relatie bestuur-burger, o.c., 117-119.

[69] F. SCHRAM, Begrenzingen aan de openbaarheid van bestuur: Een analyse en vergelijking van de internrechtelijke openbaarheidsregelingen in het Belgische recht, o.c., 124-129.

[70] F. SCHRAM, Bestuurskunde: relatie bestuur-burger, o.c., 239.

[71] D. VOORHOOF, l.c., IX.

[72] F. SCHRAM, Begrenzingen aan de openbaarheid van bestuur: Een analyse en vergelijking van de internrechtelijke openbaarheidsregelingen in het Belgische recht, o.c., 130-132.

[73] D. VOORHOOF, l.c., IX.

[74] F. SCHRAM, “openbaarheid van bestuur”, o.c., 15-16.

[75] P.C. SCHMITTER en A.H. TRECHSEL (eds.), The Future of Democracy in Europe. Trends, analyses and reforms. (a green paper for the council of Europe), Straatsburg, Council of Europe, 2004, pp. 99-100, (27.02.2005 uitgever: http://www.coe.int/t/e/integrated_projects/democracy/05_Key_texts/ 02_Green_Paper/default.asp).

[76] M. ELST, “Een actief informatiebeleid van bestuur en parlement in een juridisch kader”, in B. HUBEAU en M. ELST (eds.), Democratie in ademnood? Over legitimiteit, legitimatie en verfijning van de democratie, Brugge, Die Keure, 2002, 78-79.

[77] F. SCHRAM, Bestuurskunde: Relatie burger-bestuur, o.c., 73-86.

[78] F. SCHRAM, Begrenzingen aan de openbaarheid van bestuur: Een analyse en vergelijking van de internrechtelijke openbaarheidsregelingen in het Belgische recht, o.c., 103-122.

[79] M. ESSELBRUGGE, Openheid en geslotenheid: Een kwestie van combineren, Delft, Eburon, 2003, 2.

[80] ibid., 39.

[81] Er is een verschil tussen openbaarheid en openheid. Openheid is een ingesteldheid, waar openbaarheid een rechtstoestand en een juridische verplichting is (zie definitie F. Schram 1.1.) Hier gaat het om nadelen die voor beide begrippen gelden, en daarom worden de beide termen hier schijnbaar door elkaar gebruikt, maar we mogen het onderscheid niet uit het oog verliezen.

[82] M. ESSELBRUGGE, o.c., 173-174.

[83] ibid., 174-175.

[84] L.W.J.C. HUBERTS en J.H.J. VAN DEN HEUVEL, “Management van machtsbederf” in Overheidsmanagement, jg. 11, (1998), 12, p. 301.

[85] Art. 23 Decreet 18 mei 1999 betreffende de openbaarheid van bestuur, B.S., 22316.

[86] F. SCHRAM, Een nieuw openbaarheidsdecreet voor Vlaanderen. Een juridische analyse in historisch perspectief, o.c., 208-209.

[87] D. VOORHOOF, “10 jaar openbaarheid van bestuur in België: het mag wel iets meer zijn” in A.W. HINS en A.J. NIEUWENHUIS (eds.), Van ontvanger naar zender. Opstellen aangeboden aan prof. mr. J.M. de Meij, Amsterdam, Otto Cramwinckel, 2003 (14.02.2005, Fonds Pascal Decroos –C.T.B.: http://www.fondspascaldecroos.com/organisaties/officiele_instanties/28-voorhoof.pdf).

[88] T. DE SUTTER, Nota ter ondersteuning van het advies van de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur over het ontwerp van decreet betreffende de openbaarheid van bestuur, Gent, 2003 (28.02.2005 uitgever : http://www.binnenland.vlaanderen.be/HRBB/dossiers/openbaarheid/openbaarheid.html).

[89] F. SCHRAM, Een nieuw openbaarheidsdecreet voor Vlaanderen. Een juridische analyse in historisch perspectief, o.c., 28-30.

[90] R. MAES, “De gemeente en de hedendaagse democratie” in Cepess-doc, VIII, (1969), 5/6, pp. 9-12.

[91] Bijvoorbeeld: F. DE RYNCK, Openbaarheid van bestuur. Handleiding voor gemeentebesturen, Brussel, vzw VVSG, 1989, 76 p.; F. DE RYNCK en M. SUYKENS, “Openbaarheid van bestuur in de Vlaamse gemeenten” in D. VOORHOOF (ed.), Recht op openbaarheid van bestuur (tegenspraak- cahier nr. 12), Antwerpen, Kluwer rechtswetenschappen, 1991, 101-106; R. MAES en F. DE RYNCK, o.c., 190 p.; M. SUYKENS, Gemeente en Communicatie. Een visie over het communicatiebeleid van de gemeentebesturen in de jaren ’90, Brussel, vzw VVSG, 1991, 76 p.

[92] Wat deze federale wetgever dan ook gedaan heeft met de wet van 12 november 1997 betreffende de openbaarheid van bestuur in provincies en gemeenten.

[93] B. HUBEAU, “De toepassing van de federale wet van 12 november 1997 betreffende de openbaarheid van bestuur voor provincies en gemeenten” in A.M. DRAYE, Openbaarheid van bestuur. Stand van Zaken 1998, Leuven, KULeuven, Instituut voor Administratief recht, 1999, p. 135.

[94] ibid., p. 109.

[95] E. GOUBIN, Tante Mariette en haar fiets. Handboek overheids- en verenigingencommunicatie, Brugge, Vanden Broele, 2002, 208-211.

[96] Zie bijvoorbeeld: E. GOUBIN en Y. PLEES, “Lokale overheden, communicatie en nieuwe media in Vlaanderen en Brussel. Het zachte profiel van de gemeentelijke communicatie” in De Gem., jg. 73, (1998), 2, p. 44.

[97] G. NIELANDT, “Enquête over media in Zwijndrecht. Gemeentelijk informatieblad scoort het best” in De Gem., jg. 73, (1998), 6/7, p. 28.

[98] E. GOUBIN, o.c., pp. 162-190.

[99] P. DE WEERDT, “De bibliotheek als centrum van gemeenschapsinformatie” in De Gem., jg. 74, (1999), 6/7, pp. 43-47.

[100] E. GOUBIN, o.c., p. 199.

[101] M. SUYKENS, l.c., p. 14.

[102] Zie bijvoobeeld Art. 5 Wet 1997 Openbaarheid provincies en gemeenten.

[103] J. DE MAERTELAERE, l.c., p. 54.

[104] H.J. WUYTS, “Openbaarheid van bestuur. Politikologische aspecten” in D. VOORHOOF (ed.), Recht op openbaarheid van bestuur (tegenspraak cahier 12), Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1991, 5-10.

[105] Voorlichting is eigenlijk onderscheiden van actieve openbaarheid, cfr. 1.2.2.2., in de wetgeving wordt voorlichting beschouwd als een onderdeel van de actieve openbaarheid van bestuur (zie Art. 28 §1 Vl. Decr. 2004 Openbaarheid).

[106] Zie J. DE MAERTELAERE, l.c., pp. 32-41 en J.M. DE SMET, J. DESCHEPPER, J. ALLEMEERSCH e.a., Enquête voorlichting in de Belgische gemeenten, Brussel, Belgisch instituut voor voorlichting en documentatie (INBEL), 1985, 30 p.

[107] J. DE MAERTELAERE, l.c., pp. 33-36.

[108] X., Inzagerecht in Bestuursdocumenten. Onderzoeksrapport, Brussel, vzw De Wakkere Burger, 2002, 6 (Onderzoeksrapport on-line aan te vragen op www.dewakkereburger.be).

[109] P.G. SWANBORN, Evalueren: het ontwerpen, begeleiden en evalueren van interventies. Een methodische basis voor evaluatie-onderzoek, Amsterdam, Boom, 2002, 63-79.

[110] EVALUATIECOMMISSIE WET OPENBAARHEID, De opzet van de evaluatie van de wet openbaarheid van bestuur (interimrapport 1),’s Gravenhage, Evaluatiecommissie wet openbaarheid, 1981, 9-12.

[111] Legitimiteit is eigenlijk ‘De maatschappelijke aanvaarding van gezagsdragers en besluiten, spelregels voor besluitvorming, en fundamenten van de politieke gemeenschap’ (F. SCHRAM, Bestuurskunde: Relatie bestuur-burger,o.c., 97). In de vragenlijst werd dit begrip voor de respondenten echter niet zo breed gedefinieerd, en werd het verbonden met vertrouwen, cfr. infra 6.1.

[112] D.A. DILLMAN, Mail and internet Surveys. The Tailored Design Method, New York, John Wiley & Sons inc., 2000, 353-354.

[113] J. BILLIET en A. CARTON, “Dataverzameling: gestandaardiseerde interviews en zelf-in-te-vullen vragenlijsten” in J. BILLIET en H. WAEGE (eds.), Een samenleving onderzocht. Methoden van het sociaal-wetenschappelijk onderzoek, Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2001, 289-290; zie ook D.A. DILLMAN, o.c., 354-356.

[114] J. BILLIET en A. CARTON, l.c., 290-291.

[115] J. BILLIET en A. CARTON, l.c., 309-310.

[116] Zie bijlage 2: Eerste e-mail naar de gemeenten.

[117] Zie bijlage 3: Tweede e-mail naar de gemeenten.

[118] Zie Bijlage 1: Vragenlijst.

[119] Zie Bijlage 4: 3^e E-mail naar de gemeenten.

[120] Zie Bijlage 5: 4^e E-mail naar de gemeenten.

[121] Memorie van Toelichting, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, 1732/1, 34.

[122] Zie Bijlage 6: E-mail na-onderzoek.

[123] J. DE MAERTELAERE, l.c., pp. 65-66.

[124] X²= 8,326; p<0,005

[125] G. VANDENHOUWE, FW: Onderzoek openbaarheid van bestuur, 02.02.2005 (e-mail).

[126] 26.05.1989, B.S. 30.05.1989.

[127] Oorspronkelijk in de vragenlijst waren er 5 groepen, maar omdat er een te grote cluster was van gemeenten van 10.000 tot 25.000 inwoners werd er een tussen-categorie ingevoegd van 20.000-30.000 inwoners.

[128] Naar het precieze inwonersaantal werd niet gevraagd in de vragenlijst, dus de cijfers in deze kolom zijn geschat door middel van de procenten uit de kolom links ervan te vermenigvuldigen met de werkelijke bevolkingsaantallen. Bv.: 65,2 procent van 658276 is 429196. Deze cijfers zijn dus niet volledig correct, maar geven toch een vrij accuraat beeld.

[129] X, Werkelijke bevolking per gemeente op 1 januari 2004, Brussel, Nationaal Instituut voor de Statistiek, 2004 (29.10.2004 uitgever: http://www.statbel.fgov.be/figures/d21_nl.asp#2).

[130] Een fictief voorbeeld: Als tachtig procent van de gemeenten in de respons een openbaarheidsreglement heeft, en bij de groep van gemeenten met minder dan 10.000 inwoners slechts 60% dit heeft, is het waarschijnlijk dat minder dan 80% van alle gemeenten in Vlaanderen een dergelijk reglement heeft, omdat de kleine gemeenten ondervertegenwoordigd zijn in de respons.

[131] X2= 3,456; p>0,1

[132] Bij die 31 antwoorden met de post is ook het antwoord van één van de twee gemeenten die het oorspronkelijke onderzoek per post opgestuurd kregen.

[133] X²=7,4051; p>0,1

[134] J. DE MAERTELAERE, l.c., pp. 52-53.

[135] O.R. = Gemeentelijk reglement openbaarheid van bestuur.

[136] X²=7,1747; p>0,1

[137] Art. 144 Nieuwe Gemeentewet van 26 mei 1989, B.S. 30 mei 1989.

[138] Art. 112 Voorontwerp van gemeentedecreet (22.03.05 http://www.binnenland.vlaanderen.be/regelgeving/ wetgeving/pdf/voorontwerp_gemeentedecreet.pdf).

[139] Art. 108 Voorontwerp van gemeentedecreet.

[140] J. DE MAERTELAERE, l.c., pp. 53-56.

[141] X²= 4,562; p>0,1

[142] X²= 9,246; p<0,005

[143] X²= 4,8102; p<0,05

[144] (“geen antwoord” wordt niet meegenomen in de analyse, wegens te kleine groepen) X²=12,69; p>0,1

[145] In de federale wetgeving is niet aangeduid wie namens de gemeentelijke administratieve overheden de beslissing kan nemen over de aanvraag tot toegang. “Uit praktische overwegingen en op grond van de artikelen 126 en 133 van de nieuwe gemeentewet komt de Commissie [voor toegang tot bestuursdocumenten] tot het standpunt dat de burgemeester als bevoegde instantie moet beschouwd worden” Een meer gedetailleerde uitleg in F. SCHRAM, “De openbaarheidswetgeving in beweging”, in T. Gem., jg. 14, (2001), 2, pp. 92-94.

[146] X²=9,041; p<0,005

[147] Aangezien blijkt dat de kleinste gemeenten de minste opleiding hebben genoten, is het waarschijnlijk dat het percentage (41%) van gemeenten met opleiding in de respons een overschatting is van het werkelijk percentage in alle gemeenten. De kleinste gemeenten zijn namelijk ondervertegenwoordigd in de respons.

[148] X²=17,3049; p<0,005

[149] X²=95559; p<0,025

[150] Art. 28 §1 Vl. Decr. 2004 Openbaarheid.

[151] Zie bijlage 2: Eerste email naar de gemeenten.

[152] Art. 3 2° Wet 1997 Openbaarheid Provincies en Gemeenten.

[153] J. DE MAERTELAERE, l.c., p. 44.

[154] J. DE MAERTELAERE, l.c., pp. 44.

[155] X²=14,193; p<0,005

[156] J. DE MAERTELAERE, l.c., pp. 45-46.

[157] X²=8,4801; p<0,025 (Voor deze analyse werd de categorie “Geen antwoord/Geen diploma” buiten beschouwing gelaten omdat er te weinig elementen in zaten en omdat “Geen antwoord” enkel voorkomt in 2005, terwijl “geen diploma” enkel (één keer) voorkomt in 1997, dus deze gegevens zijn toch niet vergelijkbaar)

[158] K. JANSSENS en R. JANVIER, “De mythe van het statuut voorbij?” in X, Tussen bestuurskunde en bestuurspraktijk. Bijdragen voor duurzaam besturen in Vlaanderen. SBOV jaarboek 2002, Brugge, Die Keure, 2003, pp. 127-128; Zie ook K. JANSSENS en R. JANVIER, Statutory and contractual employment in the Belgian Public sector. The gap between theory and practice, Brussel, European Group of Public Administration (Ljublana) , 2004, 18p. (14.04.2005 uitgever: http://soc.kuleuven.be/sbov/publicaties/rapport/s0306007_egpa.pdf).

[159] X²= 6,3999; p<0,025

[160] X²= 10,3281; p<0,005

[161] Graad: A=1, B=0,75, C=0,50, D=0,25; Diploma: Univ. of HOLT=1, HOKT=0,66, Secundair onderwijs= 0,33

[162] Voor de significantie van de verschillen van deze groep moeten we er wel rekening mee houden dat idealiter elke categorie minstens vijf observaties zou moeten bevatten, terwijl er slechts drie gemeenten met meer dan 100.000 inwoners zijn. De benadering wordt dan iets minder precies.

[163] X²= 11,7761; p<0,025 (De categorieën “in voorbereiding” en “geen wegwijsdocument” zijn samengeteld voor deze analyse, om voldoende elementen te hebben voor iedere cel).

[164] X²= 15,7324; p<0,01

[165] J. ALLEMEERSCH, J. DESCHEPPER, J. DE SMET e.a., o.c., 14.

[166] J. DE MAERTELAERE, l.c., p. 34.

[167] J. DE MAERTELAERE, l.c., p. 36.

[168] ibid., p. 37.

[169] J. DE MAERTELAERE, l.c., p. 39.

[170] Verschillende jaarverslagen beschikbaar op http://www.tielt-winge.be/toonloket.php

[171] Art. 6 Wet 1997 Openbaarheid provincies en gemeenten; art. 17 §3 Vl. Decr. 2004 openbaarheid.

[172] X²= 12,7792; p>0,1

[173] X²= 11,8291; p<0,01 (Er zijn wel 2 categorieën die minder elementen bevatten dan 5, dus de significantie moet enigszins worden genuanceerd; de benadering is namelijk nauwkeuriger als alle categorieën minstens vijf elementen bevatten).

[174] Omzendbrief BA 2000/06 van 27 oktober 2000 betreffende de passieve openbaarheid van bestuur, procedurele aspecten - vermelden van de mogelijkheden van beroep, B.S. 29 november 2000, 40062-40063.

[175] Omzendbrief VR 2004/26 van 4 juni 2004 betreffende openbaarheid van bestuur, B.S 1 juli 2004, 53501.

[176] Memorie van Toelichting, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 1732/1, 37.

[177] Omzendbrief VR 2004/26 van 4 juni 2004 betreffende openbaarheid van bestuur, B.S 1 juli 2004, 53501.

[178] Art. 19 4° Vl. Decr. 2004 Openbaarheid.

[179] Deze beslissing is de beste gebleken, nu we vastgesteld hebben dat de registratie niet correct gebeurt, en dus het aantal weigeringen daaruit niet exact kan worden afgeleid. Nadeel is natuurlijk dat de inschatting van de respondenten “slechts” een inschatting is. Daardoor hebben we enkel een grootte-orde, en geen exact percentage.

[180] Onder voorbehoud, zie 4.1. Wettelijke verplichtingen.

[181] X., Inzagerecht in Bestuursdocumenten. Onderzoeksrapport, o.c., 6.

[182] N.B. Het formele ontvangstbewijs voor de aanvrager binnen de 15 dagen na aanvraag werd om die reden niet ingevoerd, het zou een “te zware bijkomende administratieve last betekenen en in de praktijk onuitvoerbaar zijn” (Memorie van Toelichting, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 1732/1, 37).

[183] Met de term (gemeente)bestuur wordt op gemeentelijk vlak in principe verwezen naar de politieke component van het lokale bestuursniveau.

[184] F. SCHRAM, Bestuurskunde: Relatie bestuur-burger,o.c., 97.

[185] J.K. KAMPEN, B. MADDENS, G. BOUCKAERT e.a., Meten en operationaliseren van de concepten tevredenheid en vertrouwen in de overheid binnen de context van survey onderzoek. Derde Rapport “Burgergericht Besturen: Kwaliteit en Vertrouwen in de Overheid.”, Leuven, KULeuven Instituut voor de Overheid, 2002, 27.

[186] Wat onder actieve en passieve openbaarheid moet worden verstaan, werd in deze vraag niet verduidelijkt. Eerder in de vragenlijst werden deze begrippen al gedefinieerd als respectievelijk informatieverstrekking op eigen initiatief, en informatieverstrekking op verzoek van de burger. In principe weten de respondenten dus wel wat deze begrippen inhouden. Het blijkt ook uit de antwoorden op de open vraag naar andere initiatieven inzake actieve openbaarheid (cfr. supra 4.5.) dat de meeste respondenten dit begrip correct interpreteren.

[187] Dit verschil is, vanzelfsprekend, significant (X²= 35,9803; p<0,0005). De respondenten hebben dus wel degelijk verschillend geantwoord op de twee vragen. Dat voelen we ook intuïtief aan als we de grafiek bekijken.

[188] De antwoorden werden als volgt gequoteerd: “Zowel actieve als passieve openbaarheid”: 7 punten ; “Vooral actieve/passieve openbaarheid”: 5,5 punten, “Ik weet het niet”: 4 punten (zoals de punten voor “geen mening” bij de stellingen) en “noch actieve noch passieve openbaarheid”: 2 punten.

[189] Hier geldt dezelfde opmerking als de voetnoot bij tabel 4.2.

[190] De helft-score is niet 0,5 want door de manier waarop de punten worden berekend, krijgt iemand die overal geen mening heeft een score van 0,571 op de samengestelde variabele. De kleinste gemeenten verschillen significant van deze score. (t=5,23; p<0,001).

[191] t= 2,02, p<0,025

[192] Voor de communicatieambtenaar waren er vijf variabelen, die in hoofdstuk 4 (4.2.2.) al samengevat zijn in één cijfer. Omdat die vijf variabelen samen te veel gewicht zouden geven in de samengestelde variabele voor dit hoofdstuk, wordt het cijfer uit hoofdstuk vier gebruikt en vermenigvuldigd met 2.

[193] Uitzondering: het getal wordt gedeeld door tien als er geen informatieblad is, want dan kan er daarvoor vanzelfsprekend ook geen redactieraad zijn en dus telt deze laatste variabele niet mee bij de berekening.

[194] J. DE MAERTELAERE, l.c., pp. 65-67; De gebruikte variabelen in dit onderzoek uit 1997 zijn het informatieblad, de voorlichtingsambtenaar, het reglement openbaarheid van bestuur, het speekrecht voor ambtenaren, gemeentelijke ombudsdienst en het vragenrecht voor de burger bij gemeenteraadszittingen.

[195] E. GOUBIN en E. KINT, De Gemeentelijke communicatie, Mechelen, Katholieke Hogeschool Mechelen, 2004, pp. 55-60 (18.04.2005 uitgever:www.memori.be/downloads/presentatie_communicatie_gemeentes.ppt).

[196] Ibid., p. 60.

[197] Hier geldt dezelfde opmerking als de voetnoot bij tabel 4.2.

[198] X²= 36,528 p<0,0005

[199] J. DE MAERTELAERE, l.c., p. 67.

[200] E. GOUBIN en E. KINT, l.c., pp. 41-54.

[201] t=3,090 ; P(r=0)< 0,0002

[202] Met de campagne “het loket-het ticket” werden de gemeenten door het ministerie van Binnenlandse Zaken aangezet tot zelfregulering. Zij kregen hiervoor een voorbeeldreglement openbaarheid van bestuur. (cfr. infra 3.1.)

[203] Art. 28 §1 Vl. Decr. 2004 Openbaarheid.

[204] Art. 29 §1 Vl. Decr. 2004 Openbaarheid.

[205] J.K. KAMPEN, S. VAN DE WALLE, G. BOUCKAERT e.a., Burgergericht besturen : kwaliteit en vertrouwen in de overheid : beleidsaanbevelingen, Leuven, KULeuven Instituut voor de Overheid, 2004, 4.

	Procentueel aandeel in de respons (%)	Aandeel Respons in totaal Vlaanderen (%)	Bevolking in Respons[128]	Bevolking totaal Vlaanderen[129]
Gemeenten 0-10000	25,4	65,2	429196	658276
Gemeenten 10000-20000	47	82,2	1584617	1927759
Gemeenten 20000-30000	11,9	70	675958	965654
Gemeenten 30000-50000	10,6	86,2	879329	1020103
Gemeenten 50000-100000	3,8	100	642637	642637
Gemeenten meer dan 100000	1,3	100	801517	801517
Totaal	100		5013254	6015937

	Aantal reglementen / gemeenten in respons (1997)	Procentueel (1997)	Aantal reglementen / gemeenten in respons (2005)	Procentueel (2005)
Antwerpen	17 / 64	26,6	17 / 57	29,8
Limburg	7 / 35	20	5 / 35	14,3
Oost-Vl.	16 / 53	30,2	14 / 46	30,4
Vl.-Brabant	13 / 53	24,5	9 / 47	19,1
West-Vl.	9 / 59	15,2	7 / 51	13,7
Totaal	62 / 264	23,5	52 / 236	22,0

	Percentage respons t.o.v. van de totale respons.	Percentage O.R.[135] t.o.v. het totaal aantal O.R.	Percentages van gemeenten met een O.R. (in de verschillende groepen gemeenten)
Gemeenten 0-10000 inwoners	25,4%	19%	16,7%
Gemeenten 10000-20000 inwoners	47%	48%	22,5%
Gemeenten 20000-30000 inwoners	11,9%	13%	25%
Gemeenten 30000-50000 inwoners	10,6%	12%	24%
Gemeenten 50000-100000 inwoners	3,8%	8%	44,4%
Gemeenten met meer dan 100000 inwoners	1,3%	0%	0%

	In het geheel niet	Enigszins	In hoge mate	Geen antwoord
Antwerpen	42,1	54,4	3,5	0
Limburg	65,7	28,6	2,8	2,8
Oost-Vl.	56,5	39,1	4,3	0
Vlaams Brabant	53,2	31,9	10,6	4,3
West-Vl.	60,8	37,3	2	0
Totaal	54,7	39,4	4,7	1,3

	Antwerpen	Limburg	Oost-Vlaanderen	Vlaams-Brabant	West-Vlaanderen
Antwerpen	.	0	0	X	X*
Limburg	0	.	0	X	0
Oost-Vl.	0	0	.	X*	0
Vlaams-Brabant	X	X	X*	.	X*
West-Vl.	X*	0	0	X*	.
X= significant (p<0,05); X*= significant (p<0,1); 0= niet significant

(x1000 inwoners)	Gemeenten 0-10	Gemeenten 10-20	Gemeenten 20-30	Gemeenten 30-50	Gemeenten 50-100	Gemeenten + 100[162]
Gemeenten 0-10	.	X	X	X	X	X
Gemeenten 10-20	X	.	0	X	X	X
Gemeenten 20-30	X	0	.	X	X	X
Gemeenten 30-50	X	X	X	.	0	X
Gemeenten 50-100	X	X	X	0	.	X*
Gemeenten + 100	X	X	X	X	X*	.
X= significant (p<0,05); X*= significant (p<0,1); 0= niet significant

	Volledig	Enkel de moeilijke gevallen	Hangt af van dienst tot dienst	De aanvragen worden niet geregistreerd	Geen antwoord
Antwerpen	40,4	22,8	17,5	19,3	0
Limburg	42,9	14,3	17,1	25,7	0
Oost-Vl.	30,4	17,4	28,3	21,7	2,2
Vl.-Brabant	46,8	10,6	25,5	17	0
West-Vl.	52,9	7,8	13,7	25,5	0
Totaal	42,8	14,8	20,3	21,6	0,4

	Volledig	Enkel de moeilijke gevallen	Hangt af van dienst tot dienst	De aanvragen worden niet geregistreerd	Geen antwoord
Gemeenten minder dan 30.000	39,2	14,1	22,1	24,6	0
Gemeenten meer dan 30.000	62,2	18,9	10,8	5,4	2,7
Totaal	42,8	14,8	20,3	21,6	0,4

	Van voor 1998	Sinds 1998	Sinds 1999	Sinds 2000	Sinds 2001
Volledige registratie	23	9	9	8	4
Enkel registratie van moeilijke gevallen	11	5	1	3	1
	Sinds 2002	Sinds 2003	Sinds 2004/2005	Verschilt v/dienst tot dienst	Geen antwoord
Volledige registratie	3	5	30	7	3
Enkel registratie van moeilijke gevallen	2	2	5	4	1

	Aanvragen voor 1998	Aanvragen in 1998	Aanvragen in 1999	Aanvragen in 2000
Volledige registratie	5,7 (13)	23,2 (20)	422,0 (25)	400,3 (27)
Enkel moeilijke gevallen	3 (3)	3,8 (7)	4,3 (9)	2,3 (12)
	Aanvragen in 2001	Aanvragen in 2002	Aanvragen in 2003	Aanvragen in 2004
Volledige registratie	365,6 (29)	318,3 (33)	272,4 (38)	150,2 (62)
Enkel moeilijke gevallen	2,3 (12)	3,3 (11)	4,4 (14)	3,8 (18)

	Absoluut	Procentueel	Cumulatief percentage
0-1%	81	34,3%	34,3%
1-2%	13	5,5%	39,8%
2-5%	4	1,7%	41,5%
5-10%	9	3,8%	45,3%
10-20%	3	1,3%	46,6%
Meer dan 20%	4	1,7%	48,3%
Ik heb niet genoeg informatie om dat in te schatten	119	50,4%	98,7%
Geen antwoord	3	1,3%	100,0%

Uitzonderingsgronden	Aantal keer vermeld	Procentueel
Bescherming van de persoonlijke levenssfeer	126	53,4%
Ik weet het niet	69	29,2%
De aanvraag is kennelijk onredelijk	49	20,8%
Het geheim van beraadslaging van het schepencollege	45	19,1%
De aanvraag is kennelijk te vaag geformuleerd.	39	16,5%
Documenten ten behoeve van de mogelijke toepassing van tuchtmaatregelen.	39	16,5%
Als het gaat om bestuursdocumenten die informatie bevatten die door een derde werd verstrekt zonder dat hij/zij daartoe verplicht werd en die hij uitdrukkelijk als vertrouwelijk heeft bestempeld, tenzij die persoon met de openbaarmaking instemt.	31	13,1%
Documenten ten behoeve van strafvorderingen of administratieve sancties.	26	11,0%
Het goede verloop van de rechtspleging in een burgerlijk of administratief rechtsgeding en de mogelijkheid een eerlijk proces te verkrijgen	25	10,6%
De openbare orde en de veiligheid.	25	10,6%
Het vertrouwelijk karakter van commerciële en industriële informatie, wanneer deze informatie beschermd wordt om een gelegitimeerd economisch belang te vrijwaren.	24	10,2%
(Voor milieudocumenten) De bescherming van het milieu waarop het document betrekking heeft.	16	6,8%
Andere	14	5,9%
Geen antwoord	3	1,3%

Stellingen
Stelling 1: Openbaarheid van bestuur is vooral een boel extra werk dat niet echt iets oplevert
Stelling 2: Er is openbaarheid van bestuur in deze gemeente omdat het van bovenaf opgelegd wordt, maar de gemeente zelf zou daar liever niet in meegaan.
Stelling 3: Openbaarheid van bestuur is een noodzakelijke bouwsteen voor onze democratische rechtsstaat
Stelling 4: Documenten worden vooral aangevraagd door advocaten in rechtszaak met de gemeente, mensen verwikkeld in burenruzies en wantrouwige mensen
Stelling 5: Als mensen bestuursdocumenten opgevraagd hebben, aanvaarden ze gemakkelijker de beslissingen van de gemeente omdat ze de dossiers hebben gezien.
	Helemaal akkoord	Akkoord	Eerder akkoord	Geen mening	Eerder niet akkoord	Niet akkoord	Helemaal niet akkoord	Geen antwoord
Stelling 1	0,8%	5,1%	11,4%	8,9%	26,7%	35,6%	11,0%	0,4%
Stelling 2	1,3%	1,7%	10,6%	11,4%	23,7%	31,8%	18,2%	1,3%
Stelling 3	30,1%	42,8%	18,2%	5,9%	2,1%	0,4%	0,0%	0,4%
Stelling 4	6,4%	8,9%	28,4%	20,8%	14,4%	17,4%	3,4%	0,4%
Stelling 5	0,4%	7,2%	45,8%	23,3%	14,8%	4,2%	0,0%	0,4%

(x 1000 inwoners)	Gemeenten 0-10	Gemeenten 10-20	Gemeenten 20-30	Gemeenten 30-50	Gemeenten 50-100	Gemeenten +100[189]
Gemeenten 0-10	.	X	X	X	X	X
Gemeenten 10-20	X	.	X	X	X*	X
Gemeenten 20-30	X	X	.	0	0	0
Gemeenten 30-50	X	X	0	.	0	0
Gemeenten 50-100	X	X*	0	0	.	0
Gemeenten + 100	X	X	0	0	0	.
X= significant (p<0,05); X*= significant (p<0,1); 0= niet significant