Klachtenmanagement in de Vlaamse Overheid: aanbevelingen van de Vlaamse Ombudsman en de doorwerking ervan op de regelgeving en het beleid. (Christel Verhas)

De relatie tussen de burger en het bestuur is een aspect van de bestuurswetenschappen, waarnaar zowel mijn persoonlijke als beroepsmatige interesse binnen het kader van de studie ‘overheidsmanagement en bestuurskunde’ zeer sterk is uitgegaan. Het is in deze context dat ik oorspronkelijk op zoek ging naar een manier om, als onderwerp van mijn eindverhandeling, de rechtspositie van de burger ten opzichte van het overheidsoptreden te bestuderen. Dit onderwerp biedt echter bijzonder veel verschillende aangrijpingspunten en onderzoeksmogelijkheden, een verdere afbakening drong zich op. Op deze wijze ben ik ertoe gekomen om mij te verdiepen in het fenomeen van de klachtenbehandeling.

Het klachtrecht en de klachtenbehandeling zijn onmiskenbaar belangrijke aspecten van de relatie tussen burger en bestuur; het is een onmisbare schakel in een modern democratisch systeem. Vanuit mijn werk als beleidsmedewerker in het Vlaams Parlement, leek het mij voor de hand liggend dat ik de klachtenbehandeling door de Vlaamse Ombudsman tot voorwerp van deze verhandeling koos, eerder dan de eerstelijns klachtenbehandeling zoals die bij de bestuursinstellingen zelf is ingericht. Deel drie van deze verhandeling is volledig gebaseerd op de jaarverslagen van de Vlaamse Ombudsman, en meer bepaald het klachtenbeeld dat daarin wordt gepresenteerd, de algemene voorstellen en aanbevelingen die daaruit voortvloeien en het eventuele gevolg dat daaraan door de overheid werd gegeven.

In het kader van deze verhandeling wil ik echter ook breder ingaan op het instrument van de klachtenbehandeling. Ik wil nagaan of deze in de Vlaamse context ook méér is dan een democratisch mechanisme. Behalve de relatie tussen burger en bestuur werd ik in de opleiding ook zeer geboeid door de managementtechnieken tot verbetering van een organisatie, de openbare dienst in het bijzonder. Het leek mij een interessante vraag of de klachtenbehandeling door de Vlaamse Ombudsdienst ook kenmerken vertoont van een systeem van klachtenmanagement. In bestuurskundige context vonden we daartoe twee aangrijpingspunten: klachtenbehandeling als methode van tevredenheidsmeting, en klachtrecht in relatie tot de regels van behoorlijk bestuur. Het eerste deel van deze verhandeling is daaraan gewijd.

In het tweede deel stel ik de Vlaamse Ombudsdienst aan U voor. Hierin beschrijf ik de geldende visies met betrekking tot het ombudsambt in het algemeen, de decretale grondslag van de Vlaamse ombudsdienst, de werking ervan, de criteria en het toetsingskader dat wordt gehanteerd, en de verhouding tot de eerstelijns klachtenbehandeling en de Vlaamse overheidsdiensten algemeen.

Gaandeweg is deze verhandeling uitgegroeid tot een iets lijvigere versie dan oorspronkelijk de bedoeling was, en nog duiken er interessante vragen op die over de klachtenbehandeling en de Vlaamse Ombudsdienst zouden kunnen worden gesteld… het kader van deze verhandeling laat echter geen verdere uitdiepingen meer toe. Ik hoop niettemin met deze verhandeling te hebben bijgedragen tot de kennis omtrent het klachtenmanagement in Vlaanderen.

Tot slot van deze inleiding richt ik een kort woord van dank aan François, Remi en Aymon voor hun warme nabijheid, de partij Groen! voor de bijzonder interessante bijscholing die ze mij hebben toegestaan, en het onderwijzend personeel van het Instituut voor de Overheid voor hun kennisoverdracht en hun geduld met een eigenzinnig studente.

Kwaliteitsmanagement en de algemene rechtsbeginselen van behoorlijk bestuur zijn twee zaken die, vanuit bestuurstheoretisch oogpunt, elk in een totaal verschillende wereld thuishoren. Toch hebben ze ten minste één raakpunt en dat is het onderwerp van deze verhandeling: de klachtenbehandeling. Om een antwoord te bieden op onze centrale vraagstelling –of het klachtenmanagement binnen de Vlaamse overheid werkt als een instrument tot kwaliteitsverbetering dan wel als een element van behoorlijk bestuur– is het nodig dat we een kort overzicht geven van beide benaderingen.

Resultaatgericht werken, kostenbewustzijn, kwaliteit en klantgerichtheid worden beschouwd als essentieel voor de overlevingskansen van een organisatie. Redelijk recent werden ideeën ontwikkeld, die onder de verzamelnaam van ‘New Public Management’ op alle vlakken een verbetering van de overheidsadministraties willen teweegbrengen. Het opzetten van een goed functionerend managementinformatiesysteem hoort daarbij. Zo’n systeem is een geheel van indicatoren dat regelmatig de resultaten van organisatorische eenheden zichtbaar maakt. Zeker in tijden van informatisering is het gevaar voor wildgroei en onbeheersbaarheid aan gegevens imminent[1]. Er is nood aan systematisering en afbakening van de zaken die men moet en die men wil weten, om vervolgens te kunnen bijsturen.

In onderstaand hoofdstuk gaan we op zoek naar de rol van een klachtenservice binnen het managementinformatiesysteem. Wat zeggen managementtheorieën over klachtendiensten en hoe worden deze gepercipieerd als instrument tot verbetering van de dienstverlening?

Klachtenmanagement situeert zich in zo’n systeem in het segment tevredenheidsindicatoren. In de literatuur is reeds veel aandacht besteed aan kwaliteitsmanagement, al dan niet in de overheid, maar we beperken ons in het kader van deze verhandeling tot een kort overzicht van de theorieën omtrent tevredenheidsmetingen, zoals van toepassing in overheidscontext. Voorafgaand willen we nog, samen met G. Brand opmerken, dat kwaliteitsverbetering in de overheid uiteraard méér moet zijn dan een managementtechniek. Het is een werkhouding, een positieve mentaliteit, en is kenmerkend voor een dienstbare organisatiecultuur[2].

Als de overheid een kwaliteitsverbetering van haar dienstverlening beoogt, moet ze zich bewust zijn van de veelzijdigheid van het begrip. Om te beginnen zijn er in feite twee verschillende invalshoeken[3]. De definitie van ‘kwaliteitsvol’ verschilt immers naargelang je de dienst verleent of deze gebruikt. In het kader van deze verhandeling belichten we vooral de ‘consument’-gerichte benadering van kwaliteit. Onderstaande tekst gaat dan ook vooral over tevredenheidsmetingen en laat andere kwaliteitsmethoden, bvb. Business Process Re-engineering en het hanteren van kwaliteitslabels, buiten beschouwing. Hierbij weze opgemerkt dat deze wel het gevolg kunnen zijn van de bevindingen van een tevredenheidsmeting, en dus in dat opzicht wel relevant zouden kunnen zijn.

De tevredenheid van respectievelijk dienstverstrekker en –gebruiker moeten idealiter mekaars spiegelbeeld vormen. De overheid richt haar diensten in op een wijze waarvan zijzelf inschat aan bepaalde kwaliteitsnormen te voldoen. De burger vormt zich een idee hierover naarmate hij of zij met de overheid in contact komt, en dat contact al dan niet correct verloopt. Vaak wordt gesteld[4] dat subjectieve oordelen, bvb. tevredenheidsmetingen van de gebruiker, en objectieve oordelen, op basis van een aantal vaste kwaliteitsindicatoren, meestal grotendeels samenvallen. Toch is het niet noodzakelijk zo[5]. Wanneer bij voorbeeld een administratie tevreden is omdat de gemiddelde behandeltijd van dossiers korter wordt en zij dat inschat als een stijging van haar efficiëntie, kan er bij de gebruikers meer ontevredenheid blijken, aangezien deze het gevoel kunnen hebben dat er onvoldoende tijd voor hun dossier werd vrijgemaakt. Omgekeerd kan een overheid veel belang hechten aan een minutieuze behandeling van dossiers, maar kan dat bij de burger de indruk wekken van een trage, inefficiënte behandeling. Voor alle eenvoud gaat men er echter meestal van uit dat meer kwaliteit in de dienstverlening tot meer tevredenheid leidt

Kwaliteit van de dienstverlening is de mate waarin wordt voldaan aan de verwachting die de klant heeft ten aanzien van de dienstverlening en kan worden gemeten door te kijken naar het verschil tussen verwachtingen en ervaringen van klanten[6].

De tevredenheidsgraad meten doet men het best door combinaties van indicatoren te bekijken. Elke indicator moet steeds in zijn context worden gezien, zonder te vervallen in het andere extreme, namelijk dat men alles gaat meten en men zo verdrinkt in de indicatoren.

Als er een verschil vastgesteld wordt tussen objectieve en subjectieve indicatoren, dan is dit meestal het gevolg van het feit dat deze iets verschillends meten. De objectieve meting meet een input, of middelen, terwijl de subjectieve indicator de indruk van het resultaat meet. Meet men een ‘product’ of een ‘proces’? Wie is precies ‘de klant’ of ‘doelgroep’? Gaat het over een product of dienstverlening die door de burger werd gevraagd, of één die van overheidswege wordt opgelegd?

Ongeacht de vele noodzakelijke nuanceringen in de gebruikte methodiek, worden tevredenheidsmetingen meer en meer gezien als hefboom om de kwaliteit van dienstverlening te verbeteren.

1.1.2. Klantenbevraging en klachtenbehandeling als methoden van tevredenheidsmeting.

Om de tevredenheid van gebruikers te meten is de klantenbevraging de meest voor de hand liggende methode. Daartoe bestaan bepaalde methoden[7].

Een bekende methode van tevredenheidsonderzoek is de kritische incidentenmethode van Flanagan, waarbij in een (persoonlijk) interview naar de meest positieve en de meest negatieve ervaring gevraagd wordt. In een traditioneel tevredenheidsonderzoek vraagt men naar de overall-waardering volgens een aantal karakteristieken van het product of de dienstverlening. Deze geeft men een score. Men kan ook specifiek vragen naar de tevredenheid over bepaalde deelaspecten van de dienstverlening, en bij negatieve score peilen naar de oorzaak. Men kan ook besluiten tot het houden van een steekproef. Om betrouwbaar te zijn moet deze wel voldoende groot zijn én moet men goed bewust zijn van bepaalde subgroepen (sociale gelaagdheid, geografische verschillen, occasionele of vaste klant, …) binnen het klantenbestand.

De klant kan ook reeds betrokken worden bij de opzet van een tevredenheidsonderzoek. Zo is het nuttig om, naast de inbreng van het managementteam die de survey voorbereidt, ook (een deel van de) klanten te betrekken bij het specificeren van de onderzoeksvragen. De vragen zelf kunnen schriftelijk of mondeling geënquêteerd worden. Het belangrijkste is dat ze helder en duidelijk geformuleerd zijn

Ook om de verzamelde gegevens te analyseren zijn er verschillende technieken. Vaak kiest men voor een tabel of diagram om de conclusies te presenteren. Grote verschillen daarin springen onmiddellijk in het oog en het is duidelijk waar de aandachtspunten liggen. Een stap verder is de vergelijking. Men kan de significante verschillen zoeken tussen types van klanten, of tussen afdelingen van de organisatie, een vergelijking in de tijd maken of –indien de aard van het product of de dienst in overheidsverband dat toelaat– een vergelijking met de ‘concurrenten’ (benchmarking) toepassen.

Om in te schatten of een resultaat ‘goed’ of ‘slecht’ is, kan men vertrekken van een gemiddelde score (= verdeeldheidsanalyse). Een voor tevredenheidsanalyse zeer belangrijk gegeven is de belangrijkheid die de klant hecht aan de specifieke onderdelen van de bevraging (kloof-analyse). Iemand kan bvb. de kwaliteit van een tijdschrift slecht vinden, maar zich daar tegelijkertijd niet aan storen, omdat hij of zij de uitgave van dat tijdschrift niet belangrijk vindt. Belangrijkheid is echter een moeilijk te bevragen inschatting, en men probeert deze dus meestal indirect in te schatten (regressie-analyse). Men probeert zo te achterhalen welke aspecten het meest de (on)tevredenheid bepalen. Ook om dieper in te gaan op deze determinanten bestaan er nog technieken[8], maar deze voeren ons te ver van het onderwerp van deze verhandeling.

Een laatste type peiling is in overheidscontext minder van toepassing, omdat zij de loyaliteit van de klant bevragen. De burger kan echter wel zijn vertrouwen verliezen in de overheid, maar kan deze niet afvallen.

Een organisatie moet niet alleen peilen naar wat klanten van haar dienstverlening vinden, maar moet ook weten wat zij ervan verwachten en vooral welke de behoeften zijn. Servqual is een methode dat verwachtingen en percepties van klanten onderzoekt. De naam staat voor ‘service quality’ en het instrument meet specifiek het kwaliteitsniveau van diensten[9]. De toepassing ervan stuit op specifieke moeilijkheden in de publieke sector[10]. Burgers zijn immers niet noodzakelijk directe gebruiker van een dienst en hun belangen zijn niet gelijklopend, soms zelfs tegenstrijdig. De leegstandsheffing wordt anders ervaren door de eigenaar van een leegstaand pand dan door de persoon die moeite heeft om een geschikte woning te vinden. Sommige diensten worden geleverd zonder dat de gebruiker zich ervan bewust is (bvb. voedselcontroles), andere diensten hebben onvrijwillig gebruik tot gevolg (bvb. arrestatie). Tenslotte is de overheid een zeer grote machine en is de gebruiker niet altijd in staat om een oordeel te vellen over de kwaliteit van de verleende diensten.

Ook omwille van andere redenen is de klantenbevraging niet altijd de aangewezen grond voor kwaliteitsverbetering. Men gelooft niet altijd dat de ‘subjectieve’ gegevens alleen voldoende ‘objectief’ zullen zijn; de kostprijs van een survey is erg hoog, en het opmaken en analyseren ervan is tijdsintensief; meestal is binnen de organisatie reeds voldoende informatie aanwezig om een groot aantal kwaliteitsdeficits op te sporen; klanten zijn niet altijd juist definieerbaar of niet altijd in staat om deel te nemen aan een bevraging (bv. patiënten of mentaal gehandicapten). Tenslotte moet ook worden gezegd dat men het niet enkel aan klanten kan overlaten om te definiëren wat kwaliteit is.

Klachtenanalyse kan beschouwd worden als ware het een ‘tevredenheidmeting in het negatieve’, als een doelgerichte peiling naar hetgaan de klant ontevreden maakt… en waar de dus knelpunten of problemen liggen die voor verbetering vatbaar zijn.

Vele organisaties hebben een klachtendienst en een ombudsdienst om klachten op te vangen. Door de klachten die daar binnenkomen te analyseren kan men op een vrij eenvoudige manier knelpunten opsporen. De klachten worden meestal gecodeerd, ingebracht in een databestand en gesystematiseerd zodat bepaalde zaken kunnen worden afgeleid: over welke diensten wordt geklaagd, waarover gaan de meeste klachten? Deze werkwijze kan te omslachtig blijken voor kleine diensten, bij weinig klachten, of bij weinig externe contacten. In dergelijk geval kunnen alle klachten gezamenlijk besproken worden door de staf, of kan een leidinggevende persoonlijk alle klachten lezen, in plaats van deze met behulp van statistieken te verwerken.

‘Klachten’ is een ruim begrip. Niet alleen de formele klachten zijn belangrijk. Ook uit hetgeen bij voorbeeld in de ideeënbus terechtkomt of uit procedures die lopen tegen de dienst (zowel intern als bij het gerecht) kunnen ‘klachtgegevens’ gedestilleerd worden.

Een soortgelijke benadering is de persanalyse: hoe komt de dienst in het nieuws? Wanneer in de krant een artikel verschijnt over de dienst in kwestie, waarover gaat het dan? Is de berichtgeving positief of negatief en welke aspecten worden precies aangeraakt? Speelt de dienst een actieve rol in het verhaal of een passieve? Hoe komt ze over?

Slechts een heel beperkt deel van klanten die ontevreden zijn, gaat effectief over tot het neerleggen van een klacht, niet elke klant is even sterk in het formuleren ervan. Klachten zijn dus niet zomaar representatief, en niet alle klachten zijn ontvankelijk: een aantal zaken waarover wordt geklaagd kunnen niet worden aangepakt omdat dit buiten de bevoegdheid van de dienst valt. Soms is een toename van het aantal klachten te wijten aan een verbetering of een bekendmaking van het klachtensysteem, en moet dus in die zin gerelativeerd worden.

Hoe kunnen klachten geanalyseerd worden? Er zijn een aantal indicatoren van toepassing:

· Waarover gaan de klachten? (bejegening, accuraatheid, geleverde dienst of product?)

· Aantal klachten die los van de dienst staan? (verkeerde communicatie of perceptie)

Ook kan het de moeite zijn om in een algemene klantenbevraging te peilen naar het voornemen dat mensen eventueel hadden om ergens over te klagen, en de reden waarom ze dat uiteindelijk niet deden.

Anonimiteit in een bevraging is belangrijk, maar tegelijk moeten voldoende achtergrondvariabelen van de klant worden bevraagd om de resultaten in perspectief te plaatsen. Een minimale identificatie is nodig, maar deze mag niet misbruikt worden. Bij het behandelen van klachten ligt dit anders. We zullen zien dat het klachtendecreet het vermelden van het adres van de klager als voorwaarde stelt om de klacht te behandelen. Hoewel dit noodzakelijk is om een goede opvolging van de klacht te waarborgen, wordt wel de vraag gesteld of dit mensen niet kan verhinderen om een klacht in te dienen. Omwille hiervan moet het indienen van klachten infrastructureel ondersteund worden: er moet een veelheid aan kanalen zijn om klachten in te dienen. De opkomst van de e-mail stelt wel een bijkomend probleem: de drempel wordt sterk verlaagd, zodat klachten vluchtiger zijn, en nog niet alle diensten over een geschikte procedure beschikken om deze op te volgen.

In elk geval is het essentieel dat er ook gevolg wordt gegeven aan klachten. Er dient een goede opvolgingsprocedure te bestaan voor het aanpakken van klachten. Worden deze daarom best door een afzonderlijke klachtenverantwoordelijke behandeld of door de direct betrokkenen in de lijnorganisatie? Het eerste waarborgt een goede opvolging, het tweede de betrokkenheid van de werknemers bij verbeteringen.

Om klachten optimaal op te kunnen opvolgen dienen deze ook naar boven door te stromen, zodat het management middelen kan voorzien wanneer problemen opduiken.

Niet-consumentgerichte alternatieven om klanttevredenheid in kaart te brengen zijn de procesanalyse, mystery shopping en personeelsbevraging[11].

Het loont de moeite om voor de techniek van personeelsbevraging ook te integreren voor de opmaak en de interpretatie van het klachtenbeeld. Om te komen tot kwaliteitsverbetering is bottom-up communicatie via een medewerkersenquête een nuttig instrument[12]. Baliepersoneel komt dagelijks in contact met de gebruiker en ziet dus elke dag wat er fout loopt. Zij zijn de eerste die klachten te horen krijgen, en die gesprekken van klanten opvangen. Zij zien hoe lang de rijen zijn, zij horen hoe boos een klant aan de telefoon is wanneer het beloofde document niet is opgestuurd, zij moeten elke keer naar een oplossing zoeken wanneer een gehandicapte het kantoor tracht binnen te komen, etc.

Een bijkomend voordeel van deze benadering is dat door een personeelsbevraging ook een inventaris kan worden gemaakt van de opleidings- en trainingsbehoeften, en dat het personeel zich meer betrokken voelt bij de organisatie, vooral dan wanneer het ziet dat er ook iets wordt gedaan met hun opmerkingen. De follow-up van de medewerkersenquête is erg belangrijk voor de implementatie van het kwaliteitstraject dat het management voor ogen heeft.

1.1.3. Is klachtenbehandeling geschikt als instrument van kwaliteitsmanagement in de publieke sector?

Kwaliteitsverbetering mag geen éénmalige actie zijn. Een klanttevredenheidsonderzoek uitvoeren is vrij omslachtig en gebeurt daarom niet permanent. In die zin is klachtenmanagement praktischer in toepassing. Het voordeel is dat men deze niet alleen kan gebruiken om de kwaliteit te verbeteren, maar dat personeel, gebruikers en burgers ook daadwerkelijk betrokken worden. Ook deze betrokkenheid en participatie kunnen op zich reeds tot een grotere tevredenheid leiden, en in die zin een kwaliteitsverbetering teweeg brengen.

Het inrichten van een klachtensysteem situeert zich binnen het managementinformatiesysteem vooral op het operationele niveau. De klantgerichtheid is opgebouwd vanuit de vraagstelling: hoe gaat de ambtenaar in de dagelijkse praktijk met de burgers om? Welke gedragsregels staan hem daarbij voor ogen[13]? Toch biedt het werken met klachten ook vele mogelijkheden op het tactische (communicatie over het gevoerde beleid) en het strategische niveau van een organisatie. Een goed functionerend klachtensysteem kan de overheid vertellen waar ze moet ingrijpen of bijsturen, maar ook waar de goede praktijken zijn. Uit de literatuur[14] blijkt dat die tweede stap –de transformatie van gegevens in zinvolle, bruikbare informatie– en de derde stap –de follow-up of het aanwenden van die informatie tot verbetering van de dienstverlening– nog geen evidentie is. Wanneer een klachtrecht bestaat en goed is uitgebouwd, kan een analyse van het klachtenbeeld een indicatie zijn van (on)tevredenheid, niet alleen over het omgangsgedrag van de ambtenaar, maar ook over de dienstverlening zelf.

Het vertrekken vanuit een specifiek probleem waarvoor een oplossing wordt gevraagd, heeft het voordeel dat men zeer doelgericht aan kwaliteitsverbetering kan doen. De aanpassingen kunnen gemakkelijker in de dagelijkse werking van de organisatie worden ingepast, zonder dat dit een grootschalige operatie vergt. Een goede klachtenservice kan het gedeukte imago van een dienstverstrekker opnieuw versterken.

Het is essentieel om verschillende informatiebronnen te combineren om een beeld te krijgen van de sterke en zwakke punten van het dienstverleningsproces. Het analyseren van een klacht wordt veel inzichtelijker wanneer men de individuele klacht ook aan de procesinformatie kan koppelen. Als de klacht bij voorbeeld handelt over een veel te lange doorlooptijd, kan het praktisch zijn om na te gaan in het systeem hoe lang deze in werkelijkheid is geweest.

Het valt op dat klachtenbehandeling in de literatuur met betrekking tot kwaliteitsmanagement, zelfs binnen het segment ‘tevredenheidsmetingen’ of bij ‘informatiesystemen’ niet echt aan bod komt. De reden daarvoor is wellicht te zoeken in het feit dat initiatieven om het klachtrecht te institutionaliseren in overheidscontext nog vrij jong zijn en hun potentie als managementinstrument nog niet echt hebben kunnen bewijzen. Een andere reden zou kunnen liggen in het feit dat klachtrecht eerder ontstaan is in het kader van ‘goed bestuur’ en gezien wordt als een individueel recht, een mogelijkheid van de burger om met het bestuur te communiceren, een betere relatie tot stand te brengen. Dit alleen al is een nobel doel, ook in bestuurskundige zin. Toch ware het een gemiste kans als de klachtenregistratie als informatiebron en prestatie-indicator niet zou worden gebruikt, aangezien deze –naar onze mening– als kwaliteitsinstrument een groot potentieel heeft, ook in overheidscontext.

1.2. Beginselen van behoorlijk bestuur ALS GEDRAGSNORMEN TEN AANZIEN VAN DE BURGER

Er was een tijd dat men het overheidsoptreden als burger niet kon toetsen op zijn behoorlijkheid. De notie van een kwaliteitsvol, goed bestuur werd pas in het naoorlogse administratief recht vormgegeven door ‘de beginselen van behoorlijk bestuur’. Zij werden toetsingscriteria voor bestuurshandelingen[15]. Ook het hoogste administratief rechtscollege, de Raad van State, integreert duidelijk deze logica: ‘Elke bestuursoverheid moet zich in de uitoefening van haar bevoegdheden gedragen overeenkomstig de eisen van behoorlijk bestuur, zonder dat het vereist is dat zodanig gedrag bij uitdrukkelijk voorschrift is vastgelegd[16]’. Dit laatste zinsdeel is niet zonder belang. Van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur bestaat geen exhaustieve opsomming, noch een normerende tekst waarin deze als geheel aan de overheden wordt opgelegd[17]. En toch zijn het normen waaraan de overheid zich niet mag onttrekken in zijn relatie met de burger[18]. Sommige van deze beginselen komen uit de rechtspraak, andere uit de wetgeving.

Als reden voor de doorbraak van deze beginselen in het administratieve recht worden de veranderende opvatting over de relatie tussen bestuur en bestuurden, en de terugtred van de wetgever aangewezen[19].

De bestuurde wil niet meer behandeld worden als een object; en wil een meer gelijkwaardige relatie met het bestuur. Er is een zekere democratiseringstendens merkbaar tussen bestuur en bestuurde, in die zin dat er aan het bestuur ook meer verantwoording en controle wordt opgelegd, en dat van daaruit sleutelbegrippen als openheid, openbaarheid, inspraak, klantgerichtheid en rechtsbescherming als bestuursmaatstaven op de voorgrond treden[20].

In die zin werd ook de dienstverlening door de overheid herbekeken, en het is vanuit deze ideeën dat men aan kwaliteitsverbetering wilde werken: welke bureaucratische of organisatorische mechanismen staan een meer klantgerichte werking in de weg? Het klachtenmanagement sluit aan bij deze logica. Gebruikershandvesten en deontologische codes verduidelijken de verplichtingen van het bestuur tegenover de burger als gebruiker van de openbare dienst. Als de burger meent dat hij geen correcte behandeling kreeg, moet hij daarover kunnen klagen bij een speciaal daartoe bedoeld aanspreekpunt[21].

Dat bestuur heeft anderzijds ook meer discretionaire bevoegdheden dan vroeger[22]: er zijn meer overheidstaken, meer verordeningsbevoegdheid en meer beoordelingsvrijheid toegekend aan de bestuursorganen.

De algemene beginselen van behoorlijk bestuur bakenen de grenzen van de groter geworden vrijheid enigszins af. Ze hebben tot doel om de inhoudelijke beleidsvrijheid van het bestuur te normeren en daardoor de rechtspositie van de burger te versterken. Ze geven vorm aan de rechtsbetrekkingen tussen burger en bestuur. Ook dit aspect raakt aan het onderwerp van deze verhandeling. Indien de overheid de regels van behoorlijk bestuur niet respecteert, heeft de bestuurde reden tot klagen[23].

In de rechtsliteratuur vinden we meestal een onderscheid tussen procedurele en inhoudelijke beginselen van behoorlijk bestuur. De eerste zijn gericht op het besluitvormingsproces, de tweede beïnvloeden de eigenlijke beslissing. De Staercke ziet de procedurele beginselen van behoorlijk bestuur als bijzondere toepassingen van het zorgvuldigheidsbeginsel[24] en ziet de inhoudelijke beginselen geconcretiseerd in het redelijkheidsbeginsel[25]. De Vlaamse Ombudsdienst hanteert min of meer dezelfde indeling voor de ombudsnormen, maar geeft de voorkeur aan de term ‘behoorlijkheid’, waarvan de ‘redelijkheid’ een onderdeel is[26]. Voorts moet opgemerkt dat het klachtrecht normaal gezien betrekking heeft op een bestuurshandeling, niet op de inhoud van een beleidsmaatregel. Ook de inhoudelijke criteria die hier relevant zijn hebben dus veelal betrekking op de uitvoering van de rechtsregels, en niet –of slechts zijdelings– op de inhoudelijke totstandkoming ervan.

1.2.1. Inhoudelijke beginselen van behoorlijk bestuur: toepassing van de redelijkheid

1.2.2. Procedurele beginselen van behoorlijk bestuur: toepassing van de zorgvuldigheid

· Fair Play: Onder dit beginsel begrijpt men ook het recht van verdediging, de hoorplicht en de onpartijdigheidsplicht. Het bestuur kan een gemis aan ‘fair play’ verweten worden als hij de burger de verkrijging van zijn rechten bemoeilijkt[34]. Dit beginsel van behoorlijk bestuur vindt bij de ombudsnormen zijn vertaling in de normen ‘actieve dienstverlening’, ‘doeltreffende informatieverstrekking’ en ‘goede uitvoeringspraktijk’. Het is een beginsel dat vooral betrekking heeft op de uitvoering van rechtsregels. Ook de snelheid of traagheid waarmee de overheid een bestuurshandeling stelt kan indruisen tegen de fair play. We zullen zien dat in de jaarverslagen van de Vlaamse Ombudsdienst dit rechtsprincipe niet zozeer het voorwerp is van klachten, maar wel naar voor geschoven wordt als een mogelijke uitweg bij een te rigide regelgeving.

· Het rechtszekerheidsbeginsel: De rechtszekerheid houdt in dat burgers moeten kunnen vertrouwen stellen in het gedrag van de overheid; zowel in diens regelgeving, als in het bestuursoptreden en rechtspraak[35]. Deze komt in gedrang wanneer de overheid een aangekondigde beslissing niet nakomt (en de burger in functie van deze aankondiging zelf reeds een beslissing nam), of wanneer zij met terugwerkende kracht een bestuurshandeling stelt, of wanneer zij een bestuurshandeling intrekt[36]. Op basis van onze bevindingen uit de jaarverslagen van de Ombudsman kunnen we daar aan toevoegen dat ook het niet-naleven van de wetten en de niet-uitvoering of slechte handhaving van decreten door de Vlaamse overheid in bepaalde gevallen de rechtszekerheid van de burger schaadt.

Als we de logica van behoorlijke bestuursnormen en de technieken van het kwaliteitsmanagement in elkaar trachten te passen voor wat betreft de klachtenbehandeling, moeten we de beginselen van behoorlijk bestuur kunnen beschouwen als algemeen aanvaarde kwaliteitsnormen. Het klachtenbeeld wordt dan een subjectieve indicator of de resultaten van de kwaliteitsmeting van een aantal organisatorische aspecten (toetsing van de naleving van de regels van behoorlijk bestuur). In de definiëring van de ombudsnormen[37] menen wij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur vertaald te zien in een kwantificeerbare vorm. Om een betrouwbaar beeld te geven moet de verwerking van de klachten wel gebeuren aan de hand van beproefde managementtechnieken voor kwaliteitsmeting. Het bestaan van klachten en de registratie ervan geeft immers op zich nog geen indicatie van de kwaliteit van de dienstverlening[38].

Klachten zijn ook niet louter een zaak van meting, maar bieden op korte termijn de mogelijkheid om een verstoorde relatie met de burger te herstellen. Omgekeerd moet de follow-up van klachten leiden tot een kwaliteitsverhoging zodat op lange termijn ook de relatie met de burgers in het algemeen beter wordt.

De klachtenbehandeling in de openbare dienst kan wel gezien worden als een vorm van interactieve beleidsvoering. Zij kan verschillende toepassingen kennen: informatiegaring over in de maatschappij levende noden en behoeften, probleemdetectie van algemene aard, individuele klachtenbehandeling en bemiddeling, indicator voor beleidsevaluatie en -verbetering.

In onderstaand hoofdstuk bekijken we de totstandkoming van het Ombudsdecreet en zoeken naar de bestuurskundige principes die er de grondslag van waren. Speelt de decreetgever in op nieuwe bestuurskundige tendenzen? Vanuit welke motivatie richt de decreetgever een nieuwe ombudsdienst in? Wordt de klachtenbehandeling gezien als een monitor van het functioneren van de bestuursorganen, of als een middel tot verantwoording van de uitvoerende macht tegenover de decreetgever, of is het een dialoog tussen bestuurders en bestuurden? Zijn er decretale elementen die wijzen op de beoogde toepassing?

De toelichting bij het voorstel van decreet, dat in de zomer van 1998 uitmondde in het zo genaamde Ombudsdecreet, opent met de drijfveren die achter het voorstel schuilgaan:

‘Het overbruggen van de kloof tussen de burger en de overheid moet een constante zorg zijn van de Vlaamse beleidsverantwoordelijken. Met het oog daarop werd er in het Vlaams Parlement, op initiatief van de voorzitter, een breed overleg op gang gebracht over de verfijning van de democratie. Het overleg beoogde de politieke besluitvorming democratischer en doorzichtiger te maken en de Vlaamse burger nauwer te betrekken bij het bestuur. In het kader van dat overleg werd een akkoord bereikt over de versterking van de bevoegdheden van de Vlaamse Ombudsdienst en de overheveling ervan naar het Vlaams Parlement’[39].

De opzet is duidelijk democratisch geïnspireerd en ook de controlefunctie van het Parlement tegenover de uitvoerende macht, komt aan bod in de motivatie van de indieners:

De Ombudsman wordt gezien als een brugfiguur tussen de burger en de overheid, die open staat voor klachten van de burger over onbehoorlijk overheidsoptreden. Toch wordt de werking van een ombudsdienst ook onlosmakelijk verbonden gezien met het toeleveren van duurzame oplossingen voor structurele problemen. Ook erkennen de indieners het belang van diens doorverwijs- en informatiefunctie.

De ombudsdienst moet zijn plaats krijgen bij de wetgevende macht, omdat deze in alle onafhankelijkheid partij moet kunnen kiezen voor de burger en de overheid kunnen terechtwijzen. Dat houdt in dat het Parlement de ombudsman benoemt en de werking van de

ombudsdienst regelt. ‘De ombudsdienst vormt dan als het ware, naar analogie van het Rekenhof, een extra controle-instrument voor de parlementsleden.’

Op dat ogenblik bestond er reeds een Ombudsman voor de Vlaamse overheid, maar die maakte integraal deel uit van de uitvoerende macht en werd ook door de uitvoerende macht benoemd. Ook de bevoegdheden die deze Ombud uitoefende –krachtens het decreet van 23 oktober 1991 betreffende de openbaarheid van bestuursdocumenten in de diensten en instellingen van de Vlaamse regering– stroken niet helemaal met de opvatting van de indieners over het functioneren van een Ombudsdienst. Meer bepaald vormde de ombudsman de beroepsinstantie in verband met beslissingen van de uitvoerende macht inzake openbaarheid. De gewone taken van de ombudsman, namelijk de klachtenbehandeling, de bemiddeling, en de doorverwijs- en informatiefunctie, werden geregeld bij besluit van de Vlaamse regering van 9 december 1992 tot regeling van de ombudsfunctie in de diensten en instellingen van de Vlaamse regering. Ook de rechtspositie van de ombudsman werd in dat besluit vastgelegd. Het belangrijkste bezwaar tegen deze regeling is dat die de onafhankelijkheid[40] van de ombudsdienst onvoldoende waarborgde. De ombudsman van de Vlaamse Gemeenschap bekleedde geen zelfstandige positie, maar hoorde bij de Vlaamse administratie. Hij is een contractueel aangesteld ambtenaar, zodat de algemene principes van de wet op de arbeidsovereenkomsten van 3 juli 1978 op hem van toepassing zijn en hij door zijn werkgever kan worden ontslagen. Daarbij komt dat de ombudsdienst ook budgettair helemaal afhankelijk is van de uitvoerende macht. De autonomie van de ombudsman wordt verder beperkt door het feit dat hij pas na overleg met de betrokken leidend ambtenaar de hem toegewezen onderzoeksbevoegdheden, zoals het horen van getuigen of het inzien van bestuursdocumenten, kan uitoefenen.

Er is ook een juridisch bezwaar tegen de oude regeling. De indieners verwijzen naar de Raad van State volgens dewelke het besluit van 9 december 1992 er niet enkel toe strekt de goede werking van de diensten te garanderen, maar wordt er in dat besluit ook een subjectief recht gecreëerd voor de burger om klachten aanhangig te maken bij de ombudsman, wat een decretale regeling vereist. Het voorstel van decreet stelt een parlementaire Vlaamse ombudsdienst in die volledig onafhankelijk staat tegenover de uitvoerende macht. De ombudsman zal jaarlijks rapporteren aan het Vlaams Parlement en kan te allen tijde door het Vlaams Parlement worden gehoord. Op die manier wordt de ombudsdienst een instelling die volwaardig deel uitmaakt van het Vlaams Parlement en de volksvertegenwoordigers in volle onafhankelijkheid kan bijstaan bij het uitoefenen van hun controlerende en decreetgevende taak.

Daarnaast moet ook de slagkracht van de ombudsdienst worden versterkt en de bevoegdheden ervan verruimd. Ten aanzien van de VOI's had de ombudsman enkel een beperkte bevoegdheid in het kader van de decretaal geregelde inzage van bestuursdocumenten. Het is belangrijk dat de burger ook met klachten over de VOI's terechtkan bij de Vlaamse ombudsdienst. De burger heeft immers vaak rechtstreeks contact met de VOI's, die hij doorgaans beschouwt als overheidsdiensten zoals de andere.

Het voorstel van decreet wil de 'klassieke' ombudstaken te regelen, met name de functies van klachtenbehandeling, doorverwijzing en informatieverstrekking, bemiddeling en adviesverstrekking. De huidige bevoegdheden in het kader van het decreet op de openbaarheid van bestuur vallen buiten de normale taken van een ombudsdienst en worden beter toevertrouwd aan gespecialiseerde beroepscommissies. De parlementaire ombudsdienst zal niet langer kunnen optreden als beroepsinstantie van de uitvoerende macht[41].

Voor de indieners moet de ombudsdienst de meest ruime bevoegdheid hebben om klachten van individuen te ontvangen en dossiergebonden of dossieroverschrijdende structurele maatregelen te formuleren. Er mag geen enkele drempel zijn voor het ontvangen van klachten. Over het jaarverslag van de ombudsdienst, dat in de plenaire zitting van het Vlaams Parlement moet worden voorgesteld, kan in de verschillende parlementaire commissies overleg worden gepleegd met de ombudsdienst over de materies, die tot hun bevoegdheid behoren. Een ambtshalve optreden van de ombudsman waarbij hij bijvoorbeeld lacunes zou aanduiden in bepaalde decreten wordt niet aanvaard. Het optreden moet steeds gelieerd zijn aan dossiers.

Indien individuele klachten betrekking hebben op de strikt interne werking van een overheidsdienst dan moet eerst de interne dienst voor kwaliteitsbewaking haar opdracht uitputten. Dit betekent dat voorzover dit niet gebeurd is, de ombudsdienst eerst het geschil moet aanbrengen bij deze interne klachtendienst voor behandeling. Klachten van groepen die bij de ombudsman worden ingediend dienen te worden verwezen naar de parlementaire commissie Verzoekschriften[42].

Bernard Hubeau, die later de functie van Vlaamse Ombudsman zal vervullen, schetst de ombudsfunctie in zijn artikel naar aanleiding van het Ombudsdecreet niettemin als een ‘soort onafhankelijke beroepsinstantie’ die klachten van burgers opvangt die te maken hebben met slechte contacten met de overheid. Onbehoorlijkheid en onzorgvuldigheid in het overheidsoptreden uiten zich in zijn visie in symptomen als klantonvriendelijkheid, lange behandeltermijnen en overdreven doorverwijzing. Hij pleit voor een duidelijke rolverdeling tussen de informatie- en communicatiefunctie (nulde lijn), de interne klachtenbehandeling (eerste lijn) en de ombudsfunctie (derde lijn). In zijn visie moeten deze drie functies samen gericht zijn op één eindproduct, en dat is een goede, open, behoorlijke, klantvriendelijke en efficiënte dienstverlening aan de burger[43].

Herman Matthijs onderzocht de rol van de ombudsman in de democratische rechtsstaat: enerzijds op het niveau van de politieke controle, en anderzijds als instelling voor rechts- en belangenbescherming[44].

In het eerste geval wordt de Ombudsman gezien als een ambt dat bijdraagt tot de verbetering van het parlementair toezicht op de goede werking van de administratieve diensten. Klachtenbehandeling moet niet alleen leiden tot het herstellen van geïsoleerde vergissingen, maar moet ook bijdragen tot de verbetering van de werking van de instellingen. Een groepering van individuele klachten moet het aan de Ombudsman mogelijk maken voorstellen met algemene draagwijdte te formuleren. Deze vorm van controle is toch erg verschillend van politieke controle: de maatstaven ter beoordeling van de behoorlijkheid van het bestuur zijn geen politieke termen en stellen geen vraag naar politieke aansprakelijkheid. De Ombudsman kan dus niet gezien worden als een alternatief voor politieke controle, maar wel als een versterking en ondersteuning ervan.

In de tweede hypothese wordt onderzocht of de Ombudsman bepaalde leemten in de geboden rechtsbescherming kan opvullen, m.a.w. of hij een plaats heeft naast de rechter. Volgens Matthijs ligt het verschil tussen rechter en Ombudsman in het preventieve karakter van de laatste functie (voorkomen van fouten en doen van aanbevelingen tot verbetering), terwijl de rechter concrete gevallen beoordeelt, maar geen voortgangscontrole kan doen. Maar de Ombudsman kan niet sanctioneren, dus biedt geen ‘echte’ rechtsbescherming, wel een aanvullende.

Rudolf Maes ziet de instelling van ombudsdiensten als een deel van een reeks initiatieven die in de jaren ’90 werden genomen om een meer transparant en burgergericht openbaar bestuur in de hand te werken, om de daarop berustende verantwoordingsplichten aan te scherpen en om een nieuwe vertrouwensrelatie tussen overheid en burgers tot stand te brengen[45]. Ook hij ziet in de Ombud een aanvullende rol inzake parlementaire controle en rechtsbescherming[46]. Door het bieden van klachtmogelijkheden, wordt een bijkomende bescherming geboden tegen overheidsoptreden dat onder ombudscontrole valt. De behandeling van deze klachten moet een meerwaarde bieden. Het curatief optreden van de ombudsdienst (via bemiddeling naar een oplossing streven voor een individueel probleem) en de preventieve werking van de aanbevelingen (algemene impact op gebruikersgerichte werking) moeten bijdragen tot een kwaliteitsvolle werking van de gecontroleerde organisaties[47]. De auteur wijst er terecht op dat de beoordeling van ‘kwaliteit’ in deze context door de wetgevende instanties te veel in het ongewisse wordt gelaten[48]. Inzake de werking van het klachtrecht, ziet de auteur een meerwaarde in de versterkte positie van de burgers tegenover de overheid, en in het feit dat de overheid hierdoor een beter imago krijgt. Hij wijst erop dat het verkeerd zou zijn de ombudsinstanties te herleiden tot een kwantitatief geheel van verzoeken, bemiddelingen en oplossingen, al zijn dit zeker belangrijke elementen. Het feit dat de overheidsdiensten zich zullen inspannen om niet in een slecht daglicht te komen in het jaarverslag, heeft een preventieve kracht. De zwakke schakel blijft het vrijblijvende karakter van de follow-up van de aanbevelingen, die zoals we zullen zien ook in de Vlaamse decreten niet procedureel wordt geregeld.

Katja Heede analyseert verschillende ombudsinstellingen in de landen van de Europese Unie[49] en onderscheidt daarin een vijftal types (zie onderstaande tabel). Zij benadrukt dat de visie die aan de basis ligt van een ombuds-ambt ook diens manier van werken beheerst. Er zijn verschillende beleidsopties mogelijk. Zo zou België –binnen de Europese Unie vrij laat met het inrichten van een federale ombudsdienst– zich daarbij hebben laten inspireren door het Deense voorbeeld. De Ombudsman is in die optiek bedoeld als een orgaan dat onderdanen een betere positie tegenover de administratie verschaft én tegelijk streeft naar verbetering van die administratie[50]. Deze auteur werkt met het interessante concept van ‘redress and control’, zijnde twee visie-elementen die de werking van de ombudsdienst in kwestie bepalen. Een ‘herstelgerichte’ dienst (redress), wordt meestal opgericht binnen een visie waarin de traditionele middelen tot herstel (en dan denkt men vooral aan de toegang tot het gerecht) onvoldoende blijken om een goede relatie tussen burger en bestuur te bewerkstelligen.

Het Engelse ‘control’ geeft in feite aanleiding tot twee interpretaties: het aspect ‘controle’ en het aspect ‘sturing’. De manier waarop de ‘control’ wordt geïnterpreteerd, kan dus ook aanleiding geven tot een verschillende invulling van de ombudsfunctie. ‘Controlegerichte’ ombudsmannen zijn meestal een element voor de legitimiteit van het beleid. Deze kijkt nauwlettend toe op de toepassing van de rechtsregels, en heeft van daaruit een preventieve werking via aanbevelingen, in plaats van een herstelgerichte via bemiddeling.

In onderstaande tabel horen de types (A) en (B) tot de herstelgerichte ombudsmodellen, en de types (C), (D) en (E) tot de controlegerichte.

In het algemeen besluit komen wij op deze typering terug om de werking van de Vlaamse Ombudsman te beschrijven.

De ‘klachtenbehandeling’, die in het besluit betreffende de openbaarheid van bestuursdocumenten als een bijkomende taak voor de Ombudsman werd omschreven, bleek in de praktijk juist de hoofdbezigheid van de ombudsdienst te worden: de burger had duidelijk meer behoefte aan een klachteninstantie[51].

De opdracht van de Vlaamse Ombudsman is daar dan ook een antwoord op en bestaat uit[52]:

1° klachten te onderzoeken over de handelingen en de werking van de administratieve overheden van de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest en daarbij bemiddelend op te treden ;

2° dóór te verwijzen naar andere bevoegde instanties, voorzover het geen klacht betreft ;

3° op basis van de bevindingen, gedaan bij de uitvoering van de opdrachten, voorstellen en aanbevelingen te formuleren om de dienstverlening van de administratieve overheden van de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest te verbeteren en daarvan verslag uit te brengen;

4° de hem ter kennis gebrachte overtredingen van de deontologische code door de Vlaamse volksvertegenwoordigers, te melden aan de voorzitter van het Vlaams Parlement.

Het behandelen van klachten over het algemeen beleid of over de decreten, besluiten en reglementen behoort niet tot zijn opdracht.

De Vlaamse ombudsman kan zijn bevoegdheid eveneens uitoefenen ten aanzien van andere administratieve overheden, telkens wanneer zij door decreten of reglementen worden belast met taken die tot de bevoegdheid van de Vlaamse Gemeenschap of het Vlaamse Gewest behoren.

Voor wat de benoeming betreft, valt op dat deze wordt gedepolitiseerd[53]. Het is een mandaatfunctie na een open sollicitatie. De onafhankelijkheid wordt gegarandeerd[54]. De personeelsleden van de ombudsdienst zijn gehouden aan de vertrouwelijkheid en geheimhouding inzake de dossiers die zij behandelen[55].

De procedure inzake het onderzoek van de klachten wordt beschreven in Hoofdstuk III:

Art. 12: § 1. Ieder natuurlijk persoon of rechtspersoon kan schriftelijk of mondeling bij de Vlaamse ombudsman een klacht indienen over de handelingen of de werking van een administratieve overheid als bedoeld in artikel 3. De belanghebbende moet vooraf contact zoeken met die overheid om genoegdoening te krijgen.

§ 2. Indien de klacht betrekking heeft op een andere administratieve overheid dan de overheid, bedoeld in artikel 3, meldt de Vlaamse ombudsman onverwijld aan de klager dat hij onbevoegd is om de klacht te behandelen, en deelt hem mee welke administratieve overheid of dienst volgens hem bevoegd is.

Artikel 13: § 1. De Vlaamse ombudsman neemt een klacht niet in behandeling wanneer de klacht betrekking heeft op feiten die zich meer dan een jaar vóór het indienen van de klacht hebben voorgedaan. Indien over de zaak een administratief of gerechtelijk beroep werd ingesteld, dan wordt in die termijn van één jaar de duur van de procedure niet meegerekend.

2° de klager kennelijk geen enkele poging heeft gedaan om van de betrokken administratieve

4° de klacht betrekking heeft op de arbeidsbetrekkingen, de werkomstandigheden of de rechtspositieregeling van de personeelsleden van de betrokken administratieve overheid ;

5° de klacht betrekking heeft op feiten die het voorwerp uitmaken van een gerechtelijke procedure.

§ 3. Het onderzoek van een klacht wordt opgeschort wanneer omtrent de feiten een beroep bij

De administratieve overheid stelt de Vlaamse ombudsman in kennis van het ingestelde beroep en van het gevolg dat eraan gegeven wordt. Als een beroep is ingesteld, brengt de Vlaamse ombudsman de klager onverwijld op de hoogte van de opschorting van de behandeling van zijn klacht. De indiening en het onderzoek van een klacht schorsen noch stuiten de termijnen voor het indienen van een administratief beroep, dat georganiseerd is op grond van de bevoegdheid van de Vlaamse Gemeenschap of het Vlaamse Gewest.

Artikel 14: De Vlaamse ombudsman deelt de klager onverwijld schriftelijk mee of hij de klacht al dan niet behandelt. De weigering om een klacht te behandelen wordt gemotiveerd. De ombudsman stelt de administratieve overheid in kennis van de klacht die hij wil onderzoeken.

Artikel 15: § 1. De Vlaamse ombudsman kan de administratieve overheid waaraan of de ambtenaren aan wie hij in het kader van zijn opdracht vragen richt, een dwingende termijn opleggen voor het beantwoorden van die vragen.

§ 2. De Vlaamse ombudsman kan bij het onderzoek van een klacht ter plaatse de nodige vaststellingen doen en de overlegging vragen van alle stukken en inlichtingen die hij dienstig acht voor de behandeling van de klacht.

De Vlaamse ombudsman kan ter plaatse bij de betrokken administratieve overheid alle nodige

De in het voorgaande lid genoemde personen zijn ten aanzien van de ombudsman ontheven van hun plicht tot geheimhouding in verband met feiten waarvan zij kennis hebben en gegevens waarover zij beschikken door hun staat of beroep.

Artikel 16: § 1. De Vlaamse ombudsman treedt bemiddelend op. Hij tracht de standpunten van de klager en de administratieve overheid te verzoenen.

§ 2. Hij kan aan de administratieve overheid aanbevelingen doen om herhaling van de feiten die aanleiding gaven tot de klacht te voorkomen. Indien de Vlaamse ombudsman niet akkoord kan gaan met de uiteindelijke beslissing van de administratieve overheid, kan hij hierover verslag uitbrengen bij de functioneel bevoegde Vlaamse minister.

Artikel 17: De klager wordt door de diensten van de Vlaamse ombudsman geregeld geïnformeerd over het verloop van het onderzoek van zijn klacht en over het uiteindelijke gevolg dat eraan wordt gegeven.

Specifieke bepalingen binnen de bevoegdheden van de Vlaamse ombudsdienst zijn, dat hij bij de vaststelling van ernstige tekortkomingen die tot een tuchtsanctie kunnen leiden, de bevoegde administratieve overheid daarvan op de hoogte brengt[56]; dat hij aanbevelingen kan doen om herhaling van de feiten te voorkomen; dat hij de bevoegde minister kan op de hoogte brengen als hij niet akkoord gaat met de uiteindelijke beslissing van de administratieve overheid.

Naast de communicatie met de betrokken diensten, brengt de Ombudsman ook jaarlijks aan het Vlaams Parlement verslag uit van zijn werkzaamheden, en kan ook op elk moment verzoeken om door het parlement te worden gehoord[57]. Het is middels dit jaarlijks verslag dat meer structurele aanbevelingen tot verbetering van de dienstverlening vorm krijgen. Een jaarlijkse synthese van klachten, die op een thematische manier worden samengebracht, laat toe om een algemeen beeld te krijgen van organisatorische of regelgevende mankementen, die bijsturing vereisen. Zoals we in hoofdstuk 3 van deze verhandeling zullen zien, is dit laatste niet in tegenspraak met zijn opdracht (die aan de ombudsman verbiedt om aanbevelingen te doen over decreten), omdat deze geen concrete decreten viseren, maar eerder een algemeen legistiek advies zijn.

Met enerzijds het ombudsdecreet en drie jaar later het klachtendecreet werd het klachtrecht in Vlaanderen geïnstitutionaliseerd en ingebed in de Vlaamse openbare diensten. Het jongste decreet responsabiliseert de bestuursinstellingen om zelf eventuele klachten over hun dienst te behandelen.

Het element dat zich het best leent tot verbetering van de dienstverlening, het jaarlijkse rapport over de interne klachtenbehandeling bij de diensten zelf, zal door de ombudsdienst worden gesynthetiseerd en omgezet in aanbevelingen voor verbetering. Via de beide decreten wordt een relatie tot stand gebracht tussen een instelling van de wetgevende macht (de ombudsdienst) en de bestuursinstellingen die tot de uitvoerende macht behoren. Dit is de concretisatie van de controlefunctie van het Vlaams parlement. Het is immers de Ombudsman die aan het Vlaams Parlement verslag uitbrengt over de klachten van de burger die te maken hebben met het Vlaams bestuur. Het is aan het Vlaams Parlement om de Vlaamse regering aan te spreken over de manier waarop het bestuur functioneert, wanneer dat aanleiding geeft tot klachten of mogelijkheden tot verbeteringen.

Het is bovendien logisch dat de structurering van een aantal tendensen binnen de klachten op een ‘hoger’ niveau gebeurt, waar verschillende gegevens kunnen samenkomen en significante patronen gezocht, hetgeen bij verwerking binnen de diensten zelf niet altijd het geval zou (kunnen) zijn. Het Vlaamse Ombudsdecreet kwam er eerder dan het Vlaamse klachtendecreet. Dit heeft tot gevolg dat de Vlaamse Ombudsdienst, met als eerste taak het onderzoeken van klachten over de Vlaamse overheidsdiensten en daarbij bemiddelend op te treden, reeds een vaste procedure voor de behandeling van klachten introduceerde in de Vlaamse overheid, die dus bepalend was voor de manier waarop ook in de eerste lijn klachten werden behandeld.

Men onderscheidt vijf fasen in de klachtenprocedure: de ontvangst van een klacht (of vraag), het ontvankelijkheidsonderzoek, het inhoudelijk onderzoek, beoordeling van de klacht en verdere behandeling, verwerking van klachtendossiers tot een jaarverslag.

De Ombudsdienst ontvangt reacties van burgers tegenover de overheid, dat kunnen vragen of klachten zijn. Informatievragen of klachten die volgens het ombudsdecreet niet in behandeling genomen mogen worden, geven aanleiding tot een onmiddellijke dienstverlening. Van die vragen of klachten wordt dan ook geen dossier opgesteld.

Ook op onontvankelijke klachten reageert de Vlaamse ombudsdienst met een onmiddellijke

Een groot deel van de doorverwijzingen betreft informatieve vragen die naar de Vlaamse Infolijn doorgestuurd worden. Maar er komen bij de Ombudsdienst ook doorverwijzingen binnen: van federale en lokale ombudslieden. Ook de overheidsdiensten kunnen zelf naar de Vlaamse Ombudsdienst doorverwijzen, wanneer burgers menen een onvoldoende antwoord op hun vraag of klacht te ontvangen.

Situaties waarin aanvullende vragen over de klacht worden gesteld maar waarop geen antwoord komt, ondanks minstens twee herinneringsbrieven, worden bij de ‘onmiddellijke dienstverlening’ gerekend. Het valt ook voor dat klachten worden ingetrokken zonder dat een dossier is aangemaakt en zonder dat er contact is geweest met de overheidsdienst, bijvoorbeeld omdat de oorzaak intussen is opgelost.

De Vlaamse Ombudsdienst heeft ervoor gekozen de klachten te groeperen per thema, omdat dat voor de burger-verzoeker en voor de lezer van het jaarverslag relevanter en toegankelijker zou zijn. Bovendien kunnen de activiteiten van zowel afdelingen, administraties of departementen van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap als van de Vlaamse Openbare Instellingen dan samen besproken worden. Het beeld wordt op deze manier duidelijker, men kan gaan vergelijken in de tijd, en men hoeft de manier van rapporteren niet te veranderen indien de Vlaamse openbare dienst wordt hervormd.

• interne werking van de Vlaamse overheidsdiensten (coördinatie, communicatie, informatie, enz.)

• welzijn (welzijns-VOI’s, kwaliteitszorg, instellingen, erkenning en subsidiëring, enz.)

• cultuur (cultuur-VOI’s, kwaliteitszorg, instellingen, erkenning en subsidiëring, enz.)

• economie en werkgelegenheid (aanmoedigingspremies loopbaanonderbreking, enz.)

• binnenlandse aangelegenheden (medebewind lokale besturen, interlokale samenwerking, enz.)

• milieu (milieu-VOI’s, vergunningen, heffingen, hinder, natuur, landbouw, enz.)

• wonen (huisvestingstussenkomsten, kwaliteitsnormen, leegstand en verkrotting, enz.)

Die lijst wordt nog aangevuld met thema’s die strikt genomen geen Vlaamse bevoegdheden zijn, maar die de Vlaamse Ombudsdienst hanteert voor de vervollediging van de themareeks:

In de vierde fase van de dossierbehandeling wordt een klachtendossier beoordeeld of gekwalificeerd. De Vlaamse ombudsman en het onderzoeksteam bespreken een dossier op grond van een dossierrapport en geven er een voorlopige kwalificatie aan. Zowel de overheidsdienst als de verzoeker worden daarvan op de hoogte gebracht en worden verzocht te reageren op die voorlopige kwalificatie. Die antwoorden kunnen tot nieuwe bemiddelingspogingen leiden. Deze fase wordt ten slotte afgesloten met een definitieve kwalificatie.

Bij een (deels) gegronde klacht, maar hersteld oordeelt de Vlaamse Ombudsdienst dat één of meer ombudsnormen geschonden zijn. Een klacht wordt als hersteld gekwalificeerd, als er alsnog een oplossing in dit dossier is bereikt door bemiddeling of interventie vanwege de Vlaamse Ombudsdienst.

Bij een (deels) gegronde klacht en (deels) niet hersteld oordeelt de Vlaamse Ombudsdienst dat één of meer ombudsnormen geschonden zijn en dat er (deels) geen oplossing in dit dossier is bereikt.

Bij een ongegronde klacht oordeelt de Vlaamse Ombudsdienst dat er aan de overheidsdienst geen schending van een ombudsnorm aan te rekenen valt.

Bij een terechte opmerking oordeelt de Vlaamse Ombudsdienst dat er weliswaar geen sprake is van een ernstige schending van één of meer ombudsnormen maar dat de klacht of vraag toch moet worden beschouwd als een nuttig en waardevol signaal om de dienstverlening door de Vlaamse overheid te verbeteren.

Met de kwalificatie geen oordeel geeft de Vlaamse Ombudsdienst aan dat hij, ook na grondig onderzoek, niet kan uitmaken of er een schending van één of meer ombudsnormen heeft plaatsgevonden.

De kwalificatie andere slaat onder meer op klachten die ingetrokken werden of die zonder voorwerp zijn geworden. Ook als tijdens het onderzoek blijkt dat de Vlaamse Ombudsdienst niet bevoegd is, wordt het dossier als een andere afgesloten.

Om tot een beoordeling of kwalificatie in een dossier te komen, toetst de Vlaamse Ombudsdienst de werking of de handelingen van een overheidsdienst aan de zogenaamde ombudsnormen.

Deze vallen uiteen in twee groepen: de behoorlijkheidsnormen en de zorgvuldigheidsnormen[58].

De correcte toepassing van regelgeving in de brede betekenis van het woord is een basisnorm van de sociale rechtsstaat.

De overheid verduidelijkt en motiveert op een afdoende manier haar beslissingen en haar optreden, en de redenen waarop ze zich baseert.

Gelijke gevallen worden op een gelijke manier en onpartijdig behandeld. Een variant van dat principe is het niet-discriminatiebeginsel.

De overheid waarborgt duidelijkheid en zekerheid over de geldende rechtsnormen. De burger moet eenduidig kunnen weten wat zijn rechten en plichten zijn en wat hij in feite kan verwachten van de overheid. Rechtsregels mogen geen terugwerkende kracht hebben.

De overheid laat in haar concrete handelen buitensporige (re)acties achterwege en geeft blijk van redelijkheid, gevoel voor de juiste maat, evenredigheid en evenwichtige verhoudingen.

De ambtenaar stelt zich, als vertegenwoordiger van de overheid, in zijn contacten met de burger fatsoenlijk, beleefd en hulpvaardig op.

Van een ambtenaar mag, in zijn omgang met burgers, meer dan een louter afstandelijke en strikt neutrale opstelling worden verwacht. De burger heeft recht op een goede service, ook bij een doorverwijzing.

De manier waarop een overheidsdienst omgaat met brieven, verzoeken en aanvragen van burgers, is voor die burgers belangrijk. Als zij zich schriftelijk tot een overheidsdienst wenden,mogen ze binnen een redelijke termijn een antwoord of alvast een ontvangstmelding

verwachten. De ontvangstmelding bevat bij voorkeur informatie over de wijze en de termijn van behandeling. In brieven worden ook systematisch de naam en de contactgegevens van de behandelende ambtenaar vermeld.

De diensten moeten zowel telefonisch als fysiek voldoende bereikbaar zijn. Dat betekent niet alleen een redelijke ruimtelijke nabijheid en een vlotte toegankelijkheid van de gebouwen, maar ook ruime en publiekgerichte openingsuren.

De overheidsdienst verstrekt informatie die begrijpelijk en juist is, tijdig en niet achterhaald,

volledig, accuraat en niet-misleidend. De burger moet duidelijk weten waar, wanneer en bij wie hij terecht kan voor de dienstverlening waarop hij aanspraak mag maken.

Een behoorlijke uitvoering houdt niet alleen voldoende administratieve nauwkeurigheid en adequate dossiervorming in, maar ook een correcte interne informatieverwerking en een effectieve bewaking en controle van de werkzaamheden. Er wordt oplossingsgericht gereageerd op problemen en fouten worden tijdig hersteld. Ook bij de uitbesteding van taken is de overheid verantwoordelijk voor sluitende afspraken en voor kwaliteitscontroles.

De interne behandeling van klachten is belangrijk voor het vertrouwen van de burger in de overheid, ook al is ze niet uitdrukkelijk en formeel opgelegd of geregeld. Belangrijke aspecten voor een behoorlijke klachtenbehandeling zijn onder meer: een redelijke behandeltermijn, een ernstig feitenonderzoek en een degelijke motivering van eventuele reacties en van de behandeling van de klacht.

De behandeling van een aanvraag gebeurt binnen de opgelegde termijnen. Ook als er geen wettelijke of decretale termijnen bestaan, hoort de behandeltermijn redelijk te zijn.

De Vlaamse overheid zorgt voor een efficiënte communicatie en afstemming, zowel tussen de eigen afdelingen en diensten, als met de afdelingen en diensten van bijvoorbeeld de Belgische federale overheid.

In hun omgang met de burger respecteren ambtenaren de privacy van de burger.

Alle taken van de Ombudsdienst dienen hetzelfde doel: de dienstverlening van de overheidsdiensten te verbeteren. De procedure met vijf fasen, de set van kwalificaties en ombudsnormen zijn op die kwaliteitsverbetering gericht. Het beoordelingskader van de Vlaamse Ombudsdienst kreeg daarom in het eerste jaarverslag van de Ombudsdienst nog extra toelichting[59]:

In haar beleidsuitvoering heeft de overheid verschillende contacten en betrekkingen met

de burger. Deze zijn elementen van de dubbele relatie die de overheid met de burger onderhoudt: een rechtsrelatie en een sociale relatie.

De verhouding tussen burger en overheid veronderstelt in de eerste plaats het respect

voor de geldende rechtsregels die daarbij van toepassing zijn. Dat is de rechtsrelatie. De overheidsdienst moet de geschreven rechtsregels respecteren, maar ook de ongeschreven rechtsregels; bvb. de beginselen van behoorlijk bestuur. Deze worden door de Ombudsdienst getoetst onder de noemer ‘behoorlijkheidsnormen’.

Daarnaast onderhoudt de overheid ook een sociale relatie met de burger. Daarbij horen goede omgangsregels zoals vriendelijkheid, bejegening, correctheid, … Deze gedragingen worden door de Ombudsdienst ‘zorgvuldigheidsnormen’ genoemd.

De Ombudsdienst toetst dus de rechtmatigheid van het overheidshandelen, en vertoont in die zin een zekere gelijkenis met de behoorlijkheidstoetsing door rechters. De aard van de tussenkomst is echter verschillend. Het is niet de taak van de Vlaamse Ombudsdienst om verantwoordelijkheden op te sporen of fouten vast te stellen in de juridische betekenis van het woord, maar alleen om oplossingen voor te stellen. Het beoordelingskader van de ombudsdienst is anders en er is geen bindende rechtskracht verbonden aan de oordelen van een ombudsdienst: de doorwerking speelt veeleer in de sfeer van de bemiddeling, de concrete oplossing en het morele gezag.

In het Vlaamse ombudsdecreet is er geen verwijzing naar de billijkheid of rechtvaardigheid als beoordelingscriterium. Bij de analyse van het klachtenbeeld zullen we zien dat hier een spanningsveld bestaat met een ander fundamenteel rechtsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel.

De strikte toepassing van een rechtsregel kan tot onrechtvaardige situaties leiden, en dan kan naar billijkheid een correctie of middel tot herstel gezocht worden. Men moet echter zeer voorzichtig omspringen met het toestaan van uitzonderingen.

De zorgvuldigheidsnormen die de Vlaamse Ombudsdienst hanteert voor zijn beoordeling van het concrete overheidsoptreden hebben het karakter van oriëntatienormen, die instructies en

gedragseisen bevatten voor de ambtenaren in hun sociale relatie tot de burger. Vaak wordt aangevoeld dat deze de meerwaarde van de tussenkomst van ombudsdiensten met zich meebrengen, omdat ze aanvullende en concrete gedragsvereisten tot stand brengen en op die manier vernieuwend werken.

Ook de Vlaamse overheid zelf heeft een bepaalde visie over een kwaliteitsvolle dienstverlening, en legt zichzelf de opdracht op om deze te bereiken. Wat daarbij de maatstaven zijn, vinden we terug in bepaalde beleidsteksten en –projecten.

In het Charter van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap wordt de opdracht van het Ministerie als volgt geschetst:

“Wij verzorgen de best mogelijke dienstverlening aan de bevolking. (…) Het algemeen belang en de rechten van de burger zijn onze leidraad. De bevolking betaalt voor een kwaliteitsvolle dienstverlening binnen vastgestelde termijnen. Wij zijn gemakkelijk bereikbaar en staan borg voor een persoonlijke behandeling. Wij communiceren duidelijk over wat we doen en geven op tijd alle nuttige informatie. Wij spreken en schrijven hierbij verstaanbare taal”.

In de Deontologische code voor de personeelsleden van de diensten van de Vlaamse Regering onderschrijft men de waarden loyauteit, correctheid, klantvriendelijkheid, objectiviteit, spreekrecht en spreekplicht.

“De burger verwacht als klant van het Ministerie terecht een klantvriendelijke en professionele dienstverlening. Dat betekent dat u bij klantencontacten hoffelijk dient te zijn en dossiers snel en efficiënt afhandelt.” De richtlijnen daarin zijn:

De Vlaamse administratie, die een jonge administratie is, wil modern zijn. Daarom hecht zij veel belang aan klantvriendelijkheid en verbetering van de dienstverlening. Men wil efficiënter werken door bvb. vereenvoudiging van procedures. Voor contacten met de klant wil men meer transparantie en bereikbaarheid. Er wordt gestreefd naar een actief informatiebeleid, en dies meer.

Ook de beheersovereenkomsten met de Vlaamse Openbare Instellingen bevatten specifieke bepalingen over de kwaliteit van hun dienstverlening aan de burger. Dat zou impliceren dat dezelfde doelstellingen gehanteerd worden als er taken worden uitbesteed.

Die klemtonen, die terug te vinden zijn in eigen initiatieven van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en de VOI’s, worden duidelijk bevestigd in het regeerakkoord van de zomer van 1999 van de Vlaamse Regering: vereenvoudiging van wetgeving en klantvriendelijkheid, een geïntegreerd loket voor de gemeentelijke, provinciale en Vlaamse dienstverlening, openbaarheid van bestuur, depolitisering, communicatiebeleid, meer inspraak, gekoppeld aan meer verantwoordelijkheid voor de Vlaamse administratie, grotere resultaatgerichtheid, evaluatiesysteem en interne audit worden aangekondigd.

In de voorstellen van voorzitter De Batselier aan het Vlaams Parlement wordt de rol van het Vlaams Parlement benadrukt voor het "herstellen van de relatie tussen burger en politiek" en "de burger en het Vlaams Parlement".

Het was de Vlaamse administratie zelf die de begrippen van het New Public Management in het regeerakkoord introduceerde: een klantgerichte organisatie vanuit een nieuw sturingsconcept, steunend op de kwaliteit van de dienstverlening, de efficiëntie en de effectiviteit van producten, de transparantie en de responsabilisering van het personeel.

Men ziet zichzelf als een competitieve, kennisgerichte en innoverende overheid, waarin via

procesmanagement, competentiemanagement, informatie en communicatie, integrale kwaliteitszorg en een verfijnde aansturing van de bestuurlijke organisatie, een verbeterde werking nastreeft. Bij de concrete ideeën om daaraan vorm te geven, vinden we ook het klachtenmanagement terug, naast klantenbevragingen en klanteneffectenrapporten[60].

Deze beleidsteksten en –projecten haken perfect in op de hierboven vermelde ombudsnormen.

In die zin vertrekt de Vlaamse Ombudsman met dezelfde doelstellingen als de beleidsverantwoordelijken en hun diensten. Is dit een goede basis voor een vlotte samenwerking tussen de overheidsdiensten en de parlementaire ombudsdienst?

Het ‘Protocol voor de relaties tussen de Vlaamse Ombudsdienst en de administratieve overheden van de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest’ moet in gezamenlijk overleg de werkwijze bepalen voor de klachtenbehandeling door de Vlaamse Ombudsdienst en diens aanbevelings- en onderzoeksbevoegdheid verder uitwerken.

In de algemene werkwijze, onder hoofdstuk 2 van het Protocol, staan vertrouwelijkheid en informatieafspraken centraal. De ganse procedure verloop schriftelijk. De Ombudsman communiceert de dossierlijst aan de betrokken diensten en belooft dat alleen de daarin opgenomen zaken in zijn jaarverslag zullen verwerkt worden. Hij geeft voor elk onderzoek ook de namen op van zijn personeelsleden die namens de dienst kunnen optreden. In de daaropvolgende hoofdstukken wordt de werkwijze voor doorverwijzing en de doorzending van klachten, en van het onderzoek daarvan besproken. De administratie van zijn kant, moet de Ombudsman op de hoogte stellen van een eventueel administratief beroep dat m.b.t. de zaak aanhangig werd gemaakt. Voor elke kwalificatie die volgt op de beoordeling, omschrijven de artikels 10 tot 12 van het Protocol op welke manier de zaak zal worden afgehandeld. Het protocol is een soepele afsprakennota die kan worden aangevuld en die na een jaar wordt geëvalueerd. De totstandkoming ervan is het gevolg van een gesprekkenreeks die de Ombudsman en het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en de VOI’s in het najaar van 1999 hebben gevoerd. Het werd ondertekend op 6 april 2000. In 2001 hebben een aantal instellingen uitdrukkelijk meegedeeld het Protocol niet te zullen tekenen, en er werden op vraag van bepaalde diensten, meestal deze waarbij fiscale aangelegenheden aan de orde zijn, een aantal bijlagen toegevoegd. Het protocol wordt herzien naar aanleiding van de inwerkingtreding van het klachtendecreet.

Met de invoering van het klachtendecreet, worden de uitvoeringsmodaliteiten voor de eerste lijn van het klachtenmanagement in de Vlaamse overheid verfijnd. We vinden de principes ervan terug in een omzendbrief van de Vlaamse Regering, goedgekeurd op 1 februari 2002. We staan er kort bij stil, omdat deze richtlijnen tenslotte de basis zijn van de klachtenbehandeling, en in die zin ook het klachtenonderzoek van de ombudsman bepalen.

De omzendbrief geeft toelichting bij het begrip ‘klacht’, en omschrijft dus in welke gevallen het klachtendecreet van toepassing is. Klachten verschillen van meldingen en van vragen om informatie, maar in de toelichting onderstreept de regering dat deze alle drie moeten gezien worden als een positief signaal van de burger: een bron van concrete en bruikbare informatie over de kwaliteit van de uitvoeringspraktijk van de Vlaamse overheid. Klachten zijn een waardevol instrument van feedback vanwege de burger en kunnen als instrument worden gebruikt voor kwaliteitsverbetering[61]. Het is dus in de Omzendbrief dat het klachtenmanagement voor het eerst genoemd wordt in verband met kwaliteitsverbetering. De omzendbrief stelt ook dat elke bestuursinstelling de plicht heeft om een klantgerichte cultuur te ontwikkelen en dat zij daartoe lessen kan trekken uit het klachtenbeeld van de eigen organisatie.

De bestuursinstellingen maken zelf uit hoe ze een klachtenvoorziening opzetten. Wel moet ieder personeelslid in principe een aanspreekpunt voor de burger zijn, die eventuele klachten op zijn beurt zo snel mogelijk doorspeelt aan de klachtenbehandelaar. Elke klacht moet worden opgenomen in een register. De regering belooft een geautomatiseerd klachtenregistratiesysteem uit te werken en ter beschikking te stellen, voor een maximale eenvormigheid en uitwisselbaarheid. Ook onontvankelijke klachten moeten geregistreerd worden.

Klachten moeten zoveel mogelijk informeel worden afgehandeld. De klachtenbehandelaar moet zijn onderzoek kunnen uitvoeren in alle onafhankelijkheid. Hij kan een beslissing echter niet ongedaan maken, wel bepleiten dat de daartoe gemachtigde ambtenaar de aangeklaagde beslissing zou wijzigen. Pas na overleg met deze, wordt een antwoord gegeven aan de klager. Als er geen rechtzetting kan gegeven worden, wordt de klager doorverwezen naar de Vlaamse Ombudsdienst.

De Vlaamse regering beschouwt de ombudsnormen als leidraad voor de toetsing van de werking van haar diensten. Om de hanteerbaarheid ervan te verhogen, werden ze voor de eerste lijn teruggebracht tot de volgende:

De naam van de dossierbehandelaar moet in elke briefwisseling vermeld worden, zo kan de burger eerst met deze persoon contact opnemen als hij een klacht of vraag heeft. Dit mag echter niet als een bijkomende vereiste voor ontvankelijkheid gezien worden. De burger moet ook gewezen worden op de mogelijkheid om klacht neer te leggen en in tweede instantie beroep in te stellen bij de Vlaamse Ombudsdienst. Ook als er administratief beroep open staat, moet dit vermeld worden.

Elk jaar moet verslag uitgebracht worden aan de Vlaamse Ombudsman en aan de bevoegde minister. De Omzendbrief stelt onder meer dat op basis van deze klachtenrapportering door de klachtencoördinator generieke suggesties kunnen geformuleerd worden ter verbetering van de dienstverlening en dat de klachtenopvolging gestroomlijnd kan worden.

Wanneer verschillende diensten verantwoordelijkheid hebben in de klacht, behandelt elk het aspect waarvoor ze rechtstreeks bevoegd is en fungeert de meest betrokken instelling als coördinator. Periodiek overleg tussen de verschillende klachtenbehandelaars en de Vlaamse ombudsdienst is aangewezen.

De goedkeuring van het klachtendecreet had tot gevolg dat de Vlaamse Ombudsdienst zijn klachtenbehandeling aan de nieuwe situatie moest aanpassen. Dit gebeurde in permanent overleg met de klachtenbehandelaars van de eerste lijn. Er wordt een volledige lijst van klachtenbehandelaars opgesteld, ter beschikking gesteld en up to date gehouden.

Met name de zo geheten ‘kenbaarheidsvereiste’ werd met het klachtendecreet gestructureerder geregeld. Een nieuwe lijn van onderzoek wordt gestart wanneer blijkt dat een klacht wel gemeld was aan de administratie zelf, maar toch het klachtenregister of de klachtenbehandeling niet bereikt werd. Er zal ook een afzonderlijk kwalificatierapport gemaakt worden over eerstelijnsklachtencircuits die niet goed gewerkt hebben. Ook bilateraal overleg tussen de Vlaamse Ombudsdienst en klachtenmanagers wordt mogelijk gemaakt.

In de meeste gevallen wordt een klacht die nog niet behandeld werd in de eerste lijn, naar de bevoegde eerstelijnsklachtenbehandelaar gestuurd. In een aantal gevallen verkiest de Ombudsdienst toch de zaak meteen in de tweede lijn te behandelen. Dit is bijvoorbeeld zo wanneer een doorverwijzing niet meer te verantwoorden is, omdat de verzoeker intern of tussen diensten al te vaak is doorverwezen. Ook klachten waarvan de Ombudsdienst uit ervaring weet dat de klachtenmanager het standpunt van de dienst gewoon overneemt worden meteen behandeld, en ook deze waarvan de klachtendienst niet goed bereikbaar is of uit diensten die geen klachtenbehandelaar hebben. Ten slotte zijn er de klachten waarvan een eerste onderzoek laat vermoeden dat ze een trend of een structureel probleem aan het licht brengen of bewijzen[62]

In de jaarverslagen van de Vlaamse Ombudsdienst worden vanaf 2002 ook de geregistreerde klachten uit de eerste lijn verwerkt.

Uit de decretale context kunnen we afleiden dat de nieuwe Vlaamse ombudsdienst werd ingericht vanuit een democratische inspiratie en vanuit een controlebehoefte. De oprichting past dus enerzijds binnen de politieke wil om de kloof tussen burger en bestuur te dichten en anderzijds binnen de behoefte van het Vlaams Parlement om haar controlebevoegdheid tegenover de uitvoerende macht een praktische inkleuring te geven. Daarom werkt de Vlaamse Ombudsman zowel individueel (probleemoplossend via bemiddeling) als structureel (preventief via voorstellen en aanbevelingen binnen het Vlaams Parlement). Het toetsingskader dat daarbij door de Vlaamse Ombudsman wordt gehanteerd, sluit aan bij de kwaliteitsnormen die de Vlaamse Overheid zichzelf oplegt, en geniet daardoor een grote aanvaardingsgraad.

In het volgende hoofdstuk gaan we dieper in op de (algemene) voorstellen en aanbevelingen, om ons een idee te kunnen vormen van het eigenlijke klachtenbeeld, en van de manier waarop op de aanbevelingen en voorstellen wordt gereageerd vanuit de overheid.

Waartoe leiden de gegevens uit vijf opeenvolgende jaren klachtenverslaggeving door de Vlaamse Ombudsman? Er zijn verschillende benaderingen denkbaar. De jaarverslagen van de Ombudsman groepeert presenteert het klachtenbeeld zowel op een algemene als op een thematische manier. Vanuit onze optiek willen we vooral algemene aanwijzingen over die dienstverlening onderzoeken. Tenslotte zijn zowel de informatie-, de klachtenbehandelings- als de ombudsfunctie gericht op het leveren van een ‘goede, open, behoorlijke, klantvriendelijke en efficiënte dienstverlening aan de burger’[63].

Voor het soort analyse dat wij willen maken, gingen we van dichtbij kijken naar de schendingen van de ombudsnormen. Zij bieden ons de meest relevante informatie: het is een soort toetsing van de behoorlijkheid van het bestuur. Het is niet onze bedoeling om in deze verhandeling de kwaliteit van de dienstverlening in de verschillende departementen tegenover elkaar af te wegen, of disfuncties binnen bepaalde diensten aan te wijzen, maar wel om ‘het gedrag’ van de Vlaamse overheid tegenover de burgers in kaart te brengen, alsook haar bereidheid tot verbetering waartoe het jaarverslag van de ombudsdienst aanleiding kan geven.

Alvorens te komen tot de bespreking van de voorstellen en algemene aanbevelingen uit het klachtenbeeld, lijkt het ons zinvol om ook een totaalbeeld te presenteren van de hoeveelheid klachten waarop deze gebaseerd zijn, waar deze zoal betrekking op hebben, wat daarin de onderlinge verhouding is en of er hierin enige evolutie merkbaar is. We zullen ook even stilstaan bij de procedure die meestal volgt op de presentatie van het jaarverslag. Dit alles moet ons leiden tot een conclusie: werkt het klachtenmanagement? Brengt het daadwerkelijk verbeteringen aan in de Vlaamse openbare dienst?

In de periode maart-december 1999[64] valt op dat het aandeel ‘vragen’ zeer groot is ten opzichte van het aandeel ‘klachten’. Uit de aard van de klachten en vragen kan worden afgeleid dat de "nulde lijn", "eerste lijn" en "tweede lijn" nog niet duidelijk zijn voor de burger. Het jaarverslag leert ons dat er relatief vaak doorverwezen wordt naar de Vlaamse Infolijn of dat verzoekers, indien het een klacht betreft, teruggestuurd worden naar de overheidsdienst omdat er nog niet geprobeerd is met die dienst tot een vergelijk te komen. Extra inspanning om de taakverdeling tussen de Vlaamse Infolijn, de klachtenmanagers en de Vlaamse Ombudsdienst te verduidelijken dringt zich op.

In de daaropvolgende twee jaren kende het aantal klachten en vragen een forse stijging. Dit heeft wellicht te maken met het feit dat de Vlaamse Ombudsdienst meer bekend geraakte bij het publiek. We zien ook dat vanaf het tweede jaar de verhouding tussen ‘klachten’ en ‘vragen’ stagneert. We kunnen daaruit afleiden dat de informatieverspreiding omtrent de taakverdeling tussen de Infolijn en de Ombudsman toch resultaat had, zij het dat het aandeel van de vragen ook in de daaropvolgende jaren vrij hoog blijft.

De dalende trend vanaf 2002 heeft, volgens de Ombudsman, te maken met de vermindering van het aantal klachten en vragen over het kijk- en luistergeld, en vermoedelijk ook met de inwerkingtreding van het klachtendecreet. De burger is beter op de hoogte van het bestaan van de eerstelijnsklachtenbehandeling en wendt zich sneller tot de administratie zelf, wat uiteindelijk ook het doel van het klachtendecreet is.

Leveren deze cijfers het beeld op van de "klagende Vlaming"? Niet helemaal. Gevraagd naar zijn eigen inschatting van deze aantallen, geeft de Vlaamse Ombudsman te kennen dat ze, in vergelijking met andere ombudsdiensten ‘normaal’ zijn[65]. Slechts een marginaal deel van het reële klachtenbeeld komt aan de oppervlakte in de jaarverslagen van ombudsdiensten. Een deel van de klachten wordt in eerste lijn behandeld en ook het Matteüseffect speelt een rol: de meest kwetsbare groepen in de samenleving maken minder gebruik van allerhande instrumenten en kanalen van de sociale rechtsstaat. Een goede bekendmakingscampagne kan dit gedeeltelijk, maar nooit helemaal, corrigeren.

Ombudsnorm	1999	2000	2001	2002	2003
behoorlijkheidsnormen
Overeenstemming met het recht	15,1%	13,9%	8,3%	6,7%	1,8%
Afdoende motivering	0,8%	0,6%	1,3%	3,9%	0,8%
Gelijkheid en onpartijdigheid		0,2%	0,3%	0,4%	0,5%
Rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen		1,1%	0,7%	0,6%	1,9%
Redelijkheid en evenredigheid	5,4%	2,2%	1,8%	1,5%	3,0%

zorgvuldigheidsnormen
Correcte bejegening	0,4%	0,5%	1,0%	0,4%	0,5%
Actieve dienstverlening	18,5%	13,7%	8,6%	6,5%	7,9%
Deugdelijke correspondentie	6,2%	13,4%	12,5%	12,6%	6,6%
Vlotte bereikbaarheid	2,3%	3,6%	7,7%	3,1%	0,8%
Doeltreffende informatieverstrekking	11,2%	3,7%	4,8%	8,1%	11,1%
Uitvoeringspraktijk en nauwkeurigheid	13,5%	9,9%	15,9%	15,0%	19,9%
Zorgvuldige interne klachtenbehandeling	3,1%	5,1%	6,1%	7,7%	5,3%
Redelijke behandeltermijn	8,4%	16,4%	19,7%	23,1%	33%
Efficiënte coördinatie	15,1%	15,8%	11,2%	10,3%	6,9%
Respect voor de persoonlijke levenssfeer			0,1%		0,1%

Als de Vlaamse Ombudsdienst een klacht gegrond noemt of ze als een terechte opmerking bestempelt, dan moet hij dat motiveren met één of meer geschonden ombudsnormen. Omdat er bij een beoordeling meer dan één norm gehanteerd kan worden, ligt het totale aantal geschonden normen hoger dan het totale aantal beoordeelde dossiers.

In 1999 zijn de vaakst geschonden normen: actieve dienstverlening (18,5 %), overeenstemming met het recht (15,1 %), coördinatie (15,1 %), goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid (13,5 %) en actieve informatieverstrekking (11,2 %).

In 2000 krijgen we een redelijk gelijklopend beeld, zij het met een nieuwe ‘topper’. De vaakst geschonden normen zijn: redelijke behandeltermijn (16,4 %), coördinatie (15,8 %), overeenstemming met het recht (13,9 %), actieve dienstverlening (13,7 %) en deugdelijke correspondentie (13,4 %).Vooral de stijging van redelijke behandeltermijn valt sterk op. De klachten met betrekking tot actieve dienstverlening daalden gevoelig. Voor de norm overeenstemming met het recht dient opgemerkt dat deze bijna uitsluitend (157 van de 162) geschonden werd in de “fraudeklachten” omtrent kijk- en luistergeld. De merkbare daling van dit cijfer vanaf 2001 heeft eerder te maken met de afschaffing van deze belasting, dan dat ze als bewijs zou gelden van een goede werking van het klachtenmanagement.

Ook in 2001 blijft redelijke behandeltermijn (19,7 %) de vaakst geschonden norm, gevolgd door goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid (15,9 %), deugdelijke correspondentie (12,5 %) en coördinatie (11,2 %). Opvallend zijn de stijging van de klachten met betrekking tot de goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid en de daling van de norm coördinatie[67]. Ook de norm actieve dienstverlening (8,6 %) werd aanzienlijk minder geschonden dan in 2000. Voor de norm overeenstemming met het recht blijft gelden dat bijna alle schendingen te maken hebben met “fraudeklachten” omtrent kijk- en luistergeld.

De cijfers van 2002 en 2003 moeten in een ander daglicht worden geplaatst. In de eerdere jaarverslagen werd alleen de tweedelijnsklachtenbehandeling besproken: een overzicht van alle klachten en dossiers die door de Vlaamse Ombudsdienst behandeld werden. Per 1 januari 2002 is het ‘klachtendecreet’ van kracht. Alle diensten van de Vlaamse overheid moeten sindsdien een eerstelijnsklachtenbehandeling organiseren. Artikel 12 van het klachtendecreet bepaalt ook dat "de bestuursinstelling jaarlijks vóór 1 maart een schriftelijk verslag uit(brengt) bij de Vlaamse ombudsman (…) over de ingekomen klachten en de bevindingen van de behandeling van deze klachten." Dat geeft de Vlaamse Ombudsdienst de mogelijkheid om in zijn eigen jaarverslag niet alleen over zijn eigen klachtenbehandeling, maar ook over de eerstelijnsklachtenbehandeling te rapporteren. Dat wil dus zeggen dat vanaf het jaarverslag 2002 "het klachtenbeeld" letterlijk opgevat mag worden: als de eerstelijnsklachtenbehandelaars een volledig rapport bezorgen aan de Vlaamse Ombudsdienst, dan kan een overzicht gegeven worden van alle klachten, zowel eerstelijns als tweedelijns, van de burgers in Vlaanderen over de dienstverlening door de Vlaamse overheidsdiensten. De Vlaamse Ombudsdienst ordent en behandelt de klachten volgens thema en niet per overheidsdienst.

Het vaakst zijn de volgende normen geschonden: redelijke behandeltermijn (23,1 %),

goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid (15 %), deugdelijke correspondentie (12,6 %) en efficiënte coördinatie (10,3 %). Ook in 2001 voerden deze vier - in dezelfde volgorde - het rijtje van geschonden ombudsnormen aan.

In 2003 hebben maar liefst 33% van de klachten betrekking op de redelijke behandelingstermijn en ook de norm uitvoeringspraktijk en nauwkeurigheid werd in bijna 20% van de gevallen geschonden. Voor het eerst klimt ook het aantal klachten met betrekking tot de doeltreffende informatieverstrekking boven de 10%.

Wanneer men de cijfers van tabel 2 bestudeert, valt meteen op dat de ‘behoorlijkheidsnormen’ in relatief weinig gevallen worden geschonden, en dat het klachtenbeeld dus gedomineerd wordt door schendingen van de ‘zorgvuldigheidsnormen’. Binnen deze laatste groep zijn correcte bejegening en respect voor de persoonlijke levenssfeer slechts incidenteel geschonden normen. Dit wijst erop dat structurele elementen een grotere rol spelen dan persoonlijke elementen bij het indienen van een klacht. Uit deze cijfers krijgen we alleszins het beeld van een Vlaamse overheid die zich correct gedraagt in haar contacten met individuen, die bepaalde rechtsbeginselen respecteert, maar die inzake procedurebeginselen voor verbetering vatbaar is.

3.3. Waar laat de Vlaamse overheid te wensen over, en wat wordt eraan gedaan?

Op basis van het klachtenbeeld formuleert de Vlaamse Ombudsman jaarlijks voorstellen en aanbevelingen[68], die zowel algemeen als thematisch kunnen zijn. De voorstellen hebben tot doel de dienstverlening door de Vlaamse Ombudsdienst scherper af te lijnen en toegankelijker te maken voor de burger. De aanbevelingen worden ingedeeld in thematische aanbevelingen en in algemene aanbevelingen.

De aanbevelingen en voorstellen zijn gericht aan het Vlaams Parlement, de Vlaamse Regering en de Vlaamse overheidsdiensten. Het Vlaams Parlement maakt en wijzigt de regelgeving en moet de beleidsuitvoering door de regering en haar diensten controleren. De Vlaamse Regering en de Vlaamse overheidsdiensten voeren met hun besluiten de decreten en regels uit. Zij zijn er verantwoordelijk voor dat de uitvoering op het terrein zelf, en de ambtelijke organisatie goed functioneren, dat de regelgeving correct wordt toegepast en, kortom, dat de burger de dienstverlening krijgt waar hij recht op heeft.

In het kader van deze studie gaat onze interesse vooral uit naar de algemene voorstellen en aanbevelingen, die een voorzet zijn van een structurele verbetering van de dienstverlening.

Onderstaande indeling gaat grotendeels voort op de indeling die de Vlaamse Ombudsman hanteert in zijn latere jaarverslagen. Het is een indeling die bruikbaar, maar niet volledig sluitend is. Meer dan eens zou een aanbeveling ook onder een ander kopje kunnen geplaatst worden. Dit wijst op een zekere samenhang tussen de aard van de klachten. Sommige klachten hebben immers betrekking op schendingen van meer dan één ombudsnorm. Een klacht kan ingrijpen op verschillende problematieken. Enige herhaling in onderstaand overzicht valt dus niet helemaal uit te sluiten.

De Vlaamse Ombudsdienst stelt voor dat de overheid zich bezint over de behoefte aan

Probleemstelling: De lokale ombudsfunctie is zeer ongelijk ingevuld: maar een kleine minderheid van steden en gemeenten in België heeft een ombudsdienst, wat aanleiding geeft tot een ongelijke situatie voor de burger. Maar ook voor de burger die wel een ombudsdienst in zijn gemeente heeft, is het niet duidelijk wanneer en waarvoor hij bij zijn lokale ombudsdienst dan wel bij de Vlaamse Ombudsdienst terecht kan. Federale en gewestelijke overheden moeten overleggen om aan die situatie een einde te maken, bijvoorbeeld door de uitwerking van een kaderregeling voor een (inter)gemeentelijke ombudsfunctie. Ook moet worden nagedacht over deze intergemeentelijke formules, al dan niet gekoppeld aan de mogelijkheid om “aan te sluiten” bij een ombudsdienst van een hoger niveau.

Reactie? In het verlengde van het klachtendecreet, en naar aanleiding van de voorstellen van de Ombudsman, werd door het Vlaams Parlement een resolutie goedgekeurd betreffende de noodzaak van de organisatie van een behoorlijk eerstelijnsklachtenmanagement op lokaal niveau. Aan de resolutie over de voorstellen en aanbevelingen van de Vlaamse Ombudsdienst is een nuttige discussie over de verdere vormgeving van de lokale ombudsfunctie voorafgegaan in de commissie voor Institutionele en Bestuurlijke Hervorming en Ambtenarenzaken De resolutie vermeldt uitdrukkelijk dat de Vlaamse Regering de lokale overheden grondig moet informeren over het onderscheid tussen een eerste- en tweedelijnsklachtenbehandeling en hun, via het ontwerp van gemeentedecreet of andere kanalen, een duidelijk kader moet aanbieden om een klachtendienst en een ombudsdienst op te zetten, afhankelijk van hun eigen behoeften, bijvoorbeeld door daartoe een samenwerkingsverband aan te gaan met andere gemeenten of met de Vlaamse Ombudsdienst.

In de Proeve van gemeentedecreet werd het onderscheid tussen de eerstelijns- en

tweedelijnsklachtenbehandeling bevestigd. Er was enerzijds sprake van een "meldpunt" voor

de eerstelijnsklachten en een "ombudsdienst" voor de klachten in tweede lijn. In de tekst van het voorontwerp van nieuw gemeentedecreet is het meldpunt wel opgenomen, maar niet de lokale ombudsfunctie. De Vlaamse minister van Binnenlandse Aangelegenheden, Cultuur, Jeugd en Ambtenarenzaken vindt dat de gemeenten zelf moeten beslissen hoe ze de klachten van burgers over de gemeentelijke dienstverlening moeten behandelen. Een advies van de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur vraagt om de invulling van eerste en tweede lijn te realiseren en een voorstel van amendement van de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten op het voorontwerp van nieuw gemeentedecreet houdt in dat gemeentebesturen kiezen: ofwel voor een eigen ombudsfunctie, ofwel voor een intercommunale vorm, ofwel voor aansluiting bij de Vlaamse Ombudsdienst.

In een brief aan de Vlaamse volksvertegenwoordigers en in een persbericht samen met de

Vlaamse lokale ombudsmannen en -vrouwen, heeft de Vlaamse Ombudsdienst gewezen op

de wenselijkheid om in het gemeentedecreet minstens een kader te scheppen voor de ombudsfunctie op lokaal niveau. Het voorstel wil een aantal basiscriteria vastleggen voor als een lokale overheid het initiatief neemt om aan de ombudsfunctie vorm te geven en biedt de mogelijkheid om via intergemeentelijke samenwerking kostendelend te werken.

Het lang aangekondigde Gemeentedecreet is echter nooit aan het Parlement voorgelegd in deze legislatuur, en het is dus ook nooit tot een concrete uitwerking van het lokale klachtenmanagement gekomen.

De Vlaamse Ombudsdienst stelt voor dat er werk wordt gemaakt van een "klachtendecreet"[71].

Probleemstelling: De eerstelijnsklachtenbehandeling in de Vlaamse overheidsdiensten moet gestroomlijnd en geprofessionaliseerd worden. Daartoe moet een klachtendecreet worden voorbereid. Deze moet het klachtenmanagement in het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en de Vlaamse Openbare Instellingen regelen. Zo’n decreet zou niet alleen de elementaire beginselen van het klachtrecht van de burger kunnen verduidelijken, het zou ook de tweedelijnspositie van de Vlaamse Ombudsdienst ten aanzien van de klachtendiensten op punt kunnen zetten.

Reactie? De Vlaamse Regering deelde op 27 november 2000 in haar reactie op de algemene aanbevelingen van de Vlaamse Ombudsdienst mee dat afspraken worden gemaakt “om verder werk te maken van de organisatie van het (eerstelijns) klachtenmanagement in het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap: elk departement zal bepalen op welke wijze het klachtenmanagement zal ingericht worden, in functie van de specifieke noden en behoeften; de modaliteiten van het departementale klachtenmanagement worden tegen december 2000 gerapporteerd aan de voorzitter van het college”. Binnen de bevoegdheid Binnenlandse Aangelegenheden kan worden verwezen naar een omzendbrief van de bevoegde minister van 10 november 1999 met een procedure voor een samenhangend en eenvormig klachtenmanagement.

Het klachtendecreet is in werking getreden op 1 januari 2002. De omzendbrief in dat verband werd goedgekeurd door de Vlaamse Regering op 1 februari 2002. Binnen het decretale kader en de blauwdruk van de organisatie van de eerstelijnsklachtenbehandeling zal het van belang zijn te kijken naar de concrete implementatie ervan op het terrein, de toegankelijkheid voor de burger en de capaciteit om in de eerste lijn tot oplossingen van klachten te komen. Ook zal aan de communicatie met de burger de nodige aandacht moeten worden besteed.

De Vlaamse overheid moet op korte termijn samen met de Vlaamse Ombudsdienst concrete samenwerkingsmodaliteiten verder uitwerken, teneinde de toegankelijkheid van de klachtvoorzieningen, zowel op de eerste lijn (klachtenmanagement) als op de tweede lijn (Vlaamse Ombudsdienst) te optimaliseren[72].

Probleemstelling: Heel wat samenwerkingsinitiatieven worden ontwikkeld naar aanleiding van het klachtendecreet. Om de klachtenbehandeling op de eerste en de tweede lijn zo vlot mogelijk te laten verlopen en onderlinge afstemming mogelijk te maken, moet de Vlaamse overheid samen met de Vlaamse Ombudsdienst concrete samenwerkingsmodaliteiten verder ontwikkelen, onder meer op het vlak van de communicatie, de registratie, de rapportage, enzomeer.

De Vlaamse overheid moet ervoor zorgen dat in de regelgeving geen vermenigvuldiging ontstaat van overbodige sectoriële en specifieke klachtprocedures, als het klachtendecreet eigenlijk volstaat[73].

Probleemstelling: Ook in 2002 en 2003 zijn een aantal nieuwe specifieke klachtprocedures ingevoerd of operationeel geworden. Zo is er het meldpunt voor administratieve lasten ‘kafka.be’. Hoewel er gesproken wordt over een "meldpunt" vervult kafka.be in feite ook de rol van een klachtenlijn.

Het recht om te klagen, het recht op een aanspreekpunt en het recht om dat op een behoorlijke manier te kunnen doen zijn basisbeginselen van behoorlijk bestuur. Er moet dus altijd onderzocht worden of het zinvol is aan een welbepaalde behoefte een al dan niet specifiek antwoord te bieden. Daarbij moet echter ook worden bewaakt of een te grote multiplicatie van klachtkanalen of -procedures de duidelijkheid en dus de toegankelijkheid voor de burger niet eerder bemoeilijkt dan vergemakkelijkt. Als men een specifiek klachtenkanaal nuttig vindt, dan moet men goed nagaan of de bestaande algemene kanalen die functie niet even goed kunnen vervullen. Ook moet men ervoor zorgen dat specifieke procedures niet nodeloos afwijken van de procedures in het algemene klachtendecreet, bijvoorbeeld op het gebied van termijnen.

Reactie? De Vlaamse Regering onderschrijft dit voorstel en verwijst naar de oprichting van de Kenniscel Wetsmatiging bij de afdeling Kanselarij van het departement Coördinatie. Het voorstel is volgens de regering een sprekend voorbeeld van de vereenvoudigingen die de Kenniscel beoogt met maatregelen en projecten op het vlak van codificatie van de Vlaamse regelgeving. De Kenniscel besteedt ook aandacht aan de sensibilisering en vorming van ambtenaren die belast zijn met het voorbereiden van nieuwe regelgeving en de uitwerking van handleidingen en checklists. Daarmee worden waarborgen ingebouwd voor de verzekering van de kwaliteit van de regelgeving, waaronder het vermijden van overlappende, tegenstrijdige of duplicatieve regels. Binnen diverse beleidssectoren worden verder initiatieven ontwikkeld om de kwaliteit van de sectorale regelgeving te bewaken.

De Vlaamse Ombudsdienst stelt voor de relatie tussen de ombudsfunctie en de verzoekschriftenprocedure voor de burger te verduidelijken[74].

Probleemstelling: De Vlaamse Ombudsman ondervindt dat het onderscheid tussen de behandeling van vragen en klachten over algemeen beleid door het Vlaams Parlement (= verzoekschriftenprocedure) en de behandeling van tweedelijnsklachten door de Vlaamse Ombudsdienst niet voldoende duidelijk is voor de burger-verzoeker. Het Vlaams Parlement en de Vlaamse Ombudsdienst zouden concreter en intensiever kunnen samenwerken en hun wederzijdse informatie-uitwisseling en doorverwijzing voor de verzoekschriftenprocedure verder uitbouwen.

Reactie? Het Vlaams Parlement belastte een werkgroep met de uitwerking van een aanpassing van het verzoekschriftendecreet van 14 juli 1997. In de voorstellen werden –naast een heel aantal andere wijzigingen– een aantal verbeteringen aangebracht. Wat de relatie met de Vlaamse Ombudsdienst betreft, gaat het vooral om een verruiming van het voorwerp van de klachten, de zogenaamde “klachtpetities”, die worden doorverwezen naar de Vlaamse Ombudsdienst en de mogelijke voorafgaandelijke “raadpleging” van de Vlaamse Ombudsdienst voordat een klachtpetitie wordt doorverwezen.

Sedert 2002 publiceert het Vlaams Parlement de informatiefolder “Verzoekschriften in het Vlaams Parlement".

Conclusie: Het jaarverslag en de aanbevelingen van de Vlaamse Ombudsman zijn duidelijk de motor achter de implementatie van het klachtenmanagement in de Vlaamse overheid. Het valt toe te juichen dat de Vlaamse Overheid zich inspant om haar administratie op een klantgerichte manier en volgens de regels van behoorlijk bestuur te laten functioneren, maar toch is tegelijk een zekere tendens tot overdrijven merkbaar. Waar de Ombudsman zich in zijn eerste verslagen nog vooral toespitst op het aanmoedigen van klachtenregulering, stelt hij zich in de recentste verslagen reeds temperend op tegen de ‘wildgroei’ van klachtenregelingen en vraagt hij meer duidelijkheid ten opzichte van andere klachteninstanties.

3.3.2. AANBEVELINGEN IN VERBAND MET DE VERHOGING VAN DE TOEGANKELIJKHEID VAN BEROEPS- EN BEZWAARPROCEDURES

De Vlaamse Ombudsdienst stelt voor dat er onderzocht wordt of een gerechtelijke procedure opgeschort kan worden tijdens de klachtenbehandeling door een parlementaire ombudsdienst. Beroep doen op een ombudsdienst wordt voor de burger op die manier een reëel alternatief voor een gerechtelijke procedure[75].

Probleemstelling: Een behoorlijke klachtenbehandeling vraagt duidelijkheid over het effect en de efficiëntie van de verschillende beroeps- en ombudsprocedures. Dat veronderstelt een zekere afstemming van beide. De Ombudsman stelt de vraag of er kan voorzien worden in de opschorting van procedures voor de rechtbank, zolang de ombudsklachtenbehandeling door een parlementaire ombudsdienst aan de gang is. Maar deze vraag overstijgt de positie van de Vlaamse Ombudsdienst in het Vlaamse institutionele landschap. De regelgeving inzake de ombudsfunctie zou zo moeten evolueren dat deze in de constitutionele en jurisdictionele ordening van de sociale rechtsstaat een volwaardige plaats krijgt, wat een duidelijke uitspraak vergt over de relatie met georganiseerde administratieve en jurisdictionele beroepen. Zeker voor het administratief beroep lijkt een opschorting aangewezen, omdat op deze wijze voor de burger het beroep op de ombudsdienst een reëel alternatief wordt en het risico wordt vermeden dat door een beroep op de ombudsdienst termijnen verstrijken, vooraleer een bemiddeling is tussengekomen of een beoordeling geformuleerd.

a) een termijn instellen voor een klacht bij de ombudsman, gevolgd door een nieuwe termijn, telkens zestig dagen bijvoorbeeld, voor een beroep bij de Raad van State;

b) de ombudsman stelt vast dat de Raad van State bevoegd is en als de termijn van zestig dagen voor een beroep nog niet is verstreken, beschikt de verzoeker nog over dertig dagen om zijn verzoekschrift aan te vullen;

c) de toekenning van een opschortende werking aan het onderzoek door de ombudsman;

d) de termijn voor de Raad van State begint pas te lopen nadat de ombudsman binnen een bepaalde termijn zijn onderzoek heeft afgerond. Hier lijkt het wel redelijk om de opschortende werking te koppelen aan een maximale behandeltermijn voor de ombudsdienst.

Ook vanuit het college van de federale ombudsmannen weerklinken overwegingen en aanbevelingen op dit gebied[76]. De opschortende werking ten aanzien van jurisdictionele beroepen is niet evident, maar ook niet ondenkbaar en wordt in een aantal landen ook aanvaard.

Reactie? Op vraag van de Vlaamse Regering onderzoekt het departement Coördinatie “of, in welke mate en onder welke vorm de administratieve geschillenprocedures, die onder de exclusieve bevoegdheid van de Vlaamse Gemeenschap of het Vlaamse Gewest vallen, kunnen worden opgeschort zolang er een ‘procedure’ of een dossier bij de Vlaamse Ombudsdienst aanhangig is gemaakt”. Dit onderzoek heeft nog geen concrete resultaten opgeleverd.

Probleemstelling: In de diverse sectoren, waarin de Vlaamse overheid geregeld in contact komt met de burger moet voorzien worden in een georganiseerd en geformaliseerd bezwaarrecht. Dat valt te verkiezen boven een systeem van willig beroep. Het gebrek aan bezwaarprocedures kan immers ook grondrechtelijke problemen opleveren, daar waar de sanctie, bijvoorbeeld inzake fiscaliteit, het karakter van een met een straf vergelijkbare dwangmaatregel heeft, zoals een boete. Dat is zo omwille van de mogelijke strijdigheid met de daaraan verbonden waarborgen overeenkomstig artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de fundamentele Vrijheden en Rechten van de Mens in verband met het grondrecht op een eerlijk proces.

Reactie? De Vlaamse Regering reageert dat het ontbreken van een bezwaarprocedure eerder de uitzondering is dan de regel en dat de invoering van nieuwe bezwaarprocedures met de grootste omzichtigheid moet gebeuren, omdat zij de behandelingstermijnen voor dossiers de facto gevoelig kunnen verlengen.

De Vlaamse Regering gelastte op 6 juli 2001 het departement Coördinatie te onderzoeken “of en op welke manier de bezwaarprocedures bij de Vlaamse overheidsdiensten veralgemeend, uniform gemaakt en vereenvoudigd kunnen worden, alsook of en in welke mate de impliciete afwijzing van het beroep in administratieve geschillen- of beroepsprocedures bij de Vlaamse overheidsdiensten kan worden afgeschaft”.

De Vlaamse Ombudsdienst stelt voor het mogelijke beroep op de Vlaamse Ombudsdienst te vermelden op de informatieve en besluitvormingsdocumenten van de Vlaamse overheidsdiensten[78].

Probleemstelling: Het is onvoldoende bekend dat burgers eerst bij de dienst zelf terechtkunnen met hun klacht en dat zij daarna op de Vlaamse Ombudsdienst een beroep kunnen doen. Dat past in de principes van actieve openbaarheid van bestuur zoals die opgenomen zijn in het decreet van 18 mei 1999. Het is aangewezen dat de overheidsdiensten die dubbele klachtenprocedure vermelden op hun informatieve en besluitvormingsdocumenten.

Reactie? Pas in 2001 wordt aan dit voorstel gevolg gegeven. De verplichte vermelding van de

mogelijkheid een beroep te doen op de Vlaamse Ombudsdienst, daar waar dit het geval is, is ook opgenomen in het klachtendecreet. De Vlaamse Regering besliste tevens op 6 juli 2001 om “de Vlaamse ministers, ieder wat hem of haar betreft, te gelasten de overheidsdiensten, waarvoor zij bevoegd zijn, op te dragen de beroepsmogelijkheden tegen de beslissingen van de ‘eerstelijnsklachtenbehandeling’ bij de Vlaamse Ombudsdienst steeds te vermelden op de informatieve en besluitvormingsdocumenten van de Vlaamse overheidsdiensten, waarbij tevens duidelijk moet worden aangegeven dat burgers met hun klachten terecht moeten kunnen bij de overheidsdienst zelf, en voor vragen om informatie van algemene aard bij de Vlaamse Infolijn”.

Dit voorstel is onvoldoende uitgevoerd. In het kader van het klachtendecreet heeft de Vlaamse overheid wel telkens de mogelijkheid van beroep bij de ombudsdienst vermeld in de campagnes over het klachtrecht die werden opgezet in samenwerking met het Vlaams Parlement. Toch stelt de Ombudsdienst vast dat in tegenstelling tot de praktijk in het Waalse Gewest en in bepaalde steden en gemeenten, de Vlaamse Ombudsdienst niet consequent vermeld wordt in alle briefwisseling met de burger, wat in het kader van een maximale toegankelijkheid en openbaarheid van bestuur wel een absolute noodzaak is.

De Vlaamse overheid moet bij beslissingen alle verhaal-, bezwaar- en beroepsmogelijkheden vermelden en bekendmaken[79].

Probleemstelling: Wanneer wettelijke of andere beroepsprocedures bestaan, moet de vermelding ervan leiden tot een grotere vertrouwdheid voor de gebruiker. Het gaat hier vooral om de vermelding van de relevante beroepsmogelijkheden. Ten minste wordt hiermee bedoeld de vermelding van de volgende stap, die door de burger kan worden gezet. Ze niet bekendmaken wordt soms verantwoord vanuit een aantal argumenten, die weinig klantvriendelijk zijn. Zo heeft het geen zin om vanuit een onterechte vrees van “misbruik” deze mogelijkheden niet mee te delen. Ook het argument dat iedereen wordt geacht de wet te kennen is hier irrelevant. Ambtenaren zondigen niet tegen het loyauteitsbeginsel door te wijzen op beroepsmogelijkheden. De vermelding van beroepsmogelijkheden heeft ook niet tot gevolg dat de burger meer gaat twijfelen aan de rechtmatigheid van de beslissing.

In aangelegenheden waarin de Vlaamse overheid beslissingen neemt met rechtsgevolgen voor de burger, moeten bezwaarprocedures veralgemeend worden en toegankelijker worden gemaakt, onder meer door de vermelding en de bekendmaking van alle verhaal- bezwaar- en beroepsmogelijkheden. Voorts moeten bezwaarprocedures zo veel mogelijk uniform worden gemaakt[80].

Reactie? De Vlaamse overheid zou starten met een nieuwe sensibilisering om de systematische vermelding van bezwaarmogelijkheden te activeren. Door de Kenniscel Wetsmatiging is nu ook de discussie op Vlaams niveau aangewakkerd of een mogelijk "Algemeen Decreet Bestuursrecht" kansen en opportuniteiten biedt, zowel voor de overheid als de burger.

Conclusie: Het recht op verhaal tegen een overheidsbeslissing hoort in een democratische rechtsstaat goed onderbouwd te zijn. Toch blijkt uit bovenstaande dat de Vlamingen te maken hebben met een ondoorzichtig systeem van bezwaar-, beroeps- en klachtenprocedures die onderling niet op elkaar afgestemd zijn én waarover men de burger niet voldoende correct informeert. De niet mis te verstane aanbevelingen van de Ombudsman ten spijt, wordt er helaas niet gerationaliseerd in dit domein. Dit vindt voor een deel zijn verklaring in de bevoegdheidsstructuur in ons land, waarbij judiciële procedures thuishoren op het federale niveau, terwijl administratieve procedures van de Vlaamse overheid uiteraard op dit niveau thuishoren. De Vlaamse overheid toont zich bereid te onderzoeken of de procedures die exclusief op het Vlaamse niveau gangbaar zijn, onderling afgestemd kunnen worden, maar over de resultaten van deze onderzoeken is ons niets bekend. Het niet-vermelden van de beroepsmogelijkheden, tenslotte, is een overtreding van de regelgeving in verband met de openbaarheid van bestuur. Het getuigt niet van behoorlijk bestuur om deze niet-naleving aanhoudend te gedogen.

3.3.3. AANBEVELINGEN IN VERBAND MET DE BEREIKBAARHEID VAN DE VLAAMSE OVERHEIDSDIENSTEN

De bereikbaarheid van de Vlaamse overheidsdiensten moet waar nodig verder worden verbeterd[81].

Probleemstelling: Hoewel de bereikbaarheid in de cijferreeks van tabel 2 slechts een klein aandeel heeft, wordt in de thema’s waarover veel dossiers bij de Vlaamse Ombudsdienst zijn aangelegd, over die bereikbaarheid geklaagd. Zowel de telefonische bereikbaarheid als de fysieke bereikbaarheid, maar ook de deugdelijke correspondentie en de beantwoording van briefwisseling binnen een redelijke termijn zijn daarbij aandachtspunten. Deze interactie met andere ombudsnormen verklaren wellicht de relatief grote aandacht die de ombudsdienst besteedt aan dit onderwerp, terwijl de bereikbaarheid as such niet het voorwerp uitmaakte van vele klachten.

Reactie? De Vlaamse Regering meldt dat de telefonische bereikbaarheid en de kwaliteit van de telefonische dienstverlening van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap begin 1998 werd gemeten door onafhankelijke specialisten, wat heeft geleid tot de oprichting van de Vlaamse Infolijn, van sectorale infolijnen en inzonderheid van het nieuwe interdepartementale project “Klant aan de lijn”. De doelstellingen zijn de verbetering van de initiële bereikbaarheid, een vermindering van de doorverbindtijden, de verbetering van de opvang van afwezige ambtenaren, de verbetering van de attitude aan de telefoon en de organisatie van een systematische kwaliteitsbewaking. Naar aanleiding van het jaarverslag 1999 is vooral bij piekperiodes besloten extra operatoren in te schakelen en de eerstelijnsopvang door de Vlaamse Infolijn te organiseren voor de onroerende voorheffing en het kijk- en luistergeld.

Ondanks de goede werking van een aantal infolijnen van de Vlaamse overheid en de doelstellingen in de richting van optimale klantvriendelijkheid en systematische kwaliteitsbewaking, is de bereikbaarheid vooral bij piekperiodes nog steeds niet optimaal. Toch leveren een aantal informatielijnen van de Vlaamse overheid hoogstaand en klantvriendelijk werk af, bij voorbeeld de Vlaamse Infolijn en de Vlaamse Belastinglijn. Maar er blijven nog geregeld problemen opduiken als burgers rechtstreeks contact zoeken met de diensten.

Interne organisatorische redenen mogen geenszins de klantvriendelijkheid en de dienstverlening van de Vlaamse overheid nadelig beïnvloeden[82].

Probleemstelling: Redenen van interne aard worden soms bij Vlaamse overheidsdiensten als alibi gebruikt voor een slechte of geringe organisatie van de bereikbaarheid. Wij denken daarbij aan werkoverlast, gebrek aan personeel en aan opleidingen, onduidelijke regelgeving, vakantie- en andere werktijdenregelingen. Ook de uitbesteding van een overheidstaak aan een externe partner via outsourcing mag geen invloed hebben op de kwaliteitseisen die de Vlaamse overheid stelt ten aanzien van de uitoefening van haar kerntaken.

Reactie? De Vlaams Regering meldt dat er verbeteringsinitiatieven worden genomen om ‘interne organisatorische obstakels die een klantgerichte dienstverlening belemmeren’ weg te werken, zoals onder meer lopende proces- en personeelsplannen, die de processen vereenvoudigen, het permanent evolueren naar een organisatie met aandacht voor verantwoordelijkheidszin en resultaatgericht werken en tenslotte nauwere samenwerkingsverbanden met externe partners inclusief gedetailleerde kwaliteits- en servicelevels.

Het streven van de Vlaamse overheid naar een éénloketsysteem moet worden geconcretiseerd[83].

Probleemstelling: Er is nood aan een éénloketsysteem voor informatie over en behandeling van diverse aanvragen. Uiteraard is één loket alleen dan interessant, als de klantvriendelijkheid en de dienstverlening er ook door verbeteren.

Reactie? De Vlaamse Regering heeft in maart 2000 gekeken naar een concept van de administratie voor de opbouw van geïntegreerde loketten voor een vijftal clusters van beleidsvelden, die hoog scoren op de wensenlijst van de klanten: dat project wordt verder onderzocht. In de begroting 2001 werd voor het interdepartementaal project “uniek loket” bij het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap een krediet van 100 miljoen frank uitgetrokken. Op het terrein is de realisatie van het éénloket-systeem zeker nog niet rond. Enkele initiatieven staan wel op het getouw, zoals ook vermeld in de Kleurennota van de Vlaamse Regering en de septemberverklaring 2000 van de Minister-President van de Vlaamse Regering. Op de Vlaamse Infolijn na is nog weinig of niets tastbaars voorhanden.

De Vlaamse overheid doet er goed aan resoluut te kiezen voor e-government op zo veel mogelijk terreinen en in een zo klantvriendelijk mogelijke vorm. Daarbij moet echter voor ogen worden gehouden dat enerzijds die ontwikkeling geenszins alle andere vormen van meer fysieke dienstverlening kan vervangen en dat anderzijds de initiatieven niet in de sfeer van de planning mogen blijven steken[84].

Probleemstelling: In het kader van het e-government worden geïntegreerde transactionele en informatieloketten beloofd. Zo is er de website "Ondernemen in Vlaanderen", waarin een uniek loket voor bedrijven is ontwikkeld. Nog in 2002 heeft de Vlaamse overheid haar plannen bekendgemaakt om een nieuwe structuur en lay-out uit te werken voor de website van de Vlaamse overheid. De nieuwe portaalpagina zou vraaggericht zijn: de verwachtingen en de behoeften van de klanten van de Vlaamse overheid, de burgers en de bedrijven dus, worden als uitgangspunt genomen. De Vlaamse overheid legt inzake e-government de lat hoog omdat men streeft naar een leidersrol op Europees vlak. Toch mag het fysieke loket niet veronachtzaamd worden, want e-government toepassingen kunnen aanvullend werken maar niet vervangend. Het aantal burgers dat van de e-toepassingen gebruik maakt bedroeg eind 2002 hooguit 25%. In het klachtenbeeld van de Vlaamse Ombudsdienst wordt duidelijk dat er nog een hemelsbreed verschil bestaat tussen de dagelijkse realiteit en de ambitieuze plannen inzake e-government. Zolang elementaire operaties, zoals de uitwisseling van basisgegevens over de burger, nog steeds niet vlotter verlopen, blijft de realisatie van e-government ongeloofwaardig.

Reactie? De ontwikkelingen en de integratie van alle bevoegdheidsniveaus in ons land via een vernieuwde Vlaamse portaalsite zijn toe te juichen, maar die plannen moeten in de praktijk worden geëvalueerd op hun klantvriendelijkheid. Op het gebied van het reguleringsmanagement, de administratieve vereenvoudiging en de toepassing van het e-government speelt het beleidsdomein "Economie" een belangrijke rol. In 2003 werd een "wegwijsfolder" verspreid met alle Vlaamse websites en naar de gemeenten is het project "Vlaanderen on line" opgezet met het oog op een standaard-website voor alle Vlaamse gemeenten. Toch blijven de structuur, de lay-out en de zoekmogelijkheden van de website van de Vlaamse overheid (www.vlaanderen.be) nog steeds te veel gericht op de ervaren ‘surfer’. De toepassing is voor mondige, moderne burgers wel hanteerbaar, maar is nog steeds niet laagdrempelig. De interactieve dienstverlening, waarbij de burger zijn of haar vraag kan intypen en een medewerker on line daarop een antwoord zoekt, moet daarop een antwoord bieden. De keuze om de acties meer toe te spitsen op problematische sectoren zoals de studietoelagen getuigt wel van een praktische klantgerichtheid.

De Vlaamse Regering wijst ook op succesvolle initiatieven zoals de opleidingscheques (en de adviescheques). Maar toch blijkt uit een aantal klachten dat de keuze om de bestelling van advies- en opleidingscheques voor werkgevers alléén mogelijk te maken via internet, zorgt voor een beperkte toegankelijkheid. Opleidingscheques voor werknemers kunnen dan weer wel via de VDAB-kantoren worden besteld.

In de resolutie van het Vlaams Parlement van 10 december 2003 werd gewezen op de noodzaak van een parallel informatiecircuit, zodat iedereen bereikt wordt. Een te drastische keuze voor e-government brengt andere en nieuwe problemen voort.

Conclusie: De Vlaamse Overheid is zich bewust van het belang van een goede bereikbaarheid, en zoekt actief naar mogelijkheden om deze te vergroten. Daartoe zoekt ze haar heil vooral in de moderne communicatiemiddelen: het uniek loket als aanspreekpunt voor de elektronische overheid. Daarbij wordt resoluut gekozen voor een vraaggerichte aanpak: waar de ‘klant’ het meeste behoefte aan heeft, wordt prioritair. Toch mag dit geen excuus zijn om de klassieke contactpistes te verwaarlozen. Zolang de burgers niet allemaal on-line kunnen communiceren, moet zij blijven investeren in fysieke loketten en lokaal ingeplante antennes van bepaalde diensten. Ook het telefonisch onthaal moet met de nodige zorg omringd worden. Tenslotte moet erop gewezen worden dat het ‘uniek loket’ voor de burger méér moet zijn dan een vlot onthaal. De burger verwacht ook één aanspreekpunt voor procedures inzake toekenning van subsidies en vergunningen, en dat de overheden die daarin betrokken moeten zijn in de ‘back office’ aan elkaar de nodige gegevens doospelen, zonder dat de betrokkene deze telkens moet aanleveren. De nadruk van het uniek loket ligt momenteel nog teveel in de onthaalfunctie en te weinig in de dienstverlenende.

3.3.4. AANBEVELINGEN IN VERBAND MET REDELIJKE BEHANDELTERMIJNEN EN DEUGDELIJKE CORRESPONDENTIE

De Vlaamse overheid moet, in haar optreden ten aanzien van de burger, meer aandacht hebben voor het voorzorgsbeginsel en de schadebeperkingsverplichting en ze moet foutieve handelingen zo snel mogelijk rechtzetten[85].

Probleemstelling: Als de Vlaamse overheid een administratieve fout begaat, bijvoorbeeld de storting van een premie op een foutieve rekening, dan moet die fout zo alert mogelijk rechtgezet worden, zodat de rechthebbende de premie onmiddellijk ontvangt. Interne overwegingen, bijvoorbeeld de terugbetaling afhankelijk maken van de terugbetaling van de premie door de onrechtmatige ontvanger, mogen niet doorwegen. Terugbetalingen kunnen vier tot vijf maanden uitblijven, wat veel te lang is. Als het halen van de redelijke termijn mede afhankelijk is van een andere overheid, bijvoorbeeld een lokaal bestuur, zou de Vlaamse overheid een initiërende of trekkersrol kunnen spelen om de behandeltermijnen te reduceren.

De behandeltermijnen bij aanvragen en briefwisseling moeten redelijk zijn[86].

Probleemstelling: Ook als de regelgeving geen dwingende termijnen oplegt of alleen termijnen van orde bevat, moet de doorlooptijd van de behandeling van aanvragen en dossiers redelijk blijven, net als de behandeltermijn voor correspondentie. Als de behandeltermijn vermoedelijk lang tot zeer lang zal zijn, is een mededeling daarover in het begin van de behandeling of tussentijds aangewezen. Toch moet in de eerste plaats naar redelijke behandeltermijnen worden gestreefd.

Bij de ombudsdienst wordt de ‘redelijkheid’ van een behandeltermijn als volgt ingeschat:

- Voor de aflevering of weigering van stedenbouwkundige vergunningen wordt de decretale termijn als uitgangspunt genomen om te beoordelen of een termijn redelijk of onredelijk is: wordt deze overschreden, dan is een klacht gegrond, ook al betreft het hier geen vervaltermijnen, maar termijnen van orde.

- Als een bezwaarschrift in een fiscale aangelegenheid wordt ingediend is de niet-behandeling ervan binnen een termijn van zes maanden onredelijk lang, dan luidt de beoordeling gegrond. De inspiratiebron is de nieuwe fiscale wetgeving die dezelfde termijn hanteert. Als de belastingplichtige na zes maanden geen beslissing heeft gekregen, kan hij een fiscale procedure bij de rechtbank inleiden.

- Als een half jaar verstrijkt tussen een eerste brief en de herinnering van de administratieve overheid in verband met de betaling gaat het volgens de Vlaamse ombudsdienst om een onredelijke behandeltermijn, maar daarbij speelt tevens het element (gebrek aan) actieve dienstverlening een rol.

- Als een aanvraag of dossier niet binnen één maand behandeld of afgehandeld kan worden, moet er een ontvangstmelding of een tussentijds bericht gestuurd worden.

- Als een burger ten onrechte betaalde of geïnde sommen terug moet krijgen, dan oordeelt de Vlaamse Ombudsdienst dat een termijn van maximum twee maanden na de eerste vraag tot terugbetaling van de burger redelijk blijft: wordt die overschreden, dan is de ombudsnorm van de redelijke behandeltermijn geschonden.

Jaar na jaar komen talrijke gevallen voor, waarbij een overschrijding van de redelijke termijn kon worden vastgesteld. Concrete toepassingen hiervan zijn in de eerste plaats de niet-tijdige beantwoording van briefwisseling, maar ook de aflevering of weigering van stedenbouwkundige vergunningen, de behandeling van bezwaarschriften in fiscale aangelegenheden, de terugbetaling van onterecht geïnde sommen en de aanmoedigingspremie voor loopbaanonderbreking.

De Vlaamse overheid moet, in het kader van het beginsel van deugdelijke correspondentie, briefwisseling altijd beantwoorden. Bij zeer lange behandelingstijden zijn tussenberichten noodzakelijk. De Vlaamse overheid moet bovendien consequent opteren voor de verplichting om, bij de ontvangst van stukken van de burger, een ontvangstmelding te bezorgen[87].

Probleemstelling: Het beginsel, dat soms gehanteerd wordt door de Belastingdienst voor Vlaanderen, dat vragen om informatie niet worden beantwoord, is in strijd met het beginsel van de deugdelijke correspondentie. Het argument dat dit een tijdrovende bezigheid is die de behandeling ten gronde van de aanvraag of het bezwaar bedreigt, is niet relevant. Vooral niet, als zeer lange termijnen van behandeling gebruikelijk zijn, bijvoorbeeld voor de behandeling van bezwaarschriften. Een tussentijds bericht lijkt in die gevallen noodzakelijk. Ook ontvangstmeldingen behoren tot de elementaire aspecten van klantvriendelijkheid, behalve wanneer zeer korte behandelingstijden kunnen worden gegarandeerd, zijnde minder dan één maand.

Sommige diensten blijven niettemin als principe stellen dat op vragen om informatie zonder meer niet wordt geantwoord. Vaak ontvangt de burger snel een ontvangstmelding, bijvoorbeeld bij de leegstandsheffing, maar moet hij voor de behandeling zelf dan weer zeer lang wachten. Bij bezwaarprocedures in fiscale aangelegenheden lijkt het redelijk een mededeling verplicht te maken, wanneer de termijn van zes maanden niet wordt gehaald.

Reactie? De Vlaamse Regering meldt dat er in het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap periodiek afspraken worden gemaakt rond behandeltermijnen, waarbij de inkorting samenloopt met vereenvoudiging en inzet van het juiste personeel. In haar resoluties betreffende de algemene aanbevelingen van de Vlaamse Ombudsdienst is door het Vlaams Parlement meermaals aangedrongen op redelijke behandelingstermijnen. “Meer bepaald, mag de Vlaamse overheid, in het kader van het beginsel van deugdelijke correspondentie, briefwisseling in ieder geval niet onbeantwoord laten en zijn, bij zeer lange behandelingstijden, tussenberichten noodzakelijk”[88]. Op 6 juli 2001 besliste de Vlaamse Regering dat de Vlaamse ministers “de overheidsdiensten, waarvoor ze bevoegd zijn, de opdracht (moeten) geven de briefwisseling van burgers aan de overheidsdiensten nooit onbeantwoord te laten en bij lange behandelingstermijnen tussenberichten aan de burgers te richten”.

De Vlaamse overheid moet niet alleen redelijke behandeltermijnen proberen te halen, ze moet vooral de inhaaloperatie beheersen om de achterstand te remediëren. Ze moet met name structurele maatregelen en niet alleen noodmaatregelen nemen om de verbeteringen op het vlak van behandelingstermijnen te consolideren. Ze mag zich niet verschuilen achter het argument dat sommige termijnen in de regelgeving termijnen van orde zijn, waaraan met andere woorden geen sanctie verbonden is. Ze dient de naleving

Probleemstelling: In een aantal beleidsdomeinen zijn er structurele achterstanden bij de behandeling van aanvragen of het nemen van beslissingen. De aanbeveling dat de Vlaamse overheid moet proberen structurele maatregelen te treffen om dat te vermijden en de verbetering te consolideren, blijft gelden. Daarbij kan een aangepast personeelsbeleid of Human Resources Management een rol spelen. In sommige gevallen is het aangewezen de personeelsformatie structureel aan te passen. In andere gevallen kunnen eventueel ook tijdelijke maatregelen op het gebied van personeel worden genomen.

Ook moeten er maatregelen genomen worden om een redelijke behandeltermijn te respecteren in de contacten met de burger en de behandeling van aanvragen en dossiers. In de jaarverslagen werd vastgesteld dat onvoldoende maatregelen werden genomen om de achterstand niet alleen conjunctureel, maar ook structureel weg te werken. Daarbij komt dat in een aantal aangelegenheden niet meteen duidelijk is of ook de oorzaken van de achterstand worden aangepakt. De vraag rijst verder of bepaalde, meestal reglementaire en soms decretale, ingrepen wel legitiem zijn om een achterstandsprobleem op te lossen. Inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw bijvoorbeeld kan worden gesleuteld aan de vrijstellingsregeling voor de stedenbouwkundige vergunning, wat een secundaire ingreep zou zijn, maar men kan ook de termijnregeling zelf aanpassen, wat een primaire ingreep zou zijn. Toch mag men niet in "crisismanagement" van de regelgeving vervallen. Daarom moet telkens een afweging vanuit het algemeen belang voorafgaan. Soms kan het immers gaan om oneigenlijke oplossingen.

Reactie? Op het vlak van de advisering inzake stedenbouwkundige en verkavelingsvergunningen wordt het proces hertekend, en daarbij zal veel meer nadruk worden gelegd op overleg met de gemeente. De Vlaamse minister van Financiën erkent dat de fiscale administratie sneller te werk moet gaan om de belastingplichtige, bijvoorbeeld inzake onroerende voorheffing, een antwoord te bezorgen.

In het antwoord van de minister-president van 22 maart 2002 wordt verwezen naar de omzendbrief met instructies voor de beantwoording van brieven binnen veertien dagen en naar de deontologische code voor de personeelsleden[90]. Via informatiesystemen bij de verschillende administraties moet worden opgevolgd of redelijke termijnen worden gehaald.

Bij de onroerende voorheffing is een verbetering vast te stellen en wat de aanmoedigingspremie voor loopbaanonderbreking betreft is het probleem intussen opgelost, net zoals bij de studietoelagen. De Vlaamse Regering meldt zelf ook nog positief nieuws qua behandeltermijn voor de herstelling van de gewestwegen.

In de resolutie van 10 december 2003 wordt de Vlaamse overheid er door het Vlaams Parlement ook toe aangezet "om haar inspanningen te intensifiëren om de achterstand inzake de behandeling van aanvragen, bezwaarschriften en klachten te reduceren, en om daarbij structurele maatregelen te nemen om de verbeteringen op het vlak van de behandelingstermijnen te consolideren".

De Vlaamse overheid moet er blijvend naar streven om samen met lokale besturen aanvraag- en beroepsdossiers binnen de door de regelgeving bepaalde termijn af te handelen. De verschuiving van welbepaalde taken en verantwoordelijkheden naar het lokale bestuursniveau mag niet leiden tot een verschuiving van de problematiek van de achterstand[91].

Probleemstelling: Inzake ruimtelijke ordening worden de gemeenten "ontvoogd" en ze zullen in de toekomst meer zelf de stedenbouwkundige vergunningen kunnen beoordelen en afleveren. Het probleem van de onredelijke behandeltermijn mag niet gewoon worden verschoven naar het gemeentelijk niveau en er moet voldoende in kwaliteit en opleiding worden geïnvesteerd bij het niveau, dat nieuwe of ruimere bevoegdheden krijgt.

Conclusie: Uit de cijferreeksen in de jaarverslagen blijkt duidelijk dat de behandeltermijnen bij de Vlaamse Overheid problematisch zijn, en dat er ondanks het feit dat dit probleem wordt erkend en dat er actief naar maatregelen wordt gezocht, globaal maar geen verbetering lijkt te komen. Wel integendeel. Als de Vlaamse Overheid ernaar streeft om haar reputatie als klantvriendelijke en moderne administratie te bestendigen, is dit het belangrijkste aandachtspunt. Men kan zich de vraag stellen of er wel voldoende naar de oorzaak van de achterstand wordt gezocht. Uit sommige aanbevelingen blijkt onvrede met een soort pleister-op-de-wonde remediatie van dit probleem, terwijl de onderliggende oorzaken aan de aandacht ontsnappen. De aangedragen oplossingen geven soms aanleiding tot nieuwe schendingen van de normen inzake goed bestuur of ombudsnormen, zoals het gelijkheidsbeginsel. De ombudsman plaatst terecht vraagtekens bij de legitimiteit van deze ingrepen. Een gerichte investering in goed werkende informatiesystemen en een algemene BPR (business proces re-engineering) zou meer dan reparatiedecreten of uitbesteding van opdrachten de kwalijke reputatie van de Vlaamse overheid inzake behandeltermijnen kunnen verhelpen.

De Vlaamse overheid moet streven naar coördinatie tussen haar verschillende diensten, zodat zij ten aanzien van de gebruiker een eenduidige houding aanneemt[92].

Probleemstelling: Interne coördinatie vergt dat verschillende diensten van de Vlaamse overheid ten aanzien van de burger geen verschillende houding aannemen, bijvoorbeeld bij de vergunningverlening.

Reactie? Volgens de Vlaamse Regering is dit een permanent aandachtspunt, waaraan wordt gewerkt via sectorale en sectoroverschrijdende afspraken, initiatieven tot harmonisering en vereenvoudiging van regelgeving en tot coördinatie van administratieve processen.

De Vlaamse overheid moet erover waken dat, bij de vervanging van de regering of één of meerdere ministers, de continuïteit in de behandeling en de opvolging van dossiers gegarandeerd blijft[93].

Probleemstelling: Dit probleem stelde zich in een aantal gevallen naar aanleiding van de regeringsvorming in 1999, maar is door de veelvuldige ministerswissels in de Vlaamse regering actueel gebleven. Een berucht voorbeeld is het departement huisvesting.

Reactie? Het departement Coördinatie meldde dat het draaiboek kabinetswissel van 1995 is geactualiseerd in 1999, zodat een vlotte overdracht van dossiers mogelijk wordt gemaakt.

Wanneer de Vlaamse overheid op de hoogte wordt gebracht van onjuiste gegevens of fouten, moet zij bij een volgend contact met de burger gecorrigeerde gegevens gebruiken[94].

Probleemstelling: Als na een bezwaarschriftprocedure blijkt dat de gegevens waarover een overheid beschikt niet correct zijn, is het weinig professioneel om die informatie niet te gebruiken bij een volgend contact met de betrokkene. De verzending van bepaalde overheidsdocumenten, zoals de afvalwaterheffing, de onroerende voorheffing en de leegstandsheffing voor gebouwen en woningen gebeurden regelmatig aan de onjuiste persoon of het onjuiste adres. Een actieve overheid past de gegevens aan, zodra ze kunnen worden gecorrigeerd.

Reactie? Behalve bij de Vlaamse Milieumaatschappij, waar een inspanning is geleverd en het aantal bezwaren noemenswaardig is gedaald, is er weinig vooruitgang op het terrein.

De Vlaamse overheid moet alles in het werk stellen om zoveel mogelijk gegevens waarover zij beschikt of kan beschikken, te koppelen en te gebruiken bij de behandeling van aanvragen[95].

Probleemstelling: Gegevens en informatie worden niet of onvoldoende uitgewisseld om bijvoorbeeld een heffing of belasting te innen of een vrijstelling of een vermindering toe te kennen. De gewenste uitwisseling gaat over gegevens en attesten van andere Vlaamse overheidsdiensten of van federale diensten. In de mate van het mogelijke moeten een efficiënte uitwisseling en koppeling van gegevens leiden tot een automatische toekenning van bepaalde voordelen en tegemoetkomingen.

Reactie? De Vlaamse Regering merkt op dat in alle departementen die rechtstreekse dienstverlening moeten verzekeren aan grote aantallen mensen, initiatieven tot koppeling van gegevens worden genomen, zodat niet steeds dezelfde gegevens moeten worden opgevraagd. Technische hinderpalen worden opgeruimd, naarmate de informatisering vordert, ook al is er in een beginfase steeds een foutenmarge aanwezig. Maar er zijn ook vele juridische en organisatorische hinderpalen, zo meldt men: toegang krijgen tot het rijksregister en de kruispuntbank is zeer omslachtig, onder meer om de bescherming van de privacy te garanderen. Men werkt in bepaalde departementen ook verder aan de uitbouw van gemeenschappelijke klantenbestanden en de toekenning van een uniek klantennummer.

De Vlaamse overheid moet alles in het werk stellen om zo veel mogelijk gegevens waarover zij beschikt of kan beschikken te koppelen, zo actief mogelijk te gebruiken en, waar nodig, te corrigeren bij de behandeling van aanvragen.Als het om gegevens gaat die worden verwerkt of ter beschikking gesteld door andere overheden, al dan niet van een ander bevoegdheidsniveau, dan moet de samenwerking tussen de beleidsniveaus geïntensiveerd worden[96]. De mogelijkheden van e-government moeten optimaal worden benut[97].

Probleemstelling: In de Vlaamse samenleving is een zekere taakverdeling gegroeid tussen de gemeentelijke en de gewestelijke bevoegdheidssfeer, waarbij in sommige beleidsdomeinen ook nog het provinciale niveau van belang is. Zowel in de sector van de onroerende voorheffing als bij de aanvraag voor een studietoelage zijn gegevens van federale herkomst nodig voor de beoordeling, bijvoorbeeld vanwege de Kruispuntbank of het federale ministerie van Financiën. Sommige van die gegevens zijn rechtstreeks en/of on line beschikbaar, andere niet. In het eerste geval is de bevoegdheidsverdeling geen reden om ze niet te gebruiken. In het andere geval moet worden gestreefd naar een intensievere samenwerking, zodat de burger niet het slachtoffer wordt van de niet-terbeschikkingstelling van die gegevens en daardoor zelf heel wat tijd nodig heeft en het risico op onjuiste gegevens groter wordt.

In het kader van het geplande samenwerkingsakkoord tussen de federale overheid en de gewesten met betrekking tot de oprichting van het Agentschap van de Patrimoniale Informatie (API), is het wenselijk ook over de snelheid en correctheid van tussen overheden uit te wisselen gegevens afspraken te maken, zodat de kwaliteit, de bruikbaarheid en de vlotte beschikbaarheid daarvan gegarandeerd worden. In het verlengde hiervan moet worden onderzocht of het mogelijk is de verplichting om voor alle materiële feiten ook nog formele bewijzen aan te brengen, te herzien. De overheid moet voor de verzameling van bepaalde gegevens (bvb. geboortedata, afgifte van bouwvergunningen) zelf stappen zetten en niet de burger.

Reactie? Er zijn in dit verband een aantal positieve ontwikkelingen te melden, zoals de automatische koppeling van gegevens in het kader van de onroerende voorheffing. Voor studietoelagen werd een gezinsdossier gerealiseerd voor het hoger onderwijs en het secundair onderwijs[98]. Tot nader order blijven problemen inzake het inventarisbeheer voor verkrotte en leegstaande woningen en gebouwen, milieu, ruimtelijke ordening en de onroerende voorheffing bestaan. Begin 2004 werd het zogenaamde ‘leegstandsdecreet’ uiteindelijk aangepast.

Van een veralgemeend en geïntegreerd informatiesysteem over het onroerend goed in Vlaanderen is nog geen sprake, ook al is in de loop van 2003 verder werk gemaakt van het project Geo-Vlaanderen, een portaalsite die via verschillende thematische loketten allerhande geografische informatie ter beschikking stelt. De Vlaamse Regering wijst ten slotte ook naar het subportaal www.milieuinfo.be en de geplande invoering en aanwending van het unieke ondernemingsnummer in de databanken van alle Vlaamse overheden.

Conclusie: Uit het klachtenbeeld blijkt dat de koppeling en correctie van persoonsgegevens niet vlot verloopt, maar uit de antwoorden van de Vlaamse administratie blijkt ook dat zij daar niet volledig de schuld aan heeft. Sommige klachten hebben te maken met het gebruiken van onjuiste gegevens, andere met de weinig vlotte doorstroming van gegevens tussen de overheidsdiensten van de verschillende bestuursniveaus onderling. Een betere afstemming van de verschillende overheden in ons land is hier de sleutel om tot een betere dienstverlening te komen. Ook hier zou de oplossing voor een deel kunnen liggen in de verdere informatisering van de dienstverlening, niet alleen ten behoeve van vragen vanwege burgers, maar ook ten behoeve van vragen van andere overheidsdiensten. Men streeft ernaar om op termijn te komen tot een pro-actieve dienstverlening: de burger moet dan niet langer zelf zorgen voor de toekenning van subsidies en toelagen waar hij/zij recht op heeft, dat zou automatisch gebeuren (bvb. toekenning studietoelagen). In de praktijk staan we daar echter nog ver van verwijderd, en ook is er, een versoepeling van de regelgeving met betrekking tot de toegang tot het rijksregister ten spijt, nog geen zicht op de compatibiliteit van dergelijke procedures met de regels inzake bescherming van de persoonlijke levenssfeer.

3.3.6. AANBEVELINGEN IN VERBAND MET INFORMATIEVERSTREKKING, COMMUNICATIE EN ACTIEVE BEGELEIDING OP MAAT

Er dient door de Vlaamse overheid in de communicatie met de burger maximaal te worden gewezen op het onderscheid tussen beleidsvoornemens en de bestaande toestand[99].

Probleemstelling: Omdat communicatie over beleidsvoornemens de indruk doet ontstaan dat die al gerealiseerd zijn, creëert men misverstanden en verwarring. Een berucht voorbeeld daarvan is de afschaffing van het kijk- en luistergeld. Het is van belang elke verwarring tussen beleidsvoornemens en de bestaande regelgeving te vermijden. De vermelding in een informatiefolder bij de laatste heffing dat sprake was van “misleidende berichtgeving” getuigde bovendien van een weinig klantvriendelijke wijze van communicatie met de belastingbetalers. Men had de onduidelijkheid beter weggewerkt, in plaats van ze nog te verhogen door een dergelijke stellingname. Het is van belang elke verwarring tussen beleidsvoornemens en de bestaande regelgeving te vermijden.

Reactie? Het departement Coördinatie meldt dat dit voor de informatieambtenaar bij de redactie van berichten een aandachtspunt moet zijn. Het Vlaams Parlement stelde in haar resolutie over de algemene aanbevelingen van de Vlaamse Ombudsdienst[100]: “Omdat communicatie over beleidsvoornemens bij sommigen de indruk doet ontstaan dat die al gerealiseerd zijn, wat aanleiding geeft tot misverstanden, moet de Vlaamse overheid in de communicatie met de burger zo volledig en duidelijk mogelijk wijzen op het onderscheid tussen beleidsvoornemens en de al bestaande regelgeving”.

De Vlaamse overheid moet alles in het werk stellen om bestaande en nieuwe regelgeving, die van belang is voor de positie van de burger, zo veel, zo snel en zo volledig mogelijk bekend te maken en de burger actiever te begeleiden bij de uitoefening van zijn rechten[101].

Probleemstelling: Er moeten extra inspanningen worden gedaan om informatie op maat van de moeilijk bereikbare groepen en personen te bieden, onder meer ook door de inschakeling van intermediaire organisaties of personen. Dit geldt in het bijzonder wanneer het gaat om regelgeving die hun rechtspositie (in voor- of nadeel) beïnvloedt, zoals de invoering van nieuwe voorzieningen of tegemoetkomingen. Bij de uitoefening van deze rechten moeten overheidsinstellingen niet enkel passief vragen en aanvragen registreren en behandelen, maar betrokkenen ook actief begeleiden naar een voor hen gunstige situatie, die het best aansluit bij de filosofie van de regelgeving. Het uitgangspunt moet zijn dat de regelgeving die voorzieningen instelt als primaire bedoeling heeft dat ze worden gebruikt.

Toegankelijke, correcte en actieve informatieverstrekking moet voor de Vlaamse overheid een aandachtspunt blijven[102].

Probleemstelling: Bepaalde voordelen en tegemoetkomingen bereiken te weinig hun doelpubliek. Bestaande informatie-initiatieven moeten verder uitgebouwd en verfijnd worden. Die aanbeveling geldt zowel voor algemene informatiekanalen, zoals brochures, als voor de noodzakelijke actieve informatieverstrekking in de individuele relatie met de burger-gebruiker van de Vlaamse overheidsdienst. Als er beleidsvoornemens worden aangekondigd via campagnes en als daarbij bepaalde klantvriendelijke toezeggingen worden gedaan, dan moet de Vlaamse overheid haar toezeggingen ook gestand doen.

Reactie? De Vlaamse Regering legt hiervoor de hoofdverantwoordelijkheid bij het lijnmanagement, die daarin ondersteund wordt door een aantal beleidsveldoverstijgende initiatieven, zoals de Vlaamse Infolijn. Er loopt tevens een wetenschappelijk onderzoek in opdracht van de Vlaamse overheid rond doelgroepgerichte overheidscommunicatie. Er komt een systeem van monitoring inzake veel gestelde vragen. Er wordt ook verwezen naar het decreet houdende controle op de communicatie van de Vlaamse overheid.

Toegankelijke, correcte en actieve informatieverstrekking moet voor de Vlaamse overheid een permanent aandachtspunt blijven, ook als in aangelegenheden wordt samengewerkt met andere instanties[103].

Probleemstelling: Naast de eigen informatieverlening, die de Vlaamse overheid zelf organiseert, blijken in de praktijk problemen te rijzen over aangelegenheden waarin wordt samengewerkt met andere overheden of instanties.

Reactie? Het departement Coördinatie wijst op de lancering op 1 juli 2001 van het e-governmentproject, met name de portaalsite: het elektronisch informatieloket verschaft op geïntegreerde wijze toegang tot alle mogelijke overheidsinformatie met links naar de verschillende bestuursniveaus. Via de portaalsite zal ook de kennisbank van de Vlaamse Infolijn worden ontsloten. In een latere fase zal een transactieloket worden uitgebouwd waar de mensen terechtkunnen voor een klantvriendelijke behandeling van transacties met de overheid. Voor de distributie van overheidspublicaties wordt de drempel verlaagd door gebruik te maken van een grote selectie van krantenwinkels verspreid over alle Vlaamse gemeenten.

De Vlaamse overheid moet permanent aandacht hebben voor toegankelijke, correcte en actieve informatieverstrekking, ook als ze samenwerkt met andere instanties. De Vlaamse overheid moet instaan voor communicatie en begeleiding op maat, zodat burgers die recht hebben op een bepaalde voorziening, die ook effectief ontvangen[104].

Probleemstelling: Deze aanbeveling sluit aan bij eerdere aanbevelingen. Uit het klachtenbeeld is nog een bijkomend aspect aan het licht gekomen: zowel nieuwe regelgeving als beslissingen moeten tijdig aan de scholen worden meegedeeld, zodat ze hun werking daaraan kunnen aanpassen. Er moet ook worden gedacht aan de uitvoering van grote infrastructuurwerken, die gevolgen zullen hebben voor het leefkader van de burger. Daarbij is het van belang de bewoners, weggebruikers, scholen, bedrijven en organisaties tijdig, grondig en effectief te informeren.

Reactie? De Vlaamse overheid wijst op de initiatieven inzake systematische en actieve voorlichting over de uitvoering van beleidsprioriteiten van de Vlaamse Regering met behulp van de regionale media, de Vlaamse Infolijn, de portaalsite, multimediale campagnes en e-government. Inzake communicatie voor moeilijk bereikbare groepen moet een onderzoek uitmonden in concrete maatregelen. Ook over de bevoegdheidsniveaus heen moet er werk gemaakt worden van communicatie en informatie op maat.

In de reactie van 22 maart 2002 wijst de minister-president erop dat de Vlaamse Regering op 21 december 2001 een Code van goede praktijk voor de communicatiecampagnes van de overheid heeft goedgekeurd, gericht op professionele, correcte, betrouwbare en volledige communicatie. Communicatie over beleidsvoornemens kan alleen als het de bedoeling is om daarover een publieke discussie uit te lokken.

De Vlaamse Regering wijst op het groeiend aantal abonnees op de persmededelingen, de overkoepelende voorlichtingsinitiatieven over diverse beleidsterreinen heen, zowel in het algemeen als naar welbepaalde doelgroepen, de pretesting en effectmeting van informatiecampagnes om de effectiviteit te meten en bij te sturen, de monitoring en ruime verspreiding van de Code van Goede Praktijk en een brochure over communicatie met moeilijk bereikbare groepen. Op dat laatste terrein bevat de resolutie van het Vlaams Parlement van 10 december 2003 ook de aanbeveling om de instrumenten die de communicatie met moeilijk bereikbare groepen kunnen verbeteren, zo ruim mogelijk te interpreteren en daarbij het middenveld een belangrijke rol toe te bedelen voor het doorgeven van overheidsinformatie. De Vlaamse overheid moet ervoor zorgen "de conclusies en de praktische aanbevelingen uit het beleidsgerichte onderzoek naar communicatie met moeilijk bereikbare doelgroepen, onverkort te implementeren en toe te passen".

Een positief voorbeeld van actieve informatieverstrekking en dienstverlening heeft plaats inzake wonen, met name bij een mogelijke weigering van bepaalde premies. Een rondschrijven van het afdelingshoofd heeft tot doel om aanvullende informatie in te winnen en supplementaire documenten op te vragen om de weigering van een financiële tegemoetkoming toch nog ongedaan te maken.

Wat de toegankelijke, correcte en actieve informatieverstrekking betreft, doet ook het departement Onderwijs diverse inspanningen, onder meer door telefonische dienstverlening, de uitgave van Klasse, Schooldirect, Edulex, de Vlaamse Infolijn, de dossierlijn Studietoelagen, de BisInfolijn en de portaalsite.

De Vlaamse overheid moet ervoor zorgen dat de kwaliteitseisen effectief worden gegarandeerd, als zij instellingen of partners betrekt bij opdrachten van algemeen belang en daarvoor met hen samenwerkt of hen erkent. De Vlaamse overheid moet ervoor zorgen dat aan instellingen die voor haar of onder haar toezicht werken, geen moeilijk of niet verzoenbare functies en opdrachten worden toebedeeld, in het bijzonder de combinatie van controlerende en ondersteunende functies[105].

Probleemstelling: Om alle opdrachten eigen aan de Vlaamse verzorgingsstaat waar te maken doet de Vlaamse overheid vaak een beroep op diverse instellingen en derden, al dan niet behorend tot de particuliere sector. De burger heeft echter recht op een kwaliteitsvolle dienstverlening, ook al worden de opdrachten uitbesteed. Het is niet de taak van de gebruiker zelf telkens na te gaan of de kwaliteit al dan niet gegarandeerd is.

Dit houdt in dat als er een beroep gedaan wordt op diverse organisaties, de transparantie en de objectiviteit van de besluitvorming moeten worden opgelegd en gecontroleerd. Dat geldt des te meer als aan de adviezen of beslissingen belangrijke rechtsgevolgen worden gekoppeld. Vaak zijn de opdrachten van instellingen moeilijk combineerbaar, zodat de gebruiker niet weet wat hij van die instelling kan verwachten: controleert de OVAM vooral met het oog op eventuele sanctionering of kan van de OVAM ook ondersteuning en bijstand bij sanering worden verwacht? Controleert en sanctioneert Kind en Gezin slecht werkende adoptiediensten of ondersteunt ze die bij hun zoektocht naar verbetering en kwaliteit? Als bepaalde rollen echt niet combineerbaar zijn, moet worden overwogen om ze bij verschillende instellingen onder te brengen.

Conclusie: Vandaag de dag maakt communicatie een zeer belangrijk deel uit van het politieke gebeuren. Het is een middel voor het bestuur om zijn activiteiten bekend te maken; het is voor de burger een recht om te weten welke regelgeving op hem/haar van toepassing is. Men kan de Vlaamse Overheid alleszins geen inactiviteit inzake informatieverstrekking verwijten, alleen wordt er soms gecommuniceerd over iets wat nog niet gerealiseerd is, terwijl een degelijke informatieverstrekking over veranderde regelgeving soms achterwege blijft. Ook loopt het wel eens mis als verschillende overheden samen de bevoegdheid over een bepaalde aangelegenheid uitoefenen of indien ze die bevoegdheid delegeert aan of samenwerkt met een onafhankelijke organisatie. Een betere samenwerking is ook hier de boodschap. In feite richt de Vlaamse overheid haar inspanningen met betrekking tot deze problematiek vaak op het verbeteren van de (passieve) communicatie, maar er moet nog meer worden nagedacht over een actieve begeleiding naar de situatie die het beste is voor de individuele burger. Ook inzake deze reeks aanbevelingen wordt er vaak uitgepakt met moderne communicatiemiddelen als remedie, terwijl er in de praktijk lang nog niet iedereen mee bereikt wordt. Het verspreiden van informatie via scholen, via lokale krantenwinkels en via het middenveld is een realistische stap naar een meer doelgroepgerichte communicatie en begeleiding op maat.

3.3.7. AANBEVELINGEN IN VERBAND MET WETGEVINGSKWALITEIT EN NEVENEFFECTEN VAN REGELGEVING

De Vlaamse overheid moet streven naar een consequente en correcte toepassing van de bestaande regelgeving[106].

Probleemstelling: De Vlaamse overheid moet erop toezien dat de toepassing van de bestaande regelgeving consequent en correct gebeurt. Aan de bestaande regelgeving mogen, bij de toepassing ervan, geen impliciete of expliciete aanvullende voorwaarden worden toegevoegd. Ook omzendbrieven en dienstorders niet kunnen ingaan tegen regelgeving.

Reactie? De Vlaamse Regering merkt op dat een correcte toepassing van de regelgeving wordt bemoeilijkt door:

- onvolkomenheden in de wetgeving, onder meer ook het feit dat dossiers deels moeten worden behandeld aan de hand van federale wetgeving.

- verschillen in juridische interpretatie: het begrip “fraude” bij de toepassing van de wetgeving op het kijk- en luistergeld is daarvan een uitgesproken voorbeeld

- menselijke toepassingsfouten: deze moeten snel gedetecteerd en hersteld worden.

Bij de invoering van nieuwe regelingen en bij de wijziging of afschaffing van bestaande regelingen moet de Vlaamse overheid in een ruime overgangsperiode voorzien. Dan kunnen de diensten de nieuwe regelingen voldoende bekendmaken aan de publieke opinie[107].

Probleemstelling: In het klachtenbeeld vindt men hiervan voorbeelden terug in verband met de afschaffing van de tussenkomst in de leninglast inzake wonen, wijzigingen in de regelgeving inzake ruimtelijke ordening, en andere.

Probleemstelling: Wanneer aanvragen of bezwaarschriften laattijdig worden ingediend, moet met mogelijke overmachtscriteria rekening worden gehouden: voor zover dit op een regelgevende basis steunt, op een objectieve manier gebeurt en dat in gelijkaardige gevallen niet wordt afgeweken van het gelijkheidsbeginsel. Onder deze voorwaarden zouden afwijkingsmogelijkheden bepaald moeten worden wanneer de regelgeving daarvoor geen ruimte laat. Er is sprake van overmacht als er een onoverkomelijke gebeurtenis heeft plaatsgevonden waarop de burger geen vat had en als deze heeft gehandeld zoals een voorzichtig en redelijk mens dat in dezelfde omstandigheden zou doen.

Reactie? In een resolutie gelastte het Vlaams Parlement de Vlaamse overheid “voor zover dat binnen het regelgevend kader mogelijk is, aandacht te besteden aan situaties van overmacht, wanneer niet rekening houden met overmacht leidt tot oneigenlijke oplossingen; daarbij moet worden gestreefd naar een objectivering van de criteria en het toetsingskader waarbinnen dit concept wordt toegepast in concrete situaties”[109].

De Vlaamse Regering gaf op 6 juli 2001 een onderzoeksopdracht aan het departement Coördinatie: “of, in welke mate en op welke wijze het decretaal geregeld kan worden dat in geval van overmacht de Vlaamse Regering/administratie bij de behandeling van een individueel dossier van een dwingende rechtsregel kan afwijken”.

Ook verwijst de Vlaamse Regering naar de krachtlijnen inzake reguleringsmanagement,

bestaande uit drie beleidssporen: administratieve lastenverlichting, legistieke vereenvoudiging en reguleringsimpactanalyse. Ook is een Kenniscel Reguleringsmanagement in het leven geroepen. Centraal staat een reguleringsimpactanalyse, waarin systematisch wordt nagegaan welke effecten de toepassing van een bestaande of voorgenomen regel heeft voor de klant en de overheidsinstanties, die instaan voor de toepassing, uitvoering en handhaving van de regels. Een actieplan 2002 bevatte 117 projecten op dat vlak. In de resolutie over de algemene aanbevelingen 2001 benadrukt het Vlaams Parlement aan de Vlaamse Regering dat "in de omzendbrief waarin het begrip ‘overmacht’ zal worden toegelicht, het beginsel van de fairplay en de redelijkheid" uit te werken, "opdat wie handelt overeenkomstig de geest van de regelgeving en daartoe de nodige acties onderneemt, niet onnodig zou worden belast". Die aanbeveling spruit voort uit de argumentatie van de minister-president in zijn antwoord van 22 maart 2002, waarin wordt gesteld dat het beginsel van de fair-play, onder meer ook in de rechtspraak van de Raad van State zeer ruim wordt geïnterpreteerd, zodat de overmachtproblematiek kan worden ondergebracht in dit rechtsbeginsel. Bovendien gaat het om uitzonderlijke gevallen. Daarom is een wetgevend initiatief niet wenselijk, zo wordt gesteld en kan een interpretatieve omzendbrief de objectivering van de criteria uitwerken.

De Vlaamse Ombudsdienst vindt dat de discussie ruimer moet worden gevoerd dan rond het zeer beperkte begrip overmacht. De essentie is dat wie handelt conform de geest van de regelgeving en effectief de nodige actie onderneemt, niet onnodig mag worden belast. De omzendbrief die in het vooruitzicht wordt gesteld zou daarom het beginsel van de fair-play en de redelijkheid moeten uitwerken tot een sluitend beoordelingskader.

De Vlaamse overheid moet proberen onbedoelde neveneffecten van regelgeving zo snel mogelijk te verhelpen, ofwel in de toepassing, waar dat mogelijk is, ofwel door de aanpassing van de regelingen, waar dat noodzakelijk is. Die onbedoelde neveneffecten kunnen opgespoord worden door de invoering van een stelsel van regelgevingsevaluatie[110].

De Vlaamse overheid mag niet te lang talmen met ingrijpen in regelgeving, als al lang bekend is dat die regelgeving aanleiding geeft tot toepassingsproblemen, rechtsonzekerheid, onduidelijkheid en ongewenste neveneffecten. Dat is een elementair beginsel van behoorlijke regelgeving[111].

Probleemstelling: Rigide toepassing van sommige regelgeving leidt tot situaties die de regelgever nooit kan hebben bedoeld. Tenzij de regelgeving dat zelf mogelijk maakt, is het vrijwel onmogelijk vanuit billijkheidsoverwegingen van de regelgeving af te wijken: artikel 108 van de Grondwet verbiedt de uitvoerende macht vrijstelling te verlenen van normatieve bepalingen. Dit principe is ook door de Raad van State bevestigd. Maar men moet een onderscheid maken tussen enerzijds verzoeken om een oplossing naar billijkheid tegen de bestaande regelgeving in, en anderzijds wijzen op onbillijke gevolgen van regelgeving en dus een aanbeveling naar billijkheid formuleren. Het formuleren van aanbevelingen naar billijkheid en het wijzen op onbedoelde en ongewenste neveneffecten moet binnen bepaalde grenzen mogelijk zijn. Maar vanuit de billijkheid in individuele situaties ingrijpen zou kunnen leiden tot een schending van het gelijkheidsbeginsel, een grondwettelijk beginsel, een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur én een ombudsnorm.

Reactie? Het is aangewezen om te proberen de onbedoelde neveneffecten, die bij een strikte toepassing ingaan tegen de geest van een wet of decreet, zo spoedig mogelijk weg te werken. Dat kan onder meer door een veralgemening van het stelsel van wetgevingsevaluatie op Vlaams niveau. Als door een doorgedreven informatieverlening over die risico’s de neveneffecten kunnen worden vermeden, moet de Vlaamse overheid daartoe initiatieven ontwikkelen. De Vlaamse Ombudsdienst kan hierbij een signalerende rol spelen. Voor de reactie van de Vlaamse overheid in verband met onbedoelde neveneffecten, verwijzen wij ook naar de elders vermelde beslissingen inzake reguleringsmanagement en wetgevingsevaluatie.

Bij de besluitvorming en de implementatie van nieuwe regelingen dient de Vlaamse overheid een retroactieve werking van regels te vermijden[112].

Probleemstelling: Soms treden wijzigingen van bestaande regelingen in werking met terugwerkende kracht, wat strijdig is met de algemene beginselen van behoorlijke wetgeving, en met enkele ombudsnormen, zoals de rechtszekerheid. Behoorlijke organisatie en afstemming van de diensten en voldoende bekendmaking bij de publieke opinie zijn dan niet echt mogelijk.

Reactie? Het Vlaams Parlement stelt in een resolutie dat “de Vlaamse overheid bij de besluitvorming en implementatie van nieuwe regelingen retroactieve werking van regels (moet) vermijden” [113]. In verband met de retroactiviteit van wetgeving wijst de minister-president op de omzendbrief van de Vlaamse Regering van 8 september 2000 betreffende de wetgevingstechniek: voor retroactiviteit –die uitzonderlijk moet blijven– moet (a) een wettelijke of decretale grondslag bestaan, (b) ze moet betrekking hebben op een regeling, die met inachtneming van het gelijkheidsbeginsel, voordelen toekent en (c) de terugwerkende kracht moet noodzakelijk zijn voor de goede werking van diensten en mag verkregen rechten niet aantasten. De Vlaamse Ombudsdienst wenst erop te wijzen dat de retroactiviteit vaak een de facto-karakter heeft, wat alleen kan worden vermeden door een doorgedreven regelgevingsevaluatie vooraf.

De Vlaamse overheid moet dossiergebonden ingrepen of "reparatie"-ingrepen in de regelgeving vermijden[114].

Probleemstelling: De Vlaamse overheid moet vermijden om in probleemsituaties haar toevlucht te nemen tot nieuwe regels of een regelwijziging die alleen tot doel hebben die situaties op te lossen. Soms zijn oplossingen naar aanleiding van belangrijke administratieve fouten inderdaad aangewezen en daarbij moet het belang van de burger vooropstaan, die er eventueel het slachtoffer van werd. Ook al is dat voor concrete dossiers misschien wel een oplossing, een "reparatiedecreet" maken strookt niet met de beginselen van behoorlijke regelgeving. Een notoir voorbeeld gaat over aanpassingen van de termijn van verlening van stedenbouwkundige vergunningen, alleen om de achterstand daarbij op te lossen.

De Vlaamse overheid moet er, bij de eerbiediging van het subsidiariteitsbeginsel in de taakverdeling met de andere overheden, over waken dat daaraan een zinvolle invulling wordt gegeven en ze moet vermijden dat dat leidt tot inertie of onduidelijkheid voor de burger[115].

Probleemstelling: In heel wat reglementeringen is het subsidiariteitsbeginsel een expliciet of impliciet richtsnoer voor de verdeling van bevoegdheden, bijvoorbeeld tussen de Vlaamse overheid en de lokale overheden. Als taken worden toevertrouwd aan de lokale overheden, moet men nagaan of die overheden voor die taken over voldoende bestuurskracht beschikken of deze kunnen verwerven en of daaraan ook bepaalde expertise en de noodzakelijke handhavingsmiddelen kunnen worden gekoppeld. De kwaliteit moet bij die taakverdeling vooropstaan.

Reactie? Het Vlaams Parlement vroeg eind december 2003 aan de Vlaamse overheid om de nodige middelen vrij te maken opdat de lokale overheden de taken die zij krijgen, ook kunnen volbrengen. De Vlaamse overheid moet er "in het licht van het bestuursakkoord dat het gevolg is van het kerntakendebat" op toezien "dat de naleving van het subsidiariteitsbeginsel in de taakverdeling met de andere overheden een zinvolle invulling krijgt en niet leidt tot het niet of onvolkomen uitoefenen van bevoegdheden, onder meer door de nodige middelen vrij te maken voor de lokale overheden en hen in staat te stellen de vereiste deskundigheid op te bouwen".

De Vlaamse overheid mag niet talmen met de uitwerking en uitvoering van basisregelgeving, ook als andere bevoegdheidsniveaus daarbij betrokken zijn. Zodra kaderregelingen op decretaal niveau tot stand zijn gekomen die uitvoering behoeven om daadwerkelijk de beoogde effecten te bereiken, moet aan de uitvoering daarvan ook de nodige aandacht worden besteed[116].

Probleemstelling: Sommige kaderregelingen wachten nog op uitvoeringsreglementering, eer ze daadwerkelijk in voege kunnen treden. Alleen met een efficiënte uitvoeringsreglementering worden de beoogde doelstellingen bereikt. Er kan soms vertraging optreden als er moet samengewerkt worden met andere bevoegdheidsniveaus. Toch mag dat geen verlammend effect hebben. Zeker als de niet-uitvoering van decretale opdrachten raakt aan de sociaal-economische grondrechten, moeten dergelijke situaties vermeden worden.

De Vlaamse overheid moet voldoende middelen uittrekken om de uitbetaling van financiële tegemoetkomingen waarop de burger te goeder trouw meent te kunnen rekenen tijdig en volledig na te komen. Zij moet daarbij de voorradige kredieten zo correct mogelijk inschatten, om bij de burger geen valse verwachtingen te scheppen[117].

Probleemstelling: Door de begrotingsmaatregelen in de zomer van 2003 is er grote onduidelijkheid gerezen in verband met de uitbetaling of niet-uitbetaling van bepaalde tussenkomsten en tegemoetkomingen. De betaling van een aantal tegemoetkomingen is door de begrotingsrichtlijn van 7 augustus 2003 opgeschort, zodat die tegemoetkomingen tijdelijk niet zijn uitbetaald: financiële tegemoetkomingen inzake huisvesting, het persoonlijk assistentiebudget voor gehandicapte personen en de aanmoedigingspremie voor loopbaanonderbreking.

Conclusie: De aanbevelingen van de Vlaamse Ombudsdienst zijn niet alleen gericht aan de uitvoerende macht (de Vlaamse regering en administratie) als mechanisme om de dienstverlening te kunnen verbeteren. De onder dit kopje vermelde aanbevelingen zijn ook gericht op de decreetgever, het Vlaams Parlement zelf. Door een betere regelgeving te bewerkstelligen komt men tot betere regels, en van daaruit wellicht tot een betere toepassing ervan, dus ook tot een betere dienstverlening aan de bevolking. Deze reeks bevat daarom de meest structurele antwoorden op gestelde problemen: zij gaat in op de onderliggende oorzaken van problemen die zich bij de uitvoering stellen. Ook hier wordt samenwerking met andere bestuursniveaus als een hindernis ervaren voor de uitvoering van de Vlaamse regelgeving, maar ook de Vlaamse overheid zelf besteedt te weinig aandacht aan de uitvoering van haar decreten. Uitvoeringsbesluiten laten soms lang op zich wachten.

Een opvallende spanning stelt zich tussen de verplichting tot uitvoeren wat in de regel staat, en het voorzien van een mogelijkheid om daarvan af te wijken, indien billijkheid dit vereist.

Men merke op dat redelijk moderne, ongeschreven rechtbeginselen zoals de fair play of mechanismen zoals de Gentlemen’s Agreement aangedragen worden als uitweg om de relatie tussen burger en bestuur te versoepelen, zonder daarbij de implementatie van de regelgeving te verloochenen. Hoewel deze nieuwe pistes inderdaad veel mogelijkheden bieden, zal het in de praktijk toch een aandachtspunt moeten blijven om de gelijkheid van burgers te respecteren (uniforme interpretatie voor iedereen?). Het zal noodzakelijk zijn om ook een doordachte techniek uit te werken om deze ‘administratieve jurisprudentie’ in kaart te brengen.

Bij de uitvoering van haar beleid, en in het bijzonder bij de inning van fiscale inkomsten, moet de Vlaamse overheid zelf het principe van de kostenbesparing hanteren. Dat geldt ook voor haar opdrachthouders in de gevallen dat bepaalde taken en opdrachten worden uitbesteed[118].

Probleemstelling: Soms wordt te snel overgegaan tot een gerechtsdeurwaardersoptreden, wat in bepaalde gevallen leidt tot onevenredig hoge kosten in verhouding tot de som waarover het gaat. Een protocol of afsprakennota, die rekening houdt met de belangen van de beide partijen en die een efficiënte inning van belastingen en heffingen niet in de weg staat, zou hierbij een leidraad kunnen zijn.

Reactie? Op 6 juli 2001 werden de Vlaamse ministers belast met het uitwerken van maatregelen “om te verhinderen dat de overheidsdiensten waarvoor zij bevoegd zijn, bij de behandeling van individuele dossiers kosten zouden maken, ten laste van de burger”. In de praktijk is er op het terrein weinig gebeurd.

De Vlaamse overheid moet bij de problematiek van de invordering, onder meer van belastingen, oog hebben voor de maatschappelijke en financiële situatie van de meest zwakke groepen in de samenleving en eventueel haar optreden in het licht van deze situatie aanpassen[119].

Probleemstelling: Bij de invordering van diverse heffingen worden rechtlijnig de gangbare procedures toegepast, die bij niet tijdige betaling van de heffing in werking treden. In het licht van het bovenvermelde kostenbesparend optreden, stelt de Vlaamse Ombudsdienst dat ook moet worden gekeken naar de maatschappelijke en financiële situatie van betrokkenen om eventueel het optreden, onder meer van de gerechtsdeurwaarder, aan te passen.

De Vlaamse overheid mag niet met twee maten meten, al naar gelang zij in de rol van schuldenaar, dan wel van schuldeiser optreedt. Zij kan met andere woorden niet aan de ene kant bij invorderingen zeer snel optreden en aan de andere kant bij terugbetalingen, waartoe ze zelf is gehouden, zeer lang talmen[120].

Probleemstelling: Vaak gehoord is dat de Vlaamse overheid zeer snel overgaat tot inning en invordering van haar verschuldigde bedragen, maar heel wat minder geneigd is snel (terug) te betalen. Ook de betaling van berokkende schade blijft soms lang uit.

De Vlaamse overheid moet op korte termijn werk maken van de aangekondigde stroomlijning van de Vlaamse fiscaliteit, zowel in het juridisch kader als bij de uitvoeringsorganisatie[121].

Probleemstelling: Uit het klachtenbeeld over het kijk- en luistergeld, de onroerende voorheffing, de afvalwaterheffing en de heffingen op leegstand, verkrotting en verwaarlozing van gebouwen/woningen en bedrijfsruimten blijkt onduidelijkheid en vooral een gebrek aan uniformiteit te bestaan inzake inningsmodaliteiten, termijnen, bezwaarprocedures, bevoegde overheden, enzovoort. Een stroomlijning en eventuele afstemming moet de Vlaamse fiscaliteit duidelijker maken. De overdracht van een aantal nieuwe fiscale bevoegdheden naar het Vlaamse bevoegdheidsniveau na het Lambermont-akkoord versterkt die behoefte aan stroomlijning.

Reactie? Uit de Beleidsbrief 2001-2002 van de Vlaamse minister van Financiën blijkt dat er heel wat plannen bestaan in deze richting, maar tot en met 2003 is daaromtrent weinig of niets gebeurd. De twee leegstandsheffingen werden begin 2004 gestroomlijnd. Ook is door de Vlaamse Regering een harmonisering aangekondigd van de interestaanrekening, de betaaltermijnen, de bezwaartermijnen en het tijdstip van belastbaarheid.

Probleemstelling: Deze aanbeveling herneemt op algemene wijze de eerdere aanbevelingen. Zij herinnert aan het principe van de kostenbesparing –ook als opdrachthouders bepaalde taken uitvoeren– en aan de gewenste aanpassingen in functie van de maatschappelijke en financiële situatie van de zwakke groepen in de samenleving. De federale maatregel die een aangetekende brief oplegt[123], is een stap in de goede richting. De Vlaamse Ombudsdienst pleit niettemin voor een "zacht" invorderingsbeleid, dat rekening houdt met de concrete situatie van de belastingplichtige.

Reactie? De Vlaamse minister van Financiën kondigde bij het begin van de legislatuur plannen aan die betrekking hebben op de hoge kwaliteit en de klantvriendelijkheid, onder meer via een businessplan gewestelijke fiscaliteit: alle fiscale processen zouden in één fiscaal kader en met één aanspreekpunt worden gebundeld. Dit Fiscaal Platform, dat vaak wordt vermeld als de oplossing voor veel praktische problemen en dat de "fiscal compliance", de aanvaarding van het fiscaal beleid door de burger, moet waarborgen, is nog niet operationeel geworden.

De Vlaamse overheid moet algemene begrippen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals bijvoorbeeld billijkheid en overmacht in fiscale aangelegenheden, consequenter interpreteren[124].

De Vlaamse overheid moet, in zoverre dat binnen het regelgevend kader mogelijk is, aandacht besteden aan situaties van overmacht, wanneer de niet-toepassing ervan leidt tot oneigenlijke oplossingen. Daarbij moet worden gestreefd naar een objectivering van de criteria en het toetsingskader waarbinnen dit concept wordt toegepast in concrete situaties. De Vlaamse overheid moet ook algemene begrippen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals bijvoorbeeld billijkheid en overmacht in fiscale aangelegenheden, consequenter en ruimer interpreteren[125].

Probleemstelling: Vooral in het fiscale klachtenbeeld blijkt dat de Vlaamse overheid te weinig oog heeft voor situaties van belastingplichtigen die aanleiding geven tot de toepassing van algemene begrippen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bij de leegstandsheffing voor gebouwen en woningen en bij de onroerende voorheffing wordt in bepaalde situaties wel aanvaard dat billijkheid en overmacht voor de belastingplichtige gelden. Voor de afvalwaterheffing aanvaardt de Vlaamse Milieumaatschappij dat dan weer minder.

De Vlaamse Ombudsdienst pleit voor meer consistentie en consequentie daarbij en heeft ook het gelijkheidsbeginsel voor ogen. De Vlaamse Ombudsdienst herhaalt dat de discussie ruimer moet worden gevoerd dan rond het zeer beperkte begrip overmacht en stelt voor om per materie in de regelgeving te voorzien in een objectief toetsingskader voor situaties van overmacht. Ook het begrip "ambtshalve ontheffing" kan ruim worden uitgelegd en op die manier oplossingen bieden voor situaties waarin een strikte toepassing van de fiscale regelgeving leidt tot onbillijke of sociaal onaanvaardbare situaties.

Reactie? Het Arbitragehof hanteert een ruim overmachtsbegrip inzake onroerend goed fiscaliteit. In een arrest van 26 november 2003 (nummer 2003/155) heeft het Arbitragehof inzake de onroerende voorheffing de ruime gelding van het overmachtbeginsel inzake onroerend goed fiscaliteit bevestigd.

De Vlaamse overheid moet een opsplitsing van de verschillende fiscale heffingen in situaties van meervoudige belastingplichtigen op eenvoudig verzoek mogelijk maken en, in de mate van het mogelijke, die opsplitsing ook automatisch verlengen[126].

Probleemstelling: Hoofdelijkheid wordt in de regelgeving niet altijd goed uitgewerkt. Er moet een evenwicht worden nagestreefd tussen het inningscomfort bij de belastinginnende overheid en de realiteit van de primaire belastingschuld.

Reactie: Voor de onroerende voorheffing is het probleem van de niet-opsplitsing van het aanslagbiljet over de verschillende mede-eigenaars opgelost: als dat wettelijk mogelijk is, wordt de aanvraag tot opsplitsing toegestaan, maar er is nog geen oplossing voor de automatische verlenging van de opsplitsingsvraag. Nu moet men er nog voor zorgen dat een goedgekeurde aanvraag tot opsplitsing niet jaarlijks hoeft te worden herhaald als er niets aan de eigendomssituatie is gewijzigd. De afdeling Financieel Management van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap onderzoekt of een betaalbaar systeem mogelijk is om op termijn de opsplitsingen automatisch toe te kennen, zodra er uiteraard een eenmalige aanvraag is geweest. Ook dat aspect zal in het kader van de stroomlijning van de Vlaamse fiscaliteit moeten worden geregeld vanuit het oogpunt van de klantvriendelijkheid en de rechten van

Conclusie: De Vlaamse fiscaliteit is nog teveel een lappendeken en wacht op stroomlijning. De manier waarop de verschillende heffingen worden toegepast is onderling zeer verschillend, en dit leidt tot onduidelijkheid en ongelijke behandeling van burgers. De Vlaamse overheid zou ook te weinig soepel optreden bij de invordering van die heffingen. De diensten volgen steeds dezelfde procedure, zonder daarbij rekening te houden met de hoofdelijkheid, overmacht, draagkracht van de belastingplichtige of de grootte van de in te vorderen som. Soms kost die procedure dus meer (deurwaarderskosten) dan ze opbrengt, en dit kan duidelijk niet de bedoeling zijn. Ook bij deze aanbevelingen valt de spanning op tussen de toepassing van de regelgeving en het respect voor het gelijkheidsbeginsel en de noodzaak tot enige soepelheid ten aanzien van personen in een bepaalde situatie. Ook hier zien we een voorzichtige tendens tot het zoeken van niet-regelgevende remedies, zoals de ‘ambtshalve ontheffing’. Hoe dan ook zal de stroomlijning van de Vlaamse fiscaliteit de gelegenheid bieden om het invorderingsbeleid op een meer ‘klantvriendelijke’ manier in te vullen. Eens de regelgeving en invordering inzake Vlaamse fiscaliteit de kinderschoenen ontgroeid zijn, zal dit onderdeel in de toekomst wellicht minder zwaar in het klachtenbeeld doorwegen.

De Vlaamse overheid dient een coherent, effectief en consequent handhavingsbeleid te ontwikkelen en in stand te houden, ook wanneer diverse overheden betrokken zijn bij de toepassing van concrete handhavingsmaatregelen. De invulling van het begrip subsidiariteit mag niet leiden tot een gebrekkige handhaving. De burger moet ten slotte weten waar hij voor klachten over overtredingen terecht kan[127].

Probleemstelling: De geloofwaardigheid van beleid staat of valt met de effectieve handhaving. Vaak zijn toezicht en handhaving verspreid over verschillende overheden die daarvoor instaan. Deze institutionele taakverdeling mag echter geen alibi zijn om niet op te treden, daar waar dat maatschappelijk verantwoord is. Onderbemensing van bepaalde diensten en beleidsprioriteiten inzake handhaving mogen evenmin alibi zijn om overtredingen ongestraft te laten. Voorts moet de burger weten waar hij waarvoor terecht kan: de interne taakverdeling tussen instanties mag niet tot gevolg hebben dat door onvoldoende opvolging van meldingen of slechte coördinatie tussen overheden overtredingen niet effectief zouden worden bestraft. Het is ten slotte van belang te communiceren over de acties, die al dan niet worden ondernomen na de melding van hinder en overtredingen.

Reactie: Volgens de Vlaamse overheid moet het subsidiariteitsbeginsel hierin richtinggevend zijn in een dubbele betekenis: bevoegdheden krijgen en verantwoordelijkheden nemen. De toepassing hiervan in de sectoren milieu en ruimtelijke ordening hebben geleid tot een kerntakendebat in het beleidsdomein Leefmilieu en Natuur. Daarbij wordt gekozen voor een taakverdeling op twee hoofdcriteria, namelijk preventieve en reactieve handhaving enerzijds en de klasse-indeling anderzijds. Reactieve handhaving voor klasse 1 is een kerntaak van het gewest, terwijl dat voor klassen 2 en 3 en niet-ingedeelde inrichtingen voor de gemeenten is, net zoals de preventieve handhaving. De taakverdeling is afdwingbaar en voor alle handhavingstaken moet een afdwingbaar minimum kwaliteitsniveau worden gehaald. Ook de Milieu-inspectie heeft terzake haar optreden aangepast. Het is echter nog te vroeg om te beoordelen of die beleidsevolutie op het terrein volledige en voldoende uitwerking heeft. Ook blijft dit initiatief wachten op navolging in andere sectoren.

De Vlaamse overheid moet de kansen maximaal benutten die worden geboden door de mogelijkheid om een minnelijke schikking te bereiken: in dat kader kunnen handhavingsstelsels gradueel worden ingezet naar gelang van de aan- of afwezigheid van goede trouw[128].

Probleemstelling: Na een overtreding wordt soms de mogelijkheid geboden om een minnelijke schikking aan te gaan. Deze praktijk verdient navolging. In plaats van concreet na te gaan of de argumenten van de beboete persoon steek houden en of een bemiddeling niet kan leiden tot een snellere en effectievere oplossing, wordt er vaak zonder meer doorgestuurd naar het parket. De minnelijke schikking biedt bovendien voordelen omdat zowel de duur als de complexiteit van de handhavingsmiddelen worden beperkt. Ten slotte kan hier gedifferentieerd worden opgetreden afhankelijk van de vraag of er geen sprake is van goede trouw bij de "overtreder".

De Vlaamse overheid moet ervoor waken dat de geloofwaardigheid van het handhavingsbeleid niet ondermijnd wordt door duidelijke overtredingen langdurig te gedogen. Meer dan thans het geval is kan eventueel via het administratief toezichtsmechanisme worden opgetreden, wanneer andere overheden de opdrachten, die ze van de Vlaamse overheid toebedeeld kregen, niet of niet correct uitvoeren[129].

Probleemstelling: Het jarenlang gedogen van ernstige overtredingen met milieuhinder voor de omwonenden ondermijnt grondig de geloofwaardigheid van het handhavingsbeleid en meer algemeen het vertrouwen van de burger in de overheid. Voor het optreden tegen bouwovertredingen doet de afdeling Bouwinspectie soms een beroep op het mechanisme van het administratief toezicht wanneer de gemeente niet of onvoldoende optreedt. Die methode zou kunnen worden veralgemeend, daar waar onder meer lokale overheden niet of niet correct hun opdrachten uitvoeren, zoals onder meer inzake het optreden tegen milieuhinder.

Conclusie: Regels moeten afdwingbaar zijn, zoniet zijn ze een maat voor niets. Het wordt als één van de zwakheden van de Vlaamse overheid gezien dat de handhaving van haar beleid hapert. Ook hier stelt zich duidelijk het probleem dat vervolging van inbreuken tegen de regelgeving een federale materie is (justitie), en dat op dat niveau de gewestmaterie bij het formuleren van prioriteiten te weinig aandacht krijgt. Men heeft dus de indruk van een laks beleid, omdat er niet of onvoldoende wordt opgetreden tegen manifeste overtredingen van bvb. de milieuwetgeving. Omdat het ‘bevoegdheidsprobleem’ het Vlaamse kader duidelijk overstijgt, wordt hier gekozen voor een tweetal praktische suggesties. In plaats van zijn hoop te stellen op de klassieke handhaving via gerechtelijke weg, kan men ook via de minnelijke schikking of via de piste van het administratief toezicht optreden. Ook hier wordt een individuele afwijkingsmogelijkheid gezocht, door de toepassing van het criterium van de ‘goede trouw’.

De Vlaamse overheid moet consequent opteren voor de verplichting om bij de ontvangst van stukken door de burger gericht aan de overheid, een ontvangstmelding te bezorgen[130].

Probleemstelling: Heel vaak moet de Vlaamse Ombudsdienst dossiers afsluiten met een beoordeling dat geen oordeel mogelijk is. Dat hangt meestal samen met het feit dat de burger beweert iets te hebben opgezonden, terwijl de administratie beweert dat niet te hebben ontvangen. Nu geldt de twijfel in het voordeel van de administratie, die meestal niet van haar standpunt wijkt, en dus in het nadeel van de burger. De Vlaamse Ombudsdienst stelt daarom voor stelselmatig een ontvangstmelding te bezorgen aan de burger, tenzij op zeer korte termijn een beslissing of reactie zelf over de aangelegenheid kan worden meegedeeld. Ook kan in de communicatie aan de burger worden gemeld dat het beschikken over een bewijsstuk voor een zending, bewijsproblemen achteraf kan vermijden.

Reactie? Zie ‘aanbevelingen in verband met redelijke behandeltermijnen en deugdelijke correspondentie’

De Vlaamse overheid moet alle mogelijke initiatieven ontwikkelen, gericht op de administratieve vereenvoudiging[131].

De Vlaamse overheid moet resoluut kiezen voor administratieve lastenverlaging en administratieve vereenvoudiging. Daarbij mogen de initiatieven niet in de sfeer van de planning blijven steken[132].

Probleemstelling: Onder de vlag ‘administratieve vereenvoudiging’ zijn vele pistes mogelijk. Wezenlijk is het onderscheid tussen administratieve lastenverlichting of vereenvoudiging aan de ene kant en de legistieke vereenvoudiging of reguleringshervorming aan de andere kant, die beide uiteraard wel samenhangen. Legistieke vereenvoudiging van zijn kant houdt drie aspecten in: deregulering, herregulering en reguleringsmanagement. Hierbij speelt regelgevingsevaluatie dan weer een belangrijke rol.

Reactie? De eerste rapportage van de uitvoerende macht aan de wetgevende macht biedt niet veel perspectieven op dit gebied. Ook al is het project in volle startfase en ontwikkeling, de Vlaamse overheid moet erover waken dat de uiteindelijke gebruiker van de administratieve dienstverlening, de burger, er beter van wordt. Uiteraard is het een goede zaak dat men overgaat tot administratieve en legistieke vereenvoudiging. Maar er mag geen spanning groeien tussen de lovenswaardige intenties en de frustrerende realiteit van elke dag. Administratieve vereenvoudiging zou ook een proactieve invulling moeten krijgen, zoals bvb. het idee om de burger die in aanmerking komt voor een studietoelage, op grond van zijn fiscale aangifte automatisch te waarschuwen, zodat alle rechthebbenden aan bod komen.

Dat administratieve vereenvoudiging zich opdringt blijkt onder meer in de sector van de ruimtelijke ordening, in het bijzonder wat de complexiteit van de stedenbouwkundige vergunningen betreft. In het Actieplan 2002 hebben echter maar heel weinig projecten betrekking op de ruimtelijke ordening, hetgeen niet aansluit bij de realiteit van de hoeveelheid klachten, bijvoorbeeld inzake planschade.

De Vlaamse overheid moet resoluut kiezen voor administratieve lastenverlaging en administratieve vereenvoudiging en optimaal de mogelijkheden van e-government gebruiken voor de oplossing van problemen, zoals de herhaling van opsplitsingsaanvragen, trage adviezen door het kadaster en ontbrekende attesten[133].

Probleemstelling: Een betere samenwerking tussen de Vlaamse en de federale overheid zal nodig zijn om een aantal problemen fundamenteel te kunnen oplossen: snelheid, opsplitsing, vermindering, enzomeer. De Vlaamse Ombudsdienst herinnert daarom de minister aan zijn vaststelling in de Beleidsbrief 2003 dat het in een e-governmenttijdperk ongeloofwaardig overkomt dat twee overheden niet op een snellere en meer controleerbare wijze aan informatie-uitwisseling doen. Ook de vermenigvuldiging en de ingewikkeldheid van de vele klachtenprocedures op Vlaams niveau lenen zich tot vereenvoudiging.

Conclusie: Administratieve vereenvoudiging is één van de ‘motoren’ achter de moderniserings- en rationaliseringstendenzen binnen de overheid. Het wordt zowel door de administratie als door de burger aangevoeld als een noodzaak om tot vereenvoudiging van de regelgeving, van de procedures en algemeen tot een betere afstemming tussen de verschillende overheidsdiensten te komen. Via het departement Coördinatie is dit dan ook één van de aspecten waar het meest concreet en ernstig werk wordt gemaakt van de verbetering van de dienstverlening. De resultaten van dit werk zijn echter nog niet duidelijk.

Een essentieel onderdeel van het klachtenmanagement als instrument tot verbetering van de dienstverlening, is natuurlijk de opvolging van de aanbevelingen. Daarom staan we even stil bij de procedure die volgt op de presentatie van het jaarverslag en de daarin opgenomen aanbevelingen.

De voorstellen en de aanbevelingen van de Jaarverslagen worden zowel in het Vlaams Parlement als in de Vlaamse Regering en haar overheidsdiensten besproken. Voor de voorstellen en algemene aanbevelingen had de bespreking vooraf plaats in de Commissie voor Institutionele en Bestuurlijke Hervorming en Ambtenarenzaken. Sommige thematische aanbevelingen werden in de bevoegde commissies besproken. De voorstellen en thematische en algemene aanbevelingen geven ook aanleiding tot antwoorden vanwege de minister-president namens de Vlaamse Regering en van diverse departementen, administraties, afdelingen en VOI’s[134]. Zij worden daartoe uitgenodigd aan de hand van drie vragen:

Vooral de thematische aanbevelingen leiden gemakkelijk tot concrete initiatieven en realisaties. De voorstellen en algemene aanbevelingen, die hier werden besproken, raken aan meer structurele problematieken en zoeken verbeteringen op lange termijn.

De opvolging daarvan is minder evident, maar hebben toch aanleiding gegeven tot een aantal initiatieven.

De afgelopen vijf jaar verwees men regelmatig naar de aangekondigde reorganisatie van de Vlaamse overheidsdiensten, met de creatie van dertien ministeries en extern of intern verzelfstandigde agentschappen en op de implementatie van de bestuurlijke reorganisatie ‘Beter Bestuurlijk Beleid’ om deze structurele verbeteringen gestalte te geven. We zullen echter moeten afwachten of de nieuwe Vlaamse coalitie zich in deze zin zal engageren, en het voorbereidende werk dat reeds gebeurd is, zal overnemen.

Het Vlaams Parlement sluit zich bij resolutie(s) aan bij de voorstellen en aanbevelingen geformuleerd in het jaarverslag. Het Vlaams Parlement verzocht tevens bij resolutie aan de Vlaamse regering om aan het Vlaams Parlement mee te delen welke concrete beslissingen terzake reeds werden genomen en op welke manier aan het geheel van deze maatregelen tegemoet zal worden gekomen.

Aan deze oproep wordt meestal gevolg gegeven door de Minister-President in een uitvoerige brief –mee voorbereid door het College van secretarissen-generaal– over de opvolging van de algemene aanbevelingen door de Vlaamse administratie. Sommige ministers, zoals die van Leefmilieu en Landbouw en van Binnenlandse Aangelegenheden, Ambtenarenzaken en Sport bezorgden de Ombudsman ook zelf een antwoord op de aanbevelingen betreffende hun beleidsdomeinen.

Binnen de administratie springt de rol van het departement Coördinatie in het oog. Hier wordt werk gemaakt van een aantal algemene aanbevelingen. Zo werd in het kader van de legistieke aspecten en de algemene beginselen van behoorlijke regelgeving een eerste voortgangsrapport inzake vereenvoudiging van regelgeving aan het Vlaams Parlement bezorgd. Ook werd een Kenniscel opgericht, die als belangrijke taak de uitwerking en de implementatie van reguleringsmanagement heeft.

Het Vlaams Parlement verzocht in een resolutie van 26 februari 2003 de Vlaamse Regering om "voortaan elk jaar in december aan het Vlaams Parlement mee te delen op welke manier aan de voorstellen en aanbevelingen in het jaarverslag van de ombudsman tegemoet zal worden gekomen en daarbij ook de nodige gegevens over te maken met betrekking tot de reële implementatie, in de verschillende departementen van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en in de Vlaamse Openbare Instellingen, van de opdrachten die door het Vlaams Parlement in zijn resoluties worden gegeven". Hiermee lijkt het Vlaams Parlement uiting te geven aan een ook uit het klachtenbeeld blijkende onvrede over de communicatie over beleidsplannen, en onduidelijkheid over de concrete realisatie ervan.

In de hierboven beschreven aanbevelingen herkennen we richtlijnen om de werking van de Vlaamse overheid beter in overeenstemming brengen met sommige basisregels van behoorlijk bestuur.

Het recht om te klagen, het recht op een aanspreekpunt en het recht om dat op een behoorlijke manier te kunnen doen, is een eerste cluster van verbeteringen, die dankzij de jaarverslagen van de Vlaamse Ombudsdienst werden vormgegeven. Het ‘klachtendecreet’ is reeds twee jaar in werking, waarmee toch een belangrijke vereiste van goed bestuur is ingevuld. Deze moet echter ook goed aan de burger worden gecommuniceerd, en regelmatig geëvalueerd op toegankelijkheid, klantvriendelijkheid en efficiëntie.

Een performant informatiebeleid hoort bij openbaarheid van bestuur en wordt gezien als een beginsel van de openbare dienstverlening. Informatie en communicatie komen in de jaarverslagen van de Vlaamse Ombudsdienst ruimschoots aan bod, middels verschillende aangrijpingspunten zoals bereikbaarheid, deugdelijke correspondentie en zelfs administratieve vereenvoudiging. De Vlaamse overheid toont zich inzake informatieverstrekking zeer ondernemend, maar er moeten toch een aantal vraagtekens worden geplaatst bij deze activiteit. De Vlaamse overheid moet zich hoeden voor al te veel ijver in het lukraak instellen van klachtenprocedures en communicatiekanalen, een logische afstemming is hier op z’n plaats. Aan de andere kant mag de administratie niet vervallen in een ‘hokjesdenken’. Het is niet omdat er informatiekanalen beschikbaar zijn dat de administratie zelf een vraag om informatie onbeantwoord mag laten.

De ontwikkeling van de vernieuwde Vlaamse portaalsite is toe te juichen, maar moet toch worden geëvalueerd inzake klantvriendelijkheid. Dienstverlening is méér dan onthaal. Een te drastische keuze voor e-government brengt andere en nieuwe problemen voort: men bereikt niet altijd het doelpubliek langs de elektronische weg. Toch lijkt de Vlaamse overheid de laatste jaren begrepen te hebben dat actieve informatieverstrekking verder gaat dan het ter beschikking stellen van informatie. Via een systeem van monitoring gaat zij op zoek naar welke informatie de burger het meeste vraagt. Er zijn ook stappen om meer doelgroepgericht te informeren, via het middenveld en scholen; en er is ook duidelijk de wens aanwezig om de burger meer op maat te begeleiden naar de regelgeving die op hem/haar van toepassing is.

Inzake de klacht dat er te veel gecommuniceerd wordt over plannen en te weinig over de bestaande toestand, kwam er een structurele reactie door het decreet houdende controle op de overheidscommunicatie.

Behoorlijke regelgeving is uiteraard een belangrijke voorwaarde voor behoorlijk bestuur. Onder reguleringsmanagement onderkent men drie beleidssporen: administratieve lastenverlichting, legistieke vereenvoudiging en reguleringsimpactanalyse. Ook hier zien we duidelijke inspanningen van de Vlaamse Overheid om de zaken structureel te verbeteren.

De recent opgerichte kenniscel Reguleringsmanagement is verantwoordelijk voor de reguleringsimpactanalyse, waarbij systematisch wordt nagegaan welke effecten de toepassing van een bestaande of voorgenomen regel heeft voor de klant en de overheidsinstanties, die instaan voor de toepassing, uitvoering en handhaving van de regels.

Er is een wezenlijk verschil tussen administratieve lastenverlichting of vereenvoudiging aan de ene kant en de legistieke vereenvoudiging of reguleringshervorming aan de andere kant, die beide uiteraard wel samenhangen. Legistieke vereenvoudiging houdt drie aspecten in: deregulering, herregulering en reguleringsmanagement. Hierbij speelt regelgevingsevaluatie dan weer een belangrijke rol: deze moet ongewilde neveneffecten van de regelgeving wegwerken en retro-activiteit vermijden. Een regelgevingsevaluatie vooraf zal ook leiden tot meer soepelheid in de toepassingsmodaliteiten, zoals het voorzien van een overgangsperiode of overmachtssituatie.

Dankzij vaststellingen in individuele dossiers kan de vinger worden gelegd op de algemene problematiek van de legistieke zorgvuldigheid. De kenniscel Wetsmatiging bij het departement Coördinatie heeft als opdracht de Vlaamse regelgeving te vereenvoudigen. Zij doet dat onder meer door de voor de voorbereiding van de regelgeving verantwoordelijke ambtenaren te sensibiliseren en te vormen.

Toch zijn er inzake regelgeving nog wel wat kanttekeningen te maken. Er zijn vele problemen inzake de toepassing van de Vlaamse regelgeving. De Vlaamse regering en het Vlaams Parlement zijn zeer ijverig in het produceren van decreten, maar er gaat relatief te weinig aandacht naar de uitvoering van de gestelde regels. Uitvoeringsbesluiten laten soms lang op zich wachten. Omzendbrieven en dergelijke mogen geen aanvullende voorwaarden stellen voor de toepassing van een decreet. De administratie moet zelf de bepalingen van decreten beter respecteren. Zo wordt het decreet inzake de openbaarheid van bestuur niet gerespecteerd wanneer niet systematisch de beroepsmogelijkheid tegen een overheidsbeslissing aan de burger wordt gemeld. Zo getuigt het niet van goed bestuur wanneer een reparatie-ingreep nodig is omdat de administratie de redelijke behandeltermijnen systematisch overschrijdt.

Wil de overheid een betrouwbare partner voor de burger zijn, dan moet zij zich zelf aan een aantal regels houden: op tijd betalen, beloften nakomen, reageren op een brief of melding… Daarbij horen misschien maatregelen waarbij zij aan haar diensten een bepaalde sanctionering oplegt, wanneer bvb. behandeltermijnen niet worden gerespecteerd.

Ook de kopjes met aanbevelingen omtrent de fiscaliteit, en handhaving en toezicht getuigen van deze problematiek inzake de implementatie van de regelgeving.

Via het subsidiariteitsbeginsel worden bevoegdheden toebedeeld aan het bestuursniveau dat zich daartoe het beste leent. Daarbij kijkt men echter niet genoeg naar de bestuurskracht van het betrokken bestuursniveau of naar de beschikbaarheid van handhavingsmiddelen. Dit maakt dat de handhaving soms mank loopt, en dat de kwaliteit van de dienstverlening dus niet verzekerd is. Het opnemen van de toebedeelde taak zou afdwingbaar gemaakt moeten worden; nu gebeurt er niets wanneer een overheid een bevoegdheid verwaarloost. De burger heeft recht op kwaliteit, en de overheid moet deze garanderen. Dat is ook zo wanneer deze overheid een opdracht uitbesteedt of outsourced aan een zelfstandige organisatie.

Over het algemeen kunnen we stellen dat een gebrekkige samenwerking de oorzaak is van vele problemen die hier aan de orde gekomen zijn; hetzij tussen overheden onderling (waarbij vooral de afstemming tussen de federale staat en het gewest beter kan), hetzij tussen diensten onderling (het uitwisselen van gegevens, de integratie tot één loket). Een betere samenwerking betekent ook een betere afstemming van ‘nieuwe’ procedures en regelgeving (bvb. klachtenbehandeling door de Ombudsdiensten) t.o.v. ‘oude’ procedures (bvb. gerechtelijke procedures en administratief beroep). In afwachting dat de bestuursniveaus een betere samenwerking waarmaken kan er al veel verbeteren door de uitoefening van bevoegdheden die exclusief Vlaams zijn, beter te stroomlijnen.

Een tweede pijnpunt dat als een rode draad door het klachtenbeeld slingert, is de noodzaak aan duidelijkheid: in de onderlinge relaties tussen diensten, in de regelgeving, inzake transparantie van procedures.

Ook wanneer de Vlaamse regering zich verantwoordt voor het Vlaams Parlement over de opvolging van de aanbevelingen van de Vlaamse Ombudsdienst, blijft de reactie nog te vaak hangen in een ‘planning van’ of het ‘instellen van een onderzoek naar’, terwijl er in de realiteit van elke dag weinig verandert. Verschillende aanbevelingen worden dus onder verschillende formuleringen herhaald, heel vaak met concrete suggesties.

Toch is onze indruk eerder positief. Het feit alleen al dat er een klachtenprocedure is, die vertaald wordt in beleidsaanbevelingen, maakt dat de Vlaamse Overheid zich bewust is van de kwaliteit van haar dienstverlening, en er zich ook op instelt om deze te verbeteren.

Beantwoordt de werking van de Vlaamse Ombudsman aan de visie van waaruit hij is opgericht? Wordt de klachtenbehandeling in tweede lijn gebruikt als een instrument tot kwaliteitsverbetering van het bestuur? Wat zijn de zwakheden en waar liggen de mogelijkheden en groeikansen voor de Vlaamse Ombudsdienst?

Om op deze vragen te antwoorden, grijpen we terug naar de ombudsmodellen zoals ze gepresenteerd werden door Katia Heede[135]. Uit wat we kunnen afleiden uit onderhavige verhandeling, sluit de Vlaamse Ombudsman het dichtste aan bij wat de auteur de ‘Citizens Ombudsman control model’ (D.) noemt, maar komt er toch niet helemaal mee overeen. Binnen dit model dient de ombudsman voor de overheid als bescherming tegen de ontevredenheid of wantrouwen van de burgers. Het is een model dat past binnen de concepten van ‘democratische staat’, ‘burgerschap’ en ‘bescherming van grondrechten’. De bescherming van de burgerrechten is de eerste opdracht van zo’n ombudsman, vanuit de visie dat dit nodig is om het vertrouwen van de burger in de overheid te verstevigen.

Alle burgers hebben toegang tot onze Ombudsman, maar zijn eigen initiatiefrecht is zeer beperkt tot onbestaande. Hij kan niet ambtshalve optreden; zijn onderzoek is altijd gelieerd aan bepaalde dossiers. Hij kan wel de individuele remediëring overstijgen en een onderzoek starten wanneer zich uit dossiers een structureel probleem doet vermoeden. Hij kan onderzoek verrichten naar alle diensten en personen die de (Vlaamse) overheid vertegenwoordigen. Hij kan zowel individuele als algemene bestuurshandelingen, maar geen beleidszaken beoordelen. Als toetsingscriterium gelden vooral fundamentele burgerrechten, zij het dat ook de (on)wettigheid deel uitmaakt van de toetsing. Hij kan dossiers inkijken en ter plaatse gaan om zijn onderzoek te verrichten. De grootste afwijkingen van het Citizens model vinden we terug bij de beslissingsmacht en de afdwingbaarheid ervan. De Vlaamse Ombudsman heeft, naast de bevoegdheid tot het formuleren van aanbevelingen ook een belangrijke rol als bemiddelaar, gericht op het concrete oplossen van een probleem van een bepaalde burger. Hierin vinden we dus het herstelgerichte, burgergerichte element terug, dat bij de overige ‘control’gerichte modellen ontbreekt. De voorstellen en aanbevelingen van de Ombudsman zijn echter niet in rechte afdwingbaar; zij verkrijgen hun gewicht via politieke ruggespraak; zijnde de resoluties van het Vlaams Parlement aan de Vlaamse regering. Toch moet worden gezegd dat ook zonder dit formeel gevolg de aanbevelingen van de Ombudsman de overheidsdiensten wel bereiken en daar gehoor vinden; vanuit een wil tot kwaliteitsvol presteren. Uit dit laatste blijkt niettemin het ‘controle-aspect’ van de Ombudsdienst binnen het Vlaams Parlement.

Globaal kunnen we dus stellen dat de democratische opdracht en de controlefunctie die we terugvonden in het decretale kader, effectief ook doorschemeren in de werking van de Vlaamse Ombudsman. Maar bekleedt de Vlaamse Ombudsman ook een rol in het kwaliteitsmanagement van de Vlaamse Overheid? Zonder dat dit expliciet zo mag heten, menen wij van wel. De centrale doelstelling van de ombudsdienst is immers dat zijn opdracht moet leiden tot een verbetering van de dienstverlening, en de aanbevelingen zijn daar ook duidelijk op gericht. Sterk vereenvoudigd zouden we kunnen stellen dat het aspect ‘instrument van kwaliteitsmanagement’ van de Ombudsman zich situeert binnen de ‘controle-opdracht’ van het Vlaams Parlement; terwijl we de ‘elementen van behoorlijk bestuur’ uit ons theoretisch kader terugvinden binnen de democratische functie van de Ombudsman. De jaarverslagen van de Vlaamse Ombudsman zijn voor de Vlaamse overheidsdiensten een belangrijk element van feedback, die perfect kunnen samengaan met andere instrumenten van kwaliteitsmanagement die door het Vlaamse bestuur zelf kunnen worden ingericht.

Afsluitend kunnen we niettemin stellen dat de beperkte afdwingbaarheid van de bevindingen van de Vlaamse Ombudsman een zwakke schakel zijn in het systeem, zoals de zwakke afdwingbaarheid van de Vlaamse regelgeving een achilleshiel blijkt te zijn voor de Vlaamse overheid. Een aantal problemen blijven daardoor aanslepen; het aantal aan die problemen gerelateerde klachten daalt niet. Sommige aanbevelingen worden bijna jaarlijks herhaald, zonder dat er echt vooruitgang lijkt geboekt te worden.

De afdwingbaarheid verhogen kan hierin een dynamiserende rol spelen; daar waar de Ombudsman nu bijdraagt tot bewustwording en verantwoording rond bepaalde problemen, maar niet genoeg het immobilisme rond sommige structurele knelpunten kan doorbreken.

Een tweede groeikans voor de Vlaamse Ombudsdienst ligt besloten in een betere afstemming met de gerechtelijke middelen tot herstel. Daar waar beide pistes nu naast elkaar blijven bestaan op een dikwijls ondoorzichtige en ingewikkelde manier, kan de bemiddelende rol van de Ombudsman meer uitgroeien tot een echt alternatief voor de gerechtelijke weg.

Maar ook nu vormt de Vlaamse Ombudsman in het Vlaamse overheidslandschap een positief element, dat de starre, eenzijdige verhouding tussen bestuur en burger dag na dag ombuigt in een meer interactieve, gelijkwaardige relatie.

[1] MASTENBROEK (W.), Resultaatsindicatoren, kwaliteit en klantgerichtheid en KAMPFRAATH (A.) en MAST (E.), Indicatoren en resultaatsverbetering, in: Kwaliteitsmanagement in de dienstverlening. Continue resultaatverbetering als managementstijl, p. 77 en 88-89.

[2] BRAND (G.), De overheid als dienstverlener, idem, p. 189.

[3] In ‘kwaliteit in de overheid’, schetsen Bouckaert en Thijs ook andere invalshoeken zoals ‘het onderscheid tussen goederen en diensten’, en ‘de verschillende niveaus –micro, meso, macro’– van waaruit kwaliteit kan benaderd worden. Zie BOUCKAERT (G.) en THIJS (N.), kwaliteit in de overheid, p. 10-11.

[4] Studiedag klanttevredenheidsmetingen bij de overheid (7 juni 2001). Steven Van de Walle, Instituut voor de Overheid, K.U. Leuven

[5] De tevredenheid wordt bepaald door het verschil tussen de verwachtingen van de consument over de dienstverlening en de perceptie van de dienstverlening zoals de consument deze ervaart. Bouckaert en Thijs schetsen vier verschillende kloven op basis van dewelke men tot dit verschil komt. Op cit. p. 24 e.v.

[6] BOUCKAERT (G.) en THIJS (N.), ‘kwaliteit in de overheid’, p. 21.

[7] Tevredenheidsonderzoek ‘meten is weten???’. Een overzicht door Significant, organisatie voor marketing-onderzoek.

[8] Bij voorbeeld de conjunctmeting, de Chaid-analyse (zoeken van bedreigde segementen), de determinant-analyse (determinanten van tevredenheid afzonderlijk dan determinanten van ontevredenheid)

[9] BOUCKAERT (G.) en THIJS (N.), ‘kwaliteit in de publieke sector’, p. 21 e.v.

[10] Ibidem, p. 35.

[11] Studiedag klanttevredenheidsmetingen bij de overheid (7 juni 2001) Workshop alternatieve manieren van tevredenheids en kwaliteitsmeting. Marcel Van Lerberge, Administratie Personeelsontwikkeling.

[12] DRONTMANN (J.) en KAMPFRAATH (A.), Vijf stimulansen bij kwaliteitsverbetering, in :Kwaliteitsmanagement in de dienstverlening. Continue resultaatverbetering als managementstijl, p. 220-221. Zie ook deel V. van dit naslagwerk, dat geheel gewijd is aan personeelsmanagement en kwaliteit. Diagnostische instrumenten, personeelsinformatie en betrokkenheid zijn in se items van personeelsmanagement, maar raken aan de in dit hoofdstuk behandelde materie.

[13] VAN DER HART (H.), Overheidsorganisaties en hun klanten, in: Kwaliteitsmanagement in de dienstverlening. Continue resultaatverbetering als managementstijl, p. 175.

[14] KAMPFRAATH (A.) en MAST (E.), Indicatoren en resultaatsverbetering, idem, p. 89 e.v.

[15] VAN MENSEL (A.), Het beginsel van behoorlijk bestuur, p. 1.

[16] Raad van State, nr. 16.364, arrest van 17 april 1974.

[17] Dit gegeven bemoeilijkt iedere indeling en beschrijving van deze beginselen als geheel.

[18] MATTHIJS (H.) Bestuurswetenschappen. De overheid, haar srtucturen en haar werking, p. 165.

[19] DE STAERCKE (J.) Algemene beginselen van behoorlijk bestuur en behoorlijk burgerschap. Beginselen van de openbare dienst, p. 4.

[20] MAES (R.) , Bestuurskunde: relatie bestuur-burger, deel I: bestuurskundige uitgangspunten, p. 63.

[21] MAES (R.), Ibidem, p. 68.

[22] BERX (C.) Rechtsbescherming van de burger tegen de overheid, p. 303-304.

[23] Er is geen consensus met betrekking tot de aard van de aanspraken die de burger precies ontleent aan het bestaan van deze rechtsbeginselen. We beperken ons hier tot de relatie klachtrecht-regels van behoorlijk bestuur. De overheidsaansprakelijkheid, door een fout in de zin van art. 1382 BW, af te wegen door een rechter, valt buiten het kader van ons onderwerp. Wij beschouwen de klachtenprocedure ook niet als een bestuursgeschil. De erkenning van deze normen onder de vorm van ombudsnormen, of vertaald in een deontologische code voor het bestuur, maakt dat de uitoefening van het klachtrecht op basis van overschrijdingen van de bedoelde normen, door het bestuur minder gecontesteerd wordt dan dit het geval is in een juridisch contentieux dat op dezelfde rechtsbeginselen steunt.

[24] De overheid dient voorzichtig en beredeneerd te handelen zowel bij de voorbereiding, de totstandkoming, de kennisgeving en zelfs het tijdstip van de besluitvorming. De totstandkoming van administratieve rechtshandelingen is in ons land niet wettelijk geregeld. Zie BERX (C.), Op. Cit., p. 317-323.

[25] DE STAERCKE (J.) Op. Cit. , p. 12-16.

[26] Zie infra: de Ombudsnormen.

[27] Door de wet van 29 juli 1991 moeten in ons land alle administratieve rechtshandelingen met individuele strekking formeel gemotiveerd worden. Uitzonderingen zijn: uitwendige veiligheid van de staat, openbare orde, eerbied voor het privé-leven, zwijgplicht, en bijzondere gevallen die in een rechtsregel zijn vervat.

[28] MATTHIJS (H.) , Op. Cit., p. 166 e;v. Deze auteur noemt de openbaarheid ook apart als beginsel van behoorlijk bestuur; DE STAERCKE (J.) ibidem, p. 19-22.

[29] BERX (C.), Op. Cit., p. 362.

[30] BOES (M.), Administratief recht, 1999, 61-62.

[31] BERX (C.), Op. Cit. p. 372.

[32] MATHIJS (H.), Op. Cit. , p. 167. BERX (C.), Op. Cit., 363-365.

[33] DE STAERCKE (J.) Op. Cit., p. 30-31.

[34] Ibidem, p. 33.

[35] BERX (C.), Op. Cit. p. 333.

[36] DE STAERCKE (J.), ibidem, p. 42-48. De intrekking kan het gevolg zijn van een rechterlijke uitspraak, en in dat geval kan de retro-activiteit van die intrekking de oorzaak zijn van rechtszekerheidsverlies van de betrokken burgers.

[37] Zie infra.

[38] Tussen de administratie en de ombudsdiensten wordt in die zin wel eens gediscussieerd over de zgn. klachtenquota of damage score. Een argumentatie daarover van de hand van de Ombudsdienst is te lezen in het jaarverslag 2000, p. 34-35.

[39] Vlaams Parlement, Stuk 893 (1997-1998), nr. 1, p. 2.

[40] De onafhankelijkheid is, samen met de toegankelijkheid voor de burger, een absolute noodzaak voor het functioneren van de Ombudsman. MATTHIJS (H.), De Ombudsman: brug tussen burger en bestuur, p. 11.

[41] HAUTEKEUR (G.) , Met de klachten over de Vlaamse overheid kun je terecht bij de Vlaamse Ombudsdienst, in Ter Zake, 1998/9, p. 22-23.

[42] Vlaams parlement, Stuk nr. 893 (1997-1998), nr. 6.

[43] HUBEAU (B.), Nieuwe discussie over klachtenmanagement is een noodzaak, in Ter Zake, 1998/9, p. 26-28.

[44] MATTHIJS (H.), De Ombudsman: brug tussen bestuur en burger, p. 20-24.

[45] MAES (R.) Bestuurskunde: relatie bestuur-burger, deel II, IV De federale, Vlaamse en waalse Ombudsmannen en –diensten, p. 2.

[46] Ibidem, p. 11.

[47] Ibidem, p. 16 e.v.

[48] Zie ook hoofdstuk 1 van deze verhandeling, waarbij bleek hoe weinig ‘kwaliteitsmeting’ en ‘normen van goed bestuur’ inzake overheidsoptreden in hetzelfde kader worden geplaatst.

[49] HEEDE (K.), European Ombudsman: redress and control at Union level, p. 79-111.

[50] Idem, p. 84. De auteur bespreekt enkel het college van federale ombudsmannen, niet de Vlaamse Ombudsman.

[51] GOORDEN (J.) & PULINCKX (G.) , De Ombudsdienst van de Vlaamse Gemeenschap, in MATTHIJS (H.), De Ombudsman: brug tussen bestuur en burger, p. 146.

[52] Decreet houdende instelling van de Vlaamse Ombudsdiensrt, art. 3.

[53] Decreet houdende instelling van de Vlaamse Ombudsdiensrt, art. 4, 6° en art. 6. HAUTEKEUR (G.) Op. Cit., p. 22.

[54] Idem, art. 8.

[55] Idem, art. 9.

[56] Idem, art. 10. Vanuit deze gedachte is recent ook aan de Ombudsman een rol gegeven in de klokkenluidersregeling.

[57] Idem, art. 18-19.

[58] Doorheen de jaarverslagen treden hierin lichte verschuivingen op, maar de indeling blijft grosso modo gehandhaafd.

[59] Vlaamse Ombudsdienst, jaarverslag 1999, p. 49.

[60] Vlaamse Ombudsdienst, jaarverslag 1999, p. 52.

[61] Leidraad voor de organisatie van het klachtenmanagement, ter uitvoering van het decreet van 1 juni 2001 houdende toekenning van een klachtrecht ten aanzien van de bestuursinstellingen, punt 1.5.

[62] Vlaamse Ombudsdienst , jaarverslag 2003, p. 55

[63] HUBEAU (B.), Met de klachten over de vlaamse overheid kun je terecht bij de vlaamse ombudsdienst, in Cahier ‘Terzake’, 1998/9, p. 28.

[64] Het eerste jaar handelde het jaarverslag van de ombudsman slechts over 10 maanden.

[65] Dit bleek uit een gesprek dat wij met B. Hubeau hadden naar aanleiding van deze verhandeling. Zie ook jaarverslag 1999, p.56.

[66] Na de inwerkingtreding van het klachtendecreet doet er zich een kleine verschuiving voor in de definiëring van de ombudsnormen. Het gaat echter vooral om preciserende adjectieven, dus de indeling zoals hier weergegeven kan behouden blijven voor verggelijkingen.

[67] Aangezien de schendingen tegen de normen ‘Uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid’ en ‘efficiënte coördinatie’ bij de thematische bespreking min of meer samengenomen worden onder het kopje ‘coördinatie en verwerking van gegevens’ worden de betere resultaten van de tweede in feite geneutraliseerd door de slechtere resultaten van de eerste categorie.

[68] Ombudsdecreet, artikel 3, 3°.

[69] Deze eerste titel is een vreemd element in de reeks, aangezien deze niet rechtstreeks voortspruit uit de binnengekomen klachten. Het zijn eerder structureel-organisatorische voorstellen, op initiatief van de Ombudsman.

[70] Voorstel 1999-05, Voorstel 2003-01.

[71] Voorstel 1999-03.

[72] Voorstel 2001-01.

[73] Voorstel 2002-06, voorstel 2003-03.

[74] Voorstel 1999-01.

[75] Voorstel 1999-02, voorstel 2002-08.

[76] Wetsvoorstel tot wijziging van artikel 13 van de wet van 22 maart 1995 tot instelling van

de federale ombudsmannen, Kamer van Volksvertegenwoordigers, 1999-2000, Stuk nr.

0853/001.

[77] Aanbeveling 1999-30.

[78] Voorstel 1999-04, 2003-02.

[79] Aanbeveling 2001-46.

[80] Aanbeveling 2002-38, Aanbeveling 2003-42.

[81] Aanbeveling 1999-31.

[82] Aanbeveling 1999-32.

[83] Aanbeveling 1999-37.

[84] Aanbeveling 2002-39, Aanbeveling 2003-43.

[85] Aanbeveling 2002-41.

[86] Aanbeveling 1999-33.

[87] Aanbeveling 2003-45, Aanbeveling 2000-40.

[88] Resolutie betreffende de algemene aanbevelingen uit het jaarverslag 2000 van de Vlaamse Ombudsdienst van 24 oktober 2001 (Stuk 825 (2000-2001), punt 1°, b.

[89] Aanbeveling 2001-49, 2001-50, 2002-40, 2003-44.

[90] Omzendbrief van 1 september 1998.

[91] Aanbeveling 2003-46.

[92] Aanbeveling 1999-35.

[93] Aanbeveling 2000-34.

[94] Aanbeveling 2000-39.

[95] Aanbeveling 1999-34.

[96] Aanbeveling 2001-44, 2002-42.

[97] Aanbeveling 2003-47.

[98] In de resoluties van 7 februari 2001 en van 19 december 2002, werd aan de Vlaamse Regering gevraagd zo snel mogelijk overleg te plegen met de Federale Regering over een regeling om mee te delen welke belastingplichtigen met kinderlast beantwoorden aan de inkomenscriteria voor de studietoelagen.

[99] Aanbeveling 2000-37.

[100] Resolutie betreffende de algemene aanbevelingen uit het jaarverslag 2000 van de Vlaamse Ombudsdienst van 24 oktober 2001 (Stuk 825 (2000-2001) punt 1°, c.

[101] Aanbeveling 2001-40.

[102] Aanbeveling 1999-36.

[103] Aanbeveling 2000-38.

[104] Aanbeveling 2002-43, aanbeveling 2003-48.

[105] Aanbeveling 2003-49.

[106] Aanbeveling 1999-38.

[107] Aanbeveling 2000-32.

[108] Aanbeveling 2000-31.

[109] Resolutie betreffende de algemene aanbevelingen uit het jaarverslag 2000 van de Vlaamse Ombudsdienst van 24 oktober 2001 (Stuk 825 (2000-2001) punt 1°, a.

[110] Aanbeveling 2000-30.

[111] Aanbeveling 2003-50.

[112] Aanbeveling 2000-33.

[113] Resolutie betreffende de algemene aanbevelingen uit het jaarverslag 2000 van de Vlaamse Ombudsdienst van 24 oktober 2001 (Stuk 825 (2000-2001) punt 1°, a.

[114] Aanbeveling 2002-46.

[115] Aanbeveling 2002-44, aanbeveling 2003-51.

[116] Aanbeveling 2002-45, aanbeveling 2003-52.

[117] Aanbeveling 2003-53.

[118] Aanbeveling 2000-36.

[119] Aanbeveling 2001-47.

[120] Aanbeveling 2001-48.

[121] Aanbeveling 2000-35, 2002-47, Aanbeveling 2003-54.

[122] Aanbeveling 2002-48, aanbeveling 2003-55.

[123] Wijziging van artikel 298 van het Wetboek van Inkomstenbelastingen. Een aangetekende herinneringsbrief is verplicht ten minste één maand voordat de gerechtsdeurwaarder een bevel tot betaling opstelt; de kosten voor die aangetekende verzending zijn ten laste van de belastingschuldige.

[124] Aanbeveling 2002-49.

[125] Aanbeveling 2003-56.

[126] Aanbeveling 2003-57.

[127] Aanbeveling 2001-41, 2003-58.

[128] Aanbeveling 2002-50.

[129] Aanbeveling 2003-59.

[130] Aanbeveling 2001-43.

[131] Aanbeveling 2001-42.

[132] Aanbeveling 2002-51.

[133] Aanbeveling 2003-60.

[134] Naar aanleiding van het Jaarverslag 2001 is er – in tegenstelling tot de andere jaren - geen globale en gecoördineerde rapportage gebeurd vanwege de minister-president van de Vlaamse Regering, maar waren er wel een aantal afzonderlijke reacties, zowel van departementen, administraties en afdelingen van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap als van een aantal Vlaamse Openbare Instellingen.

[135] HEEDE (K.), Op. Cit., p. 103-112. Zie ook de tabel opgeniomen onder 2.1.1. ‘visievorming’.

	1999		2000		2001		2002		2003
Klachten	1240	69%	2844	78%	3715	77%	3122	76%	2922	77%
Vragen	569	31%	822	22%	1117	23%	1011	24%	849	23%
Totaal	1809		3666		4832		4133		3771