Deel I. Grafelijke Gerechtsofficieren

Hoofdstuk 1.  De ontwikkeling van een nieuw ambtenarenkader op centraal en regionaal vlak, gesitueerd in haar brede politiek-maatschappelijke context.

Het feodaal of leenroerig stelsel beheerst ook in Vlaanderen de aard van het grafelijk gezag in het midden van de XIIe eeuw.  De groeiende complexiteit van het bestuur van het graafschap Vlaanderen op het einde van de Xe en begin van de XIe eeuw, op bestuurlijk en financieel vlak, noodzaakte de graaf tot een centrale en regionale organisatie.

De in het begin van de XIe eeuw ontstane vorm van grafelijke vertegenwoordiging in de belangrijkste castra van Vlaanderen, nl. Gent, Doornik, Brugge en St.-Omaars, vormt de grondslag voor de territoriale organisatie van het graafschap.  In de lijn van deze vertegenwoordiging ontwikkelen zich de eerste kasselrijen in het midden van de XIe eeuw, met aan het hoofd de burggraaf die er belangrijke militaire, gerechtelijke en administratieve bevoegdheden uitoefende.  Deze door lokale grootgrondbezittende adel in leen gehouden erfelijke ambten en het uitgebreid net van ondergeschikte gerechtsofficieren wiens ambt eenzelfde karakter hebben, maken hen tot potentaten die zich in het midden van de XIIe eeuw steeds onafhankelijker gaan opstellen en in aanvaring komen met de nieuwe maatschappelijke structuur.[5]

1. De totstandkoming en ontwikkeling van een nieuw ambtenarenapparaat: het oude feodale ambtenarenkader onderhevig aan de nieuwe maatschappelijke structuren (eind XIIe - XIIIe eeuw).

Het erfelijk karakter van de in leen gehouden ambten zorgt ervoor dat de burggraven in de loop van de XIIe eeuw een dermate sociaal aanzien en onafhankelijke positie hebben opgebouwd dat ze er zelfs niet voor terugschrikken openlijk partij te kiezen tegen de graaf.  Een onhoudbare situatie.  Niet alleen betekende ze een directe aantasting van het grafelijk gezag, maar was haar feodaal karakter niet langer te rijmen met een snel evoluerende maatschappij, die tot uitdrukking kwam in de ontwikkeling van de steden.  Een oplossing werd gevonden in de creatie van een nieuw type ambtenaar, die voldeed aan de veranderende maatschappelijke vereisten.[6]  Een regelrechte afschaffing van het ambt van burggraaf zou een te groot machtspolitiek risico hebben ingehouden, zodat het beter was zijn bevoegdheden uit te hollen ten gunste van een nieuw type ambtenaar, de baljuw.

In het kader van een krachtige en vooruitziende politiek schiep graaf Filips van de Elzas (1157 - 1191) met de oplegging van een uniform stadsrecht en de invoering van een streng strafrecht in de jaren '60 en '70 van de XIIe eeuw de mogelijkheid tot goede samenwerking tussen de stedelijke schepenen en de grafelijke ambtenaar van het nieuwe type.  Met het nieuwe strafrecht werd niet alleen de lijfstraf afgeschaft en werden enkel nog de zware misdrijven, zoals moord en verkrachting met de doodstraf bestraft, maar werd het eveneens mogelijk om de misdaad ex officio te vervolgen en alle andere overtredingen te sanctioneren met geldboetes tot maximum 60 pond.  Met deze voor die tijd afschrikwekkende boete die volledig toekwam aan de grafelijke schatkist, werd een plaats gecreëerd voor een nieuw type grafelijk ambtenaar die naast de burggraaf zou fungeren.  De graaf kon hiervoor nuttig gebruik maken van een korps trouwe, functioneel inzetbare ambtenaren dankzij de ontwikkeling van een nieuw ambtenarenkader.[7]  Meteen kon deze ambtenaar van het nieuwe type, vanaf 1196 gekend als "ballivus comitis", rekenen op een stevige en gewaarborgde basis, al was het in eerste instantie niet de bedoeling in directe concurrentie te treden met de nog zeer invloedrijke burggraaf.  Bovendien was de graaf in het uitwerken van zijn doel enerzijds gesterkt door de groeiende grafelijke inkomsten, die hem door de sterke demografische en economische expansie als belangrijkste grootgrondbezitter en houder van jaarmarktrechten, tollen en inkomsten uit het grafelijk muntrecht toekwamen.  Anderzijds betekende de snelle groei van de steden een niet te onderschatten machtspolitieke factor, die een tweede been betekende ter ondersteuning van deze ingrijpende hervormingen.[8]

De baljuws of correcter de pre-baljuws[9] duiken voor het eerst op in 1169 - 1170 te Gent en 1172 te Ieper.  Kenmerkend is hun verplaatsbaar en bezoldigd karakter, wat hun afhankelijkheid en controleerbaarheid tegenover het centraal gezag enkel vergroot.  Een karakter dat in de XIIIe eeuw werd versterkt door het door de steden afgedwongen privilege geen baljuw te benoemen in het ressort waar hij was geboren of het poorterschap bezat.  Daarenboven bezitten ze naast militaire en politionele bevoegdheden, uitgebreide juridische en administratieve bevoegdheden.  De baljuw staat, als vertegenwoordiger van het grafelijk gezag op het laagste niveau, in voor het vrijwaren van de gevestigde rechtsorde en moet hierbij niet alleen de grafelijke rechten verdedigen, maar ook deze van de lokale gemeenschap.  Dit maakt hem bij uitstek tot de persoon die tussen vorst en volk in staat en balanceert tussen deze machtslichamen.  Het grote verschil in de uitoefening van zijn ambt met zijn feodale collega, die zijn functie in de loop van de XIIIe eeuw zag inkrimpen, was dat hij de misdaad ex officio kon vervolgen.  Hij kon tot een strafrechtelijke vervolging van de dader en zijn medeplichtigen overgaan zonder de tot voor kort noodzakelijke private aanklacht.  Doordat hij de criminaliteit nu ambtshalve kon aanpakken, werd de bewijslast volledig in de handen van de baljuw gelegd vooraleer de schepenen tot een veroordeling overgingen.  Deze schepenbanken, waarmee de baljuw in zijn functie als maner genoodzaakt was een goede samenwerking uit te bouwen, ontstonden in de loop van de XIIe eeuw in de steden en in die kasselrijen, in het noorden van het graafschap, waar het grafelijk bezit het grootst was.  Elders in Vlaanderen moest hij in het verzekeren van de grafelijke rechtspraak samenwerken met het grafelijke leenhof, waarin de belangrijkste grootgrondbezitters uit de kasselrij waren vertegenwoordigd.[10]

In eerste instantie strekte hun bevoegdheid zich niet uit over de volledige kasselrij, die als administratief-geografische omschrijving model stond voor de baljuwsschappen, doch men mag aannemen dat wanneer de baljuw de graaf op een constante manier vertegenwoordigde, zijn actieterrein zich in de loop van het eerste kwart van de XIIIe eeuw tot de volledige kasselrij uitstrekte.  Eigen aan de stedelijke expansie en de uitgebreide grafelijke macht ontstond er vanaf de tweede helft van de XIIIe eeuw een tendens tot verdere differentiatie binnen het baljuwskader.  Steden en heerlijkheden kregen hun eigen baljuw, die al dan niet administratief ondergeschikt was aan de hoofdbaljuw of een andere zelfstandige baljuw binnen de kasselrij.  Deze uitbreiding van het baljuwskader betekende een versterking van het grafelijk gezag, welke eveneens wordt weerspiegeld in de totstandkoming van de zgn. water- en stroombaljuws.  Deze waren exclusief bevoegd voor de ordehandhaving op het water en het havengebied in het Zwin, de Beneden-Schelde en Beneden-Rupel, waardoor de graaf zijn invloedssfeer aanzienlijk uitbreidde in het licht van de bloeiende activiteit op de waterwegen.[11]

Maar waar Filips van de Elzas de grondslag legde voor de ontwikkeling van een modern administratief apparaat, kwam de uitwerking van dit doel tot volledige ontwikkeling in de loop van de XIIIe en het begin van de XIVe eeuw.  Nadat de Franse vorst, Philips Augustus (1180 - 1223), erin was geslaagd het graafschap Vlaanderen politiek in het eerste decennia van de XIIIe eeuw te overschaduwen, in weerwil van de Vlaamse steden die hun levensnoodzakelijke band met Engeland zagen verzwakken, lukte het Johanna van Constantinopel (1206 - 1244), gesteund door de Vlaamse steden, een zelfstandiger koers te varen die ook haar weerklank vond binnen het centraal en regionaal ambtenarenkader.  Ze slaagde er niet alleen in een kasselrijbaljuw in de verschillende kasselrijen als administratief-gerechtelijk hoofd te benoemen en het burggrafelijk leen in Kassel en Brugge over te kopen, maar ontnam bovendien de proost-kanselier en ontvanger van Vlaanderen zijn belangrijkste bevoegdheden.  De combinatie van deze functies, die de opeenvolgende proosten van het St.-Donaaskapittel sinds het einde van de XIe eeuw toekwamen, maakte hen tot de invloedrijkste figuren in het graafschap.  Het ambt werd, net als deze van de andere feodale hofdienaren, een eretitel en zijn bevoegdheden werden in eerste instantie overgenomen door clerici aan het hof.  Tijdens de regering van Margaretha van Constantinopel (1244 - 1278) viel ze in lekenhanden.  Het kan geen toeval zijn dat het ambt van ontvanger van Vlaanderen werd toegekend aan een oud-baljuw met een lange carrière en hoge status.  Hij centraliseerde en controleerde niet alleen alle domaniale grafelijke inkomsten, maar ook deze die voortvloeiden uit de rechtsbedeling en uit de andere grafelijke rechten die door de baljuw werden geïnd.  Hij oefende, via de controle van de baljuwsrekeningen een algemeen toezicht uit op hun activiteiten en stond in die hoedanigheid indirect aan het hoofd van de baljuws.  Een positie die in het begin van de XIVe eeuw nog werd versterkt wanneer hij het recht kreeg in naam van de graaf de baljuws te benoemen of te ontslaan.  Wel werd dit recht tijdens de regering van Lodewijk van Nevers gekortwiekt tot een adviesrecht.[12]

Ondanks deze verwezenlijkingen hadden de graven van Vlaanderen het in de loop van de XIIIe en het begin van de XIVe eeuw niet voor de wind.  Waar Johanna en vooral Margaretha van Constantinopel waren verwikkeld in een constitutionele crisis, werd Gwijde van Dampierre (1278 - 1305) geconfronteerd met het hardnekkig verzet van de Vlaamse steden, veroorzaakt door een combinatie van de reeds aanhoudende sociaal-economische crisis, de poging van de graaf de stedelijke autonomie te beknotten en de autoritaire politiek van Filips de Schone.  Een aanhoudend verzet dat in 1305 de kop werd ingedrukt en Robrecht de Bethune achterliet met de gevolgen, geconcretiseerd in het verdrag van Athis-sur-Orge.[13] 

2. Een sterk grafelijk gezag als een nieuwe impuls tot een doorgedreven centraliserende politiek en hervorming van de centrale administratie.

Nadat het feodaal karakter van zowel de regionale als centrale ambten door de creatie van een nieuw ambtenarenkader en indringende hervormingen op centraal vlak in sterke mate was uitgehold gedurende de XIIIe eeuw, slaagt Lodewijk van Nevers erin het grafelijk gezag op lokaal vlak te verstevigen en binnen de centrale administratie verdere hervormingen door te voeren. 

De overwinning van de graaf op de Vlaamse opstandelingen tijdens het oproer van kust-Vlaanderen (1323 - 1328) verschafte de graaf als nooit tevoren de macht en de middelen voor dit centralise-rend beleid.  De nadagen van de opstand werden gekenmerkt door de beknotting van de stedelijke vrijheden, via de intrekking of amendering van de stadskeuren, en door een autoritair repressief beleid, dat willekeurig door de kustkasselrijen woedde en de grafelijke schatkist door het opleggen van boetes en afsluiten van composities aanzienlijk spekte.  De oplegging van de nieuwe keuren kaderde in een uitbreiding van de grafelijke macht.  Niet alleen verruimde hij zijn invloedssfeer binnen de schepenbank en verwierf hij een controlerende functie binnen het algemeen bestuur van de steden, maar bovendien breidde de baljuw zijn administratieve en politionele bevoegdheden uit en verstevigde hij zijn positie ten opzichte van het kader van ondergeschikte gerechtsofficieren.  Deze grafelijke invloedssfeer werd daarenboven verruimd door het recht van de ontvanger van Vlaanderen om financiële transacties af te sluiten met veroordeelden, in het herzien van hun veroordeling.[14]

Deze centralisatiepolitiek komt tot uiting in de verdere specialisatie van de grafelijke raad, waar verschillende organen  de juridische, financiële en administratieve controle op zich nemen van de regionale instellingen.  De rechtsreekse controle van het beleid van de algemene en lokale ontvangers kwam in handen van een commissie van raadsheren en rekenmeesters.  De Audiëntie of grafelijke raad in rechtszitting slaagde erin door zijn rol als scheidsrechter in bevoegdheidsconflicten tussen de schepenbanken van de kleine steden, leenhoven en heerlijkheden, een controlerende functie uit te bouwen.[15]

Maar aan deze sterke politieke positie kwam een voorlopig einde wanneer Vlaanderen werd meegesleurd in de Honderdjarige Oorlog en in afwezigheid van haar vorst werd overheerst door het optreden van Jacob van Artevelde en het regime van de drie steden.[16]

Lodewijk van Male kon de politiek van Lodewijk van Nevers verderzetten en zijn macht geruime tijd vestigen door het voeren van een behendige neutraliteitspolitiek.  Net als zijn vader zou hij een beroep blijven doen op rechtsgeleerden en financiële deskundigen in het vervullen van de belangrijke functies binnen de centrale administratie, als waarborg voor een continue en stevig onderbouwd bestuursbeleid op het hoogste niveau. De Audientie, die door haar ambulent karakter dicht bij het volk stond en een grote populariteit had kunnen uitbouwen, ontwikkelde zich ten volle en kon haar invloed binnen de lagere rechtbanken opnieuw uitbreiden via het amenderingsrecht.  Hierdoor kreeg ze het recht onrechtmatige vonnissen van lagere rechtbanken, waarbij de klager kon aantonen dat er een inbreuk gepleegd tegen het geldende gewoonterecht, teniet te verklaren en een nieuw vonnis te vellen.  De Audiëntie werd hierdoor echter geen beroepshof.[17]  De commissie van raadsheren en rekenmeesters vertoonde tijdens zijn regering de neiging een permanente rekenkamer te vormen te Gent.  Speciale hoorzittingen naar aanleiding van de viermaandelijkse controle van de baljuwsrekeningen lieten alle onderdanen de gelegenheid hun klachten te formuleren over het beleid van de baljuws.  De hierbij aanwezige ontvanger-generaal zag zijn functie uitgebreid sinds het eind van de jaren '20.  Deze tweeledigheid kwam tot uiting in het opstellen van twee afzonderlijke rekeningen, waarin enerzijds de saldo's werden gebundeld van de afzonderlijke rekeningen van de plaatselijke ontvangers en baljuws en anderzijds de door hem ontvangen opbrengst van confiscaties en door de Audiëntie opgelegde boeten.  Doch deze gecombineerde financiële en gerechtelijke taak werd te zwaar voor een enkele ambtenaar.  De oprichting van het ambt van souverein baljuw en het aanstellen van twee ontvangers maakte hieraan een einde in 1372.  In eerste instantie werkte de souverein baljuw nauw samen met een van beide ontvangers, bevoegd voor het oostelijk of westelijk deel van het graafschap, zowel in de gewone uitoefening van hun ambt als op bevel van de Audiëntie.  Doch deze situatie waarin het ambt werd opgesplitst, maar de bevoegdheden nog gezamelijk werden waargenomen had blijkbaar niet het beoogde succes en werd kort nadien afgeblazen.  Voortaan trad de souverein baljuw zelfstandig op, oefende hij specifiek-gerechtelijke bevoegdheden uit alsook de supervisie over het sterk uitgebreide baljuwskader.  De territoriale scheiding van het ambt van ontvanger-generaal werd eveneens ongedaan gemaakt, zodat hij net als de souverein baljuw voortaan (terug) bevoegd was voor het hele graafschap Vlaanderen, Frans-Vlaanderen, Antwerpen en de heerlijkheid Mechelen.[18]

Het uitbreken van de Gentse Opstand (1379 - 1385) had tot gevolg dat de centrale instellingen[19] die te Gent waren gevestigd, naar Rijsel werden overgeplaatst.  Onder de graven van Vlaanderen, voornamelijk vanaf de jaren '20 van de XIVe eeuw, was er een duidelijke specialisatie en taakverdeling opgetreden binnen de grafelijke raad: het algemeen politiek beleid, de rechtsbedeling en de grafelijke financiën werden elk afzonderlijk waargenomen.  De opvolging door Filips de Stoute zou deze situatie in 1386 bevestigen met de oprichting van de Raadkamer van Vlaanderen, die naast de aan belang verliezende Audiëntie fungeerde, en de Rekenkamer.  Hij voorzag hiermee in een meer strikte organisatie van instellingen die reeds gegroeid waren sinds de regering van Lodewijk van Nevers.[20]