De Rol van het Verenigd Koninkrijk binnen het ESDP: Kiezen voor het vasteland? (Dries Verbraeken)

Bij het aantreden van Gordon Brown als de nieuwe eerste minister van het Verenigd Koninkrijk werd er een balans opgemaakt van de verwezenlijkingen van zijn voorganger. Welke erfenis laat die de Britse Eilanden na? Tony Blair had in 1997 stormenderhand het Britse parlement ingenomen en wilde een nieuwe regeerstijl introduceren. De “Third Way” werd door een groot deel van de Britten gezien als een radicale breuk met het verleden. Ook op de internationale scène bleef zijn aantreden niet onopgemerkt. Onder het premierschap van Blair werd de band met Europa aangehaald op een toch niet voor de hand liggend terrein. In het Verenigd Koninkrijk herinnerden zich nog velen het Europees falen bij het uitbreken van de oorlog in Ex-Joegoslavië en de humanitaire ramp die er op volgde. Er moest dus werk gemaakt worden van een Europese militaire capaciteit om dergelijke catastrofen in de toekomst te voorkomen.

Gedurende zijn regeerperiode werd een aanzet gegeven tot een Europees defensiebeleid, dat door de spanningen rond de conflicten in Afghanistan en Irak ingrijpende veranderingen heeft gekend. Hier was de duale houding van de Britse regering in grote mate voor verantwoordelijk. In dit schrijven wordt nagegaan welke de achterliggende redenen waren voor dit gevoerde beleid dat resulteerde in iets dat voor Europa in de toekomst waarschijnlijk nog aan belang zal winnen.

In het eerste deel wordt een korte evolutie van het ESDP gegeven waar de nadruk wordt gelegd op de ontwikkelingen tussen het Verenigd Koninkrijk en de voor haar belangrijke partners. De verklaring van Saint-Malo vormt in feite het officiële startsein voor de Europese samenwerking die, aan de vooravond van de Amerikaanse invasie in Irak, onder druk komt te staan. Het Verenigd Koninkrijk zal vanaf dit diplomatieke dieptepunt inspanningen leveren om het ESDP nieuw leven in te blazen waarbij de creatie van het “European Defense Agency” en de oprichting van de “Battle Groups” de hedendaagse bekroning zijn.

De theorie van “Liberal International Relations” wordt in het tweede deel gebruikt om na te gaan welke impact sociale actoren op het gevoerde buitenlandse beleid van de regering Blair hebben gehad. Welke betekenis hebben sociale actoren voor de nationale regering die een internationaal beleid wil voeren? Welke preferenties kunnen binnen het Verenigd Koninkrijk worden onderscheiden en verklaren deze dan de ambigue houding?

In het derde deel gaan we dan dieper in op de mogelijke keuzes die een nieuwe Britse regering, rekening houdend met de voorkeuren van de sociale actoren, al dan niet zal kunnen maken. En ten slotte stelt zich de vraag of het Verenigd Koninkrijk uiteindelijk zal kiezen voor het Europese vasteland.

Het einde van de Koude Oorlog betekende voor Europa het begin van een nieuw tijdperk. Niet alleen op militair vlak werden de kaarten grondig door elkaar geschud. Politiek gezien waren de schokken nog groter. De NAVO had gedurende meer dan vijftig jaar een beschermende hand gehouden over West-Europa en was nu aan een herbronning toe. Ook het Verenigd Koninkrijk, dat toch een belangrijke rol had gespeeld in deze militaire constructie, moest zich opnieuw bezinnen over haar rol in de wereld (Clarke, 2000:729).

Tijdens de Tweede Wereldoorlog had het VK haar status van “Imperiale” macht, zij het krampachtig, moeten loslaten. Dat dankzij de Verenigde Staten van Amerika en Roosevelt het Britse eiland de oorlog kon overleven staat vast, maar dat betekende niet dat dit zonder voorwaarden gebeurde. Churchill was genoodzaakt de Amerikaanse oorlogsdeelname en de uiteindelijke overwinning te betalen door het opgeven van “The British Empire”. Het VK was na de oorlog virtueel failliet en keek aan tegen een niet onaardige Amerikaanse lening die terug betaald moest worden. Nochtans was het water tussen de Angelsaksische landen niet al te diep. Cultureel gezien was er zeker een verwantschap vast te stellen en naast de taal deelden de Britten en Amerikanen ook een aantal waarden (Peterson, 2004:613). Toen Roosevelt in 1941 de VS deden toetreden tot de grote wereldbrand werd er tussen beide landen een “special relationship” voorzien (Macleod, 2005:4m37). Deze “speciale band” zal later steeds terug op de voorgrond treden wanneer het Britse en Amerikaanse buitenlandse beleid naast elkaar worden gelegd (Freedman, 2006:61).

De overwinnaars van de tweede wereldoorlog wensten de wereld volgens een nieuwe orde in te delen. Dat de relatie tussen de VS en de toenmalige Sovjetunie uiteindelijk flink bekoelde, hypothekeerde ook de toekomst van Europa. Het “Ijzeren Gordijn” dat volgens Churchill werd neergelaten zou de politieke en militaire verhoudingen tussen de grootmachten voor decennia lang vast leggen. De vrees van de landen die zich in de “Westerse” invloedsfeer bevonden, uitte zich vooral op militair vlak. Men was bevreesd voor het militaire overwicht van de Sovjetunie in Europa. Daarom werd er besloten om tot een samenwerking komen om aldus sterker te staan in het geval van een Russische aanval. Het verdrag van Brussel[1] vormde toen een eerste stap in wat eigenlijk een West-Europese militaire unie (WEU) zou moeten worden. De Verenigde Staten van Amerika kaapten het idee van de creatie van een militair samenwerkingsverband, omdat een derde speler op een, tot dan toe bipolair (en ideologisch) internationaal speelveld, voor hen niet wenselijk was. Aldus werd de NAVO gecreëerd. De VS gingen er van uit dat Europa als bufferzone zou kunnen dienen wanneer de SU dan toch op een confrontatie zou aansturen. West-Duitsland werd enige tijd later herbewapend, terwijl Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk de status van kernmacht verwierven.

Toen de Berlijnse muur in 1989 viel konden veel Westerse leiders en militairen niet geloven dat er inderdaad een einde kwam aan een tijdperk met een duidelijke orde, namelijk een machtsevenwicht tussen twee blokken. Voor het Verenigd Koninkrijk betekende het einde van dit tijdperk het moment om na te denken over de rol die het land nu zou kunnen opnemen in de internationale politiek. De rol van supermacht zoals de VS (ook soms wel als hypermacht omschreven) was te hoog gegrepen, maar een belangrijke rol op de internationale scène moest toch kunnen. Het Atlantisch militaire samenwerkingsverband, NAVO, had haar bestaansreden overleefd en misschien bood dit kansen om in een nieuwe wereld een nieuwe rol op te eisen (Deighton, 2002:723). Heel lang duurde deze reflectieperiode niet, want korte tijd later zou er een burgeroorlog uitbreken in het toenmalige Joegoslavië.

De vrees bestond dat, nu de Koude Oolog voorbij was, de VS hun interesse in het “oude continent” zouden verliezen (Chalmers, 2001:577; Deighton, 2002:725). Die vrees was dan ook niet ongegrond: in 1991 hield de Sovjetunie formeel op te bestaan. Hiermee werden de Verenigde Staten dan ook de enige globale militaire macht die effectief kon ingrijpen waar zij dat wilden. De interesses van de Verenigde Staten onder president Clinton lagen niet in Europa. Het uiteenvallen van Joegoslavië leidde tot een burgeroorlog in de achtertuin van de Europese machten, die enerzijds niet machteloos wilden toekijken, maar anderzijds niet tot een eensgezind standpunt konden komen over de manier waarop (Lindley-French, 2002:791). Tevens stelde zich het probleem om effectief militair tussenbeiden te kunnen komen, iets wat met de bestaande defensieve militaire structuur uiterst moeilijk was. Uiteindelijk grepen de Verenigde Staten, die als enige in staat bleken te zijn om de strijdende partijen uit elkaar te houden, in (Van Ham, 2000:218). In het VK werd de situatie in de Balkan als het politieke en militaire failliet van Europa beschouwd (Coelmont, 2007) (Posen, 2004:15). Als het oude continent niet meer in staat was om in haar eigen regio een vuist te maken, welke geloofwaardige rol zou men dan op het internationale vlak nog kunnen spelen (Clarke & Cornish, 2002:778) (Lindley-French, 2002:791)? Het idee dat er aan een Europese defensiepolitiek gewerkt moest worden, won aan terrein (Anderson & Seitz, 2006:25).

De ontmoeting van 4 december 1998 tussen de Britse premier Tony Blair en de Franse president Jacques Chirac was meer dan een loutere formaliteit (Euractiv A) (Peters, 2004:391). Ook Frankrijk vroeg zich af welke rol het land in de wereld zou moeten opnemen (Chalmers, 2001:569). Frankrijk, dat reeds lang was uitgestapt uit de militaire structuur van de NAVO en een eigen koers had gevaren, vond in het VK een bereidwillige partner. Samen hadden ze tot aan de vooravond van de tweede wereldoorlog een groot deel van de wereld onder controle gehad en hadden ze nadien menige onafhankelijkheidsstrijd proberen te pareren. Uiteindelijk waren ze als kernmacht permanent lid van de veiligheidsraad van de Verenigde Naties geworden. Het besef groeide dat, als beide landen toch nog enige zeggenschap wilden hebben, samenwerking in Europees verband misschien de enige optie was (Clarke, 2000:727,730,737-738) (Coelmont 2007).

Beide landen besloten dus om samen te werken op militair en politiek gebied. Dit vormde de aanzet van wat later zou uitgroeien tot het ESDP. Voor Frankrijk betekende dit een eervol verbond met een Europese macht, waarbij het via deze partner terug aansluiting vond bij de NAVO, zonder te moeten aankloppen bij de organisatie zelf die nog steeds gedomineerd werd door de VS. (Clarke, 2000:727). Ook voor het Verenigd Koninkrijk stond er meer op het spel dan enkel de Fransen wat naar de mond praten: niet alleen kon de net verkozen premier een eerste stap zetten naar een Europese agenda, ook het idee dat er een brug kon gelegd worden tussen de VS en Frankrijk deed het goed in de media. Het VK zou een “force for good in the world” zijn en de status van regionale macht verwerven (Macleod, 2005:3m02,7m00). Hoewel de aanzetten tot het ESDP in eerste instantie mooie initiatieven leken zonder al te veel effectieve middelen, waakte de Britse regering er over om er zo vaag mogelijk over te communiceren (Lindley-French, 2002:793). De vraag of het ESDP initiatief al dan niet onder NAVO vleugels zou ontplooid worden werd angstvallig niet beantwoord. Toen de Amerikaanse regering echter uitleg vroeg deelden de Britse collega’s mee dat er van een ondergraving van het militair bondgenootschap geen sprake zou zijn. De Franse president deed in zijn verklaring echter het omgekeerde verstaan.

De Verenigde Staten van Amerika hadden hun werkterrein en interesses verlegd naar de toekomstige rivalen; China kreeg meer dan bijzondere aandacht (Howorth, 2005:8). Dat Fransen en Britten het blijkbaar op een akkoord gegooid hadden leek in eerste instantie niet bedreigend voor de Amerikanen. Misschien zouden de “Europese partners” eindelijk de defensie-uitgaven sterk verhogen, iets waar de Amerikaanse regering al zo lang om gevraagd had. De wereld was er minder veilig op geworden dan dat men gehoopt had en een mogelijke inspanning inzake het defensiebudget was in de ogen van de VS een goede stap in de richting van het meer billijk dragen van de veiligheidslast (sharing the burden) (Chalmers, 2001:576). Europa kon zich zo meer bezighouden met het ondersteunen van het Amerikaanse buitenlandse beleid. Maar de beleidsmakers in Washington misrekenden zich in de beweegredenen van de partners. Het doel van het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk was om in te kunnen grijpen in de nabije omgeving van het Europese continent. De lessen die men had getrokken uit de debacles in Joegoslavië en Kosovo werden omgezet in concrete plannen. Er zou een militaire macht komen die daadwerkelijk kon ingrijpen en tevens werd er aandacht besteed aan de stabilisering van de conflictzone na het zwijgen van de wapens. Ingrijpen nog voor crisissen daadwerkelijk zouden plaatsvinden was enkel mogelijk als de capaciteiten van de militaire en civiele componenten gebundeld werden. De Verenigde Staten hadden minder oog voor de civiele taken, waardoor ze Europa, ook al was elke stem binnen NATO evenwaardig, als tweederangs bondgenoot klasseerden.

Voor het Verenigd Koninkrijk betekende de aanzet tot het ESDP ook dat een organisatie als de VN interventies kon rechtvaardigen. Als er moest worden ingegrepen, zij het om humanitaire redenen, zou het VK met een VN-mandaat tussenbeiden kunnen komen. Bovendien werden in de Petersbergtaken[2] duidelijk omschreven waar en waarom ingrijpen mogelijk was. De Petersbergtaken legden de nadruk op het belang van humanitaire taken en op reddingsoperaties. Ook werd het mogelijk om soldaten tijdens crisissituaties in te zetten en zo aan Security Governance te doen (Kirchner, 2006:947). Het besef groeide echter dat de dubbele verklaring van zowel Frankrijk als het VK niet voldoende zou zijn binnen de Europese context. Daarom moest Duitsland, dat omwille van historische redenen[3] wilde vasthouden aan zijn “Zivilmacht”, overtuigd worden om deel te nemen (Chalmers, 2001:577) (Hyde-Price, 2006:227). De relaties tussen Berlijn en Parijs waren binnen de Europese Unie veelal hartelijk geweest, terwijl het Verenigd Koninkrijk zich, tot aan het aantreden van Blair, meer afzijdig had gehouden. Het VK wilde daar nu wat aan doen. Premier Blair wilde de relaties met de twee andere machten verbeteren en slaagde daar ook in (Bulmer, 2005:13m05). Hoewel de relatie tussen Duitsland en het VK nog steeds de minder sterke van de drie blijft, heeft de premier tijdens zijn ambtstermijn zeker vooruitgang geboekt (Lindley-French, 2002:793) (Bulmer, 2005:14min02) (Janning, 2005:823).

De relatie tot de NAVO werd uitvoerig besproken op de top van Washington van 23 tot 25 april 1999. De tegengestelde signalen over het ESDP waren ook ter ore gekomen van de Amerikaanse regering en deze wenste duidelijkheid. Het resultaat van deze top was niet onaardig te noemen. Voortaan konden Europese initiatieven gebruik maken van de voorzieningen die de NAVO bood. Kort gesteld betekende dit dat Europa operaties kon uitvoeren waar ze strikt gesproken zelf nog niet de mogelijkheden voor had. De keerzijde van de medaille was dat ESDP operaties, strikt gesproken, enkel mogelijk waren in geval van crisissen waarvoor de VS geen directe interesse betoonden. Het Verenigd Koninkrijk haalde zo een belangrijke slag thuis: de middelen van de NAVO verzekerden militaire slagkracht terwijl het concept van de aanwending van Civiele/militaire componenten werd aanvaard (Clarke, 2000:733-734). Bovendien werd er op deze manier geen zuivere Europese zuil binnen de organisatie gecreëerd. Een medewerker van het Britse ministerie van buitenlandse zaken drukte het als volgt uit: “The distinction between the UK approach and that some in Paris is that we see it as an European project that needs to be built and run constructively with NATO, not as a project to compete with or relegate the Alliance.” (Menon, 2004:635). Premier Blair bestendigde aldus de “special relationship” onder goedkeurend oog van de Amerikaanse opinie (Chalmers, 2001:581). De Europese zuil van de NAVO, het project dat European Security and Defence Identity heette, werd hiermee opgevolgd door een eigen Europese constructie waar Frankrijk ook haar voordeel in zag: een functionaris zou later verklaren dat: “at some stage in the future… the EU will have developed sufficient advanced military capacity to be able to cope, say, a Kosovo crisis without having recourse to either NATO or US assets.” (Menon, 2004:635). Aan de samenwerking tussen de Europese lidstaten kwam daarom voorlopig geen eind.

Om het EDSP slagkracht te geven werd overeengekomen dat er een aantal doelstellingen gehaald moesten worden om geloofwaardig over te komen. Op de top van Helsinki stelde men dat er tussen de 50.000 en 60.000 militairen moesten kunnen worden ingezet binnen een periode van 60 dagen (Clarke & Cornish, 2002:784; Cornish & Edwards:2001:588). Binnen een aantal Europese landen werd het debat gevoerd of dit budgettair wel mogelijk was (Chalmers, 2001:571). In het Verenigd Koninkrijk had Tony Blair en zijn regering het voornemen om de belastingen niet te doen toenemen, bijgevolg was er weinig ruimte om het defensiebudget te verhogen. Nochtans had het “sharing the burden” concept van de Amerikaanse regering precies dit tot doel. Om een belastingsverhoging te vermijden en toch de militaire capaciteit te verhogen werd dan gegrepen naar het middel van de efficiëntie. De samenwerking binnen het ESDP kon dit doel bewerkstelligen: Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk hoefden immers geen dubbel werk meer te leveren wanneer zijn tot modernisering zouden overgaan (Chalmers, 2001:569). Wanneer ze hun legers wilden herorganiseren en aanpassen kon dit op basis van specialisatie en complementariteit[4]. Het coördineren van de gezamenlijke inspanningen zou op termijn doublures voorkomen. Naast de voorziene troepensterkte werd ook het raamwerk voor de werking van het ESDP voorzien: militaire en politieke comités werden opgericht (Cornish & Edwards, 2001:590-591, 596). Tony Blair vond de oprichting van het politieke comité geen slechte zaak. Hoewel ze door andere EU-landen, waaronder Zweden, was voorgesteld belichaamde dit concept de visie van Labour hoe de inzet van Britse soldaten kon gebeuren. De strijdkrachten waren niet langer bedoeld om het land te beschermen, zij konden nu ook, in functie van de politiek, ingezet worden om een rol in de wereld te vervullen.

Korte tijd later werd ook de West-Europese Unie opgenomen in de Europese Unie en dit op de Europese raad van Keulen. Hiermee kwam een einde aan de tot dan toe verwarrende situatie die de versplintering van Amerikaanse en Europese initiatieven met zich had meegebracht. Voortaan zou de Europese Unie, met het Verenigd Koninkrijk als belangrijke speler, ook een vuist proberen kunnen maken als het ging om buitenlandse aangelegenheden (Cornish & Edwards:2001:597). Op dat moment kon men echter niet voorzien dat de Amerikaanse regering enkele jaren later, zonder al te veel schroom, samenwerking op andere voorwaarden wilde. Maar zo ver was het nog niet: de eerste opdrachten voor de Europese Unie vonden plaats in de Balkan. Het falen van enkele jaren voordien om in te grijpen en het besef dat stabiele landen aan de buitengrenzen van Europa nodig waren gaven zuurstof aan de eerste missies.

Met de aanslagen op het World Trade Center en het Pentagon in de Verenigde Staten kwam de uitdieping van het ESDP in een lastig vaarwater terecht. De VS werden geconfronteerd met een nieuw type oorlogsvoering. De aanslagen waren niet gepleegd door militairen van een vijandige staat, maar door burgers die met relatief eenvoudige middelen bijzonder grote schade hadden aangericht. De wil van deze “strijders”, zoals men ze later in Amerikaanse media zou gaan noemen, om zo veel mogelijk slachtoffers te maken zou men “catastrofaal terrorisme” dopen. Enkele jaren voordien werd terrorisme al gezien als de voornaamste dreiging voor de nationale veiligheid van het land. De Westerse wereld reageerde met afschuw op het gepleegde geweld en zegde formeel haar steun toe om de schuldigen te vinden. President Bush en de Verenigde Staten kregen hier in eerste instantie een bijzonder groot moreel krediet toegeschoven (Anderson & Seitz, 2006:24). Het Verenigd Koninkrijk, als betrouwbare partner, haastte zich om zich aan te sluiten bij de Amerikaanse reactie op de aanslagen (Freedman, 2006:61) (Malici, 2005:91). Wat die reactie precies zou zijn, was minder duidelijk. Voor de toenmalige Britse regering was het echter duidelijk dat er hier sprake was van een aanval op een bevriende mogendheid en dat het moreel correct was om te schuldigen te vervolgen.

De aanslagen werden gepleegd door burgers die hun opleiding hadden genoten in Afghanistan. Toen de Taliban weigerden om de leider van de terroristische organisatie Al-Qaida uit te leveren, besloten de Verenigde Staten om tot de aanval over te gaan. Hierbij deden ze beroep op het vijfde artikel van het NAVO-verdrag. De Britse regering vond de Amerikaanse reactie gerechtvaardigd en zegde dan ook concrete steun toe. Premier Blair voerde een diplomatieke missie uit om genoeg steun te verzamelen om de aanval in Afghanistan mogelijk te maken. Hierbij kon hij ook Frankrijk en Duitsland overtuigen dat een ingrijpen noodzakelijk was[5]. Hoewel de Verenigde Naties via een resolutie van de VN-veiligheidsraad enkel Osama Bin Landen uitgeleverd wilden zien, ging de invasie van het land gewoon van start met een brede coalitie. De Europese partners voelden zich solidair en stelden, hoewel premier Blair niet echt enthousiast was, geen bijkomende voorwaarden toen het militaire offensief begon (Freedman 2006:71) (Malici, 2005:91-92). Hiermee werd Afghanistan aangevallen zonder legitimiteit van de VN, iets wat later ook in Irak zou gebeuren. In het Verenigd Koninkrijk werd de strijd tegen het regime van de Taliban gedragen door de publieke opinie alsook door de politieke oppositie hoewel men niet noodzakelijk het beleid van de regering Bush goedkeurde (Menon, 2004:633). Bovendien verliep de samenwerking met de Amerikanen vlot en zagen ook Frankrijk en Duitsland een rol voor zich in de internationale omgeving.

De oorlog in Afghanistan werd dus uitgevoerd met een coalitie die kenmerken vertoonde van het NAVO lidmaatschap. De rol van de NAVO werd in de eerste dagen na de invasie opnieuw op de agenda geplaatst. De organisatie had veel van de kenmerken van haar oorspronkelijke defensieve karakter verloren en misschien beantwoordde ze ook niet meer aan de noden van de huidige situatie. Naarmate de militaire overwinningen voor de coalitietroepen steeds voorspoediger verliepen, stelde men zich de vraag of het EDSP haar rol wel zou kunnen waar maken (Clarke & Cornish, 2002:786). De oorlog tegen de strijders van de Taliban speelde zich af in onherbergzaam gebied dat zelfs met uitgebreide luchtsteun moeilijk te controleren viel. Ook het Verenigd Koninkrijk had grondtroepen[6] geleverd maar gaf wel de voorkeur aan operaties die relatief weinig risico zouden inhouden[7]. Bij het binnentrekken van het land werd echter duidelijk dat de moeilijkste opdracht er niet in bestond om militair het pleit te winnen, maar wel om het land politiek en economisch terug op te bouwen. De Petersbergtaken van het ESDP waren voorzien om orde en vrede te garanderen, iets wat in Afghanistan geen eenvoudige taak leek. De Westerse regeringen moesten bijgevolg voor de Afghaanse bevolking de omstandigheden creëren, zodat zij aan het politiek en economisch leven zouden kunnen deelnemen. Zoniet zou het land terug afglijden naar een situatie waarin de Taliban terug de macht zouden veroveren (Moravcsik, 2003:85).

Ook elders werd het Verenigd Koninkrijk betrokken bij de heropbouw en/of stabilisatie van conflictgebieden. Dit keer bestond de taak er in om vrede te bewaren. Anders dan in Afghanistan was hiervoor de inzet van EU soldaten eenvoudiger. Op 31 maart 2003 werden de Berlijn-Plus afspraken[8] in de praktijk omgezet door het opzetten van een Europese operatie met de naam EUFOR Concordia. Aldus werden er troepen ontplooid in Macedonië met de bedoeling om het akkoord van Ohrid uit te voeren. (Allen & Smith, 2004:97). Het ging niet louter om een militair ingrijpen: in december 2003 werden zowel civiele als militaire taken uitgevoerd. In Congo werd voor het eerst, zonder NAVO-toezicht, een missie, Artemis genaamd, door Frankrijk uitgevoerd onder VN-mandaat. Hiermee toonde Frankrijk aan dat operaties onder ESDP, al waren ze niet interessant voor de Verenigde Staten, mogelijk waren[9] (Coelmont, 2007). De Verenigde Staten hadden ondertussen andere plannen in het vooruitzicht. De mogelijke invasie van Irak zette een domper op de tot dan toe redelijke verstandhouding tussen de EU en de Verenigde Staten. Voor het Verenigd Koninkrijk betekende de nakende oorlog in Irak een delicaat koorddansen waarbij uiteindelijk toch pijnlijke keuzes moesten gemaakt worden. De Britse regering had zo lang mogelijk getracht om deze situatie uit te stellen.

Bij het aantreden van George Bush Jr. als president van de Verenigde Staten waaide er een andere wind door Washington en de wereld. Na maandenlange twisten en rechtzaken over de stembusuitslag van de verkiezingen, hoopte de nieuwe regering om geen bruuske maatregelen te moeten nemen. Het politieke klimaat in de Verenigde Staten leek verre van stabiel maar dat veranderde met de aanslagen van 11 september 2001. Het wereldwijde krediet dat president Bush toen kreeg, overtuigde premier Blair van het VK om mee op de kar te springen en verrechtvaardigde de invasie van Afghanistan (Malici, 2005:110,114). De doelstellingen van de oorlog werden echter niet gehaald. De leider van Al-Qaida, Osama Bin Laden, werd niet gevat en de “war on terror” verliep niet zoals men gehoopt had. Bovendien werd de actieradius verlegd naar Irak. Volgens de Amerikaanse regering bestond immers de kans dat het regime van dictator Saddam Hoessein massavernietigingswapens had of wilde ontwikkelen en deze aan terroristen zou kunnen doorspelen. Wanneer er een aanslag met dergelijke wapens zou gepleegd worden, en die kans was gezien de wil van de terroristen om zoveel mogelijk slachtoffers te maken niet ondenkbeeldig, waren de gevolgen niet te overzien. Hiermee werd het pad geëffend om ook een invasie van Irak te organiseren. Hierbij botsten de Amerikaanse en Britse regeringen echter op het verzet van haar Europese bondgenoten (Allen & Smith, 2004:95-96) (Malici, 2005:114).

Het verband tussen Al-Qaida en de Iraakse dictator leek echter niet aantoonbaar met harde feiten en bovendien was de oorlog in Afghanistan nog niet verteerd. In het Verenigd Koninkrijk ontstond er niet alleen discussie over het feit dat men al dan niet de Amerikanen moest volgen (“special relationship”), maar ook of dit militair wel mogelijk was. Deze “Special Relationship” voorzag er in dat bij steun van het Verenigd Koninkrijk aan de Amerikaanse Regering het VK een zekere inspraak zou krijgen over de te voeren strategie. Voor de regering Blair was het belangrijk dat een oorlog, als die er zou komen, gelegitimeerd zou worden door de VN. De veiligheidsraad zou dus een resolutie moeten goedkeuren die het regime van Saddam in de pas deed lopen en de Britse publieke opinie zou sussen.

De adviseurs van de regering Bush hadden echter hun eigen visie op de gebeurtenissen in de wereld. De “Neoconservatieven” zoals ze vaak omschreven werden, zagen in het regime van Saddam een bedreiging die opgeruimd moest worden (Moravcsik, 2003:77). Niet alleen had Irak na het beëindigen van de eerste golfoorlog een kat en muisspel gespeeld met de internationale gemeenschap, stabiliteit in het Midden-Oosten stond bovenaan hun politieke agenda. Zolang deze energierijke regio onstabiel was, waren de uitkomsten van Amerikaanse belangen niet verzekerd. Dat een aantal landen[10] in die regio ook banden hadden met terroristen[11] deed een ingrijpen steeds waarschijnlijker worden.

Een tweede interventie bleek echter een pak moeilijker te verkopen aan de coalitie die ook in Afghanistan de operaties uitvoerde. Frankrijk was kritisch ten aanzien van de Amerikaanse voornemens maar kon uiteindelijk weinig doen (Freedman 2006:71) (Malici, 2005:114) (Moravcsik, 2003:80). In het Verenigd Koninkrijk gingen er steeds meer stemmen op om niet deel te nemen. Het voornaamste probleem bleef de legitimering waarmee een coalitie Irak zou binnenvallen. Voor de regering Bush maakte het uiteindelijk niet uit wie precies deel zou nemen, een “coalition of the willing” zou immers volstaan (Ojanen, 2006:73). Toch reageerden de VS negatief op de Europese bezwaren (Freedman, 2006:71) (Lindley-French, 2002:802). Een aantal Europese landen kon zich wel vinden in het Amerikaanse idee om Irak politiek te consolideren en namen vrede met een ondersteunende rol. Voor het Verenigd Koninkrijk werd de situatie echter diplomatiek moeilijk houdbaar toen Frankrijk zich niet achter de interventie wilde scharen. Ook Duitsland hield de boot af. Daarmee werd het beeld gecreëerd dat het VK en Blair aankeken tegen een Europees blok. Dat blok was echter niet zo solide en was niet terug te vinden over heel Europa: vooral nieuwe lidstaten van de Europese Unie trokken wel de Amerikaanse kaart (Smith, 2003:948). Dit kon was deels het gevolg zijn van een “verdeel-en-heers” strategie die door de regering Bush werd gevoerd (Peterson, 2004:614). De “neocons” in Washington maakten zich sterk dat de Verenigde Staten het “Oude Europa[12]” niet meer nodig hadden om de Iraakse dictator uit te schakelen (Peters, 2004:383). Het verlies aan inbreng schatte men dan ook niet zo groot: indien Frankrijk en Duitsland geen bijdrage wilden leveren, was dat niet onoverkomelijk, een uitstap van de Britten zou van een andere orde zijn.

De vrees om te verzanden in een oorlog zonder einde en zonder VN-mandaat werd door vele Europese landen als reden van weigering opgegeven. Nochtans had de Europese Unie in dit geval wel de mogelijkheid om met één stem te spreken. Dat gebeurde echter niet. Het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid raakte verstrikt in onderlinge discussies zonder dat er enige overeenstemming gevonden werd. In de schoot van de Britse regering moest de knoop worden doorgehakt. Het probleem van legitimiteit kon volgens de Britten worden opgelost via een VN-resolutie in de Veiligheidsraad[13] (Freedman 2006:71). Hierbij wilde premier Blair, gebruikmakend van de “Special Relationship” president Bush er van overtuigen dat internationale steun voor dergelijke operatie nodig was. Toen het Amerikaanse voorstel voor een tweede maal niet goedgekeurd raakte, was het geduld van de regering Bush op. Irak zou worden aangevallen, de andere landen moesten maar noodgedwongen partij kiezen.

Toen in maart van dat jaar de eerste aanvallen werden uitgevoerd op Irak, nam het Verenigd Koninkrijk deel aan de oorlog. De redenering van de Britse regering was dat het wel niet gelukt was om Bush te overtuigen van een VN-legitimatie, maar dat men misschien wel invloed kon uitoefenen op de manier waarop de crisis zou worden aangepakt. Maar ongelukkig voor hen ging de Amerikaanse regering blijkbaar niet verder dan het afbakenen van wat militaire omschrijvingen en liet het de Britse opmerkingen voor wat ze waren (Crowe, 2003:534) (Macleod, 2005:8m22). Ondertussen was er tussen de leden van de Europese Unie danig wat diplomatieke schade opgelopen (Allen & Smith, 2004:97). De brug die het VK had willen leggen tussen de Unie en de VS bleek niet zo solide en blijkbaar kende de “special relationship” ook haar grenzen (Macleod, 2005:3min20,8m29,9m10). Gelukkig waren de operaties in de Balkan in de Europese context wel een succes en was men zich bewust van het falende buitenlandse beleid van de EU. Deze factoren waren de aanleiding om de samenwerking opnieuw te bespreken. Voor de Britten kwam het er op aan om het debacle van Irak op de achtergrond te schuiven en het vertrouwen van het “oude Europa” terug te winnen (Crowe, 2003:546) (Rynning, 2003:4).

Al een lange tijd voor het officieel beëindigen van de oorlog in Irak probeerden Britse diplomaten de banden met Frankrijk en Duitsland te herstellen. Daar Frankrijk en het VK vroeger al overeenkomsten hadden afgesloten en er dus ook gespreksonderwerpen waren, kon men de dialoog terug openen en een Europees Defensiebeleid meer diepte geven. Het was immers duidelijk geworden dat het VK niet genoeg invloed kon uitoefenen op de Amerikaanse regering en dat Frankrijk en Duitsland ook weinig in de pap te brokkelen hadden. Daarom moest het soortelijke onderhandelingsgewicht vergroot worden. Op 29 april 2004 stelden een aantal landen, waaronder Frankrijk en Duitsland, voor om een versnelde versterking van het ESDP op de rails te zetten. Het VK vreesde echter voor een breuk met de VS en probeerde een doublure van de NAVO te voorkomen. Uiteindelijk wilde de Britse regering de voorstellen ondersteunen zolang de transatlantische band niet in gevaar werd gebracht. De boodschap van de andere Europese partners was echter wel goed begrepen door premier Blair.

Reeds in 2003 had het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid een gezicht gekregen door de aanduiding van een permanente hoge vertegenwoordiger. Janvier Solana werd zowel door de Europese leiders als de Amerikaanse regering als een goede keuze gezien. Het zal dan ook Solana zijn die de uitbouw van het ESDP voor zijn rekening neemt (Allen & Smith, 2004:98). Naast deze permanente vertegenwoordiger wordt er ook werk gemaakt van een Politiek en Veiligheidscomité[14] dat bestaat naast een voor Militair Comité[15]. Dit Militaire Comité brengt echter een tot op heden niet opgelost probleem aan het licht: hoe moet de EU omgaan met geheime informatie waar de Verenigde Staten via het Verenigd Koninkrijk toegang tot heeft?[16] (Walsh, 2006:626) (Lindley-French & Algieri, 2004:42). Als laatste onderdeel werd ook een militaire staf[17] in het leven geroepen waarbij het de bedoeling is dat in crisissituaties alle drie deze organen samenwerken. Het VK kon hierbij een volwassen ESDP complementair aan de NAVO voorstellen aan de Amerikaanse regering waardoor ze een sterkere stem in de “special relationship” konden afdwingen (Crowe, 2003:546).

De Verenigde Staten van Amerika definiëren op gezette tijdstippen de belangrijke trends op het gebied van veiligheid die moeten worden opgevolgd. Hierbij geeft men ook aan waar er ingegrepen moet worden om het belang van de natie te verdedigen. De Europese Unie heeft in december 2003 via haar “European Security Strategy” een antwoord willen bieden op de Amerikaanse visie en legde daarbij andere accenten (Cornish & Edwards, 2005:803) (Peterson, 2004:624). Na Irak werd besloten om een echte Europese capaciteit op te richten waarbij ook Duitsland een grotere rol moet spelen. Frankrijk en Duitsland beschikten namelijk al over een gezamenlijk initiatief, het EUROCORPS[18] genaamd. Door toedoen van het Verenigd Koninkrijk worden er nu gemeenschappelijke “Battle groups” opgericht[19](Cornish & Edwards, 2005:804, 808) (Whitman, 2006B:42). Deze vormen een tastbare civiel/militaire macht, die op korte termijn tussenbeide kunnen komen en waar ook de VS gebaat mee kan zijn (Lindley-French & Algieri, 2004:34).

Naast het idee van de “Battle Groups” kwam er nog een andere organisatie de werking van het ESDP verstevigen (Euractiv B). Het Europees Defensie Agentschap, EDA, staat in voor de coördinatie tussen de lidstaten als het gaat om het nationale defensiebeleid en wordt binnen in het VK als een welkome innovatie gezien en kreeg sterke medewerking (Whitman, 2006B:47) (Coelmont, 2007). Hoewel er nog geen gezamenlijke markt voor een militaire industrie bestaat in Europa, wordt deze wel voorzien (Struys, 2004:564) (Flournoy & Smith, 2005:76). Het doel van dit agentschap is om de capaciteit van de Unie in haar geheel te verhogen door het stimuleren van onderzoek en het delen van technologie, waardoor het ESDP meer slagkracht krijgt (Cornish & Edwards, 2005:805) (Törö: 2005:653).

Het civiel/militaire aspect van het ESDP zou zijn meerwaarde aantonen en aan belang winnen naargelang in Irak de opstanden tegen de bezetting van het land door coalitietroepen heviger worden (Freedman 2006:73) (Peterson, 2004:628). Hoewel de oorlog officieel op 1 mei 2003 voorbij is, moet men vaststellen dat de situatie allerminst stabiel is. De verschillende verzetshaarden organiseren zich en ook tussen de verschillende bevolkingsgroepen breekt er geweld uit. De Britten oefenen de controle uit over een relatief veilig gedeelte van Irak, namelijk het gebied rond de havenstad Basra en de streek ten zuiden van de hoofdstad Bagdad, bewoond door overwegend een Sjiietische bevolking. Hoewel de Britten ook geconfronteerd worden met geweld zullen ze er op een andere manier mee omgaan dan de Amerikaanse coalitietroepen. Waar de Amerikaanse regering zich voornamelijk had bezig gehouden met een directe militaire overwinning proberen de Britse bevelhebbers ook gezag en orde te verkrijgen via politieke stabiliteit. Hiermee wordt de Amerikaanse regering duidelijk gemaakt dat een civiel/militaire aanpak wel degelijk verschillend is met de directe militaire optie (Biscop, 2005:19) en dat multilateraal optreden voordelen biedt (Ojanen, 2006:73). De situatie in Irak verslechtert echter zienderogen en de bevolking wil de buitenlandse troepen snel zien vertrekken. In het politiek onstabiele klimaat neemt het geweld ook sterk toe: steeds meer aanslagen kosten coalitietroepen het leven. Het wordt steeds moeilijker om de veiligheid te garanderen en verschillende landen zullen hun troepen uit het land terugtrekken. Ook de regering Blair zal in februari 2007 verklaren dat een groot deel van de Britse troepen in Irak naar huis zullen terugkeren[20]. Maar het is natuurlijk ook mogelijk men dit doet omdat er sprake is van overstretch (Lindley-French & Algieri, 2004:33).

Het ESDP krijgt in de periode na de Irakese oorlog nieuwe impulsen. De Amerikaanse regering schuift omwille van de tegenvallende militaire resultaten in Afghanistan en Irak, de Europese bondgenoten niet langer zonder meer aan de kant. Het Verenigd Koninkrijk probeert de transatlantische banden terug te herstellen zonder gezichtsverlies. Op 20 september 2005 wordt er een informele vergadering gehouden tussen de ministers van de verschillende NAVO lidstaten en de Europese Unie. Hiermee lijkt er schot in de zaak te komen voor een geloofwaardig Europees Defensiebeleid: in de hierop volgende maanden krijgt de EU een eigen cel op het SHAPE[21] en wordt de NATO tot EUMS toegelaten. Hiermee krijgt de Europese Unie, samen met het Verenigd Koninkrijk, een sterkere rol in de internationale gemeenschap toebedeeld (Cornish & Edwards, 2005:809). Ook na zijn ontslag in de zomer van 2007 zal de oorlog in Irak een donkere schaduw blijven werpen op de verwezenlijkingen van premier Blair gedurende zijn regeerperiode.

Niet enkel op gebied van organisatie is er vooruitgang geboekt. Ook op het terrein werd er waardevolle ervaring opgedaan via samenwerking (Cornish & Edwards, 2005:807-809, Crowe, 2006:109) (Meyer, 2005:536). In conflictsituaties waar de Verenigde Staten van Amerika weinig aandacht aan besteden onderneemt de EU wel stappen (Crowe, 2006:112). Verschillende missies in Congo (2003-2006), het Midden-Oosten en het voormalige Joegoslavië gaan van start, waarbij ook partner Frankrijk een belangrijke rol speelt. In 2004 neemt de EU een voormalige NAVO missie (SFOR) in Bosnië-Herzegovina over. Onder de vlag EUFOR Althea zullen de Britten deelnemen aan een multinationale macht die over de akkoorden van Dayton moeten waken. De civiel/militaire capaciteit van de EU is misschien wel beperkt maar toch aanwezig in de woelige provincie Aceh (Indonesië), en in de Balkan. Het ESDP is dus, gezien de vooropgestelde doelstellingen, een succesvolle samenwerking waar het Verenigd Koninkrijk een belangrijke bijdrage aan heeft geleverd (Crowe, 2006:111-114) (Coelmont, 2007).

Met de opvolging van Tony Blair door Gordon Brown laat Labour ruimte voor hernieuwde samenwerking. Het is nog niet duidelijk welke rol de nieuwe premier ziet weggelegd voor het Verenigd Koninkrijk, maar ook hij schijnt de ambigue houding verder te zetten. Voorlopig stuurt de nieuwe regering verschillende signalen uit: er zou meer aandacht gaan naar multilateralisme maar tevens wordt ook de Britse ongebondenheid benadrukt. Het valt nog af te wachten hoeveel nadruk premier Brown zal leggen op de transatlantische band. Voorlopig lijkt hij afstand te willen nemen van de regering Bush[22] wat gezien kan worden als een uitgestoken hand naar de Europese partners (O’Donnel & Whitman, 2007:270).

Om de rol van het Verenigd Koninkrijk binnen het ESDP te analyseren doe ik beroep op de liberale theorie van Internationale Politiek die beschreven werd door A. Moravcsik in 1997. Het werk “Taking Preferences seriously: A Liberal Theory of International Politics” gaat uit van drie uitgangspunten die, zo meen ik althans, een inzicht kunnen bieden in de bijzondere houding die door de Britse regering werd aangenomen.

De theorie van de “Liberale Internationale Relaties (LIR)” legt de nadruk op de verhouding tussen overheid en maatschappij. Deze relatie, die moet gezien worden als een bottom-up proces, stelt dat de overheid rekening houdt met de voorkeuren die vanuit de samenleving worden aangegeven. Hiermee bepaalt een samenleving, die is samengesteld uit verschillende groepen met uiteenlopende belangen, de mogelijke beleidskeuzes die een regering op het internationale vlak kan hanteren. De “state-preferences” worden gestuurd vanuit de maatschappij die bestaat uit individuen, organisaties en instellingen met verschillende ideeën en (concurrerende) belangen.

Waarom werd deze theorie nu door mij verkozen boven andere mogelijke invalshoeken? Het argument van de auteur dat LIR analytisch gezien voorafgaat aan een andere internationale theorie (Moravcsik, 1997:516), waaronder b.v. het realisme, snijdt volgens mij hout. Binnen het aangereikte kader worden immers de voorwaarden tot samenwerking of concurrentie duidelijk aangegeven. Of staten in het internationale speelveld al dan niet samenwerken heeft dan inderdaad te maken met een aantal factoren; de realistische benadering geeft verklaringen uitgaande van een aantal ad hoc aannames.

Zoals eerder vermeld vertrekt de LIR vanuit een aantal uitgangspunten. Allereerst is er de bijzondere rol van de sociale actoren die hun stempel drukken op de (beleids)voorkeuren van de nationale regering. Hierbij stellen we dat deze voorkeuren gedragen worden door individuen en groepen. Zij zullen rationeel de verdediging van hun belangen nastreven waarbij ze een zo klein mogelijk risico willen lopen. Om deze belangen te behartigen zullen deze actoren zich organiseren en collectieve acties op getouw zetten. Een drukkingsgroep is waarschijnlijk de meest duidelijke weerspiegeling van dit concept. Een collectieve actie speelt zich niet af in een louter willekeurige omgeving: er is immers sprake van materiële schaarste, er bestaan concurrerende opvattingen en de mate van sociale invloed is ongelijk. Kortom, groepen zullen proberen om ten koste van anderen de eigen situatie te verbeteren binnen een rivaliserende situatie. Deze preferenties van sociale actoren vinden we later terug als de preferenties voor een regering (de staat) die dan in een internationale context worden nagestreefd. Waarom bepaalde contexten leiden tot bepaalde conflictvormen (die een eigen analysemiddel, bijvoorbeeld de theorie van realisme, kunnen bieden) wordt ook door de LIR verklaard: “In short, liberal theory explains when and why the assumptions about state preferences underlying realism or institutionalism hold, whereas the reverse is not the case.” (Moravcsik, 1997:542).

Wat zijn de gevolgen van deze eerste aanname? Cruciaal om de voorkeuren op geaggregeerd niveau te begrijpen is door er van uit te gaan dat deze gecreëerd worden vanuit de (maatschappelijke) basis waar sociale actoren terug te vinden zijn. De samenleving heeft dus een bepaalde voorkeur die, door sociale actoren bottom-up gestuurd, aan een hoger beleidsniveau wordt doorgegeven (Moravcsik, 1997:517). We kunnen ons dit eenvoudig voorstellen door bijvoorbeeld een nieuwe regering die verkozen wordt door de meerderheid van het electoraat dat meent dat ze hiermee haar belangen behartigd ziet. De regering die een meerderheid van de bevolking achter zich krijgt moet dan haar beloftes proberen waar te maken.

Dat belangen behartigd worden op het hogere (nationale) niveau houdt niet noodzakelijk in dat er automatisch sprake zou zijn van harmonisering. Niet alle drukkingsgroepen zullen de eigen belangen willen afzwakken, het is daarom correcter om te stellen dat er een concurrentie tussen verschillende visies bestaat. Wel wordt hierbij verondersteld dat de uitkomst van deze voorkeuren geaggregeerd rationeel zijn (Moravcsik, 1997:517). Natuurlijk is het steeds mogelijk dat individuen niet rationeel handelen, maar dit wordt dan uiteindelijk op een hoger niveau als het ware genivelleerd (uitgefilterd).

We hebben het eerder al gehad over het feit dat deze concurrerende belangenbehartiging zich niet in een willekeurige omgeving afspeelt. Belangrijk is hier om op te merken dat conflict een essentieel kenmerk is van deze omgeving. Dit vloeit voort uit het “begrip van materiële schaarste” dat het conflict voedt. Het is niet mogelijk om alle mogelijke opties uit te voeren omwille van deze schaarste, er moeten dus keuzes gemaakt worden. Welke keuze het uiteindelijk van alle andere alternatieven zal halen is het resultaat van conflictbeslechting. Binnen de LIR wordt er van uitgegaan dat er tussen verschillende groepen een verschil in visie bestaat. Is dit verschil niet te overbruggen, dan is het mogelijk dat geweld gebruikt wordt om zijn gelijk te halen. Wanneer deze visies echter niet tegenstrijdig zijn, maar elkaar eerder aanvullen (we spreken dan van complementariteit) is samenwerking mogelijk (Moravcsik, 1997:517).

De strijd om deze beperkte hulpbronnen (materiële schaarste) hangt ook af van de mate waarin het goed voorhanden is. De hoeveelheid die van een bepaald goed voorhanden is, speelt dan een rol in de intensiteit van het conflict en werkt in op de kans dat een gewelddadig conflict uitbreekt. Bij overvloedige voorradigheid is de kans op geweld eerder klein: voor de betrokkenen is het extra verlies of winst makkelijker te dragen. Dit is echter niet het geval wanneer dit goed bijzonder schaars is. Elk verlies heeft dan grotere gevolgen, waardoor belanghebbenden meer inzet zullen tonen. Inzet kunnen we dan begrijpen als de hoeveelheid macht (middelen) die een actor bereid is om te gebruiken. Met het concept macht raken we de volgende en laatste beschouwing over de sociale actoren aan: het verschil in politieke macht.

Sociale actoren beschikken over ongelijke politieke macht. Dit valt te begrijpen doordat niet alle groepen of individuen er effectief in slagen om de eigen belangen te laten behartigen en dit leidt tot geweld (Moravcsik, 1997:517). Aangezien er keuzes moeten gemaakt worden, omwille van schaarste, heeft elke belanghebbende nood aan politieke macht. Deze politieke macht kan de beleidskeuze in zijn voordeel laten uitvallen, maar dit gaat dan ten koste van andere sociale actoren. We merken wel op dat het niet altijd om een zero-sum spel hoeft te gaan: complementariteit (zij het gedeeltelijk) is steeds mogelijk.

Doordat we binnen de LIR uitgaan van het feit dat de voorkeuren van de overheid worden ingegeven door de sociale actoren mogen we veronderstellen dat de nagestreefde preferenties in feite slechts een subset vormen. Wanneer een meerderheid van een maatschappij (bijvoorbeeld een kiezerspubliek), een regering aan de macht brengt, betekent dit dat een minderheid niet bediend wordt[23]. Deze overheid moet dan deze belangen (subset van het electoraat) behartigen en dit wordt in de praktijk gebracht door ambtenaren van de overheid (Moravcsik, 1997:518).

De overheid (staat) is dus geen actor die haar eigen preferenties kiest. Eigenlijk is zij het voorwerp van vertegenwoordiging en zoals we eerder gesteld hebben hangt de macht over deze instelling af van de sociale actoren. Een andere politieke coalitie als gevolg van een verkiezingsuitslag kan dus een ander beleid tot gevolg hebben. De vertegenwoordiging kan dus worden overgenomen of bestendigd worden via sociale actoren (Moravcsik, 1997:518). Hiermee wordt het apparaat van de overheid in wezen aan banden gelegd.

De preferenties die een staat dient te behartigen mogen we niet verwarren met intermediaire concepten. Wanneer een regering een strategie hanteert om een bepaald doel te halen spreken we niet van een voorkeur. Het gaat dan eerder om een methode, een manier of een tactiek, om doelstellingen te halen. Aangezien een overheid verantwoordelijk is voor verschillende voorzieningen moet ze dus op meerdere beleidsdomeinen actief zijn en dat kan er toe leiden dat ze verdeeld optreedt (Moravcsik, 1997:519).

Wanneer we de rollen van zowel de overheid als van de sociale actoren samen beschouwen kunnen we een belangrijke conclusie trekken. Er is geen sprake van een automatische maximalisatie van de steun aan ideeën: het zijn steeds de sociale actoren die de prioriteiten bepalen. Zelfs de taken waarvoor de overheid in de meest minimale vorm verantwoordelijk is, zijn dus context gebonden: “… the nature and intensity of national support for any state purpose –even apparently fundamental concerns like the defense of political and legal sovereignty, territorial integrity, national security or economic welfare- varies decisively with the social context” (Moravcsik, 1997:520).

Als laatste punt stippen we nog aan dat de overheid, al wordt haar scala aan mogelijkheden bepaald door de voorkeuren van sociale actoren, niet enkel op nationaal niveau beleid zal proberen te voeren. Ook internationaal heeft de regering haar rol te vervullen. Deze rol wordt verder uitgewerkt in het derde en laatste facet van de LIR.

Het Internationale Systeem, wordt volgens de theorie van de LIR beschouwd als een samenstelling (systeem) van onderling onafhankelijke (soevereiniteit) overheidspreferenties (de staat/regering). De internationale omgeving bepaalt dus het gedrag van een overheid, in termen van tactieken, strategieën… maar niet op het gebied van preferenties. Wat streeft een overheid na? Het vervullen van de haar opgelegde doelstellingen (preferenties) en dit binnen een internationale context (Moravcsik, 1997:520).

Waarom veronderstellen we dan interdependentie (wederzijdse afhankelijkheid)? Om deze preferenties na te streven moet een regering nagaan wat de kosten en de baten zijn voor de eigen maatschappij, maar ook wat de gevolgen zijn voor buitenlandse samenlevingen. In alle redelijkheid mag men aannemen dat elk land een dominante maatschappelijke groep kent die de preferenties van de regering bepaalt. Er bestaan dan verschillende visies die door de landen via een regering op het internationale niveau gebracht worden en daar in conflict treden. Zoals eerder gesteld, het feit dat er een conflict bestaat hoeft niet noodzakelijk tot geweld te leiden.

Er bestaan in het geval van een internationaal conflict drie mogelijkheden. De eerste mogelijke situatie doet zich voor als beide preferenties compatibel zijn. De externaliteiten (negatieve gevolgen) zijn betrekkelijk hoog. In deze omstandigheden doen regeringen er goed aan, aangezien ze de eigen preferenties proberen te volgen, om samen te werken. Men hoeft niet in concurrentie te treden, wel vormt aanvulling (complementariteit) dan de te verkiezen strategie (Moravcsik, 1997:520).

In een tweede situatie veronderstellen we dat er sprake is van een zero-sum game. Wat de ene regering wint, verliest de andere regering (Dierickx, 2005:55). Beslist men dan noodzakelijk om in concurrentie te treden? Dit hangt af van een aantal afwegingen: is de regering en zijn daarmee ook de maatschappelijke actoren bereid om de risico’s van concurrentie te dragen? Wil men de kosten die men hierdoor veroorzaakt dragen? Aan de hand van deze kostenbaten analyse kiest men, al dan niet ideologisch, of de onderneming verantwoord is (Moravcsik, 1997:521). Afhankelijk van de ideologie zal men bereid zijn bepaalde risico’s te nemen.

De derde situatie is een mix van voorgaande keuzes. Er is geen sprake van zuivere competitiviteit noch van concurrentie. Ook hier worden dan, wel met een ander soortelijk gewicht, afwegingen gemaakt over welke risico’s men kan nemen. Hoe dan ook, men heeft er belang bij om een beleid te coördineren: hiermee beperkt men toch de mate waarmee en frequentie waarin men zero-sum spelen laat voorkomen (Moravcsik, 1997:521) (Dierickx, 2005:56).

De theorie van de LIR tracht een inzicht te geven waarom bepaalde gedragingen plaats vinden. In eerste instantie verklaart ze waar precies politieke macht vandaan komt (Moravcsik, 1997:523). Bovendien geeft ze aan dat een regering zich niet alles kan veroorloven en rekening moet houden met het electoraat[24] (en een subset die we de achterban of winnende coalitie kunnen noemen). Dit beperkt inderdaad de onderhandelingsmarge. Maar hierbij stippen we wel aan dat de periode waarin de regering controle van haar bevolking vreest maar beperkt is, en kan een verschil bestaan tussen de vraag van de bevolking en het aanbod van de regering (Dierickx, 2005:212). Het is natuurlijk steeds mogelijk dat een regering geen steun meer krijgt tijdens haar ambtstermijn, maar de politieke gevoeligheid is het sterkst op het moment van verkiezingen. Kortom, het is redelijk om aan te nemen dat een regering dus gebruik durft maken van bepaalde periodes ( ver weg van verkiezingen b.v.) om een minder populair beleid door te zetten. Inzicht in hoe een regering zich internationaal handhaaft moet bekeken worden vanuit de nationale situatie, die dan ook met even nauwgezet detail moet geanalyseerd worden: “This requires precisely the same detailed research into domestic politics” (Moravcsik, 1997:544).

Het is cruciaal in de verdere analyse om stil te staan bij de bereidheid van staten om middelen in te zetten en toegevingen te doen. Of bepaalde risico’s en kosten gerechtvaardigd zijn hangt af van voorkeuren en niet van gegeven mogelijkheden. Is een bepaalde regering bereid de risico’s van een beleid te dragen? Dat hangt van de instelling waarmee de haar steunende sociale actoren dat willen. Bepaalde ideologische thema’s, zoals vrijheid of economische orde, krijgen een grotere (internationale) steun naargelang de politieke overtuiging van de actoren. De essentiële vraag die deze theorie naar voren brengt is deze: hoe ver is men bereid te gaan voor een overtuiging of voorkeur (Moravcsik, 1997:524) (Dierickx, 2005:49)?

Een laatste bemerking handelt dan over de mate waarin deze theorie de rol van het Verenigd Koninkrijk binnen het ESDP (European Security and Defense Policy) kan verklaren. Imre Lakatos stelt: “… the coherence of scientific theories is measured not by their conclusions, but by the hard-core assumptions” (Moravcsik, 1997:536). We zullen dus nagaan of we volgens de gegeven invalshoeken patronen kunnen herkennen die volgens de LIR te verwachten zijn. Betekent dit dat er een volledig aansluitend patroon zal zijn? Wellicht niet. Maar als na deze analyse de initiële aannames behouden blijven blijkt de LIR een bijzonder waardevol model te zijn.

Met de theorie van de “Liberal International Relations” zijn we gewapend om de evolutie van de rol die het Verenigd Koninkrijk binnen het ESDP (European Security and Defense Policy) heeft gespeeld te analyseren volgens de verschillende uitgangspunten. Eerst wordt ingegaan op de rol van de Sociale Actoren om uiteindelijk de positie van de regering Blair in de internationale gemeenschap te plaatsen.

Deze publieke opinie voldoet aan de voorwaarden waar een sociale actor volgens de theorie van het LIR aan moet voldoen. Centraal staat hierbij het aantreden van de regering Blair in 1997. Dit betekent dat deze regering verkozen werd door een subgroep van de volledige bevolking en dit via verkiezingen. In het Verenigd Koninkrijk geldt een kiessysteem dat op het nationale niveau ruimte laat voor twee kampen. Het ene kamp verkrijgt een meerderheid terwijl de oppositie een minderheid vormt. Het is hier van belang om op te merken dat er geen sprake moet zijn van partijcoalities; het electoraat kiest dus vanuit een aantal preferenties waarbij ze zich in de standpunten van de partijen kan vinden.

De regering Blair wilde bij haar aantreden de band tussen het Verenigd Koninkrijk en de Europese Unie aanhalen (Bulmer, 2005:2m09). Hoewel het steeds mogelijk is dat een persoon of groep, zoals in de theorie van Moravcsik gesteld werd, zich niet akkoord verklaart met een bepaald standpunt, mag men er toch van uit gaan dat men steun verleent aan het geheel van een beleid. De steun die de Labour-partij verkreeg mandateerde haar dan ook om een pro-Europese koers te varen (Bulmer, 2005:9m00). Bijgevolg mag men dan ook aannemen dat de publieke opinie wel voorstander moet geweest zijn van een Europese Defensiepolitiek (Cornish & Edwards, 2005:807) (Moravcsik, 2003:83).

Dit zou inderdaad het geval kunnen zijn. In 1997 bestond er wel een meerderheid binnen de bevolking die een toenadering tot Europa goedkeurde, maar die tegelijkertijd wel een aantal reservaties had en nog steeds heeft (Bulmer, 2005:19m10). De ondertekening van de verklaring van Saint-Malo wordt door sommige auteurs gekoppeld aan het niet durven invoeren van de Euro terwijl het VK wel voorzitter van de Europese Unie werd. Hiermee zou het VK de Europese integratie, door middel van een monetaire zone, uitstellen, niettegenstaande het wel voorstander was van een verdere toenadering (Bulmer, 2005:15m40) (O’Donnel & Whitman, 2007:268). Maar de regering Blair compenseerde het uitstellen van een gemeenschappelijke munt door zich bereid te verklaren een Europese Defensiepolitiek te steunen (Coelmont, 2007) (Posen, 2004:13). De regering Blair plaatste ontwikkelingen betreffende het ESDP bewust op de achtergrond om geen munitie aan Eurosceptische pers te geven.

Het Britse buitenlandse beleid werd wel door de publieke opinie gevolgd en gestuurd via de steun aan de politieke partij Labour. De vraag die de burgers zich moeten gesteld hebben is deze: “welke rol moet het VK in de wereld opnemen?”. Dat de crisis in het voormalige Joegoslavië niet kon worden opgelost door de politieke leiders, moet bij de bevolking zeker iets te weeg gebracht hebben. De berichtgeving over de humanitaire situatie van de vluchtelingen en over de oorlogsmisdaden die door gewapende groepen begaan werden, creëerden goodwill om over te gaan tot een gewapende tussenkomst. Dat Europa echter niet in staat bleek om militair in te grijpen, gaf de richting aan voor het antwoord op de vraag die de bevolking zich had gesteld over de op te nemen rol: er moest werk gemaakt worden van een Europees gemeenschappelijk beleid, het Britse leger moest hervormd worden en tevens afgeslankt om kosten te besparen (Meyer, 2005:541) (Moravcsik, 2003:83).

Zijn er aanwijzigingen om aan te nemen dat de publieke opinie de regering Blair vanuit een bottom-up benadering heeft kunnen beïnvloeden? Het feit dat er in de regering zelf onenigheid bestond over de legitimiteit van de invasie van Irak vormt een eerste vermoeden. Zowel voor als na de oorlog in Irak bestond er binnen de regering dissidentie en uitte de bevolking zich kritisch door middel van betogingen en protest via allerlei kanalen. De legitimering van de oorlog was voor de regering Blair dan ook belangrijk, daar een optreden van Britse soldaten bij voorkeur moest gebeuren omwille van humanitaire redenen en met de toestemming van de VN (Clarke, 2000:737). Het beleid van president Bush werd zelfs als internationaal gevaarlijk gezien. (Howorth, 2005:12). Het ontbreken van deze voorwaarden en de samenwerking met Bush bracht de regering in een moeilijk parket dat zich ook vertaalde op het electorale vlak (Macleod, 2005:1m36) (Meyer, 2005:541).

De bemerking dat een regering niet altijd even gevoelig is voor bottom-up beïnvloeding moet echter gemaakt worden. Een opiniepeiling onder de Britse bevolking bij het aftreden van premier Blair, toonde aan dat de bevolking over het algemeen tevreden was over de resultaten behaald door de bewindsploeg. Maar de oorlog in Irak bleef een smet op het blazoen die zelfs met de andere resultaten niet kon worden uitgewist. Kortom, we mogen aannemen dat de bevolking inderdaad wel druk heeft uitgeoefend en dat ze de beleidsopties bepaald heeft: door complementair met het Amerikaanse beleid te werken heeft men aan de preferenties willen tegemoetkomen (Moravcsik, 2003:84) (Ojanen, 2006:71). Het was voor de regering Blair niet eenvoudig om onder de storm van protest nog betwistbare interventies uit te voeren. Ook al zouden deze interventies de band met de Angelsaksische partner binnen de coalitie verbeteren, de prijs die men hiervoor betaalde was aanzienlijk. De bevolking heeft echter geen directe zeggenschap over de gevoerde politiek, slechts op bepaalde tijdstippen is reflectie en correctie mogelijk. Tussen een regering en de bevolking bestaat er nog een tussenschakel: de politieke partij. Het zijn deze politieke partijen die de belangen van haar kiezers vertalen naar de regering toe.

Zonder in detail in te gaan op het Britse politieke systeem merken we wel op dat in een dergelijk meerderheidsysteem de winnende politieke partij ook de plak zwaait binnen de regering. Dat betekent dat een regering relatief gezien sterker staat tegenover het parlement, waar ook de oppositie deel van uitmaakt. Wanneer men kiest voor een proportionele vertegenwoordiging is de kans op coalitieregeringen[25] groter. In deze regeringen worden standpunten en beleid minder scherp uitgewerkt omdat men de partner(s) aan boord moet houden. Dat het Verenigd Koninkrijk dit systeem niet kent heeft dus voor- en nadelen.

De Britse Labour partij vertegenwoordigt de sociaal-democraten binnen het VK. Ze is hiermee de progressieve partij die een bepaalde visie op het buitenlands beleid heeft. Uiteraard zal die visie doorwerken op de beleidsvoorstellen van de regering. Traditioneel gezien heeft deze partij binnen het politieke spectrum grotere aandacht voor sociale thema’s en wordt dit accent ook gelegd op het buitenlandse beleid. Het inzetten van strijdkrachten, wanneer het niet gaat om de verdediging van het eigen land, moet bij voorkeur multilateraal gebeuren en moet principieel verantwoord zijn. De legitimering van een gewapend ingrijpen is dus belangrijk en een verzoek tot ingrijpen van de Verenigde Naties is meer dan wenselijk. Labour’s houding was, als het ging om samenwerking met buitenlandse partners, eerder pragmatisch te noemen (Cornish & Edwards, 2005:802) (O’Donnel & Whitman, 2007:263). De transatlantische band was uiteraard wel belangrijk, maar ook de band met Europa verdiende aandacht. Het was daarom niet duidelijk of een Europese Defensiepolitiek strikt genomen onder NAVO moest vallen. In feite wilde de regering en de partij het concept bewust ambigue houden. Een Januskop tonen was in dat geval inderdaad de best mogelijke optie. Labour was er zich tevens van bewust dat het opschroeven van het defensiebudget electoraal niet interessant was en dat de Verenigde Staten als supermacht proberen te volgen niet haalbaar was.

Hiermee wordt de militaire rol van het Verenigd Koninkrijk inderdaad gekoppeld aan een buitenlands beleid volgens een bepaalde voorkeur (preferentie). Ingrijpen gebeurt dus bij voorkeur omwille van een humanitaire noodzaak (Rynning, 2003:5). Belangrijk is dat de rol van de strijdkrachten aangepast wordt. Waar het VK tot dan toe verkoos om een autonome militaire macht te hebben, wordt deze nu functie van de politiek. Strijdkrachten zijn een middel, een “tool”, om een beleid uit te voeren.

De rol die het Verenigd Koninkrijk dan internationaal nog te spelen heeft, zal hier uit voort vloeien. Het is aannemelijk dat de Labour partij inderdaad de steun van de bevolking had om de strijdkrachten om te vormen met een welbepaald doel voor ogen: humanitaire operaties. Als hierbij de mogelijkheid bestaat om dit samen met andere Europese partners te doen is dat een win-win situatie. Men kan door samen te werken en te coördineren de kosten drukken. Het is mogelijk om meer te doen met minder geld: de kiezer zal een afname van de belastingsdruk niet ongenegen zijn, zeker als dit ogenschijnlijk geen gevolgen heeft.

In 1997 moest de Conservatieve partij van John Major het onderspit delven in de nationale verkiezingen. Het verlies van de regering en de daarop volgende oppositiekuur bracht de partij in eerste instantie weinig op. Onder haar regeringen had het Verenigd Koninkrijk de Falklandsoorlog uitgevochten en Europa geschoffeerd met het motto: “I want my Money back”. Traditioneel hadden de Conservatieven een verdere integratie met de Europese Unie op een laag pitje gezet, en dit standpunt maakte ook de rode draad uit van haar buitenlands beleid (O’Donnel & Whitman, 2007:255). Dat het Verenigd Koninkrijk een kernmacht was en haar rol in de wereld moest spelen kreeg een knauw tijdens de gebeurtenissen in de Balkan. De kiezers hadden voluit de standpunten van Labour gesteund. De Conservatieve partij kon hier weinig tegenover zetten en incasseerde zware verliezen[26].

Tijdens de regering Blair heeft de Conservatieve partij geprobeerd om ontevreden burgers aan boord te halen en weg te halen uit het kamp van Labour. Hiermee probeerde men een alternatief te bieden dat steeds meer aan steun won tijdens de oorlog in Irak. De Conservatieven waren niet tegen een ingrijpen tegen de Irakese dictator “an sich” en hechtten dus, in tegenstelling tot Labour, meer belang aan de transatlantische relatie (Van Orden, 2004). Dat Labour samenwerkte met de Fransen stootte op verzet, minder vanuit economisch oogpunt maar wel omwille van een nationalistische visie. De rol van het Verenigd Koninkrijk lag voor de Conservatieve partij binnen de NAVO: een Europese Defensiepolitiek, ook al was daar steun voor aanwezig, moest ondergeschikt zijn aan het Angelsaksische project (Cornish & Edwards, 2005:815). Daarbij kwam ook nog dat een ingrijpen enkel en alleen op humanitaire basis volgens de Conservatieven geen hout sneed: ook om andere belangen was het gebruik van geweld mogelijk. De preferenties van de Conservatieve partij en de subset van het electoraat dat ze vertegenwoordigde waren dus wezenlijk anders dan die van Labour. De band met de Verenigde Staten (special relationship) moest behouden blijven, ook al zou dat ten koste gaan van Europees politiek krediet. Nochtans stelt de bevolking meer vragen bij de Britse samenwerking met de VS dan dat de politieke partijen dat doen (Meyer, 2005:545).

De theorie van Moravcsik geeft inderdaad aan dat er sprake is van een doorgeven van preferenties. Beide politieke partijen hebben andere oplossingen voorgesteld op de vragen die de verschillende sociale actoren zich stelden. De toekomstige rol van het Verenigd Koninkrijk in de wereld en de vraag welke banden er met de voornaamste partners moesten worden aangegaan werden anders ingevuld. Het is niet correct om te stellen dat de burgers zich volledig achter één visie zouden geschaard hebben, maar het is wel zo dat de Labour partij een sterk mandaat kreeg. Een partij belichaamt echter steeds een subset van het electoraat; haar leden verdedigen ook regionale en particuliere belangen die genivelleerd worden op het nationale niveau. Dit inzicht kan verklaren waarom er in beide partijen voor- en tegenstanders waren van de oorlog in Irak: de preferenties van een subgroep van de partij stonden haaks op wat de regering uitvoerde. Op bepaalde ogenblikken was de dissidentie binnen de eigen Labour-partij groot te noemen. Hiermee wordt aangetoond dat een top-down benadering vanuit de partij minder voor de hand ligt om het ongenoegen van de achterban te bezweren. Een bottom-up protest vormt dus, volgens de theorie van de LIR, de perfecte illustratie van de voorkeuren van sociale actoren.

In 1997 slaagde Labour er in om na een decennialange oppositie de Conservatieven ten van te brengen. Volgens sommigen ging het om een historisch ogenblik omdat de regeringen van Tatcher en haar opvolger Major hun stempel hadden gedrukt op de Britse samenleving. De kersverse premier Tony Blair wilde de banden met het Europese vasteland verbeteren omdat, zo meende hij, het Verenigd Koninkrijk anders de integratie zou mislopen. De situatie die de regering Blair echter erfde was niet zo gunstig. De Europese integratie was tot dan toe voornamelijk het werk geweest van een goede samenwerking tussen Duitsland en Frankrijk (Miskimmon, :33). Het VK had zich door toedoen van Tatcher verder geïsoleerd na het verkrijgen van de “rebate”[27]. De preferenties van de regering Blair werden door de sociale actoren, en dit geval door de verkiezingsuitslag, gesteund waardoor een charmeoffensief naar het vasteland van start kon gaan.

Het doel van de nieuwe regering bestond er in om invloed te kunnen uitoefenen binnen de Europese Unie. Daarvoor moest er eerst puin geruimd worden en voorzichtig afgetast worden of er met de andere Europese partners te praten viel. Premier Blair vond in Jacques Chirac een goede gesprekspartner als het ging om defensie gerelateerde onderwerpen. Beide landen konden een opsteker wel gebruiken en de haast waarmee het akkoord van Saint-Malo werd afgesloten doet vermoeden dat over de gevolgen minder lang was nagedacht. Zelfs wanneer het ESDP een tegengewicht moest vormen voor de mislukte toetreding tot de monetaire unie (Deighton, 2002:725), betekent dit niet dat hier enkel realisme als verklarende theorie speelt. Het is binnen de LIR perfect mogelijk te verklaren waarom de steun voor de muntunie te klein was en deze voor een defensiesamenwerking merkelijk groter; het verschil in preferenties schept inderdaad een andere context.

Een eerste brandje moest geblust worden door de nieuwe regering toen de Amerikaanse regering uitleg vroeg over het bovenvermelde akkoord. De Amerikanen wilden weten wat deze samenwerking op defensiegebied precies betekende. De preferenties van de Amerikaanse regering bestonden uit het behouden van de globale hegemonie en een vermindering van de belastingsdruk. Om deze preferenties waar te maken streefden de VS naar een “sharing the burden”. De VS wilden immers dat Europa meer verantwoordelijkheden zou opnemen en meer geld zou besteden aan defensie.
De regering Blair koos voor een duale aanpak (Dover, 2005:519) (Seldon & Kavanagh, 2005: 450). Het begrip “spin” doet hier zijn intrede en wordt bijzonder belangrijk omdat de mate waarin de actoren in het buitenland kunnen overtuigd worden de marge van de onderhandelingen kunnen vergroten of verkleinen. Naar de Amerikanen toe werd, conform de theorie van de LIR, niet aangestuurd op confrontatie: de kosten en risico’s waren immers te hoog. Naar Frankrijk liet men uitschijnen dat het wel degelijk ging over een “Europees” samenwerkingsverband en dit in competitie met de VS. Zodoende slaagde de regering Blair er in om delicaat te koorddansen waarbij beide partners de overtuiging hadden dat hun samenwerking met het VK op het goede spoor zat (Dover, 2005:520-522). Er werden meer risico’s genomen door Frankrijk aan te halen via deze beloftes; een conservatieve regering zou waarschijnlijk, omwille van andere voorkeuren, dit niet gedaan hebben. Ook naar de publieke opinie toe kon men vasthouden aan de preferenties van de sociale actoren: Europa was een stap dichterbij gekomen en de Angelsaksische partner zag er, voorlopig althans, geen graten in.

De steun van de Britse publieke opinie voor de inval in Afghanistan was al te niet sterk, maar de regering kon wel doen geloven dat een ingrijpen gerechtvaardigd was. De Verenigde Staten van Amerika, een “trouwe bondgenoot”, kon inderdaad na de aanslagen van 11 september 2001 op veel krediet rekenen. Het bewind van de Taliban was in veel opzichten in strijd met de Britse, Amerikaanse en mits wat extrapolatie ook met de “Westerse Waarden”. Het probleem van de “rechtvaardige” oorlog plaatste Labour waarschijnlijk voor een groter dilemma dan de Conservatieven[28]. Tony Blair had immers voorgehouden dat humanitaire redenen de voorwaarde bij uitstek waren om met geweld in te grijpen, een andere legitimatie bleek minder eenvoudig te verkopen (Seldon & Kavanagh, 2005:448). Een formele zege van de VN zou elke oppositie tegen een gewapend ingrijpen de mond hebben gesnoerd, maar binnen de VN kon men enkel overeenstemming bereiken over een resolutie die stelde dat Osama Bin Laden moest uitgeleverd worden. Verder geraakte men niet. Gelukkig liet Afghanistan de Britse regering de mogelijkheid om actief mee te werken aan het diplomatieke smeedwerk om een coalitie te vormen. De rol van het Verenigd Koninkrijk binnen de internationale gemeenschap werd zo, ook voor de Britse publieke opinie, belangrijker. Hierdoor kon men het imago bijspijkeren van een Britse regering die enkel nog “verantwoorde” oorlogen zou voeren en van strijdmachten die meer doen dan louter militaire operaties. Bovendien was er voor de Verenigde Staten geen probleem voor wat betreft de “special relationship”: het land verkreeg de coalitie die ze wilde en de Britten gingen prat op het multilaterale karakter ervan.

Voor Europa betekende de deelname van het Verenigd Koninkrijk aan het ESDP een welgekomen toenadering: de betrekkingen met Frankrijk verbeterden en ook Duitsland leek gewonnen voor een deelname. Belangrijk voor de Britse regering was het diplomatieke gewicht dat de Europese Unie kreeg (Anderson & Seitz, 2006:37). De EU3 (Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Duitsland) zouden later immers een poging ondernemen om Iran te overtuigen af te zien van proliferatie. De Verenigde Naties zouden in de plannen van de regering Blair het forum worden waar problemen moesten worden opgelost.

De deelname van het Verenigd Koninkrijk aan de inval in Irak betekende een diplomatiek dieptepunt. De relaties met de Europese partners waren grondig verzuurd. Eigenlijk had de regering Blair geen keuze willen maken tussen de Atlantische band met de VS of de goede relaties met de Europese partners . Maar als er dan toch gekozen moest worden, dan zou dat ten voordele zijn van de Atlantische band. De “Special Relationship” leek een een hogere prioriteit te hebben dan de Europese band, ook al slikte de publieke opinie de samenwerking met de VS voor Irak niet van harte. We kunnen via de LIR ook hier een verklaring geven. De invasie van Irak leek in de ogen van de sociale actoren niet overtuigend gerechtvaardigd. Er was immers geen sprake van een humanitair ingrijpen en eerdere operaties waren nog niet afgelopen. De hoop die Blair had gekoesterd om via de “special relationship” invloed te kunnen uitoefenen wanneer de Amerikanen zouden aanvallen, kunnen we koppelen aan de preferentie voor internationaal krediet. Maar de rol die van het Verenigd Koninkrijk verwacht werd bestond niet enkel uit “een sterke internationale rol”, maar ook uit die van voorstander van “legitimiteit”. Het feit dat de regering Blair het eerste argument blijkbaar belangrijker vond dan het tweede brak hen zuur op (Forster, 2006:1045). We moeten hier echter wel nuanceren dat het VK getracht heeft om de Amerikaanse regering te winnen voor een resolutie van de VN veiligheidsraad. Toen die er na een tweede poging niet kwam, wilden de Verenigde Staten van Amerika niet meer wachten en werd tot actie overgegaan.

Bij de analyse van de sociale actoren en het gedrag van de regering Blair komen kenmerken naar boven die inderdaad een verklaring kunnen bieden voor de rol van het Verenigd Koninkrijk. De steun van de publieke opinie voor het gevoerde beleid lijkt inderdaad een bepalende factor te zijn geweest. De stappen voor een Europees Defensiebeleid werden door de Britse publieke opinie en door haar partijen gesteund, al blijft de speciale relatie met de Verenigde Staten behouden (Seldon & Kavanagh, 2005:452).

Belangrijk om hierbij op te merken is dat bij de ontwikkeling van het ESDP het standpunt van het Verenigd Koninkrijk op welbepaalde tijdstippen als scharnierpunten moeten gezien worden. We kunnen veronderstellen dat de steun voor een Europees Defensie- beleid al van voor 1997 aanwezig was en tot op heden nog altijd bestaat. Maar de beslissingen van de regering Blair in 1998 en in 2003 creëerden immers de noodzakelijke voorwaarden voor een daadwerkelijke uitbouw (Coelmont 2007). Tevens moet men stellen dat internationaal gezien het ESDP niet van start had kunnen gaan zonder de goedkeuring van de machtigste deelnemer binnen de NAVO structuur: de Verenigde Staten van Amerika (Howorth, 2005:14-15).

De wil om de band met Europa aan te halen, zonder dat de speciale band met de Verenigde Staten onder druk komt te staan, is een zeer moeilijke oefening. Het ESDP is ontwikkeld onder de vleugels van de NAVO. Telkens als de relatie tussen de VS en de Europese lidstaten, waaronder ook het VK, verslechtert wint het ESDP aan belang en worden er meer middelen aan toegewezen. (Anderson & Seitz, 2006:37) (Howorth, 2005:15). De preferenties van de sociale actoren sturen de regering van het VK in dergelijke periode niet naar een situatie van internationale concurrentie, want de externaliteiten zijn te groot (Dunne, 2004:908-909). Inzake de relaties met de Europese partners heeft het Verenigd Koninkrijk ook een politiek willen volgen die doublures (concurrentie) uit de weg wilde gaan. We merken hier echter wel bij op dat het Britse standpunt, ogenschijnlijk paradoxaal, meer militaire concurrentie stimuleert. Zoals reeds gesteld krijgt het ESDP, wanneer de relaties tussen het VK en de VS bekoelen, meer middelen toegewezen. Omgekeerd is het zo dat een versterkte Atlantische samenwerking concurrentie met de Europese partners betekent. Onlogisch is dit, volgens de theorie van de LIR, allerminst omdat de Britse preferenties bepaalde prioriteiten kennen. Het VK heeft namelijk meer te verliezen bij een concurrentiesituatie met de VS dan met de Europese partners. Deze dubbele positie, waarbij men steeds aan een zijde concurrentie en aan een andere zijde complementariteit kent, stelt de Britten in staat om voordelen van beide kampen binnen te halen. Binnen de Europese constructie voert het VK een zelfde politiek waarbij de Europese partners meer en meer onderling verwisselbaar worden: het maakt niet uit met welke (bereidwillige) grote lidstaat het VK in Europa zal samenwerken. Zowel Duitsland als Frankrijk zijn potentiële partners voor verdere integratie wanneer de VS het VK politiek buitenspel zet (Lindley-French & Algieri, 2004:24). Een mooie illustratie van deze politiek is het gebruik van het Europese concept van de civiel/militaire capaciteit als hefboom tegenover de VS. De Europese landen vormen met deze capaciteit als het ware een complementaire structuur tegenover het Amerikaanse buitenlandse beleid (Anderson & Seitz, 2006:37, Crowe, 2003:539) (Howorth, 2005:15).

Ook de verontwaardiging van de Britse publieke opinie bij de deelname van het VK aan de invasie van Irak in 2003 kan op die manier bekeken worden. Waarschijnlijk kon de regering op dit specifieke thema zich niet verzekeren van een grote meerderheid van de preferenties van de sociale actoren. Maar dit werd dan gecompenseerd door het feit dat de regering politiek gezien minder kwetsbaar was in die bewuste periode en dat aan de preferentie om de band met de VS te behouden voldaan werd. Bovendien werd misschien de onenigheid over dit thema genivelleerd door de binnenlandse politiek die de regering voerde. Zoals de theorie van de LIR stelt: de analyse van het binnenlandse beleid kan hierop een uitbreid antwoord bieden. Op het internationale niveau echter blijven de wrijvingen en samenwerking met andere landen van belang.

De theorie van “Liberal International Relations” is in staat om de samenwerking en meningsverschillen van het Verenigd Koninkrijk met andere landen in kaart te brengen. Ze kan verder ook gebruikt worden om de verschillende mogelijkheden voor een toekomstig beleid na te gaan. In dit laatste deel gaan we in op de mogelijke standpunten die het VK er ten aanzien van het ESDP kan op na houden. We zullen in eerste instantie vertrekken van de onderstelling dat er geen bruuske veranderingen in de preferenties van de sociale actoren zullen plaatsvinden. Gebeurtenissen die een sterke impact op de internationale politiek kunnen hebben, zoals de aanslagen van 9 september 2001, zijn niet concreet te voorspellen.

Samen met Labour nam de Britse regering de handschoen op om een Europees Defensiebeleid op poten te zetten. Over de uiteindelijke bedoelingen werd zowel naar Frankrijk als de VS halfslachtig gecommuniceerd. De preferenties ten aanzien van een verdere Europese toenadering werden daarmee gehoord en het is onwaarschijnlijk dat hier een directe trendbreuk te verwachten valt. Het Verenigd Koninkrijk telt nog steeds een groot aantal sociale actoren die sceptisch staan tegenover de Europese Unie en dit feit kan niet los gezien worden van de bestaande “special relationship” met de VS. De opvolger van Tony Blair, Gordon Brown, hanteert een andere vorm van omgang in de contacten met de Amerikanen. De kritiek dat het Britse beleid te hard was afgestemd op dat van de VS krijgt hiermee een eerste antwoord. Misschien heeft de regering Blair een foute inschatting gemaakt, door te hopen dat men de Amerikaanse partners kon beïnvloeden. In elk geval dringt een nieuw evenwicht zich sindsdien wel op. De vaststelling dat er een Europees “tegengewicht” nodig is, als de Amerikaanse partner niet voor beïnvloeding vatbaar is, geeft voeding aan deze trend.

Sinds 2003 heeft het Verenigd Koninkrijk meer steun en middelen aan het ESDP toegezegd, waarmee op langere termijn toch een belangrijk engagement is aangegaan. We kunnen stellen dat de preferenties van de sociale actoren de Britse regering misschien dwingen tot en meer terughoudende koers, maar een aangegaan engagement wenst men wel na te komen (Coelmont, 2007). De oorlog in Irak heeft aangetoond dat ook een “hypermacht” zoals de Verenigde Staten niet in staat is tot een effectieve bezetting en heropbouw. Daarvoor heeft niet de middelen, noch de multilaterale steun. Een nieuwe ambtstermijn voor Labour, gesteld dat ze inderdaad een meerderheid van de preferenties in acht neemt, zal geen radicale breuk met zich mee brengen. Men mag verwachten dat de banden met Europa sterker zullen worden gemaakt en dat een meer zakelijke dialoog met de VS zal gevoerd worden. Dit betekent echter niet dat de bestaande “special relationship” met de VS in vraag wordt gesteld of dat deze zou inboeten aan direct belang. Labour heeft van de strijdkrachten een werktuig in dienst van de politiek gemaakt en zal dit in de toekomst niet willen veranderen (Forster, 2006:1045). Maar dit instrument moet wel worden ingezet met een duidelijke legitimiteit; het is aan de opvolger van Blair om te leren uit de fouten die gemaakt werden.

In het Verenigd Koninkrijk heeft de Conservatieve partij lang van geen hout pijlen weten te maken. Wat betreft het ESDP hebben ze echter wel een andere (electorale) visie ontwikkeld. In tegenstelling tot een regering van Labour, ziet deze partij een herwaardering van de NAVO als een belangrijke doelstelling. Het ESDP wordt dan ook niet gezien als een Europees element, maar als een structuur die terug onder de NAVO moet geplaatst worden (Van Orden, 2004). Ondertussen hebben de Britse strijdkrachten een toenemende mate van politisering gekend en het valt te verwachten dat dit zo behouden blijft. Misschien bestaat er een bijzonder grote voorkeur van de publieke opinie om “militaire opties” als een politiek instrument te behouden, maar dan stelt zich nog de cruciale vraag: waarom en wanneer mag men overgaan tot het gebruik van geweld (Seldon & Kavanagh, 2005:451)?

Buiten de voorkeuren van de politieke partijen die hun preferenties uit de sociale actoren puren, zijn er bepaalde elementen die een verankering verzekeren. Toen in 2003 de band met de Europese partners een dieptepunt kende, maakte het Verenigd Koninkrijk een diplomatieke inhaalbeweging. De oprichting van het “European Defense Agency” (EDA), de geplande Europese vrije markt voor defensie gerelateerde industrieën en de betrekkelijk sterke onderhandelingspositie hebben hoge baten gecreëerd. Betekent dit dat deze integratie onomkeerbaar is? Het antwoord hierop is negatief. Maar er zijn wel belangrijke multilaterale stappen gezet en een win-win situatie is, zelfs al bestaat er een verschil in preferenties, aantrekkelijk (Keohane et al, 2007:P26). Wat zijn nu de voordelen van een sterkere samenwerking?

Zoals gesteld in voorgaand schrijven zorgde een complementaire ingesteldheid tot voordelen. Deze voordelen moeten voor het Verenigd Koninkrijk steeds vanuit twee standpunten gezien worden: een stroeve of vertroebelde Angelsaksische samenwerking versterkt het Europese luik en omgekeerd. De ontwikkeling van het EDA biedt voor de Britse industrie (en dus ook voor werkgelegenheid) nieuwe kansen. Wanneer een regering beslist om uit deze samenwerking te stappen brengt dit een relatief hoge kost met zich mee (Hartley, 2006:478). Men doet er dus best aan om verder samen te werken of in het slechtste geval een status-quo te verzekeren. Misschien nog belangrijker is het feit dat men via samenwerking binnen het ESDP contacten legt met andere Europese landen. Ook de NAVO biedt een samenwerkingverband, maar dat is minder toegespitst op de postconflict situaties. De Petersberg-taken bieden de landen van de Unie bovendien de mogelijkheid om deel te nemen binnen de eigen mogelijkheden. Hierdoor kan men op termijn gespecialiseerd (en dus kostenbesparend) werken, ook binnen NAVO-context. De Conservatieven in het VK miskennen dus om electorale motieven het functionele en complementaire karakter van het ESDP (Coelmont, 2007). Essentieel voor dit denken is dat samenwerking, gekoppeld aan operationele ervaring en taakverdeling, banden schept (Edmunds, 2006:1074-1075) (Howorth, 2005:17). Het gaat dan echter niet om een “special relationship” met het Europese continent, maar het is alvast een stap in de goede richting.

Aangezien de Europese Unie binnen het gemeenschappelijk buitenlands - en defensiebeleid een aantal operationele successen kan voorleggen, zou het zelfs voor een Eurosceptische regering kostbaar lijken om uit te treden. Misschien biedt net de relatief sterke positie die de regering Blair in Europa verworven heeft, nieuwe kansen voor de opvolgers, ongeacht over welke Britse partij het gaat (Coelmont, 2007). Een Europees samenwerkingsverband, en hier hoeven we geen onderscheid te maken over welk beleid het dan gaat, is interessant voor het Verenigd Koninkrijk wanneer ze er relatief gezien zelf voordeel bij doet. En dat lijkt vooralsnog het geval.

Uit kostenbesparend en politiek oogpunt is het EDA een schot in de roos. Hiermee komt men tegemoet aan de preferenties van de sociale actoren (wat electoraal interessant is) zonder een (NAVO-)partner te benadelen. Bovendien hoeft de competitie met NAVO of de Verenigde Staten als hegemoniemacht niet te worden aangegaan (Howorth: 2005,11). Hierdoor kan het Verenigd Koninkrijk samen met haar Europese partners, en meer in het bijzonder Frankrijk en Duitsland, de status van regionale macht verwerven (Janning, 2005:832-833). En dat is, gezien de nationale en internationale preferenties die de Britse sociale actoren naar voren schuiven, ruim voldoende.

De theorie van “Liberal International Relations” blijkt in staat te zijn om een belangrijk aantal facetten van de houding van het Verenigd Koninkrijk tegenover het ESDP te verklaren. De Britse publieke opinie heeft de Labour partij in 1997 het vertrouwen gegeven om de band met het Europese vasteland aan te halen, zij het op een zeer voorzichtige wijze. De preferenties waar de regering Blair rekening mee moest houden waren primo dat de band met de VS behouden moest blijven en secundo dat ook Europa aandacht moest krijgen. Men mag stellen dat dit Blair ook grotendeels gelukt is.

Dat er in de Britse publieke opinie geen steun bestond voor een toetreden tot de muntunie werd gecompenseerd door de deelname van het VK aan een Europese defensiepolitiek. Dit kan aan de hand van de LIR verklaard worden. Tevens werd door de publieke opinie het signaal gegeven dat militair ingrijpen mogelijk moest zijn, maar wel zonder een verhoging van het defensiebudget. Omwille van redenen van efficiëntie werd daarom een hand uitgestoken naar het Europese vasteland. Een gewapende interventie moet vanuit de preferentie van de Britse sociale actoren echter ook steeds gelegitimeerd zijn. Men heeft kunnen vaststellen dat de Britse publieke opinie niet overtuigd was van de gerechtvaardigheid van de invasie van Irak. Bijgevolg was er tegenstand tegen het ingrijpen en zelfs dissidentie binnen de partij. Wanneer de regering Blair, met aantoonbare humanitaire redenen, besloot om ergens in te grijpen, in samenwerking met Europese landen en met de zegen van de VN, was de tegenstand veel minder groot. Tevens kan men besluiten dat de Britse eerste minister is ingegaan tegen de preferenties van de achterban door de “Special relationship” met de VS belangrijker in te schatten dan de preferentie van legitimiteit. Nochtans was de wil om Europa dichterbij te brengen en te voldoen aan de belofte om een “force for good in the world” te zijn, inherent aanwezig. Deze historische fout zal hem dan ook blijven achtervolgen.

De regering Blair is met haar deelname aan het ESDP wel trouw gebleven aan de wil om geen concurrentie aan te gaan met de Verenigde Staten ( een streven naar de status van supermacht). Door de strategie om een complementaire Europese capaciteit uit te bouwen werd aan de preferenties, die ze van de basis had meegekregen, voldaan. Hiermee heeft het VK zich van een stevige positie in de Europese Unie kunnen verzekeren en werd de as Parijs-Berlijn afgezwakt. Het ESDP heeft onder impuls van Blair internationaal aan belang gewonnen en verzekert het VK van een Europese verankering. De bruikbaarheid van de Europese civiel/militaire capaciteit wordt ook door de VS stilaan onderkend waardoor, vooral dankzij Britse inspanning, een meer volwassen transatlantische dialoog kan gevoerd worden.

Het lijkt waarschijnlijk dat het ESDP, omwille van de Britse ambigue houding, in de toekomst nog aan belang zal winnen. De tweeslachtige houding stelt het Verenigd Koninkrijk namelijk in staat om de Europese militaire capaciteit uit te breiden als de VS de Britse houding negeert en biedt aan de EU-lidstaten de mogelijkheid om een rol als civiel/militaire regionale macht in de wereld te spelen. Hiermee voldoet de regering aan de preferenties om enerzijds de band met de VS te behouden maar anderzijds ook om effectief, daar waar nodig, legitiem (humanitair) in te grijpen in een Europees verband. Met Gordon Brown lijkt het eigenwijze eiland alleszins toch een bescheiden stap in de richting van Europa te doen.

[1] Dit verdrag werd getekend op 17 maart 1948 en droeg de handtekening van de Franse, Britse, Belgische, Luxemburgse en Nederlandse regering.

[2] Deze taken werden vernoemd in het verdrag van Maastricht van 1997. De WEU kreeg hiermee een bijzondere rol toebedeeld om defensievoorzieningen te voorzien, maar werd later ondergebracht in de Europese Unie.

[3] Duitsland heeft net zoals Japan afgezien van het ontwikkelen van kernwapens na wereldoorlog twee. Beide landen hadden omwille van historische redenen, het aanzetten tot de wereldoorlog, geen militaire intenties om buiten de eigen landsgrenzen op te treden.

[4] Toch zouden beide landen in een aantal opzichten wel eigen capaciteit willen behouden. Zo kennen zowel de Britse als Franse legers nog steeds eenheden die dezelfde taken uitvoeren.

[5] Op 13 september kopte de Franse krant Le Monde: “Nous sommes tous Américains”: de Westerse waarden werden door terroristen onder vuur genomen en daarvoor leek een gezamenlijk optreden noodzakelijk.

[6] Tijdens de oorlog in Afghanistan van 2001 werd een belangrijk deel van de grondoperaties uitgevoerd door Afghaanse strijders van de “Noordelijke Alliantie”.

[7] Naar Amerikaanse militaire doctrine wordt er uitgegaan van het verzekeren van luchtsuperioriteit alvorens grondtroepen in te zetten. Hierbij wil men het aantal slachtoffers onder eigen rangen tot een strikt minimum houden. Ook het Verenigd Koninkrijk hanteert deze strategie, omdat ze binnen NAVO-verband als standaard geldt.

[8] Deze bepalingen drukken formeel uit welke taakverdeling er tussen de NAVO en de EU bestaat.

[9] De Franse regering wilde beroep doen op “strategic airlift” vanuit de NATO maar kreeg deze omwille van de Amerikaanse inspanningen in Irak niet. Uiteindelijk ging men, doordat de EU deze capaciteit niet had, over tot het huren van Oekraïense vliegtuigen. Dit veroorzaakte een diplomatiek incident tussen Frankrijk en de VS.

[10] Ook Egypte en Saudi-Arabië hadden een terroristische organisaties als dan niet oogluikend op hun grondgebied.

[11] Volgens de Bush-doctrine bestaat er geen onderscheid tussen terroristen enerzijds en zij die hen steun of onderdak bieden anderzijds.

[12] Deze aanduiding werd gegeven aan Frankrijk, België, Duitsland en andere landen die weigerden deel uit te maken van de coalitie. De Amerikaanse minister van Defensie, Donald Rumsfeld wilde zo (spottend?) duidelijk maken dat de Europese Unie verdeeld was over het vraagstuk Irak.

[13] De toenmalige Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken, Collin Powell pleitte binnen de regering Bush ook om de goedkeuring van de VN te verkrijgen nog voor de invasie van start zou gaan.

[14] PSC – Political and Security Committee (ook: COPS)

[15] EUMC – European Military Committee

[16] Andere Europese landen beschuldigen de VS ervan om via ECHELON spionage op Europese bondgenoten te plegen.

[17] EUMS – European Military Staff

[18] Het Eurocorps hangt niet af van een bepaald militair gezag, maar kan er wel onder geplaatst worden.

[19] Dit idee werd geformuleerd op 18 januari 2004. Deze Battle groups staan onder het bevel van een “leidende natie” waarbij het VK een sterke rol heeft gekregen

[20] Het is ook mogelijk dat deze eenheden in Afghanistan gestationeerd worden.

[21] Supreme Headquarters Allied Powers Europe, het NAVO-hoofdkwartier.

[22] Wel benadrukte premier Brown de goede verstandhouding met het Amerikaanse volk.

[23] Dit kan genuanceerd worden: het hoeft hierbij niet strikt te gaan om de behartiging van particuliere belangen. Overheden voorzien ook publieke goederen waar niet enkel een meerderheid beter van wordt.

[24] Voor democratische regimes geldt dat de steunende subgroep van de bevolking betrekkelijk groot moet zijn. In niet-democratische regimes is deze groep veelal kleiner. Deze subset van het electoraat heeft individueel meer te winnen dan binnen een democratisch systeem. Omdat deze analyse uitgaat van een democratisch regime besteden we verder geen aandacht meer aan de verschillen in particuliere goederen die een steunende groep verwerft.

[25] Sommige auteurs menen dat coalitieregeringen stabieler zijn omdat ze slechts door samenwerking hun verkiezingsbeloften kunnen waarmaken. Het opgeven van deze samenwerking en door de kiezers beoordeeld te worden is niet zonder risico.

[26] Een uittredende regering heeft een zwakkere positie dan de oppositie tijdens verkiezingen omdat ze wordt afgerekend op haar resultaten. De uitdager moet/kan eigen successen niet voorleggen en hoeft dat ook niet. Men spreekt dan ook over het: “Incumbent disadvantage”.

[27] Haar opvolger, John Major, zou elk beleid dat een verdere Europese integratie beoogde kelderen omwille van onder meer de blokkade van Brits rundsvlees.

[28] Het zal vooral de partij van Liberal Democrats zijn die verzet tegen de interventies van Blair aanvoert.