La problematique du deficit democratique traitee par la convention. La question du rôle des parlements nationaux dans l’Union. (Olivier Coudevylle)

L’Europe a suscité depuis ses débuts des sentiments ambivalents: ce n’est pas un état et pourtant bien plus qu’une organisation internationale, pas encore un état fédéral mais ayant déjà dépassé le stade de la confédération pure et simple; pas encore un régime politique simple et fort, mais déjà liés les uns aux autres par une Charte des droits fondamentaux un certain nombre d’états,; sans constitution, mais sur la voie d’approuver un document qui en possède beaucoup d’attributs.[1]

Le débat sur le déficit démocratique illustre un élément incontournable de l’intégration européenne: à cause de l’incertitude sur le but final du projet, à cause de la grande variété de points de vue sur le sujet et de traditions en général, et aussi vu l’évolution du projet depuis les premiers jours (coopération entre six pays dans le cadre d’une organisation régionale), le processus a été lent, désordonné et incrémental. Aujourd’hui, les parlements nationaux sont perçus comme un des remèdes contre ce déficit démocratique. La Convention sur l’Avenir de l’Europe a eu (entre autres) pour rôle de se pencher sur le problème du déficit démocratique. André Frossard a dit: «L'Europe cherche, avec raison, à se donner une politique et une monnaie communes, mais elle a surtout besoin d'une âme.», et c’est un peu de cette âme qu’il s’est agit durant toute la durée de la Convention sur l’Avenir de l’Europe. On a ‘rediscuté’ du fond, des bases du projet européen, et cela au vu de l’ampleur de la tache, pour la première fois dans l’histoire de l’intégration européenne.

Voyons de plus près ce que la Convention a fait sur le rôle des parlements nationaux au sein de la problématique du déficit démocratique: «Discussing the role of national parliaments in the European architecture may already appear as a first mean of enhancing this role: it raises the awareness for the existing powers they have and which they may use to a greater extent. […]it allows to evaluate or develop new proposals how the role of national parliaments could be enhanced for the sake of democracy, transparency and effectiveness.»[2]

Dans une première partie, nous éclairons divers éléments: les définitions conceptuelles, la délimitation du champ de travail, la question de recherche et la méthode de travail. Dans la deuxième partie il s’agit de présenter la Convention sur l’Avenir de l’Europe et la Déclaration de Laeken qui l’a précédée. Ensuite nous analyserons les différentes phases des travaux de la Convention en mettant l’accent sur tous les éléments qui concernent le rôle des parlements nationaux comme aspect de la problématique du déficit démocratique.

Je tiens à remercier toutes les personnes qui m’ont supportés durant la rédaction de ce mémoire, en particulier mes parents, mon frère et ma famille. Un grand merci à Nathalie, sans qui ce mémoire aurait enfreint plus d’une règle de la grammaire française. En dernier lieu, je tiens à rendre hommage à tous mes amis et étudiants de l’IEE, qui ont rendu cette année inoubliable.

Examinons tout d’abord les définitions des termes ‘démocratie’ et ‘légitimité’. Jachtenfuchs définit la démocratie de la façon suivante: «By democracy, I understand a ‘institutionalisation’ of a set of procedures for the control of governance which guarantees the participation of those who are governed in the adoption of collectively binding decisions.»[3], et donc la participation à travers des institutions représentatives et élus. alors que Weiler définit la légitimité comme suit: «By legitimacy, I understand a generalised degree of trust of the addressees of the EU’s institutional and policy outcomes towards the emerging political system. A directly binding the residents of its constituents Members without prior and individual assent of each national government requires more than the formal approval of founding treaties and their subsequent amendments.»[4]

Venons-en alors à la notion de ‘déficit démocratique’ à proprement parler. Maurer définit comme suit la notion de déficit démocratique: «Je définirais le ‘déficit démocratique’ du processus de l’UE comme un vide entre les prérogatives rattachées aux institutions et transférées au niveau de l’Union d’une part, et le contrôle que le Parlement européen et les parlements nationaux exercent sur elles, d’autre part: les compétences législatives ont été constamment déplacées du niveau du parlement national vers celui du Conseil des Ministres, sans pour autant et parallèlement inclure le Parlement européen en tant que partenaire sur le même pied d’égalité, dans le processus législatif de la CEE/UE.»[5] Maurer reste ainsi dans la lignée de ce que Lord avait décrit comme la ‘légitimité parlementaire’.[6] Alors que Rovny, quant à lui, va dans un autre sens: le concept de déficit démocratique renvoie selon lui à la légitimité d’un régime politique.[7] En ce sens , il est constitué de deux concepts principaux. Le premier est lié à la structure. Un régime politique est censé être légitime si ses structures sont démocratiques, si le peuple (ou ses représentants) sont des acteurs souverains et ont le pouvoir de décision et si tous les acteurs politiques et toutes les institutions sont responsables devant le peuple. En plus de cela, un régime est censé être démocratique s’il est capable de mettre en œuvre des politiques – s’il est efficace. L’efficacité et la démocratie sont deux notions naturellement exclusives. Pour éviter un déficit démocratique, il est nécessaire d’avoir un équilibre sain entre ces deux notions. La seconde partie conceptuelle de la légitimité est liée à la perception par le public. Afin d’être légitime, un régime doit être perçu en tant que tel par le public. Ce concept, légèrement insaisissable, est crucial car un régime hautement démocratique et efficace peut être illégitime s’il est perçu en tant que tel.

Venons-en aux définitions à proprement parler. Le terme ‘déficit démocratique’ peut avoir selon Van Meerten[8] – qui a écrit un doctorat sur le sujet – beaucoup de significations dans le cadre de l’Union européenne. Notamment:

C’est un politologue britannique, David Marquand[10], qui a en premier avancé le terme ‘déficit démocratique’, dans le contexte du débat sur l’Assemblée Européenne de l’époque[11].

Le terme ‘déficit démocratique’ deviendra vite une arme manipulée par tous genres de groupements et d’hommes politiques à des fins diverses et variées. Comme l’explique Yves Mény, qui s’est spécialisé dans le domaine de la démocratie en Europe, l’attrait du concept de ‘déficit démocratique’ envers des groupes aussi divers à été rendu possible par sa nature imprécise.[12] Qu’est-ce exactement? Quelle importance a-t-il? Comment y remédier concrètement? Mény conclut sur l’histoire du débat initial sur le déficit démocratique du Parlement Européen: “but for all it’s imprecision, this too simple, not to say simplistic, slogan was effective in promoting change and forcing European political leaders to step (…) into a more open and accountable system of government.”[13]

En principe, et en suivant le raisonnement de Van Meerten sur ce point, si la définition est correcte, le déficit démocratique européen se limite aux champs non couverts par la procédure de codécision et où l’on applique le vote à majorité qualifiée.[14] Si la procédure d’application sur un projet législatif est la codécision et le vote à l’unanimité au sein du Conseil, on peut estimer que la responsabilité de la législation communautaire incombe aux parlements nationaux qui, dans ce contexte, sont aptes à contrôler leurs gouvernements respectifs.[15]

Philippe Schmitter avance deux raisons pour dire que, selon lui, il est urgent de régler le problème du déficit démocratique des institutions européennes: premièrement, les règles et les pratiques de la démocratie sont de plus en plus contestées au niveau national[16]. C’est ce que Gramsci appelle les «symptoms of morbidity»[17], e.g. la montée de l’abstention, le déclin du nombre de militants de partis politiques, une alternance élevée au niveau du gouvernement, une impopularité des hommes politiques en fonction, accusations tous azimuts de corruption politique, et plus généralement, une impression bien ancrée chez les citoyens que les démocraties occidentales n’arrivent tout simplement pas à les protéger. Deuxièmement, selon Schmitter[18], beaucoup d’éléments nous prouvent que les citoyens européens sont de plus en plus conscient de la façon dont les réglementations et directives européennes affectent leur vie de tous les jours, et qu’ils considèrent que ces décisions sont prises dans un lieu et par des personnes sur lesquelles ils n’ont pas de prise. «[…] sous l’appellation de ‘Bruxelles’, les citoyens sont incapables de repérer qui fait quoi. D’où l’émergence d’un véritable pouvoir virtuel dont l’anonymat prive le système politique européen d’‘accountability’, tout en faisant souvent de la Commission le bouc émissaire des gouvernements nationaux qui s’exonèrent ainsi de leur responsabilité. Le déficit démocratique qui en résulte occulte, en fait, la complexité d’un système politique qui véhicule une multitude de processus de décision dont la méthode communautaire est de moins en moins le prototype.»[19] Les européens se sentent, légitimement ou non, à la merci d’un processus d’intégration qu’ils ne comprennent et ne contrôlent pas.

Il y a probablement un lien entre ces deux tendances au sein de nos démocraties actuelles, mais en tout état de cause, il y a un danger pour l’avenir de la démocratie en Europe selon Schmitter.[20] Et il conclut: «admittedly , the grip of this double bind is still loose, but it is tightening. The national ‘morbidity symptoms’ show no signs of abating; the supra-national ‘permissive consensus’ shows no abundant signs of waning.»[21] Et Magnette conclut sur les tentatives de démocratisation de l’Union européenne: «La résorption de ce ‘déficit démocratique est, depuis lors, l’une des principales préoccupations affichées par les chefs d’Etat et de gouvernement. […]. L’exercice est doublement difficile. D’abord parce que l’on dénombre dans l’Union autant de conceptions de la démocratie qu’il y a d’Etats membres. Ensuite parce que, bien que l’Union ne soit pas un Etat, elle est la créature d’hommes politiques qui ne peuvent s’empêcher, en concevant ces réformes, de projeter sur elle les schémas étatiques. La démocratisation de l’Union européenne est dès lors un parcours sinueux. Un va-et-vient continu entre les exigences démocratiques des uns et des autres. Une oscillation permanente entre le mimétisme – qui incline à doter l’Union des traits du modèle parlementaire que les Etats européens ont en partage – et l’invention de traditions propres à son ordre constitutionnel singulier.»[22]

En dernier lieu, je tiens à préciser que l’utilisation du terme ‘Convention’ vise la Convention sur l’Avenir de l’Europe sauf indication contraire.

Le rôle des parlements nationaux n’est certes qu’un aspect du débat sur le déficit démocratique de l’Union européenne. Mais il me semble être l’un des plus importants: «the enhancement of the role of national parliaments is one of the constituent elements in the effort towards involving citizens in European developments, reducing the democratic deficit and enhancing legitimacy and transparency in the Union’s system of governance.»[23]

Graphique n°1: Contributions faites au sein Convention sur des thèmes de la problématique
du déficit démocratique au sens large à la date du 6 mars 2003.

Source: A. MAURER, The Convention, the IGC 2004 and European system development. A challenge for parliamentary democracy, Osnabrück, Stiftung Wissenschaft und Politik, p. 4.

On peut noter, à la vue de ce graphique, que les documents concernant des propositions ayant trait au rôle des parlements nationaux représentent la majeure partie des documents et/ou des contributions sur les thèmes du déficit démocratique au sens large. Cela permet de constater que le rôle des parlements nationaux a représenté le thème majeur des discussions sur le déficit démocratique au sein de la Convention.

Ce débat sur le rôle des parlements nationaux est aussi intimement lié à la double souveraineté de l’Union, puisque c’est une union de peuples et une union de nations: «National parliaments play a key part in the constitutional process of the European Union. […] Within a two-tiered system for the provision of legitimacy, direct democratic control must be strengthened through regular co-decision of the European parliament, but national parliaments acting as European parliaments are complementary and indispensable for the functioning of the European Union, which is a union of peoples (states) and a union of citizens.»[24] Comme nous allons le voir, le rôle des parlements nationaux s’est vu de plus en plus reconnu dans les dispositions des Traités respectivement de Maastricht et d’Amsterdam. «Dans la mesure où certaines compétences restaient du ressort du Conseil et où le Parlement européen éprouvait des difficultés à le contrôler, il était logique que les parlements nationaux prennent le relais en exerçant un contrôle plus étroit sur leurs gouvernements respectifs. […] Les gouvernements ont prudemment encouragé ce phénomène, s’engageant dans une déclaration annexée au Traité de Maastricht, puis dans un protocole annexé au Traité d’Amsterdam, à améliorer l’information fournie aux parlements nationaux sur les activités législatives de l’Union, et instaurant des délais susceptibles de leur permettre de débattre des textes à l’examen avant leur adoption.»[25] Pernice va plus loin: «[…] the European Parliament gives the European public authority direct legitimacy through its assent, co-decision, co-operation and opinions required under the legislative procedures laid down in Articles 192, 251 and 252 EC and referred to in the provisions of the Treaties conferring specific powers to the Community. Yet, no Community legislation will enter into force without the consent of the Council; and the only bodies which can provide democratic legitimacy and control to the Council are the national Parliaments.»[26]Maurer nuance toutefois tout de suite: «La tendance générale de renforcement du rôle des parlements nationaux par la ratification du traité de Maastricht s’explique aussi comme une conséquence d’un mécontentement populaire. Les parlements ne sont toutefois pas devenus une force d’opposition qui fait valoir les avis critiques du public.» [27] Ensuite, nous verrons que les déclarations qui ont précédés la Convention font toutes une place importante au sujet des parlements nationaux, et comme l’indique le mandat d’un des groupes de travail de la Convention: «Un des principaux défis pour l’avenir de l’Europe est de rapprocher l’Union européenne de ses citoyens. Pour ces derniers, l’Union apparaît souvent comme distante. Ils pensent que leur influence sur la prise de décision au niveau européen est trop limitée. Ceci vaut tant pour l’élaboration des politiques dans les domaines où l’Union est déjà compétente que pour le transfert de nouvelles compétences vers le niveau européen. Cette question de légitimité démocratique est directement liée au rôle et aux pouvoirs du Parlements européen et des parlements nationaux ou d’une participation directe au processus européen de prise de décision.»[28]Divers documents de l’Union invoquent régulièrement le terme ‘démocratie’. Même si Karl Popper a prôné «democracy is a word for something that does not exist»[29], beaucoup d’acteurs politiques et académiques européens se soucient depuis longtemps de sa légitimité.

La représentation est souvent vue comme étant au cœur du déficit démocratique européen, pas nécessairement parce que c’est le sujet le plus problématique au sein du déficit démocratique, mais plutôt parce c’est le plus visible. Cela étant une conséquence de la place que prennent au sein des régimes démocratiques les institutions représentatives du peuple.[30] De ce fait, la thèse centrale de la littérature sur la représentation au sein de l’Union est la faiblesse du Parlement européen et la perte de pouvoir des parlements nationaux dus aux transferts de compétences vers le niveau européen.

Les pouvoirs du PE par rapport au Conseil ont connu un accroissement substantiel durant les 15 dernières années[31] et pourtant, le Parlement est toujours considéré comme ayant des difficultés à représenter le peuple européen.[32] «Il est évident de noter que le transfert des prérogatives du parlement national au niveau européen n’a pas automatiquement entraîné un transfert de ces prérogatives, à l’origine législatives, vers le Parlement européen. Au lieu de cela, le transfert de prérogatives du niveau national au niveau européen a été plus important et plus rapide que le renforcement des prérogatives du Parlement européen aussi bien que de la supervision du développement de la législation européenne par les parlements nationaux.»[33] Maurer conclut sur ce point de la représentation: «La ‘parlementarisation’ du système de décision de l’Union au travers des Parlements - aussi bien du Parlement européen que des Parlements nationaux - ne constitue que l’un des instruments à utiliser pour l’édification d’un ordre européen pleinement légitimé - mais un instrument essentiel et indispensable.»[34]

La question qui est posée est formulée comme suit: comment la Convention sur l’Avenir de l’Europe, qui s’est tenue à Bruxelles du 28 février 2002 au 10 juillet 2003, a-t-elle traité la question du rôle des parlements nationaux dans le cadre du débat sur le déficit démocratique et quelles réponses y-a-t-elle apportées?

Notre hypothèse est que le sujet a été traité de façon exhaustive, que beaucoup d’options et d’idées ont été étudiées, mais que les dispositions finales du point de vue du rôle des parlements nationaux sont moins importantes que prévu.

Plusieurs types de sources vont être utilisées dans le cadre de ce mémoire. Tout d’abord, la littérature sur la question du déficit démocratique. Sujet vaste, traité par nombre d’auteurs. Je vais aussi utiliser le plus possible les documents mis à la disposition du public par la Convention (source primaire), le résultat final de la Convention ‘Projet de Traité instituant une constitution pour l’Europe’ et les livres qui ont été écrits sur la Convention.

C’est à Laeken, durant un sommet européen qui mit la résidence privée du Roi des Belges dans le feu des projecteurs, que fut écrite la ‘Déclaration (de Laeken) sur l’Avenir de l’Europe’. Déclaration qui, paradoxalement, pose plus de questions sur cet avenir commun des Etats Membres de l’Union européenne, qu’elle n’y apporte de réponses.

C’est dans cette déclaration, qui contient en tout 67 questions, que l’on trouve les bases du débat qui se tiendra plus tard dans la Convention et qui en tire surtout les grandes lignes. L’état de la démocratie au niveau européen, et a fortiori le déficit démocratique est, dans cette déclaration, un élément central. La preuve en est le cinquième alinéa, sous le titre évocateur du ‘Défi démocratique de l’Europe’:

À l'intérieur de l'Union, il faut rapprocher les institutions européennes du citoyen. Certes, les citoyens se rallient aux grands objectifs de l'Union, mais ils ne voient pas toujours le lien entre ces objectifs et l'action quotidienne de l'Union. Ils demandent aux institutions européennes moins de lourdeur et de rigidité et surtout plus d'efficacité et de transparence. […] Mais, ce qui est peut-être plus important encore, les citoyens trouvent que tout se règle bien trop souvent à leur insu et veulent un meilleur contrôle démocratique. [35]

Non seulement, les questions de la transparence et de l’efficacité y sont présentes mais en dernier lieu, l’accent est mis sur le fait que les citoyens souhaitent «un meilleur contrôle démocratique.»

Plus fort encore, la deuxième partie, sous le titre de ‘les défis et les réformes dans une Union renouvelée, commence de cette manière: «L'Union doit devenir plus démocratique, plus transparente et plus efficace.» Suivent alors trois défis «fondamentaux» et c’est le premier qui nous intéresse particulièrement: «Comment rapprocher les citoyens, et en premier lieu les jeunes, du projet européen et des institutions européennes?» Le cadre est posé et la déclaration poursuit en posant une série de questions, auxquelles la Convention doit répondre, afin que l’Union sache faire face à ce défi qu’est de «rapprocher les citoyens du projet européen.» La série de questions, particulièrement longue[36], est articulée de sorte que trois questions principales en sortent: la première concerne les moyens de faire augmenter «la légitimité démocratique et la transparence des institutions actuelles». La troisième traite des processus décisionnels et du fonctionnement de l’Union, comment l’améliorer. La deuxième question, et c’est celle qui nous intéresse ici[37], concerne «le rôle des parlements nationaux»:

Doivent-ils être représentés dans une nouvelle institution, à côté du Conseil et du Parlement européen? Doivent-ils jouer un rôle dans les domaines de l'action européenne pour lesquels le Parlement européen n'est pas compétent? Doivent-ils se concentrer sur la répartition des compétences entre l'Union et les États membres, par exemple par un contrôle préalable du respect du principe de subsidiarité?

On retrouve ici trois idées, que l’on retrouvera plus tard durant les débats de la Convention: la première d’une institution au niveau européen, où seraient présents des membres des parlements nationaux. La deuxième idée concerne le rôle qu’ont à jouer les parlements nationaux dans les domaines où le Parlement européen n’est pas compétent (comme les deuxième et troisième piliers où la méthode intergouvernementale prédomine). La troisième idée avancée concerne à son tour un rôle à jouer par les parlements nationaux, en l’occurrence en tant que gardiens de la subsidiarité, et en amont de la procédure législative.

Toutefois, le raisonnement évoqué ici et les questions posées dans cette déclaration ne sont pas neufs. En ce qui concerne le rôle des parlements nationaux, c’est dans une déclaration annexée au Traité de Maastricht[38] que les Etats Membres ont pour la première fois souligné dans un texte constitutif la nécessité d’intensifier les échanges d’informations entre le Parlement européen et les parlements nationaux: «La Conférence estime qu'il est important d'encourager une plus grande participation des parlements nationaux aux activités de l'Union européenne.» C’est aux gouvernements que cette déclaration donne la responsabilité de transmettre les documents concernant des propositions législatives «en temps utile». Lors de l’adoption du traité d’Amsterdam, la question du rôle des parlements nationaux est de nouveau traitée dans un protocole. Ce protocole consacre le rôle de la Conférence des Organes Spécialisés aux Affaires Communautaires[39] (COSAC)[40]. La COSAC a le droit, à partir de ce moment là, entre autres d’ «adresser au Parlement européen, au Conseil et à la Commission toute contribution qu’elle juge appropriée sur les activités de l’Union, notamment en ce qui concerne l’application du principe de subsidiarité […].»

1.2. La Convention sur l’avenir de l’Europe dans les faits: composition et mise en place

L’enthousiasme était grand parmi les ‘conventionnels’[41] et les chefs d’états et de gouvernements voulaient bien donner une chance à ce processus associant des représentants de la Commission, des gouvernements et des parlements européen et nationaux, et pour une bonne raison: «Qu’il conduise l’union européenne à adopter un traité ‘refondateur’ ou une vraie constitution, un tel processus ne saurait être confié seulement à une conférence intergouvernementale à caractère diplomatique. Il implique, non plus en aval au stade de la ratification mais en amont, un surcroît de légitimité nécessitant l’intervention des parlements européen et nationaux.»[42] Et Pernice ajoute à cela: «Yet, the Nice summit has shown, that the classical procedure for the revision of the Treaties has reached its limits. The constitutional character of the European treaties is, indeed, becoming more and more apparent and their modifying impact on the normative reality of the national constitutions is undeniable, a more direct involvement of the citizens and their democratic representatives in the process needs to be organised.»[43]

Après les âpres frustrations de la Conférence Intergouvernementale (CIG) de Nice[44]: «many predicted at Laeken that the Convention would be little more than a talking shop that would rapidly sink from view.»[45] Si les chefs d’états et de gouvernements avaient su comment le processus allait finir et quel retentissement il allait avoir, il y a fort à parier que la Déclaration de Laeken serait tout simplement restée lettre morte.

La Convention a tenu sa séance inaugurale le 28 février 2002. Son président était l’ancien Président de la République française, M. Valéry Giscard d’Estaing. Ce sont les chefs d’états et de gouvernements, réunis au sommet de Laeken, qui l’avaient nommé, tout comme ses deux vice-présidents, MM. Guilamo Amato et Jean-Luc Dehaene. Aux côtés de ce triumvirat d’hommes d’états expérimentés[46], se trouverait le praesidium. Le praesidium serait composé de treize membres, le président et les deux vice-présidents inclus. Il compterait parmi ses membres des représentants de la Grèce, de l’Espagne et du Danemark, au nombre de deux, ces pays exerçant la présidence de l’Union durant la durée des travaux de la Convention. En plus des représentants de ces pays, le praesidium compterait des représentants de la Commission, du Parlement européen et des parlements nationaux, toujours au nombre de deux.

Vingt-huit démocraties seraient réunies en son sein, c'est-à-dire les 15 pays membres, les 10 pays sur le point d’entrer dans l’Union, et la Roumanie, la Bulgarie et la Turquie. «The Convention was a first. Never before had the European Union been subject to such intense scrutiny from such a large and diverse group of people. The ‘Conventionnels’ […] were representatives of an area stretching from Finnish Lapland, north of the Arctic Circle, to the toe of Italy in the south, and from the Portuguese Azores islands far to the west of the European mainland to Turkey’s eastern frontier with Iraq, close to the cradle of civilisation.»[47] Tous auraient le droit de participer pleinement aux travaux de la Convention. La Convention comptait 105 membres (et 102 suppléants): le président, les deux vice-présidents, 16 membres représentant le Parlement européen, 84 membres représentant les Etats membres[48] et 2 membres représentant la Commission. Il y eut 13 observateurs, représentant le Conseil Economique et Social, le Comité des Régions et le médiateur européen. Un forum serait mis en place pour entendre les points de vue de la société civile et alimenter le débat.

C’est la première fois que des parlementaires nationaux et européens pourront participer pleinement aux travaux de révision des traités. La méthode de travail de la Convention sera toujours très ouverte, dans une transparence parfaite, avec des débats ouverts au public, et la majorité des documents et sommaires des débats présents sur le site internet mis en place par la Convention.[49] Il y a toutefois une exception à cette pratique d’ouverture et de transparence au sein de la Convention : les réunions du Praesidium étaient tenues à huis clos et peu d’informations ont filtré sur les entretiens que le président de la Convention a eus lors de sa tournée des capitales européennes.[50]

Les parlements des Etats-membres participent de différentes façons aux activités de l’Union: premièrement, à la vue du pouvoir constitutionnel des parlements nationaux; ensuite, le rôle des parlements nationaux dans la mise en œuvre du droit européen; troisièmement, le contrôle politique des parlements nationaux sur leurs gouvernements respectifs; et en dernier lieu, les relations multilatérales entre les parlements nationaux et européen. Pour finir, je traiterai des difficultés que rencontrent les parlements nationaux dans ce rôle en avançant les arguments de certains experts en la matière, mais étudions d’abord de façon très brève l’évolution du rôle et de la perception du rôle des parlements nationaux au niveau de l’Union.

2.1. L’évolution du rôle et de la perception du rôle des parlements nationaux au niveau de l’Union

Aux premières heures de la CECA, l’implication des parlements nationaux des six dans les affaires européennes était quasi nulle. L’opinion des élites politiques et l’opinion publique étaient suffisantes pour justifier le transfert de compétences vers cette organisation supranationale: «Most chambers of the legislatures of the original six Member States did not modify significantly their structures or procedures in response to the moves towards European integration. The parliaments were accorded no formal role in the process of supranational law making and they had little inclination to seek such a role.»[51]

Une seconde phase commença après les changements importants opérés au sein de la Communauté par l’Acte Unique européen.[52] Tout d’abord, les trois Etats membres qui avaient rejoint la Communauté en 1973 avaient mis en place des commissions chargées des affaires communautaires au sein de leurs parlements nationaux respectifs, dans le cas du Folketing Danois même avant l’adhésion à proprement parler. Même si ces changements au sein des parlements nationaux des nouveaux arrivants ont pu avoir une influence sur le comportement des parlements nationaux des six, on peut estimer, comme l’indique Norton[53], que c’est surtout l’Acte Unique européen qui poussa les parlements nationaux, vu l’immiscion de la Communauté dans des domaines auparavant de compétence purement nationale. Les gouvernements des Etats se sont adaptés aux circonstances imposées par les nouvelles compétences européennes suite à l’Acte Unique européen et les parlements nationaux ont suivi leurs gouvernements dans cette direction. On peut argumenter qu’au même moment les pouvoirs du Parlement européen commençaient à se développer, mais comme nous le verrons plus loin dans ce mémoire, le transfert de compétences vers le niveau européen était beaucoup plus important que l’augmentation des pouvoirs du Parlement européen.[54] Les parlements nationaux, souhaitant s’adapter suite à l’Acte Unique européen, ont montré trois tendances distinctes en ce qui concerne les affaires européennes[55]: tout d’abord, une tendance à la spécialisation avec la mise en place de commissions spécialisées dans les affaires européennes. La deuxième tendance est une tendance vers un niveau d’activité plus important que l’on peut retrouver dans le nombre de réunions consacrées à des sujets européens, comme au nombre de sujets européens sur les ordres du jour des séances plénières. La troisième tendance, sur lequel nous aurons le temps de revenir plus tard dans ce mémoire, est une tendance vers l’intégration de députés européens au sein de leur parlement national respectif, que ce soit dans le cadre de commissions, réunions informelles ou de partis politiques.

La troisième étape dans l’évolution du rôle et de la perception du rôle des parlements nationaux a été l’évolution de la perception des parlements nationaux comme moyen de réduire le déficit démocratique européen.[56] Le déficit démocratique a entre autres reçu comme définition l’influence limitée des représentants élus dans les politiques communautaires, le Parlement européen n’ayant reçu son titre de parlement à part entière qu’après 1979 et aucun rôle n’ayant été réservé aux parlements nationaux dans les Traités originaux. C’est à partir des années 1990 que l’on a vu apparaître des théories en faveur d’une implication plus importante des parlements nationaux dans les affaires européennes, mais comme nous l’avons vu et comme nous le verrons encore, les opinions divergent fortement sur la manière selon laquelle doit être accrue cette implication des parlements nationaux. D’une part, il y a les solutions à titre ‘individuel’ qui consistent principalement à renforcer les moyens à la disposition des parlements nationaux dans le cadre de leur contrôle politique sur leurs gouvernements respectifs et à rendre ces moyens plus contraignants et finalement, à mettre en œuvre un contrôle politique des parlements nationaux plus efficace. D’autre part, il y a les solutions dites ‘collectives’ qui consistent, de différentes façons, à associer les parlements nationaux au processus législatif européen par le biais d’une nouvelle chambre au niveau européen où siégeraient des représentants des parlements nationaux avec des pouvoirs à préciser, ainsi que des institutions de type ‘Congrès’ ou de ‘Conférence Permanente’ avec des compétences à préciser; en somme, associer les parlements nationaux collectivement aux activités au niveau de l’Union.

Norton affirme que ces deux options ne sont pas mutuellement exclusives, mais bien politiquement incompatibles.[57] Les intérêts des parlements nationaux et européen militent contre un compromis entre ces deux visions: les défenseurs de la première vision arguant que le problème du déficit démocratique doit être résolu par le biais d’une augmentation des compétences du Parlement européen et par un contrôle plus assidu des parlements nationaux au niveau national, laissant aux parlements nationaux lors de conférences ad hoc la possibilité d’exprimer leurs points de vue. Les défenseurs de l’option ‘collective’ argumentent plutôt que l’augmentation des pouvoirs du Parlement européen depuis l’Acte Unique européen n’a pas généré de légitimité accrue pour celui-ci et qu’une augmentation des compétences de celui-ci ferait perdre aux parlements nationaux des compétences supplémentaires.

Passons maintenant aux différentes fonctions qu’accomplissent les parlements nationaux au niveau européen.

2.2. Le pouvoir constitutionnel des parlements nationaux au niveau de l’Union

Même si, jusqu’à maintenant, l’article 48 TUE donnait aux gouvernements le droit d’amender les Traités, ce sont bien les parlements nationaux qui, sauf clauses constitutionnelles qui imposent un référendum[58], approuvent ou non les Traités. Même la liberté donnée par l’article 48 TUE peut être restreinte par des clauses constitutionnelles: comme en Allemagne[59], où le gouvernement doit faire ratifier par le Bundesrat et le Bundestag des amendements aux Traités qui affectent de manière significative le contenu de la constitution allemande. Toutefois, le pouvoir des parlements nationaux en ce qui concerne les Traités ne peut pas être exagéré: «While parliament normally enjoys a certain negotiation space in adopting legislation, in the case of international treaties its options are very much constrained.»[60] Et Crum ajoute à cela: «The situation is further complicated as it is generally very hard for parliaments to probe whether the government has in good faith striven to get the most out of negotiations.»

2.3. La participation des parlements nationaux dans la mise en œuvre du droit communautaire

Les traités établissant l’Union européenne (TUE) et la Communauté européenne (TCE) connaissent un grand nombre d’articles dans lesquels les parlements nationaux interviennent au niveau du droit primaire ou du droit dérivé. Il serait trop long d’en établir une liste dans le présent mémoire mais il est important de savoir que de ce point de vue-là, les parlements nationaux sont des acteurs reconnus. Quant à la mise en œuvre du droit communautaire, c’est le droit interne qui détermine si le parlement de l’Etat membre intervient[61].

2.3.1. Les parlements nationaux comme partenaires des institutions européennes en matière de législation européenne

Les parlements nationaux jouent un double rôle en matière de législation européenne au niveau national: ils procurent de la légitimité démocratique à cette législation et en assurent l’efficacité en l’adaptant à la situation nationale dans les actes juridiques nécessaires à leurs applications.[62]

2.3.2. Les parlements nationaux comme sources de légitimité de la législation européenne

A côté du rôle sans cesse plus important du Parlement européen en matière de législation européenne, la légitimité démocratique de cette législation est pourvue au Conseil en grande partie à travers les parlements nationaux, comme l’a indiqué la Cour Constitutionnelle allemande dans son arrêt sur le Traité de Maastricht.[63] Pernice ajoute sur ce point: «They elect – or at least, control policies of – the national governments, including in their capacity as European legislators.»[64] Mais même si les parlements nationaux s’appliquent quant au contrôle de leurs gouvernements sur ce point, les élections se jouent sur des thèmes nationaux, et les sujets européens revêtent un caractère subsidiaire. Pernice lance un appel aux députés nationaux sur ce point: «the interest of parliamentarians should concentrate much more on the control of the heads of state and government acting in the European Council and of the ministers acting in the Council. They should be held accountable more expressly for their political achievements at these instances before the national parliaments.»[65]

2.3.3. L’implémentation de la législation européenne par les parlements nationaux

Les parlements nationaux jouent aussi un rôle important en ce qui concerne l’implémentation de la législation européenne: il approuvent ces mesures et les accompagnent des actes juridiques d’application si nécessaire.

Tout d’abord, en ce qui concerne leur rôle quant à approuver les mesures et les rendre applicables au sein du territoire national, le constat que dressent certains experts sur ce point est accablant: «An enhanced scrutiny of national governments by their parliaments seems to be even more necessary if one considers that the “legislative” function of national parliaments is changing: the more legislation is determined by European directives, the more national parliaments are reduced to transpose, implement, make effective and - in some cases - just “rubber stamp” European legislation at the national level.»[66] Pernice constate donc que, en matière de législation européenne, ce pouvoir suprême des parlements nationaux est réduit au stade de formalité due aux transferts de compétences vers le niveau européen.

2.4. Le contrôle politique par les parlements nationaux de leurs gouvernements

Le contrôle politique que les parlements nationaux effectuent sur les gouvernements respectifs de chaque Etat membre est une autre fonction, à côté de la fonction législative[67]: «Executive control is a complement to parliament’s legislative functions.»[68] Et nous pouvons y ajouter que l’évolution actuelle de la pratique constitutionnelle des démocraties occidentales en fait une des plus importantes. Les procédures de contrôle propres à chaque parlement national relèvent du droit interne et de la pratique constitutionnelle de chaque Etat membre. Toutefois, on peut constater que des différences importantes existent sur ce point. L’Etat membre dont le parlement national s’est doté des plus grands moyens sur ce point est le Danemark, puisque le Folketing donne au gouvernement Danois des mandats de négociations très stricts qui doivent, en général, être suivis à la lettre. Comme Crum le précise, beaucoup de parlements nationaux regardent avec une certaine admiration le contrôle politique que le Folketing exerce sur le gouvernement Danois: «Many national parliaments look jealously at their Danish and Swedish colleagues who have been remarkably effective in subjecting their government representatives to strict mandates.»[69] En général, les parlements des Etats membres ont développé des méthodes plus ou moins efficaces.[70] Pour citer Granrut: «Le rôle des parlements nationaux existe déjà sous forme de contrôle de l’action des gouvernements nationaux quant à leurs décisions au niveau de l’Union et de rapports avec le Parlement européen. Mais il est différent suivant les pays et donc d’une efficacité différenciée.»[71] Sur ce point, l’étude effectuée par Norton sur 10 parlements nationaux en 1996 est très intéressante.[72] Malgré le désir d’approfondir ce sujet, je ne peux qu’adjoindre le lecteur de consulter cet ouvrage afin d’approfondir les notions sur cet aspect du rôle des parlements nationaux.

Le Bundesrat allemand a été, dès 1957, le précurseur en matière de contrôle du gouvernement dans les affaires communautaires. Cette commission de la chambre basse du Parlement allemand, qui était chargée d’examiner les positions du gouvernement allemand sur les questions européennes, a très vite incité les autres Etats membres, ou du moins leurs parlements, à mettre en place le même type de structure, comme on peut le voir dans le tableau n°2. Mais une telle commission ne veut pas forcément dire un contrôle politique efficace. Maurer tient à le préciser: «[…] les parlements nationaux ont créé des institutions, des normes générales et des procédures pour examiner minutieusement l’action de leurs gouvernements dans le processus de prise de décision de la CE. Toutefois, le degré d’efficacité de ce contrôle parlementaire est très variable, s’étendant des simples règles d’information ex post aux procédures obligatoires.»[73] Et même si les traités de Maastricht et d’Amsterdam avaient introduit des dispositions nouvelles qui avaient le pouvoir d’influer sur le rôle des parlements nationaux dans leur activités de contrôle politique des gouvernements: «Les ajustements institutionnels de la structure et de l’exercice éventuel de contrôle parlementaire ne garantissent pas une surveillance effective et efficace des représentants nationaux en Conseil des ministres et dans ses sous-structures.»[74]

Tableau n°2: Commissions chargées des Affaires Communautaires au sein des parlements nationaux de 1957 à 1996

Source: A. MAURER, Les rôles des parlements nationaux dans l’Union européenne: options, contraintes et obstacles,
Osnabrück, Stiftung Wissenschaft und Politik, p. 10.

2.5.1. La coopération entre le Parlement européen et les parlements nationaux

De manière générale, les députés européens ne participent pas aux travaux des parlements nationaux. Toutefois, il existe quatre cas de figure dans lesquels les députés européens participent bel et bien aux travaux de leurs parlements nationaux respectifs. Premièrement, dans deux Etats membres (la Belgique et la Grèce), des commissions conjointes entre députés européens et nationaux ont étés mises en place. Coopération moins étroite, mais toujours significative, dans certains parlements nationaux (comme le Bundesrat allemand et la Camera dei Deputati italienne), les députés européens sont autorisés à participer aux activités des commissions chargées des affaires européennes. Dans d’autres parlements nationaux, les députés européens peuvent participer aux travaux du parlement national en vertu d’un double mandat (comme le Folketing danois et la House of Commons britannique). Enfin, dans trois Etats membres, aucune coopération formelle n’est établie mais cela n’empêche en rien des rencontres informelles, dans ce cas de figure-ci comme dans les trois précédents.

Dans le cas de figure inverse, des exemples divers et variés de participation de parlementaires nationaux aux travaux de commissions du Parlement européen existent.

Divers auteurs ont proposé d’intensifier les contacts et la coopération entre le Parlement européen[75] et les parlements nationaux par des mécanismes simples mais, tout comme les propositions de créer une nouvelle chambre dans laquelle siègeraient les parlements nationaux, le Parlement européen a continué très longtemps à se méfier de «ces adversaires potentiels.»[76] Magnette, en 2002, restait très lucide: «[…] les parlements européen et nationaux continuent de se regarder en chien de faïence, privant l’Union d’un réseau d’organes de contrôle politique. […] Dans ces conditions, la naissance d’un réseau parlementaire européen, qui inclurait le Parlement européen, reste difficile.»[77] Toutefois, on peut estimer que, comme l’espérait Magnette dans le même article[78], l’expérience de la Convention Charte a rapproché ces deux types d’acteurs, porteurs de légitimité démocratique, et a ouvert la voie à une coopération qui allait s’intensifier lors de la Convention sur l’avenir de l’Europe.

Deux exemples de coopération multilatérale sont à nommer ici. Tout d’abord, les ‘furtives’ Assises de Rome qui ont eu lieu, comme leur nom l’indique, à Rome en novembre 1990. Ces assises, où une résolution finale très large a été adoptée, n’ont pas connu de suite depuis: «Vu le peu d’empressement de la majorité des Etats membres et des institutions communautaires, le concept d’institutionnalisation du ‘modèle des Assises’ ne semblait pas apte à pérenniser la coopération interparlementaire.»[79]

Ensuite, il y a la Conférence des Organes Spécialisés aux Affaires Communautaires, plus communément connue sous son diminutif COSAC. Cette conférence réunit tous les semestres (dans le pays exerçant la présidence de l’Union) des représentants des commissions chargées des affaires européennes, au nombre de six par pays, et six représentants du Parlement européen, ainsi que trois observateurs par pays candidat à l’adhésion de l’Union. La conférence vise principalement à améliorer la communication des renseignements et des informations et à développer les relations entre parlements. Comme il a été mentionné plus haut, le protocole annexé au Traité d’Amsterdam sur le rôle des parlements nationaux fait état de cette conférence et en reconnaît le rôle, notamment en ce qui concerne le contrôle du principe de subsidiarité, ce que la COSAC a rarement fait depuis.[80] La COSAC a régulièrement adopté depuis sa mise en place des contributions sur divers sujets, notamment en mai 2001 à Stockholm, sur le développement futur de l’Union et le rôle des parlements nationaux. Rappelons aussi que c’est la COSAC qui a demandé lors de cette réunion de Stockholm d’utiliser une ‘Convention’ dans la préparation de la Conférence Intergouvernementale de 2004.[81] Même si on peut considérer que jusqu’à maintenant le rôle de la COSAC a été minime, «il est remarquable que tant le Parlement européen que le Conseil des ministres aient amendé leurs règles de procédure pour reconnaître les parlements nationaux et la COSAC comme des organes consultatifs dans le cadre du processus décisionnel portant sur la politique communautaire.»[82]

2.5.3. Le niveau de coopération entre les parlements nationaux et européen

Les parlements nationaux et européen connaissent depuis 1987 un niveau de coopération qui montre une tendance à la hausse, comme en atteste le Tableau n° XX.

Graphique n°3: Forme et intensité des coopérations entre les parlements nationaux de 1987 à 1998.

Source: A. MAURER, Les rôles des parlements nationaux dans l’Union européenne: options, contraintes et obstacles,
Osnabrück, Stiftung Wissenschaft und Politik, p. 22.

Ce tableau indique comme tendance générale une augmentation importante de toutes les formes de coopération entre 1987 et 1998 et rien ne nous laisse penser que cette tendance s’est inversée après 1998. Les réunions de fonctionnaires des parlements mises à part, il semble qu’en 1998, les relations bilatérales, donc entre deux parlements nationaux de l’Union, soient la forme de coopération la plus importante, suivies de réunions communes au sein des commissions chargées des affaires européennes et des réunions de la COSAC.

2.6. Les difficultés que rencontrent les parlements nationaux dans ces domaines

Dans un ouvrage entièrement consacré à la question, Norton considère que les parlements nationaux ne savent pas, et ne veulent pas jouer un rôle au niveau de l’Union: «The inability to play a significant role is constitutional and, to a lesser extent, procedural. The unwillingness is essentially ideological and cultural.»[83]

Il considère comme facteurs constitutionnels la pratique politique et les dispositions constitutionnelles de chaque Etat membre qui peuvent faciliter mais aussi freiner des tendances vers une implication plus importante des parlements nationaux. Le facteur constitutionnel le plus important est le défaut de rôle européen réservé aux parlements nationaux dans les traités fondateurs. Toutefois, on peut considérer que le rôle des parlements nationaux s’est vu reconnaître timidement depuis le Traité de Maastricht, mais le vote à majorité qualifiée au sein du Conseil a contrecarré cette avancé puisque «[…] au Conseil de ministres, le vote à la majorité qualifiée réduit en fait la capacité des parlements nationaux de peser sur l’issue de la prise de décision européenne. On pourrait donc argumenter que le vote pris à l’unanimité, plutôt que celui à la majorité, permettrait un degré plus élevé de participation parlementaire, sinon d’influence parlementaire, parce que chaque membre du gouvernement est responsable des décisions prises en Conseil et, comme tel, responsable d’elles devant son parlement national’[84]» Crum est très clair sur la question du vote à majorité qualifiée au Conseil: «[…] whenever a member government can be overruled, national parliament’s powers over the executive come to be fully inconsequential.»[85] Les facteurs procéduraux concernent premièrement les compétences des commissions spécialisées qui connaissent entre les pays membres d’importantes différences, ensuite des facteurs comme la charge de travail des parlements nationaux et les différends entre hommes politiques. Sur ces facteurs constitutionnels et procéduraux, Norton conclut: «These practical problems have limited the capacity of national legislatures to give the time and attention to European affairs to the extent that they may wish and, in so far as national parliaments address European issues, have produced a patchwork quilt response.»[86] En dernier lieu, les facteurs idéologiques et culturaux concernent d’abord le fait qu’il n’y a pas de débat au sein des familles politiques nationales et des parlements nationaux mettant en cause le fond du projet d’intégration européenne. Ce consensus général fait que les affaires européennes ne déchaînent pas les passions et explique le peu d’intérêt relatif qu’ont pu avoir les parlements nationaux pour les affaires européennes jusqu’à présent.[87] En outre, les relations hostiles entretenues dans certains Etats membres entre députés nationaux et européens, pour des raisons diverses et variées[88], n’ont pas favorisé un rôle plus important des parlements nationaux au niveau de l’Union. Norton conclut: «National parliaments have been left behind in the rush. They have no formal role in the process of policy making, other than indirectly through national governments or in a sporadic and advisory form through the Conference of Parliaments. Attempts to develop the means of exerting indirect influence […] have been limited, bearing relatively little reward for the effort expended. Many European committees have had difficulty coping with the burden of EC documents and some have fallen foul of demarcation disputes between committees.»[89]

Pernice, dans un rapport sur la question du rôle des parlements nationaux, met les parlements nationaux devant leurs responsabilités: ils ne sont pas assez conscients de l’aspect européen de leurs responsabilités nationales[90]: l’Europe, en quelque sorte, s’arrête aux portes de leur institution. Il est trop facile selon lui de rejeter la faute de ces difficultés sur l’Union et il ajoute: «To have a real impact on European decision-making, national parliamentarians rather have to explore and keep in mind the needs, policies and strategies of other Member States as well as the processes at the European level and the principles of European law. Communication and networks between national parliamentarians are particularly important in the areas of qualified majority voting at the Council. […] Yet, national parliaments lack capacity and adequate structures to meet this new challenge. They must realise that they have not only a national, but also a European function. They lack information from and communication with the European institutions, and as long as the Council takes its decisions in closed sessions, they even lack the information to control their national governments.»[91] Maurer, toutefois, tient encore à nuancer: «Les parlements nationaux ont appris comment surmonter les défis européens et ils ont tenté de mettre cela en œuvre en adaptant certaines de leurs procédures. Néanmoins, il ne faut pas sous-estimer la faiblesse relative des institutions parlementaires nationales à l’échelon de l’UE. […] Des déficits continus dans l’aptitude des parlements à jouer le jeu à plusieurs niveaux réduisent l’influence des parlementaires nationaux. Le concours des parlements dans le cycle de politique communautaire reste faible et largement réactif.»[92]

Les travaux de la Convention se sont déroulés en différentes phases. Chaque phase ayant un but et une composition bien précise. Schönlau, dans son étude sur le ‘timing’ de la Convention[93], considère que ce timing a été crucial pour permettre l’issue positive de la Convention. Je reprends dès à présent les différentes phases et en explique le contenu.

Cette première phase devait lancer un débat sur le «pourquoi» de l’intégration européenne, pour reprendre l’expression de Barbier[94], et sur son avenir dans les cinquante prochaines années sur les bases du débat public qui avait été mené dans tous les pays membres avant le début de la Convention.[95]

Cette phase d’écoute partait de la question ‘inaugurale’ posée par son président, qui était la suivante: «Qu’attendez vous de l’Europe?[96] » Durant ces sessions «les conventionnels ont montré qu’ils étaient parfaitement conscients du déficit de popularité […].»[97]

Durant cette phase, bien conscients que la tâche était importante et grande, «les quelques centaines d’interventions des Conventionnels ou de leurs suppléants ont abordé les problèmes majeurs qu’il faudra résoudre pour donner une solution à ces enjeux [énumérés à Laeken – OC].»[98] Pour permettre un débat plus profond sur le rôle des parlements nationaux, le praesidium a distribué une note de synthèse sur la question. Voyons tout de suite ce qu’elle contient.

La note de synthèse envoyée aux conventionnels le 29 mai 2002 fait état de trois grands domaines dans lesquels des propositions peuvent être faites pour donner un plus grand rôle aux parlements nationaux au niveau européen[99]: tout d’abord, dans le cadre du contrôle politique des gouvernements en tant qu’acteurs au sein du Conseil pour les questions qui ne relèvent pas du premier pilier; ensuite, la ‘consultation’ des parlements nationaux sur certaines questions importantes de l’Union; en dernier lieu, des propositions visant à modifier la composition de certaines institutions ou la création de nouvelles où des représentants des parlements nationaux pourraient siéger collectivement. Vu le poids qui sera donné à ce document plus tard, je reviens sur ces réflexions point par point.

A. Le contrôle politique des parlements nationaux sur leurs gouvernements respectifs

Le document prend acte du fait, concernant le contrôle politique des parlements nationaux sur leur gouvernement, que certains parlements estiment ne pas être en mesure de contrôler efficacement leur gouvernement quand celui-ci prend des décisions au sein du Conseil puisque celui-ci se réunit à huis clos, décide souvent à l’unanimité même s’il est en mesure de voter à la majorité qualifiée, et que les parlements nationaux ne disposent pas de temps suffisant pour procéder à l’examen des textes.[100] Pernice confirme cela: «Given the importance of all these functions the governments directly or indirectly through the Council are provided with great powers, while parliamentary legitimacy and control is very indirect and remote.»[101] Le praesidium, faisant l’écho de ces plaintes, estime que ce contrôle relève de l’organisation interne des états en faisant référence à la contribution de M. John Bruton[102] et que des mesures dans le sens d’un contrôle plus efficace ne nécessitent pas forcément une modification des traités. La seule proposition faite dans la note de synthèse, concernant directement le contrôle des gouvernements au sein du Conseil, est la proposition d’intégrer des représentants des parlements nationaux dans les délégations des états membres lorsque le Conseil agit en tant que législateur.[103] Cette possibilité avait déjà été avancée par certains experts lors de colloques sur le futur traité constitutionnel et avec la condition que la délégation parle d’une seule voix.[104] Le document propose d’étudier ultérieurement cette possibilité sans en donner plus de détails. Le document avance l’idée de procéder, au sein de la COSAC à un échange «de bonnes pratiques». La COSAC servant ainsi de lieu de rencontre entre parlementaires nationaux permettant aux parlements nationaux des pays disposant des méthodes de contrôle les plus efficaces de passer ces méthodes aux parlements nationaux où le contrôle politique[105] est moins efficace. Le document propose à titre d’exemple d’étudier la manière dont les parlements nationaux utilisent le délai de six semaines qui leur est accordé dans le protocole sur ‘le rôle des parlements nationaux’[106] annexé au Traité d’Amsterdam et de contrôler si les institutions respectent bien ce délai. En dernier lieu, le document reprend l’idée déjà ancienne et bien présente dans les débats sur le déficit démocratique de préférer les ‘actes-cadres’ afin de laisser plus de marge de manœuvre et d’appréciation aux parlementaires nationaux quant à leur mise en œuvre.

Le document fait état de quatre idées plus ou moins claires qui mèneraient à la consultation obligatoire des parlements des états membres sur des questions importantes et de nature exceptionnelle concernant l’Union.[107] Tout d’abord, la note de synthèse propose la consultation obligatoire des parlements nationaux quant à l’adoption «d’actes de nature supra-législative»[108], ce qui fait aussi référence à une confirmation de la méthode de la Convention pour les révisions futures. Ensuite, la note de synthèse propose un contrôle renforcé des parlements nationaux en ce qui concerne les deuxième et troisième piliers, comme indiqué plus haut, idée quant à elle mise à mal par les propositions au sein de la Convention de réformer complètement le système des piliers. En troisième lieu, la note propose l’idée de faire approuver ou faire élire certains responsables (e.g. le président de la Commission) par les parlements nationaux réunis, ou collectivement avec le Parlement européen. En dernier lieu, la note de synthèse propose de donner un plus grand rôle aux parlements nationaux quant au contrôle du principe de subsidiarité, sans parler de comment ce contrôle doit se passer ni en quel sein ou quelle institution les parlements nationaux seraient conduits à exercer cette compétence.

Ce chapitre semble être le plus important de la note de synthèse. Différentes idées et propositions y sont avancées. Il s’agit de cinq propositions plus ou moins articulées[109] qui retrouveront un certain écho dans la suite des débats de la Convention et au sein du Groupe de travail IV.

La note de synthèse présente tout d’abord l’idée de formaliser la méthode conventionnelle pour la révision des traités. Cette semi-institution qui réunirait les parlements nationaux, le Parlement européen, le Conseil et la Commission, aurait à statuer sur toutes les révisions proposées, et traiterait des grandes orientations à donner à l’Union.

Plus évoluée, l’idée de créer un Congrès, une sorte de Conférence Permanente des Parlements[110] pour reprendre la formulation de la note de synthèse.[111] Cette conférence se réunirait entre autres pour contrôler le respect du principe de subsidiarité, pour examiner annuellement ‘l’état de l’Union’, ainsi que pour évaluer des modifications des traités, reprenant ainsi la première proposition susmentionnée au sein de cette conférence permanente, comme l’avait proposé le Premier Ministre français Lionel Jospin en 2001.[112]

De nouveau sur le rôle de la COSAC, le document propose de lui donner des compétences propres, dans la lignée de ce qui avait été précédemment dit sur cette conférence interparlementaire.

Ensuite vient la proposition de créer une deuxième chambre à part entière, une sorte de Sénat européen.[113] Cette proposition trouve parmi ses plus grands défenseurs le Sénat français, et a entre autres pour but, selon la haute institution française, «d’associer de manière plus harmonieuse ‘petits’ et ‘grands’ Etats à la construction européenne (‘petits’ et ‘grands’ étant représentés de manière égale au sein de cette institution nouvelle) et d’assurer un meilleur équilibre au sein des institutions.»[114] Cette nouvelle institution ne devrait pas être associée à la procédure législative communautaire classique, elle devrait plutôt se pencher sur les questions liées aux deuxième et troisième piliers.[115] De nouveau, vu les discussions parallèles sur la réforme de ces piliers, cette compétence est mise à mal. On pourrait confier à cette chambre, comme le document l’indique, le contrôle ex-ante de la subsidiarité.

Certains préconisent la création d’une sorte de commission, réunissant plusieurs représentants par parlement national, et qui donnerait des avis «sur le respect du principe de subsidiarité et sur la compétence de l’Union à agir […] et ne mettrait pas en cause les compétences de la Cour de Justice en la matière».[116]

Ensuite, le document avance l’idée de créer une deuxième chambre au sein du Parlement européen, et donc pas distincte de l’institution actuelle, comme certaines propositions susmentionnées.[117] Il s’agirait alors de doter le parlement européen d’une chambre haute, composée de représentants de parlements nationaux exerçant donc un double mandat, et d’une chambre basse, identique au Parlement européen actuel, et composée de députés européens.

La note de synthèse terminait sa présentation sur un ton pragmatique: «La Convention pourrait à présent examiner ces propositions et analyser leurs avantages et leurs inconvénients, étant entendu que certaines s’excluent mutuellement.»[118] La note de synthèse du praesidium avait été accompagnée d’une note contenant cinq questions, avec pour but de faciliter les débats.[119] Même si ces questions n’ont pas été nommément reprises, il est intéressant de les reprendre ici afin d’avoir une idée des grandes lignes de pensée du praesidium à ce sujet:

Quant à la première question, affirmant la nécessité que les parlements nationaux soient plus impliqués dans les activités de l’Union, les intervenants ont mentionné la possibilité d’un contrôle politique ex ante des parlements nationaux sur leurs gouvernements respectifs[121], en d’autres termes, un contrôle politique des Ministres membres du Conseil avant que ceux-ci ne statuent. Et pour que ce contrôle se fasse de façon plus effective, que la Commission transmette toutes les propositions législatives directement aux parlements nationaux, en même temps qu’au Parlement européen et au Conseil.

En ce qui concerne la deuxième question, les intervenants ont noté qu’effectivement les pratiques entre les parlements nationaux variaient beaucoup et qu’il serait intéressant de procéder à des échanges de méthodes, tout en respectant scrupuleusement la souveraineté de chaque Etat membre en ce qui concerne l’organisation d’un tel contrôle politique. Certains intervenants ont proposé d’intégrer des membres des parlements nationaux dans les délégations de chaque pays au Conseil, sans que cette possibilité fasse l’unanimité. Par contre, la plupart des conventionnels présent se sont prononcés contre l’idée que les parlements nationaux puissent donner à leurs gouvernements respectifs des mandats trop rigides.[122]

Pour ce qui est de la troisième question, une grande partie des intervenants ont proposé un renforcement de la COSAC: réunions plus fréquentes, un secrétariat permanent et une procédure de vote à la majorité qualifiée plutôt qu’à l’unanimité.

Conformément au souhait émis dans la déclaration de Laeken de rendre l’Union européenne moins complexe, une très large partie des intervenants se sont montrés critiques à l’idée que les parlements nationaux soient représentés collectivement dans une nouvelle institution[123], type congrès.[124] Certains intervenants ont, dans ce cadre, pointé du doigt le fait que la création d’une nouvelle institution, que ce soit sous la forme d’une deuxième chambre ou d’une chambre indépendante, affaiblirait le Parlement européen. L’idée de réintroduire le double mandat pour les députés européens (mandat européen, mandat national) a reçu un accueil tout aussi critique.[125]

En ce qui concerne le contrôle du principe de subsidiarité, certains intervenants ont émis le souhait que ce contrôle soit politique alors que d’autres ont demandé que celui-ci soit juridictionnel, laissant ouverte la question de savoir si ce contrôle doit être ex ante ou ex post, et si les parlements nationaux auraient le droit de saisir la Cour de Justice à ce sujet.[126]

Dans le cadre de la dernière question, les intervenants ont proposé qu’en cas de révision des traités ou de modification des compétences de l’Union, une instance similaire à la Convention soit saisie. D’autres interventions ont proposé la consultation de parlements nationaux dans les domaines «où le degré de participation du Parlement européen n’est pas très important (e.g. deuxième et troisième piliers).[127]

Le président de la Convention, apparemment déçu de la teneur des débats sur le sujet et des idées avancées par les conventionnels[128], concluait: «[…] le président a considéré que les interventions des Conventionnels allaient plutôt dans le sens d’améliorations à apporter au système actuel. Pour sa part, se posait la question de savoir si les citoyens ne s’attendent peut-être pas plus des travaux de la Convention, il a donc demandé à la présidente du groupe de travail ‘parlements nationaux’ de ne pas exclure une initiative innovatrice.»[129]

Lui-même ayant avancé des idées plutôt novatrices dans une note de réflexion sur ‘le rôle des parlements nationaux dans l’architecture européenne’[130], Valéry Giscard d’Estaing avançait dans la presse[131], dans un éditorial intitulé «La dernière chance de l’Europe Unie», l’idée de doter l’Union d’un Congrès, rassemblant le Parlement européen et les parlements nationaux, attribuant à celui-ci le contrôle de la subsidiarité et les discussions sur l’évolution des compétences et les élargissements.[132] «Giscard was using a favourite technique of ‘wondering aloud’. Giscard thus emerged as a man who let his thoughts mature under public scrutiny in the hope this process could shape views in the Convention. It was a method of operation that irritated and alienated many Convention members. But it moved the debate forward as well as ensuring a steady flow of headlines.»[133] Ces idées ont été à peu près unanimement rejetées par les conventionnels durant la phase d’écoute.[134]

Notons aussi que les discussions sur un plus grand rôle pour les parlements nationaux au niveau européen provoquaient une certaine irritation chez les députés européens au sein de la Convention. Ils émettaient des réserves par rapport à une plus grande implication des parlements nationaux puisque cela pourrait ralentir d’avantage le processus législatif de l’Union, déjà particulièrement long, et «l’affirmation de leur ‘représentativité incontournable’ des citoyens n’a pas convaincu tous leurs collègues de la Convention.»[135]

Cette phase devait être consacrée à rédiger des réponses aux questions posées par la Déclaration de Laeken.

Le président de la Convention, et c’est un élément clé selon Barbier[136], avait le droit, conformément à l’article 15 du règlement intérieur, de mettre en place des groupes de travail. Cette possibilité a largement été utilisée et, même si ce n’était pas son but de couler des recommandations directement dans des dispositions juridiques, leur travaux ont été le centre de gravité de la Convention.[137] Certains, toutefois, émettent des doutes sur leur importance: «Leur imbrication dans le travail de la Convention n’est pas claire dans la mesure où les conclusions de ces groupes ne prendront pas la forme d’amendements aux dispositions des traités.»[138] Nous aurons l’occasion d’approfondir cette question quand nous analyserons le résultat final de la Convention. En tout, huit groupes de travail ont été mis en place. On notera qu’une demande avait été émise par certains conventionnels pour la mise en place d’un groupe de travail spécifique sur la ‘Démocratie’ mais que ces demandes ne s’étaient pas vues concrétisées.

C’est dans cette méthode des groupes de travail qu’on voit la différence marquante d’avec la Convention Charte.[139] Le président de la Convention a insisté auprès des conventionnels en rappelant que «l’objet des groupes de travail était d’examiner des questions spécifiques, identifiées au préalable lors des débats de la Convention, afin d’apporter à la Convention des propositions de réponse.»[140] Sur le travail des groupes, Barbier explique: «La mission des groupes de travail est double: approfondir certaines questions précises, d’une part, impliquer les membres de la Convention dans un travail de fond qui ne peut être fait en plénière de l’autre[141].»[142] Plus loin, elle rajoute sur le rôle de ces groupes de travail: «Leur objectif est d’élaborer des recommandations ou des options que la Convention examine en plénière.»[143] Sur la tâche des groupes de travail, Norman explique: «The groups were instructed not to draft articles. Their aim was to look at legal and technical issues and not to reach political conclusions. However the assumptions behind the groups were highly political.»[144] J’analyse maintenant le rapport final du groupe de travail I (subsidiarité) et du groupe de travail IV (rôle des parlements nationaux).

Le groupe de travail sur le respect du principe de subsidiarité[145] a présenté des conclusions très liées au rôle des parlements nationaux au niveau européen. La question de la subsidiarité était revenue très fréquemment dans la noté de synthèse présentée par le praesidium aux conventionnels. Deux propositions nous intéressent particulièrement: premièrement, la proposition que chaque Parlement national dispose de la possibilité d’actionner un mécanisme d’alerte précoce dans un délai de six semaines.[146] Si un tiers des parlements nationaux s’associent à cette alerte précoce, la Commission serait tenue de réexaminer sa proposition. Cette compétence étant accessible aux deux chambres en cas de bicaméralisme. Le groupe de travail était très fièr de cette idée: «Il convient de relever le caractère novateur et audacieux d’une telle proposition qui associe, pour la première fois dans l’histoire de la construction européenne, les Parlements nationaux au processus législatif européen.»[147]

En plus de ce système d’alerte précoce, les parlements nationaux auraient la possibilité d’introduire un recours devant la Cour de Justice à condition d’avoir formulé un avis motivé (système de phases). «Ainsi, les parlements nationaux se trouvent associés au processus législatif sans pour autant devenir co-législateurs.»[148]

Le groupe de travail n’a pas repris l’idée, exprimée lors de la phase d’écoute, de donner cette compétence de contrôle du principe de subsidiarité aux parlements nationaux à travers la COSAC.

Estimant ces propositions insuffisantes dans le cadre du rôle des parlements nationaux, et devançant les conclusions du groupe de travail IV sur le rôle de parlements nationaux, les conclusions du groupe de travail rappellent «que le Protocole sur les Parlements nationaux devrait être renforcé afin de favoriser un contrôle des Parlements nationaux auprès de leurs gouvernements pour ce qui est du contrôle du principe de subsidiarité. Le groupe invite en conséquence les Parlements nationaux à exercer pleinement leurs responsabilités en la matière.»[149]

Les idées du groupe de travail, en particulier en ce qui concerne le système d’alerte précoce ont été bien accueillies en séance plénière et Norman conclut sur ce point: «Broad support for the idea showed how different elements could achieve a result with something for all and which avoided creating a new bureaucracy.»[150]

3.2.2.1. Les conclusions du groupe de travail IV sur le rôle des parlements nationaux

«La nécessité d’examiner et de renforcer le rôle des parlements nationaux a été soulevée à diverses reprises dans le passé. Elle est même mentionnée dans le protocole annexé au Traité d’Amsterdam, dans des déclarations annexées aux Traités de Maastricht et de Nice et, plus récemment, dans la déclaration de Laeken sur l’avenir de l’Union européenne. La Convention a décidé que les travaux d’un des groupes de travail devaient être consacrés au rôle de parlements nationaux.»[151] C’est en ces termes mitigés que Gisela Stuart, la présidente britannique du groupe de travail IV, avait introduit le mandat de son groupe de travail. Ce mandat reprenait en outre tout simplement les idées présentées dans la note de synthèse du praesidium sans proposer des discussions sur des idées plus novatrices, malgré l’insistance du président de la Convention, Valéry Giscard d’Estaing. Mme Stuart, dans les conclusions de son groupe de travail[152], semblait déjà plus convaincue du rôle des parlements nationaux: «Pour la poursuite de ses travaux, le Groupe a tenu compte de l’importance, désormais reconnue, d’assurer une plus grande participation des parlements nationaux aux travaux de l’Union européenne […].»[153]

Le groupe de travail a tenu en tout neuf réunions, a entendu divers experts et a tenu une réunion commune avec le groupe de travail I sur le respect du principe de subsidiarité.

Les conclusions du groupe font un certain nombre de propositions spécifiques et contiennent certaines recommandations à caractère général.[154] Les conclusions sont réparties en trois volets séparés[155]: premièrement le rôle des parlements nationaux en matière de contrôle des gouvernements, deuxièmement, le rôle des parlements dans le contrôle de l’application du principe de subsidiarité et troisièmement, le rôle et la fonction des réseaux ou mécanismes multilatéraux pour la participation des parlements nationaux au niveau européen. Je reprends ces conclusions point par point.

A. Le rôle des parlements nationaux en matière de contrôle des gouvernements

«Le groupe a convenu de ce que le rôle des parlements nationaux dans le cadre des affaires européennes passait principalement par un contrôle efficace de l’action exercée par leur gouvernement au niveau européen.»[156] C’est donc aux propositions dans ce domaine que le groupe de travail semble attacher la plus grande importance mais «il ne serait pas judicieux de prescrire au niveau européen la manière dont ce contrôle doit être organisé. Acceptant ainsi les difficultés liées aux différentes cultures parlementaires des états membres de l’Union»[157], le groupe de travail se dirige vers des mesures accompagnatrices:

La première proposition, rédigée en termes très vagues, ne donne aucun élément concret sur la voie par laquelle les parlements nationaux doivent formuler leur propre position, quelle valeur cette position a dans le processus législatif, et quelles conséquences y sont attachées. La deuxième proposition vise, de manière générale, à rendre le protocole annexé au Traité d’Amsterdam plus contraignant, plus large dans sa portée, en à en assurer le respect. Dans les explications entourant ces propositions, le groupe de travail insiste beaucoup sur le fait que les institutions européennes devraient être obligées de transmettre tous les documents ayant trait au processus législatif (Commission), au processus décisionnel (Conseil) et autres documents d’importance directement aux parlements nationaux afin que ceux-ci ne dépendent pas de leurs gouvernements pour être informés, et surtout soient informés beaucoup plus tôt.

Les conclusions proposent en outre que la COSAC rédige «des lignes directrices et/ou un code de conduite à l’intention des parlements nationaux, fixant des normes minimales souhaitables pour assurer un contrôle parlementaire efficace […].»[159]

B. Le rôle des parlements nationaux dans le contrôle de l’application du principe de subsidiarité

Alors que l’on aurait pu attendre des conclusions complétant celles du groupe de travail I (Subsidiarité) dans ce domaine, il n’en est rien. Les conclusions du groupe de travail IV se contentent d’apporter certaines remarques, étant au courant de ce qui allait figurer dans les conclusions du groupe de travail I, puisque il «a maintenu des contacts étroits avec ce dernier tout au long du processus. D’une manière générale, la plupart des membres du groupe se sont félicités des recommandations finales du groupe de travail I et ont estimé que ses avis avaient été pris en compte.»[160] C’est ainsi que les conclusions ne présentent que quelques remarques supplémentaires, émises par «plusieurs membres»[161] sur les mécanismes proposés dans les conclusions du groupe de travail I, sans toutefois les remettre en question, e.g. le regret de ne pas mettre d’avantage le lien entre proportionnalité et subsidiarité, la possibilité pour les parlements nationaux de faire connaître leurs préoccupations durant toute la durée du processus législatif, et de découpler le recours judiciaire de l’avis motivé émis dans le cadre du mécanisme d’alerte précoce. Cette dernière remarque avait déjà été formulée au début des conclusions du groupe de travail I, certains conventionnels[162] arguant qu’il s’agissait là d’une porte ouverte aux abus.[163] Comme seule mesure, laissant libre cours au groupe de travail I de proposer des mesures allant plus loin, les conclusions du groupe de travail IV proposent:

Les conclusions ne se veulent pas très prolixes sur les détails de ce ‘mécanisme’. Mais cela n’était pas forcément la faute du groupe de travail IV, puisque cette question était déjà traitée par un autre groupe de travail, réunion commune ou pas: «Stuart was unlucky in that the important issue of subsidiarity had been already successfully handled by the working group chaired by Méndez de Vigo.»[165]

C. Le rôle et la fonction des réseaux ou mécanismes multilatéraux pour la participation des parlements nationaux au niveau européen

Conformément aux autres parties des conclusions du groupe de travail IV, les mesures proposées dans cette partie des conclusions ne font pas preuve d’une grande originalité:

La première mesure reprend la mesure susmentionnée (et avancée à maintes reprises lors de la phase d’écoute) d’officialiser «la Convention en tant que méthode préliminaire à tout changement futur du traité»[167], puisque la coopération entre Parlement européen et parlements nationaux, dans cette enceinte, se révélait productive. La deuxième mesure reprend, encore une fois, l’idée de renforcer («solidifier») la COSAC afin que celle-ci devienne le lieu de rencontre favori des parlements nationaux et que celle-ci mène à une aspiration par le haut du niveau du contrôle politique dans les affaires européennes des parlements nationaux sur leurs gouvernements respectifs. Ensuite, la troisième mesure semble avoir été le sujet de discorde le plus important au sein du groupe de travail. Malgré le fait que cette mesure ait été pratiquement unanimement rejetée durant la phase d’écoute[168], cette mesure à quand même été débattue durant les réunions du groupe de travail IV. On peut se demander si ce n’est pas suite à l’insistance du président de la Convention[169], M. Valéry Giscard d’Estaing, qui à maintes reprises a montré son attachement à cette idée[170], que cette mesure s’est retrouvée d’abord sur l’agenda du groupe de travail IV, puis dans son rapport final. Les débats houleux sur ce sujet ont amené la présidente du groupe de travail IV, Mme Gisela Stuart, à proposer un compromis, sous la forme de conférences interparlementaires qui seraient convoquées sur des questions spécifiques. La dernière mesure concernant le rôle des parlements nationaux, et qui a fait la risée d’un certain nombre de conventionnels durant le débat sur le rapport final du groupe de travail IV[171], est d’organiser une fois par an, dans tous les états membres, une semaine européenne qui serait «une fenêtre commune pour des débats à l’échelle de l’UE sur les questions européennes.»[172]

Ces observations relèvent d’un ordre très général mais ne sont pas inintéressantes dans le cadre de ce mémoire et démontrent en partie l’état d’esprit qui a régné au sein du groupe de travail: «Les membres du groupe sont convenus que les parlements nationaux ont un rôle spécifique à jouer au sein de l’UE et qu’une participation accrue des parlements nationaux contribuerait à renforcer la légitimité démocratique de l’Union et la rapprocher des citoyens. […] A cet égard, le groupe de travail a souligné qu’il ne s’agissait pas d’une concurrence entre, d’un côté, les parlements nationaux et, de l’autre, le Parlement européen. Leur rôle est distinct mais ils partagent l’objectif commun de rapprocher l’UE des citoyens et de contribuer ainsi au renforcement de la légitimité démocratique de l’Union. […] Sur la base de ces observations générales, le groupe de travail recommande à la Convention de veiller à ce que le futur traité constitutionnel comporte une reconnaissance claire du rôle des parlements nationaux.»[173]

En outre, le groupe recommande que le Conseil agisse de manière publique dans les cas où il exerce sa fonction législative afin de permettre, tout simplement, aux parlements nationaux de contrôler plus efficacement leurs gouvernements respectifs. Les séances à huis clos sont à éviter le plus possible et si elles sont jugées nécessaires, «il conviendrait d’en indiquer la raison.»[174] En plus de cela, «les résultats des travaux du Conseil devraient être transmis dans les dix jours au Parlement européen et aux parlements nationaux, parallèlement à leur transmission aux gouvernements.»[175]

Les conclusions du groupe de travail se concentrent donc, selon le schéma établi par le groupe de travail, autour de deux groupes d’action: ‘examiner et exprimer’ d’une part et ‘débattre et échanger’ d’autre part. Ce premier groupe contenant les propositions quant à la transmission directe des documents permettant ainsi un contrôle plus efficace des politiques européennes des gouvernements et un contrôle plus poussé de la subsidiarité. Le deuxième groupe contenant à son tour les propositions concernant la COSAC, de la méthode de révision des traités et enfin, la proposition d’organiser des conférences ad hoc.

Schéma n°4: Expression schématique des conclusions du groupe de travail IV sur le rôle des parlements nationaux

Source: La Convention européenne, Points n°3: les parlements nationaux: mieux informés, plus impliqués.

3.2.2.2. Le débat en séance plénière sur les conclusions du groupe de travail IV

Les conclusions du groupe de travail IV n’ont pas déchaîné les passions au sein de la Convention. Le rapport final s’est même vu très vite critiquer par le président de la Convention comme l’indique Norman: «Thinly disguises criticism came from the highest level – Giscard […]. Hinting at a lack of ambition in the group, the president twice warned the Convention needed to be imaginative and must go beyond simply improving existing treaties.»[176] Mais il trouve quand-même des circonstances atténuantes: «Stuart was unlucky in that the important issue of subsidiarity had been already successfully handled by the working group chaired by Méndez de Vigo. Her group, moreover, soon became the battle ground between supporters of an additional parliamentary chamber and MEP’s who were determined – successfully as it turned out – to protect the legislative prerogatives of the European Parliament»[177] Il conclut: «But its broad conclusions […] were worthy rather than gripping.»[178] Barbier résume très bien le ton général du débat sur les conclusions du groupe de travail IV sur le rôle des parlements nationaux: «Le débat de la séance plénière a montré de sérieuses divergences entre les partisans, minoritaires, et les opposants à l’idée d’un Congrès.» Peu de conventionnels se retrouvaient donc dans l’idée de créer une nouvelle institution, rejoints en cela par des experts en la matière, dont le Pr. Dr. Andreas Maurer.[179] En revanche, le consensus semblait très large pour impliquer davantage les parlements nationaux dans le contrôle des gouvernements, pour réformer la COSAC et pour assurer la publicité des délibérations du Conseil quand il agit en tant que législateur.» Peu de vagues donc lors de la présentation et du débat sur le rapport final du groupe de travail IV. Norman commente avec un certain sens de l’euphémisme: «When the group finally reported, it was difficult to avoid a sense of anti-climax.»[180]

Le président de la Convention, M. Valéry Giscard d’Estaing, a tiré, pour clôturer le débat, les conclusions suivantes, reprenant ainsi les grandes lignes susmentionnées du rapport final du groupe de travail IV:

Dans cette troisième phase, la Convention était censée «élaborer des propositions, soit sous la forme d’options, soit sous la forme d’une recommandation unique». Sur cette recommandation unique, Barbier poursuit[182]: «Cette dernière forme aurait un poids très grand, qui ouvrirait la voie à un ‘traité constitutionnel pour l’Europe […].» Et c’est ce qu’il est advenu, puisque le texte entier a pris forme d’une recommandation unique, ce qui ajoutait du poids au résultat final des travaux des conventionnels.

Après de longs mois de travail, de débats et de discussions, la Convention présentait donc son projet: «Le mandat de seize mois a permis à la Convention d’être un lieu de mûrissement pour une conception de l’Union plus évoluée et plus équilibrée. Elle a facilité la confrontation des attentes de chacun des conventionnels […]. Seize mois de réflexion, de confrontations et négociations ont permis à tous les membres de la Convention de contribuer au texte final du projet de Constitution. Cela ne veut pas dire que tout ce qu’ils souhaitaient a été retenu mais un consensus général a été obtenu même si celui-ci n’a pas réussi à occulter les divergences apparues lors des dernières séances plénières.»[183]

Le projet final a su satisfaire la plupart des conventionnels et comme l’indique le compte-rendu de séance de clôture: «Le président […] a rendu hommage aux membres de la Convention pour être parvenus à ‘un résultat inespéré’. […] Le président a souligné que ce texte résultait d’un effort collectif, qui a permis de trouver peu à peu un équilibre entre les différentes aspirations et sensibilités de membres de la Convention. […] Les membres de la Convention ont, dans leurs interventions, fait l’éloge du résultat final et estimé qu’il constituait un ensemble juste et équilibré. Bon nombre d’entre eux l’ont qualifié de réalisation historique. […] Les conventionnels ont applaudi, lors de l’un des derniers débats, le renforcement notable du rôle respectif du Parlement européen et des parlements nationaux.»[184]

Il est aussi important à ce stade de rappeler au lecteur que, conformément à l’article IV-6[185] du ‘Projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe’[186] établi par la Convention, les protocoles annexés au Traité en font partie intégrante et ont la même force juridique que les autres parties de ce projet de Traité. En outre, le protocole sur le rôle des parlements nationaux a été placé en premier pour marquer son importance, devant le protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

3.3.1. Protocole sur le respect de l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité

La déclaration de Laeken interrogeait: «Les Parlements nationaux doivent-il se concentrer sur la répartition des compétences entre l’Union et les Etats membres, par exemple par un contrôle préalable du respect du principe de subsidiarité?» Le groupe de travail I sur le respect du principe de subsidiarité a répondu par l’affirmative et «a dégagé un certain nombre de principes (‘règles d’or’) et d’orientations afin d’assurer une meilleure application du principe de subsidiarité tout en veillant à ce que ces améliorations ne conduisent ni à un blocage, ni à un alourdissement de la prise de décisions au sein des institutions. Le groupe a également considéré que le principe de subsidiarité est un principe de nature essentiellement politique dont la responsabilité revient d’abord à des organes politiques.»[187]

En tout, 83 amendements[188] ont été proposés pour modifier la proposition de protocole avancée par le praesidium.[189] Ces amendements se concentrent autour des points suivants: le délai à accorder aux parlements nationaux, la notion de parlement national (système monocaméral et bicaméral), le mécanisme d’alerte précoce et le seuil d’un tiers des parlements nationaux, l’opportunité de donner la possibilité d’activer le mécanisme d’alerté précoce lors du comité de conciliation et le mécanisme de recours devant la Cour de Justice.[190] Les reprendre un à un dans le cadre de ce mémoire serait impossible. Je reviens sur le résultat final du protocole, qui met en exergue les dispositions et amendements finalement retenus et les articles d’application dans le cadre de cette recherche, en l’occurrence les articles 3, 5, 6, 7 et 8 du protocole sur le respect de l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

DÉSIREUSES de faire en sorte que les décisions soient prises le plus près possible des citoyens de l’Union;

DÉTERMINÉES à fixer les conditions d’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité énoncés à l’article I-9 de la Constitution, ainsi qu’à établir un système de contrôle de l’application de ces principes par les institutions,

SONT CONVENUES des dispositions ci-après, qui sont annexées à la Constitution»

L’introduction du protocole rappelle le désir exprimé bien avant la Convention sur l’avenir de l’Europe de mettre en place un système de contrôle du respect du principe de subsidiarité. Conformément aux résultats du débat sur le rapport final du groupe de travail I[191], la notion du principe de proportionnalité a été rajoutée à ce protocole.

3. La Commission envoie toutes ses propositions législatives ainsi que ses propositions modifiées aux parlements nationaux des États membres en même temps qu’au législateur de l’Union. Dès leur adoption, les résolutions législatives du Parlement européen et les positions du Conseil des ministres sont envoyées par ceux-ci aux parlements nationaux des États membres.

Ce paragraphe reprend les conclusions du groupe de travail I en ce qu’il prévoit que toutes les propositions législatives soient adressées aux parlements nationaux en même temps qu’au Conseil et au Parlement européen, de même pour les résolutions législatives du Parlement européen et les positions communes du Conseil.

5. Tout parlement national d’un État membre ou toute chambre d’un parlement national peut, dans un délai de six semaines à compter de la date de transmission de la proposition législative de la Commission, adresser aux Présidents du Parlement européen, du Conseil des ministres et de la Commission un avis motivé exposant les raisons pour lesquelles il estimerait que la proposition en cause n’est pas conforme au principe de subsidiarité. Il appartient à chaque parlement national ou à chaque chambre d’un parlement national de consulter, le cas échéant, les parlements régionaux possédant des pouvoirs législatifs.

Le paragraphe cinq attribue à chaque parlement national le droit d’adresser un avis motivé sur les raisons pour lesquelles il estimerait qu’il y a violation du principe de subsidiarité dans une proposition de la Commission et ce, dans un délai de six semaines. Le mérite principal du système d’alerte précoce, même s’il n’est pas parfait, est que les parlements nationaux peuvent s’exprimer à un stade précoce sur les propositions de la Commission et comme Crum le précise: «In effect it disables the well-known apology of national parliaments to blame undesirable legislation in Brussels and to lament that they themselves have been unable to engage in it.»[192] Maurer rajoute à cela que ce mécanisme permet aux parlements nationaux de se voir reconnaître par le Parlement européen comme acteurs à part entière au niveau de l’Union:

If the early warning system will be implemented as laid down in Convention’s protocol, the still widely claimed decrease in parliaments’ influence due to the European integration process will no longer bear close examination. The immediate possibility of objection by parliaments – outside formal governmental influence and with the direct supply of information- before the actual legislative process strengthens parliaments’ autonomy vis-à-vis their governments. The right to directly give their opinion ex-ante and to take legal action if overruled ex-post could –if taken seriously– lead to an emancipation of parliaments in the face of their governments. In any case, the EP is not likely to simply ignore the new actors –both the national parliaments and the strengthened European Council. However, the question of whether national parliaments’ emancipation vis-à-vis their government eventually leads to stronger cooperation between the EP and the national Parliaments depends more on a shift of orientation by MP’s than on a reorganisation of the EP.»[193]

Le contrôle du principe de subsidiarité s’effectue jusqu’à présent a posteriori et par la Cour de Justice. Le projet de la Convention introduit par le biais de l’article 5 du protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité un contrôle a priori et par les parlements nationaux. Des débats houleux ont eu lieu entre les partisans de ce délai de six semaines et ses opposants, qui indiquent que ce délai de six semaines rallongera le processus législatif, déjà souvent jugé trop long, ce qui est en contradiction avec les conclusions du groupe de travail I selon lesquelles ce mécanisme ne doit en rien ralentir ou bloquer la procédure législative de l’Union.[194] Tous comme dans d’autres domaines ne trouve-t-on pas dans ce protocole de reconnaissance des Régions à pouvoirs législatifs puisque c’est aux parlements nationaux de les consulter le cas échéant.

6. Le Parlement européen, le Conseil des ministres et la Commission tiennent compte des avis motivés adressés par les parlements nationaux des États membres ou par une chambre de ces parlements.

Les parlements nationaux des États membres ayant un système parlementaire monocaméral disposent de deux voix tandis que chacune des chambres d’un système parlementaire bicaméral dispose d’une voix.

Dans le cas où les avis motivés sur le non-respect par une proposition de la Commission du principe de subsidiarité représenteraient au moins un tiers de l’ensemble des voix attribuées aux parlements nationaux des États membres et aux chambres des parlements nationaux, la Commission est tenue de réexaminer sa proposition. Ce seuil est d’au moins un quart lorsqu’il s’agit d’une proposition de la Commission ou d’une initiative émanant d’un groupe d’États membres dans le cadre des dispositions de l’article III-165 de la Constitution relatif à l’espace de liberté, de sécurité et de justice.

À l’issue de ce réexamen, la Commission peut décider, soit de maintenir sa proposition, soit de la modifier, soit de la retirer. La Commission motive sa décision.

Le paragraphe six stipule que les institutions européennes doivent respecter ces avis dans leurs délibérations. Malgré l’opposition du praesidium qui souhaitait dans sa proposition[195] laisser aux Etats membres les modalités d’organisation du mécanisme d’alerte précoce, la Convention a retenu le principe proposé par un certain nombre de Conventionnel lors des débats sur la proposition de protocole du praesidium, qui donne une voix à chaque chambre d’un parlement bicaméral, alors que les parlements monocaméraux disposent de deux voix. Le paragraphe six fixe aussi les seuils à partir desquelles les avis motivés des parlements nationaux obligent la Commission à réexaminer sa proposition. Ce seuil ayant été diversifié selon les champs de compétence suite aux débats en séance plénière, le seuil d’un tiers ayant été l’objet de la plupart des amendements[196] introduits par les conventionnels durant le débat sur la proposition de protocole du praesidium.[197] Cependant, rien n’oblige la Commission à suivre les avis des parlements nationaux.

7. La Cour de justice est compétente pour connaître des recours pour violation par un acte législatif du principe de subsidiarité introduit, conformément aux modalités prévues à l’article III-270 de la Constitution par les États membres ou transmis par ceux-ci conformément à leur ordre juridique au nom de leur parlement national ou d’une chambre de celui-ci. Conformément au même article de la Constitution, de tels recours peuvent aussi être introduits par le Comité des régions concernant des actes législatifs pour l’adoption desquels la Constitution prévoit sa consultation.

Le paragraphe 7 traite de la Cour de Justice. Les conclusions du groupe de travail I ayant proposé deux instruments pour contrôler le respect du principe de subsidiarité aux mains des parlements nationaux. Le premier instrument susmentionné étant le mécanisme d’alerte précoce, le deuxième est un recours devant la Cour de Justice. Le praesidium, puis la Convention, n’ont pas retenu la possibilité pour les parlements nationaux d’introduire un recours devant la Cour de Justice de façon autonome. Les Etats membres sont seuls habilités à introduire des recours devant la Cour de Justice, le cas échéant à la demande de leurs parlements et «conformément à leur ordre constitutionnel respectif»[198], ce qui représente une certaine perte d’autonomie pour les parlements nationaux en ce qui concerne le contrôle du respect du principe de subsidiarité. La Convention était divisée sur la question comme cela est apparu lors des débats sur la proposition de protocole du praesidium, certains arguant qu’il s’agissait là d’un monopole des Etats que d’être représenté devant la Cour, d’autres arguant au contraire qu’il s’agit d’une autonomie importante que de laisser cette possibilité aux parlements nationaux.[199] La possibilité d’un tel recours n’a a fortiori pas été retenue pour les Régions [200], au grand dam de certains conventionnels, qui auraient aimé voir dans le protocole des dispositions afin d’impliquer directement les parlements régionaux disposant de pouvoirs législatifs.[201]

L’article 7[202] du projet de protocole du praesidium[203], introduit suite aux conclusions du groupe de travail I, qui donnait le droit aux parlements nationaux de faire connaître au Comité de conciliation les raisons pour lesquelles ils estimaient que la position commune ou les amendements du parlement européen ne respectaient pas le principe de subsidiarité, a été supprimé à la demande d’un grand nombre de conventionnels[204]: les conventionnels ayant émis des doutes sur l’opportunité d’ouvrir une seconde possibilité d’actionner le mécanisme d’alerte précoce.

8. La Commission présente chaque année au Conseil européen, au Parlement européen, au Conseil des ministres et aux parlements nationaux des États membres un rapport sur l’application de l’article I-9 de la Constitution. Ce rapport annuel est également transmis au Comité des régions et au Comité économique et social.»[205]

Ce paragraphe reprend sans la modifier une disposition qui est déjà présente dans l’actuel protocole en y ajoutant les parlements nationaux comme destinataires du rapport annuel sur l’application du principe de subsidiarité.

3.3.2. Protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne

La praesidium, en présentant son projet de protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l’union européenne, rappelait aux conventionnels, en ce qui concerne le rôle des parlements nationaux dans l’Union, le contenu de la déclaration de Laeken: «La déclaration de Laeken a rappelé que l’Union européenne puise sa légitimité dans les valeurs démocratiques qu’elle véhicule, les objectifs qu’elle poursuit et les compétences et instruments dont elle dispose’, mais également que ‘le projet européen tire aussi sa légitimité d’institutions démocratiques, transparentes et efficaces’. Il était en outre indiqué que ‘les Parlements nationaux eux aussi contribuent à légitimer le projet européen’ et il a été rappelé que la déclaration sur l’avenir de l’Union annexée au traité de Nice avait souligné la nécessité d’examiner leur rôle dans la construction européenne.» Le groupe de travail IV, qui a travaillé dans cette optique, a fait plusieurs propositions/recommandations, portant sur les trois volets du rôle des parlements nationaux dans l’Union: le contrôle politique des gouvernements par les parlements nationaux, le contrôle du respect du principe de subsidiarité et les mécanismes et relations inter-parlementaires.[206]

Aucune nouvelle institution n’a donc été créée, et cela a provoqué des réactions plutôt positives de part et d’autre des clivages politiques au sein de la Convention. Deux réactions sont importantes dans ce cadre: l’une de Joshka Fisher, ministre allemand des affaires étrangères: «Le Parlement européen incarne la légitimité démocratique de l’Union et le Conseil européen réunit la souveraineté démocratique des Etats membres, il n’est pas besoin d’un troisième niveau qui relèverait des parlements nationaux, ni d’un Congrès»[207]; et l’autre du britannique Andrew Duff: «Un réel partenariat entre les parlements nationaux et le Parlement européen constituera un progrès important et suffisant.»[208]

Même si les propositions du groupe de travail ont été généralement bien reçues, 41 amendements ont été proposés au texte avancé par le praesidium. Ces amendements se concentrent principalement autour des points suivants: la façon dont le rôle des parlements nationaux est reflété dans le protocole, l’étendue de l’information transmise aux parlements nationaux, les délais et notamment les délais pour la transmission des documents aux parlements nationaux et finalement la coopération interparlementaire.[209] Je reviens sur le résultat final du protocole qui met en exergue les dispositions et amendements finalement retenus. Granrut souligne cet aspect important du projet de Traité établi par la Convention: «Les parlements nationaux n’ont pas vocation à devenir co-législateurs européens, mais il s’agit de les inciter à suivre davantage ce que font leurs gouvernements au niveau européen.»[210]

Le protocole est divisé en deux parties distinctes, sur les informations destinées aux parlements nationaux d’une part, et sur la coopération interparlementaire d’autre part. Il y a été ajouté une référence au protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, vu le rôle que ce dernier confère aux parlements nationaux dans sa version actualisée; ces trois champs couvrant les trois volets du rapport final du groupe de travail IV.[211]

RAPPELANT que la manière dont les différents parlements nationaux exercent leur contrôle sur leur propre gouvernement pour ce qui touche aux activités de l’Union relève de l’organisation et de la pratique constitutionnelles propres à chaque État membre,

DÉSIREUSES, cependant, d’encourager une participation accrue des parlements nationaux aux activités de l’Union européenne et de renforcer leur capacité à exprimer leur point de vue sur les propositions législatives ainsi que sur d’autres questions qui peuvent présenter pour eux un intérêt particulier,

ONT ADOPTÉ les dispositions ci-après, qui sont annexées à la Constitution:

L’introduction rappelle le souhait que les parlements nationaux soient associés de façon plus importante aux travaux de l’Union et que l’exercice du contrôle politique sur leurs gouvernements relève de l’organisation interne et de la pratique constitutionnelle de chaque Etat membre:

It is striking how in the Convention debate on national parliaments attention has focused on strengthening their role in the legislative process through the early warning mechanism, rather than on strengthening their powers of oversight over their national governments. One explanation for this is that eventually the relation between parliaments and governments clearly falls under prerogatives of the member states themselves.[212]

Des conventionnels ont souligné le fait que l’influence des parlements nationaux passe surtout par le contrôle politique qu’ils exercent sur l’action de leurs propres gouvernements, et un membre en particulier a constaté, très pragmatique, que les parlements nationaux doivent aussi exploiter pleinement les possibilités existantes selon les dispositions constitutionnelles existantes dans leurs pays respectifs.[213]

1. Tous les documents de consultation de la Commission (livres verts, livres blancs et communications) sont transmis directement par la Commission aux parlements nationaux des États membres lors de leur publication. La Commission envoie également aux parlements nationaux des États membres le programme législatif annuel ainsi que tout autre instrument de programmation législative ou de stratégie politique qu’elle présentera au Parlement européen et au Conseil des ministres, en même temps qu’elle les envoie à ces institutions.

2. Toutes les propositions législatives adressées au Parlement européen et au Conseil des ministres sont envoyées simultanément aux parlements nationaux des États membres.

Les paragraphes 1 et 2 reprennent le texte du protocole annexé au Traité d’Amsterdam en l’adaptant dans le sens des recommandations du groupe de travail IV, qui avait recommandé que les parlements nationaux reçoivent directement tous les documents de consultations et ayant trait aux propositions législatives, à la programmation législative et à la stratégie politique de la Commission, simultanément à leur envoi au Parlement européen et au Conseil. Notons qu’une partie de ces documents était d’ores et déjà consultable sur internet.

3. Les parlements nationaux des États membres peuvent adresser aux Présidents du Parlement européen, du Conseil des ministres et de la Commission un avis motivé concernant la conformité d’une proposition législative avec le principe de subsidiarité, selon la procédure prévue par le protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Le paragraphe 3, comme indiqué plus haut, constitue la référence au protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, et aux mécanismes d’alerte précoce et de recours juridique qui y sont décrits.

4. Un délai de six semaines est observé entre le moment où une proposition législative est mise par la Commission à la disposition du Parlement européen, du Conseil des ministres et des parlements nationaux des États membres dans les langues officielles de l’Union européenne et la date à laquelle elle est inscrite à l’ordre du jour du Conseil des ministres en vue de son adoption ou de l’adoption d’une position dans le cadre d’une procédure législative, des exceptions étant possibles pour des raisons d’urgence, dont les motifs doivent être exposés dans l’acte ou la position du Conseil des ministres. Sauf dans des cas urgents dûment motivés, aucun accord ne peut être constaté sur une proposition législative au cours de ces six semaines. Un délai de dix jours est observé entre l’inscription d’une proposition à l’ordre du jour du Conseil des ministres et l’adoption d’une position.

Le paragraphe 4 reprend le texte du paragraphe 3 du protocole sur le rôle des parlements nationaux annexé au Traité d’Amsterdam. Le rapport final du groupe de travail IV n’avait pas demandé d’y apporter des modifications particulières.[214]

5. Les ordres du jour et les résultats des sessions du Conseil des ministres, y compris les procès-verbaux des sessions au cours desquelles le Conseil des ministre délibère sur des propositions législatives, sont communiqués directement aux parlements nationaux des États membres, en même temps qu’aux gouvernements des États membres.

Suite aux recommandations du groupe de travail IV, le paragraphe 5 introduit l’obligation pour le Conseil de communiquer directement les ordres du jour, les résultats des sessions et les procès-verbaux, quand ce dernier se réunit en tant que législateur, aux parlements nationaux, afin que ceux-ci puissent contrôler efficacement leurs gouvernements respectifs. C’est un pas important afin de permettre un contrôle effectif des gouvernements, puisque leurs positions seront connues de leurs parlements respectifs: «The move to hold legislative sessions of the Council in public is of major importance […].»[215]

6. Lorsque le Conseil européen envisage de recourir à la disposition de l’article I-24, paragraphe 4, premier alinéa, de la Constitution, les parlements nationaux sont informés avant toute décision.

Lorsque le Conseil européen envisage de recourir à la disposition de l’article I-24, paragraphe 4, deuxième alinéa, de la Constitution, les parlements nationaux sont informés au moins quatre mois avant qu’une décision soit prise.

Le premier alinéa du paragraphe 6, qui n‘était pas présent dans le projet de protocole sur le rôle des parlements nationaux du praesidium, oblige de Conseil à informer les parlements nationaux avant de statuer à la majorité qualifiée (article I-24, alinéa premier, du projet de constitution de la Convention[216]). Le deuxième alinéa, quant à lui, précise que si le Conseil souhaite, de sa propre initiative et à l’unanimité, adopter une décision lui permettant d’adopter les lois et lois-cadres selon la procédure classique alors que le Traité-constitutionnel prescrit une procédure spéciale, le Conseil informe les parlements nationaux 4 mois avant de prendre une décision, tenant en compte le fait que le quatrième alinéa de l’article 24 prescrit une période d’essai de six mois (article I-24, alinéa quatre, du projet de constitution de la Convention[217]).

7. La Cour des comptes envoie à titre d’information son rapport annuel aux parlements nationaux des États membres, en même temps qu’au Parlement européen et au Conseil des ministres.

Au paragraphe 7 est inscrite l’obligation pour la Cour des comptes de transmettre son rapport annuel aux parlements nationaux en même temps que celui-ci est transmis au Parlement européen et au Conseil, en y ajoutant toutefois que c’est à caractère purement informatif.

8. Lorsque les parlements nationaux sont bicaméraux, ces dispositions s’appliquent aux deux chambres.

Conformément à ce que nous avons vu dans les dispositions du protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, les dispositions du protocole sur le rôle des parlements nationaux ne font pas de discrimination entre les différentes chambres en cas de parlement bicaméral.

9. Le Parlement européen et les parlements nationaux définissent ensemble comment organiser et promouvoir de façon efficace et régulière la coopération interparlementaire au sein de l’Union européenne.

L’introduction par le praesidium du paragraphe 9 reflète «la volonté plusieurs fois exprimée par le Parlement européen de promouvoir, ensemble avec les parlements nationaux, la coopération interparlementaire»[218], y ajoutant que cette promotion devait se faire de façon efficace et régulière.

10. La Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires peut soumettre toute contribution qu’elle juge appropriée à l’attention du Parlement européen, du Conseil des ministres et de la Commission. Cette Conférence promeut en outre l’échange d’informations et de meilleures pratiques entre les parlements des États membres et le Parlement européen, y compris entre leurs commissions spécialisées. La Conférence peut également organiser des conférences inter-parlementaires sur des thèmes particuliers, notamment pour débattre des questions de la politique étrangère et de sécurité commune et de la politique de sécurité et de défense commune. Les contributions de la Conférence ne lient en rien les parlements nationaux ni ne préjugent leur position.»[219]

Le dernier paragraphe du protocole sur le rôle des parlements nationaux reprend les grandes lignes des paragraphes quatre à sept du protocole annexé au Traité d’Amsterdam. Elément le plus important parmi ces grandes lignes, la possibilité pour la COSAC de soumettre toute contribution qu’elle juge appropriée à l’intention du Parlement européen, du Conseil ou de la Commission.

La possibilité pour les Etats membres de saisir la COSAC sur un projet législatif a été supprimée, mais la COSAC hérite tout de même de deux nouvelles missions décrites ci-dessous.

Le texte final du protocole sur le rôle des parlements nationaux reprend la recommandation du groupe de travail IV de laisser la possibilité d’organiser des conférences interparlementaires sur des sujets particuliers, exprimant ainsi l’importance d’organiser des rencontres régulières entre les parlements nationaux et le Parlement européen, sans pour autant créer de nouvelles institutions.[220] Ces conférences interparlementaires ont un avenir très prometteur selon certains spécialistes du Traité constitutionnel.[221] Ensuite, le paragraphe contient la recommandation de faire de la COSAC un lieu d’échange de bonnes pratiques en matière de contrôle des gouvernements entre les parlements nationaux et un lieu d’échange d’informations entre les parlements nationaux et le Parlement européen.

Même si le rôle de la COSAC a été accru dans le texte du nouveau protocole, la proposition, émise par certains conventionnels d’obliger les institutions européennes à se prononcer sur les propositions législatives de la COSAC n’a pas été retenue.[222]

3.3.3. Article IV-7: Procédure de révision du traité établissant la Constitution

Le projet final de la Convention a aussi, comme prévu, retenu la méthode conventionnelle pour les révisions futures des traités[223] dans l’article IV-7 du ‘Projet de traité instituant une Constitution pour l’Europe’.[224] Pernice précise que cet élément était déjà clairement prévisible à partir de la Déclaration de Laeken: «It is clear that item four of the emerging debate, „the role of national parliaments in the European architecture“, has much to do not only with the European legislative process but with the very procedures for the revision of the Treaties.»[225]

«1. Le gouvernement de tout État membre, le Parlement européen ou la Commission, peut soumettre au Conseil des ministres des projets tendant à la révision du traité établissant la Constitution. Ces projets sont notifiés aux parlements nationaux des États membres.

Les parlements nationaux ne peuvent pas encore, comme l’avaient demandé certains conventionnels représentant des parlements nationaux, soumettre tout comme les institutions européennes de projets tendant à la révision des traités.

2. Si le Conseil européen, après consultation du Parlement européen et de la Commission, adopte à la majorité simple une décision favorable à l’examen des modifications proposées, le président du Conseil européen convoque une Convention composée de représentants des parlements nationaux des États membres, des chefs d’État ou de gouvernement des États membres, du Parlement européen et de la Commission. La Banque centrale européenne est également consultée dans le cas de modifications institutionnelles dans le domaine monétaire. Le Conseil européen peut décider à la majorité simple, après approbation du Parlement européen, de ne pas convoquer la Convention dans le cas de modifications dont l’ampleur ne le justifie pas. Dans ce dernier cas, le Conseil européen établit le mandat pour la Conférence des représentants des gouvernements des États membres. La Convention examine les projets de révision et adopte par consensus une recommandation à la Conférence des représentants des gouvernements des États membres prévue au paragraphe 3.

C’est au Conseil que revient le droit, certes après un vote à la majorité qualifiée, de convoquer une Convention. Le Conseil peut toutefois choisir de ne pas convoquer une Convention quand l’ampleur ne le justifie pas. La question est si cette possibilité ouverte aux gouvernements ne va pas être utilisée à mauvais escient, vu la publicité qu’a reçu le processus de la Convention sur l’Avenir de l’Europe.

3. La Conférence des représentants des gouvernements des États membres est convoquée par le président du Conseil des ministres en vue d’arrêter d’un commun accord les modifications à apporter au traité établissant la Constitution. Les amendements entreront en vigueur après avoir été ratifiés par tous les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.»[226]

Les modifications apportées par cette Convention ne revêtent en revanche pas encore de caractère autonome, puisqu’elles doivent être approuvées et donc peuvent être amendées par les Etats membres.

Avant de conclure ce mémoire, reprenons d’abord les questions posées par la Déclaration de Laeken sur le rôle des parlements nationaux qui sont au centre de ce mémoire:

Ces questions ont connu des débats intenses au sein de la Convention et un groupe de travail a entièrement été dédié à ce sujet. Les statistiques ont par ailleurs montré que les documents et contributions sur ce sujet ont été les plus nombreux parmi les différents aspects du déficit démocratique.

En ce qui concerne les questions à proprement parler, il est clair que la Convention a répondu par la négative à la question est de savoir si de nouvelles institutions étaient nécessaires. Néanmoins d’autres possibilités ont été avancées par la Convention, comme les dispositions sur la COSAC renforcée et la possibilité d’organiser des conférences ad hoc.

En ce qui concerne la deuxième question, la Convention a, à travers différentes dispositions, souhaité améliorer les conditions dans lesquelles s’effectue le contrôle politique des parlements nationaux sur leurs gouvernements respectifs. Par conditions, je veux dire que les mécanismes inclus dans le protocole sur l’application du principe de subsidiarité de proportionnalité, et les nouvelles dispositions concernant les informations et les documents qui doivent être transmis aux parlements nationaux, posent des conditions plus favorables à un contrôle politique plus efficace, mais n’ont pas nécessairement cet effet dans chaque Etat membre. C’est le comportement de chaque parlement national à l’égard de ces possibilités qui va rendre possible oui ou non un contrôle politique plus efficace dans les affaires européennes: «National parliaments play a key part in the constitutional process of the European Union. But several steps should be taken, first, to rise the awareness of their European functions and, second, to provide for more efficient means for the exercise of these functions.»[227]

A l’encontre de la deuxième question, la Convention a répondu par l’affirmative à la question de savoir si les parlements nationaux devaient jouer un rôle dans le contrôle au préalable du principe de subsidiarité, en renforçant les dispositions du protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité avec le mécanisme d’alerte précoce et le recours devant la Cour de Justice.

Ajoutons à cela que les parlements nationaux ont été formellement reconnus en tant qu’acteurs politiques au niveau européen, mais aussi dans le cadre de la procédure de révision.

Si nous regardons maintenant les dispositions, nouvelles ou amendées, des deux protocoles en question dans le présent mémoire, nous pouvons conclure que ce sont principalement les solutions à titre ‘individuel’ qui ont été retenues: l’élément principal des solutions à titre ‘collectif’ pour les parlements nationaux étant une nouvelle institution dans laquelle siégeraient des représentants des parlements nationaux. A défaut de disposition donnant un rôle collectif aux parlements nationaux, on peut considérer les conférences ad hoc et la procédure de révision comme processus dans lesquels les parlements sont associés. Toutefois, ce sont clairement les solutions à titre ‘individuel’ qui ont été retenues. Si l’on considère que, comme nous l’avons vu, le Parlement européen favorise ce genre de solutions, on peut estimer que le Parlement européen a réussi à défendre son monopole de représentation au niveau européen, comme en attestent les débats au sein du groupe de travail sur le rôle des parlements nationaux: «Her [Gisela Stuart, IV – OC] group, moreover, soon became the battle ground between supporters of an additional parliamentary chamber and MEP’s who were determined – successfully as it turned out – to protect the legislative prerogatives of the European Parliament»[228]

Les dispositions finales retenues dans les protocoles sur le rôle des parlements nationaux et le respect de l’application du principe de subsidiarité et de proportionnalité donnent un rôle plus grand aux parlements nationaux, sans pour autant les élever au rang des institutions, confirmant ainsi l’hypothèse de départ. Mais comme l’Europe est en perpétuelle évolution, la situation des parlements nationaux va sans doute encore évoluer.

Davantage de démocratie, de transparence et d'efficacité dans l'Union européenne

L'Union européenne puise sa légitimité dans les valeurs démocratiques qu'elle véhicule, les objectifs qu'elle poursuit et les compétences et instruments dont elle dispose. Mais le projet européen tire aussi sa légitimité d'institutions démocratiques, transparentes et efficaces. Les parlements nationaux eux aussi contribuent à légitimer le projet européen. La déclaration sur l'avenir de l'Union, annexée au traité de Nice, a souligné la nécessité d'examiner leur rôle dans la construction européenne. Plus généralement, il convient de s'interroger sur les initiatives que nous pouvons prendre pour créer un espace public européen.

La première question à se poser est de savoir comment nous pouvons augmenter la légitimité démocratique et la transparence des institutions actuelles, et elle vaut pour les trois institutions.

Comment peut-on renforcer l'autorité et l'efficacité de la Commission européenne? Comment doit être désigné le président de la Commission: par le Conseil européen, par le Parlement européen ou par l'élection directe par les citoyens? Faut-il renforcer le rôle du Parlement européen? Faut-il ou non élargir le droit de codécision? Faut-il revoir le mode d'élection des membres du Parlement européen? Convient-il de créer une circonscription électorale européenne ou de maintenir des circonscriptions électorales fixées au niveau national? Peut-on combiner les deux systèmes? Faut-il renforcer le rôle du Conseil? Le Conseil doit-il intervenir de la même manière quand il agit en tant que législateur et dans le cadre de ses compétences d'exécution? Faut-il pour accroître la transparence, que les sessions du Conseil soient publiques, en tout cas lorsque le Conseil agit en sa capacité de législateur? Le citoyen doit-il avoir plus d'accès aux documents du Conseil? Enfin, comment garantir l'équilibre et le contrôle mutuel entre les institutions?

Une deuxième question, qui a également trait à la légitimité démocratique, concerne le rôle des parlements nationaux. Doivent-ils être représentés dans une nouvelle institution, à côté du Conseil et du Parlement européen? Doivent-ils jouer un rôle dans les domaines de l'action européenne pour lesquels le Parlement européen n'est pas compétent? Doivent-ils se concentrer sur la répartition des compétences entre l'Union et les États membres, par exemple par un contrôle préalable du respect du principe de subsidiarité?

La troisième question à se poser porte sur les moyens d'améliorer l'efficacité du processus décisionnel et le fonctionnement des institutions dans une Union de quelque trente États membres. Comment l'Union pourrait-elle mieux fixer ses objectifs et ses priorités et en assurer une meilleure mise en œuvre? Faut-il davantage de décisions prises à la majorité qualifiée? Comment simplifier et accélérer la procédure de codécision entre le Conseil et le Parlement européen? Peut-on garder la rotation semestrielle de la présidence de l'Union? Quel sera le rôle du Parlement européen? Qu'adviendra-t-il à l'avenir du rôle et de la structure des différentes formations du Conseil? Comment accroître par ailleurs la cohérence de la politique étrangère européenne? Comment renforcer la synergie entre le Haut Représentant et le Commissaire compétent pour ces questions? Devons-nous renforcer encore la représentation de l'Union dans les enceintes internationales?

La Conférence estime qu'il est important d'encourager une plus grande participation des parlements nationaux aux activités de l'Union européenne.

Il convient à cet effet d'intensifier l'échange d'informations entre les parlements nationaux et le Parlement européen. Dans ce contexte, les gouvernements des États membres veillent, entre autres, à ce que les parlements nationaux puissent disposer des propositions législatives de la Commission en temps utile pour leur information ou pour un éventuel examen.

De même, la Conférence considère qu'il est important que les contacts entre les parlements nationaux et le Parlement européen soient intensifiés, notamment grâce à l'octroi de facilités réciproques appropriées et à des rencontres régulières entre parlementaires intéressés aux mêmes questions.

Annexe n°3 : Protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne annexée au Traité d'Amsterdam

RAPPELANT que le contrôle exercé par les différents parlements nationaux sur leur propre gouvernement pour ce qui touche aux activités de l'Union relève de l'organisation et de la pratique constitutionnelles propres à chaque Etat membre,

DESIREUSES, cependant, d'encourager une participation accrue des parlements nationaux aux activités de l'Union européenne et de renforcer leur capacité à exprimer leur point de vue sur les questions qui peuvent présenter pour eux un intérêt particulier,

ONT ADOPTE les dispositions ci-après, qui sont annexées au traité sur l'Union européenne :

1. Tous les documents de consultation de la Commission (livres verts, livres blancs et communications) sont transmis rapidement aux parlements nationaux des Etats membres.

2. Les propositions législatives de la Commission, définies par le Conseil conformément à l'article 151, paragraphe 3, du traité instituant la Communauté européenne, sont communiquées suffisamment à temps pour que le gouvernement de chaque Etat membre puisse veiller à ce que le parlement national de son pays les reçoive comme il convient.

3. Un délai de six semaines s'écoule entre le moment où une proposition législative ou une proposition de mesure à adopter en application du titre VI du traité sur l'Union européenne est mise par la Commission à la disposition du Parlement européen et du Conseil dans toutes les langues et la date à laquelle elle est inscrite à l'ordre du jour du Conseil en vue d'une décision, soit en vue de l'adoption d'un acte, soit en vue de l'adoption d'une position commune conformément à l'article 189 B ou 189 C du traité instituant la Communautés européenne, des exceptions étant possibles pour des raisons d'urgence, dont les motifs sont exposés dans l'acte ou la position commune.

II. La Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires

4. La Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires, ci-après dénommée COSAC, créée à Paris les 16 et 17 novembre 1989, peut soumettre toute contribution qu'elle juge appropriée à l'attention des institutions de l'Union européenne, notamment sur la base de projets d'actes que des représentants de gouvernements des Etats membres peuvent décider d'un commun accord de lui transmettre, compte tenu de la nature de la question.

5. La COSAC peut examiner toute proposition ou initiative d'acte législatif en relation avec la mise en place d'un espace de liberté, de sécurité et de justice et qui pourrait avoir une incidence directe sur les droits et les libertés des individus. Le Parlement européen, le Conseil et la Commission sont informés de toute contribution soumise par la COSAC au titre du présent point.

6. La COSAC peut adresser au Parlement européen, au Conseil et à la Commission toute contribution qu'elle juge appropriée sur les activités législatives de l'Union, notamment en ce qui concerne l'application du principe de subsidiarité, l'espace de liberté, de sécurité et de justice, ainsi que les questions relatives aux droits fondamentaux.

7. Les contributions soumises par la COSAC ne lient en rien les parlements nationaux ni ne préjugent leur position.

Annexe n°4 : Déclaration n°23 sur l'Avenir de l'Union annexée au Traité de Nice

En décembre 2000, le Conseil de Nice a adopté une Déclaration sur l'avenir de l'Union (Déclaration 23) demandant une réflexion approfondie sur le statut de la Charte des droits fondamentaux.

1. Des réformes importantes ont été décidées à Nice. La Conférence se félicite que la Conférence des représentants des gouvernements des États membres ait été menée à bien et engage les États membres à faire en sorte que le traité de Nice soit ratifié sans tarder.

2. Elle convient que la conclusion de la Conférence des représentants des gouvernements des États membres ouvre la voie à l'élargissement de l'Union européenne et souligne que, lorsque le traité de Nice sera ratifié, celle-ci aura achevé les changements institutionnels nécessaires à l'adhésion de nouveaux États membres.

3. Ayant ainsi ouvert la voie à l'élargissement, la Conférence souhaite qu'un débat à la fois plus large et plus approfondi s'engage sur l'avenir de l'Union européenne. En 2001, les présidences suédoise et belge, en coopération avec la Commission et avec la participation du Parlement européen, encourageront un large débat associant toutes les parties intéressées: les représentants des Parlements nationaux et de l'ensemble de l'opinion publique, à savoir milieux politiques, économiques et universitaires, représentants de la société civile, etc. Les États candidats seront associés à ce processus selon des modalités à définir.

4. À la suite d'un rapport qui sera établi pour le Conseil européen de Göteborg de juin 2001, le Conseil européen, lors de sa réunion de Laeken/Bruxelles en décembre 2001, adoptera une déclaration contenant des initiatives appropriées pour poursuivre ce processus.

6. En retenant ces thèmes de réflexion, la Conférence reconnaît la nécessité d'améliorer et d'assurer en permanence la légitimité démocratique et la transparence de l'Union et de ses institutions, afin de les rapprocher des citoyens des États membres.

7. La Conférence convient qu'une fois ce travail préparatoire accompli, une nouvelle Conférence des représentants des gouvernements des États membres sera convoquée en 2004 pour traiter des points ci-dessus en vue d'apporter aux traités les changements correspondants.

8. La Conférence des représentants des gouvernements des États membres ne constituera en aucun cas un obstacle au processus d'élargissement ni une condition préalable de celui-ci. En outre, les États candidats qui auront achevé les négociations d'adhésion avec l'Union seront invités à participer à la Conférence. Ceux qui ne les auront pas achevées seront invités à y participer en qualité d'observateurs.

Annexe n°7 : Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité annexée au ‘Projet de Traité instituant une Constitution pour l’Europe’ établit par la Convention sur l’Avenir de l’Europe.

DÉSIREUSES de faire en sorte que les décisions soient prises le plus près possible des citoyens de l’Union;

SONT CONVENUES des dispositions ci-après, qui sont annexées à la Constitution

1. Chaque institution veille de manière continue au respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité définis à l’article I-9 de la Constitution.

2. Avant de proposer un acte législatif, la Commission procède à de larges consultations. Ces consultations doivent tenir compte, le cas échéant, de la dimension régionale et locale des actions envisagées. En cas d’urgence exceptionnelle, la Commission ne procède pas à ces consultations. Elle motive sa décision dans sa proposition.

4. La Commission motive sa proposition au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Toute proposition législative devrait comporter une fiche contenant des éléments circonstanciés permettant d’apprécier le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Cette fiche devrait comporter des éléments permettant d’évaluer son impact financier et, lorsqu’il s’agit d’une loi-cadre européenne, ses implications sur la réglementation à mettre en œuvre par les États membres, y compris, le cas échéant, la législation régionale. Les raisons permettant de conclure qu’un objectif de l’Union peut être mieux atteint au niveau de celle-ci doivent s’appuyer sur des indicateurs qualitatifs et, chaque fois que c’est possible, quantitatifs. La Commission tient compte de la nécessité de faire en sorte que toute charge, financière ou administrative, incombant à l’Union, aux gouvernements nationaux, aux autorités régionales ou locales, aux opérateurs économiques et aux citoyens soit la moins élevée possible et à la mesure de l’objectif à atteindre.

6. Le Parlement européen, le Conseil des ministres et la Commission tiennent compte des avis motivés adressés par les parlements nationaux des États membres ou par une chambre de ces parlements. Les parlements nationaux des États membres ayant un système parlementaire monocaméral disposent de deux voix tandis que chacune des chambres d’un système parlementaire bicaméral dispose d’une voix. Dans le cas où les avis motivés sur le non-respect par une proposition de la Commission du principe de subsidiarité représenteraient au moins un tiers de l’ensemble des voix attribuées aux parlements nationaux des États membres et aux chambres des parlements nationaux, la Commission est tenue de réexaminer sa proposition. Ce seuil est d’au moins un quart lorsqu’il s’agit d’une proposition de la Commission ou d’une initiative émanant d’un groupe d’États membres dans le cadre des dispositions de l’article III-165 de la Constitution relatif à l’espace de liberté, de sécurité et de justice. À l’issue de ce réexamen la Commission peut décider, soit de maintenir sa proposition, soit de la modifier, soit de la retirer. La Commission motive sa décision.

7. La Cour de justice est compétente pour connaître des recours pour violation par un acte législatif du principe de subsidiarité introduits, conformément aux modalités prévues à l’article III-270 de la Constitution, par les États membres ou transmis par ceux-ci conformément à leur ordre juridique au nom de leur parlement national ou d’une chambre de celui-ci. Conformément au même article de la Constitution, de tels recours peuvent aussi être introduits par le Comité des régions concernant des actes législatifs pour l’adoption desquels la Constitution prévoit sa consultation.

[1] Y. MENY, “Making Sense of the EU: The Achievements of the Convention”, in Journal of Democracy, volume 14, (2003), number 4, p. 57.

[2] I. PERNICE, The role of national parliaments in the European Union, Berlin, Walter Hallstein Institut, 2001, p. 12.

[3] M. JACHTENFUCHS, ‘Democracy and governance in the European Union’ in A. FOLLESDAL & P. KOSLOSWKI (eds.), Democracy and the European Union, Springer, Berlin, 1998, p. 47.

[4] J. WEILER, ‘Parliamentary democracy in Europe 1992: tentative questions and answers’ in GREENBERG (ed.), Constitutionalism & democracy, 1993, p. 254.

[5] A. MAURER, Les rôles des parlements nationaux dans l’Union européenne: options, contraintes et obstacles, Osnabrück, Stiftung Wissenschaft und Politik, p. 8.

[6] C. LORD, ‘Legitimising a contested polity: the case of the EU’, in C. CLOSA & J.E. FOSSUM (eds.), Deliberative constitutional politics in the EU, Oslo, Arena, 2004, p. 173.

[7] J. ROVNY, “Approaches to the Democratic Deficit of the European Union” in Central European Review of International Affairs, volume 19, 2002/2003, pp. 110-111.

[8] H. VAN MEERTEN, Een Europese Unie: efficiënt, transparant en democratisch, Rotterdam, Kluwer, 2004, 221p.

[9] ibid. p. 76. &, P. CRAIG, G DE BURCA “Democracy within the community” in P. CRAIG, G DE BURCA, EU law: text cases and materials, Oxford, Oxford University Press, 2003.

[10] D. MARQUAND, Parliament for Europe, Jonathan Cape, London, 1979.

[11] L’Assemblée européenne était le précurseur institutionnel de l’actuel Parlement Européen et était composée de parlementaires nationaux qui effectuaient un double mandat et n’étaient pas directement élus.

[12] Y. MENY, “Making Sense of the EU: The Achievements of the Convention”, in Journal of Democracy, volume 14, (October 2003), number 4, p. 58.

[13] ibid. p. 58.

[14] H. VAN MEERTEN, Een Europese Unie: efficiënt, transparant en democratisch, Rotterdam, Kluwer, 2004, p. 77.

[15] ibid. p. 77.

[16] P.C. SCHMITTER, G. MAJONE, A. MORAVCSIK, ECSA Forum: Democracy and constitutionalism in the European Union, ECSA, printemps 2000, http://ww.eustudies.org/democracyforum.htm (WWW).

[17] ibid.

[18] ibid.

[19] J.L. QUERMONNE, ‘L’achitecture institutionnelle de l’Union européenne et les processus de décision’, in P. MAGNETTE, La constitution de l’Europe, Bruxelles, Editions de l’Université de Bruxelles, 2002, p. 135.

[20] P.C. SCHMITTER, G. MAJONE, A. MORAVCSIK, ECSA Forum: Democracy and constitutionalism in the European Union, ECSA, printemps 2000, http://ww.eustudies.org/democracyforum.htm (WWW).

[21] ibid.

[22] P. MAGNETTE, ‘Le principe démocratique au-delà de la représentation’, in P. MAGNETTE, La constitution de l’Europe, Bruxelles, Editions de l’Université de Bruxelles, 2002, p. 142.

[23] La Convention européenne, CONV 140/02, Rapport concernant le débat national sur l’avenir de l’Europe, 20/06/02, p. 3.

[24] I. PERNICE, The role of national parliaments in the European Union, Berlin, Walter Hallstein Institut, 2001, p. 17.

[25] P. MAGNETTE, ‘Le principe démocratique au-delà de la représentation’, in P. MAGNETTE, La constitution de l’Europe, Bruxelles, Editions de l’Université de Bruxelles, 2002, p. 145.

[26] I. PERNICE, The role of national parliaments in the European Union, Berlin, Walter Hallstein Institut, 2001, p. 3.

[27] A. MAURER, Les rôles des parlements nationaux dans l’Union européenne: options, contraintes et obstacles, Osnabrück, Stiftung Wissenschaft und Politik, p. 22

[28] La Convention européenne, CONV 74/02, Mandat du groupe de travail IV sur le rôle des parlements nationaux, 30/05/02, p. 2.

[29] Citée dans P.C. SCHMITTER & A.H. TRECHSEL, The Future of Democracy in Europe: Trends, Analyses and Reforms, Editions du Conseil de l’Europe, Strasbourg, 2004, p. 9.

[30] Eg. Congrès aux Etats-Unis, Assemblée nationale en France, la Chambre en Belgique.

[31] M. SCHACKLETON, “The European Parliament”, in The Institutions of the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2002, p. 104.

[32] J. ROVNY, “Approaches to the Democratic Deficit of the European Union” in Central European Review of International Affairs, volume 19, 2002/2003, p. 112.

[33] A. MAURER, Les rôles des parlements nationaux dans l’Union européenne: options, contraintes et obstacles, Osnabrück, Stiftung Wissenschaft und Politik, p. 2.

[34] ibid. p. 6.

[35] Cursifs ajoutés.

[36] Cette partie complète de la Déclaration de Laeken est reprise dans l’annexe.

[37] C. BARBIER, «La Convention européenne, genèse et premiers résultats», in Courrier Hebdomadaire, (2002), n° 1776-1777, pp. 15-16.

[38] Déclaration n° 13, reprise en annexe.

[39] Selon la source, la Conférence s’appelle ‘aux Affaires Communautaires’ ou ‘dans les Affaires Communautaires’.

[40] Cette conférence a vu le jour à Paris les 16 et 17 novembre 1989.

[41] C’est le Président Giscard d’Estaing qui appela ainsi les membres de la Convention.

[42] J.L. QUERMONNE, ‘L’achitecture institutionnelle de l’Union européenne et les processus de décision’, in P. MAGNETTE, La constitution de l’Europe, Bruxelles, Editions de l’Université de Bruxelles, 2002, p. 139.

[43] I. PERNICE, The role of national parliaments in the European Union, Berlin, Walter Hallstein Institut, 2001, p. 4.

[44] Preuve en est que divers gouvernements nommeront des personnalités académiques comme leur représentant au sein de la Convention. Les gouvernements mettront du temps à s’en apercevoir, et c’est là qu’ils nommeront, pour divers d’entre eux, des ministres de Affaires Etrangères au sein de la Convention.

[45] P. NORMAN, The accidental constitution: the story of the European Convention, Brussels, EuroComment, 2003, p40.

[46] Monsieur Valéry Giscard d’Estaing a été président de la République française de 1974 à 1981, Monsieur Jean-Luc Dehaene a été premier ministre belge de 1992 à 1999 et Guiliano Amato a été président du Conseil italien de 1993 à 1993 et de 2000 à 2001.

[47] ibid. p3.

[48] 3*28 pays = 84 représentants. Par pays la délégation comptait deux parlementaires (sénateurs ou députés) et un représentant du gouvernement.

[49] http://european-convention.eu.int/

[50] ibid. pp. 24-27.

[51] P. NORTON, ‘Conclusion: adressing the democratic deficit’ in P. NORTON, National parliaments and the European Union, London, Frank Cass, 1996, p. 177.

[52] ibid. pp. 179-181.

[53] ibid. p. 178.

[54] ibid. p. 192.

[55] ibid. pp. 177-178.

[56] ibid. pp. 181-182..

[57] ibid. p. 185.

[58] E.g. l’Irlande.

[59] Article 23, alinéa premier, Bundesgesetz allemande.

[60] B. CRUM, ‘Throwing the rascals out: the European Convention and the prospects for representative democracy’, in C. CLOSA & J.E. FOSSUM (eds.), Deliberative constitutional politics in the EU, Oslo, Arena, 2004, pp. 292-293.

[61] Et c’est le cas a fortiori dans les Etats membres fédéraux.

[62] I. PERNICE, The role of national parliaments in the European Union, Berlin, Walter Hallstein Institut, 2001, p. 4.

[63] ibid. p. 5.

[64] ibid. p. 5.

[65] ibid. p. 6.

[66] ibid. p. 6.

[67] Conformément à théorie de la séparation des pouvoirs.

[68] B. CRUM, ‘Throwing the rascals out: the European Convention and the prospects for representative democracy’, in C. CLOSA & J.E. FOSSUM (eds.), Deliberative constitutional politics in the EU, Oslo, Arena, 2004, p. 296.

[69] ibid. p. 294.

[70] Commissions qui ont mené à la mise en place de la Conférence des Organes Spécialisés aux Affaires Communautaires (COSAC).

[71] C. DE GRANRUT, Une constitution pour l’Europe, Paris, Librairie générale du droit et de jurisprudence, 2004, p. 46.

[72] P. NORTON (ed.), National Parliaments in the European Union, London, Frank Cass, 1996, 198p.

[73] A. MAURER, Les rôles des parlements nationaux dans l’Union européenne: options, contraintes et obstacles, Osnabrück, Stiftung Wissenschaft und Politik, p. 9.

[74] ibid. p. 15

[75] H. VAN MEERTEN, Een Europese Unie: efficiënt, transparant en democratisch, Rotterdam, Kluwer, 2004, p. 137.

[76] P. MAGNETTE, ‘Le principe démocratique au-delà de la représentation’, in P. MAGNETTE, La constitution de l’Europe, Bruxelles, Editions de l’Université de Bruxelles, 2002, p. 146.

[77] ibid. p. 146.

[78] «Peut-être l’expérience positive de la collaboration au sein de la Convention qui a élaboré la charte des droits fondamentaux facilitera-t-elle, dans l’avenir, l’émergence d’un tel réseau parlementaire.» P. MAGNETTE, ‘Le principe démocratique au-delà de la représentation’, in P. MAGNETTE, La constitution de l’Europe, Bruxelles, Editions de l’Université de Bruxelles, 2002, p. 146.

[79] A. MAURER, Les rôles des parlements nationaux dans l’Union européenne: options, contraintes et obstacles, Osnabrück, Stiftung Wissenschaft und Politik, 12.

[80] La Convention européenne, CONV 188/02, Note de synthèse de la réunion du 10 juillet 2002, 15/07/02, pp. 2-3.

[81] A. MAURER, ‘The Convention method for enhancing EU democracy’, in C. CLOSA & J.E. FOSSUM (eds.), Deliberative constitutional politics in the EU, Oslo, Arena, 2004, p. 333.

[82] A. MAURER, Les rôles des parlements nationaux dans l’Union européenne: options, contraintes et obstacles, Osnabrück, Stiftung Wissenschaft und Politik, 21.

[83] P. NORTON, ‘Conclusion: adressing the democratic deficit’ in P. NORTON, National parliaments and the European Union, London, Frank Cass, 1996, p. 187.

[84] A. MAURER, Les rôles des parlements nationaux dans l’Union européenne: options, contraintes et obstacles, Osnabrück, Stiftung Wissenschaft und Politik, p. 7.

[85] B. CRUM, ‘Throwing the rascals out: the European Convention and the prospects for representative democracy’, in C. CLOSA & J.E. FOSSUM (eds.), Deliberative constitutional politics in the EU, Oslo, Arena, 2004, p. 293.

[86] P. NORTON, ‘Conclusion: adressing the democratic deficit’ in P. NORTON, National parliaments and the European Union, London, Frank Cass, 1996, pp. 187-189.

[87] ibid. pp. 189-191.

[88] ibid. pp. 190-191.

[89] ibid. p. 192.

[90] I. PERNICE, The role of national parliaments in the European Union, Berlin, Walter Hallstein Institut, 2001, p. 7.

[91] ibid. p. 7.

[92] A. MAURER, Les rôles des parlements nationaux dans l’Union européenne: options, contraintes et obstacles, Osnabrück, Stiftung Wissenschaft und Politik, p. 22

[93] J. SCHONLAU, ‘Time was the essence: timing and framing Europe’s constitutional convention’, in C. CLOSA & J.E. FOSSUM (eds.), Deliberative constitutional politics in the EU, Oslo, Arena, 2004, pp. 245-271.

[94] C. BARBIER, «La Convention européenne, genèse et premiers résultats», in Courrier Hebdomadaire, (2002), n° 1776-1777, pp. 25-25.

[95] Le débat public sur l’avenir de l’Union avait été lancé le 7 mars, durant la présidence suédoise au premier semestre 2001.

[96] La Convention européenne, CONV 14/02, Note relative à la session plénière – 21 &22 mars 2002 à Bruxelles, 25/03/02.

[97] C. DE GRANRUT, Une constitution pour l’Europe, Paris, Librairie générale du droit et de jurisprudence, 2004, p. 39.

[98] ibid. pp. 39-40.

[99] La Convention européenne, CONV 67/1/02 REV 1, Le rôle des parlements nationaux dans l’architecture européenne, 29/05/2002, p. 10.

[100] ibid. p. 10.

[101] I. PERNICE, The role of national parliaments in the European Union, Berlin, Walter Hallstein Institut, 2001, p. 8.

[102] La Convention européenne, CONV 27/02, Contribution présentée par M. John Bruton, membre de la Convention, 10/04/02, pp. 33-36.

[103] La Convention européenne, CONV 67/1/02 REV 1, Le rôle des parlements nationaux dans l’architecture européenne, 29/05/2002, p. 11.

[104] J.L. QUERMONNE, ‘L’achitecture institutionnelle de l’Union européenne et les processus de décision’, in P. MAGNETTE, La constitution de l’Europe, Bruxelles, Editions de l’Université de Bruxelles, 2002, p. 139.

[105] Du moins en ce qui concerne les affaires européennes.

[106] Ce protocole est repris en annexe.

[107] La Convention européenne, CONV 67/1/02 REV 1, Le rôle des parlements nationaux dans l’architecture européenne, 29/05/2002, p. 12.

[108] Ce qui nécessiterait en soi l’établissement, comme l’indique la note de synthèse, d’une hiérarchie des normes. Question sur laquelle se penchera le Groupe de travail IX.

[109] ibid. pp. 12-15.

[110] Parlement européen et parlements nationaux.

[111] ibid. p. 13.

[112] Lionel Jospin: http://www.premier-ministre.gouv.fr/de/-p.cfm?ref=24934.

[113] ibid. p. 14.

[114] La Convention européenne, CONV 12/02, Contribution d’un membre de la Convention, 19/03/02, pp. 5-6.

[115] La Convention européenne, CONV 67/1/02 REV 1, Le rôle des parlements nationaux dans l’architecture européenne, 29/05/2002, p. 14.

[116] ibid. p. 14.

[117] ibid. pp. 14-15.

[118] ibid. p. 15.

[119] La Convention européenne, CONV 68/02, Le rôle des parlements nationaux dans l’architecture européenne, 31/05/2002, p. 1.

[120] ibid. pp. 1-2.

[121] La Convention européenne, CONV 97/02, Note relative à la séance plénière – Bruxelles 6 et 7 juin 2002, 19/06/2002, pp. 7-10.

[122] ibid. p. 9.

[123] ibid. p. 10.

[124] C. BARBIER, «La Convention européenne, genèse et premiers résultats», in Courrier Hebdomadaire, (2002), n° 1776-1777, pp. 30-32.

[125] La Convention européenne, CONV 97/02, Note relative à la séance plénière – Bruxelles 6 et 7 juin 2002, 19/06/2002, p. 10.

[126] ibid. p. 11.

[127] ibid. p. 10.

[128] Le président de la Convention, Valéry Giscard d’Estaing, citée dans C. BARBIER, «La Convention européenne, genèse et premiers résultats», in Courrier Hebdomadaire, (2002), n° 1776-1777, p. 31.

[129] La Convention européenne, CONV 97/02, Note relative à la séance plénière – Bruxelles 6 et 7 juin 2002, 19/06/2002, p. 10.

[130] La Convention européenne, CONV 67/1/02 REV 1, Le rôle des parlements nationaux dans l’architecture européenne, 29/05/2002.

[131] Le fait que Valéry Giscard d’Estaing se soit exprimé dans la presse et non dans l’hémicycle de la Convention a provoqué un certain émoi parmi les conventionnels.

[132] V. GISCARD D’ESTAING, «La dernière chance de l’Europe Unie» in Le Monde, 23/07/02.

[133] P. NORMAN, The accidental constitution: the story of the European Convention, Brussels, EuroComment, 2003, pp. 70-71.

[134] C. DE GRANRUT, Une constitution pour l’Europe, Paris, Librairie générale du droit et de jurisprudence, 2004, p. 46.

[135] ibid. p. 46.

[136] C. BARBIER, «La Convention européenne, genèse et premiers résultats», in Courrier Hebdomadaire, (2002), n° 1776-1777, p. 18.

[137] ibid. pp. 19-21.

[138] ibid. p. 34.

[139] ibid. p. 34.

[140] La Convention européenne, CONV 60/02, Note relative à la session plénière du 23/24 mai 2002, 29/05/02.

[141] La Convention européenne, CONV 52/02, Note du praesidium à la Convention, 17/05/02.

[142] C. BARBIER, «La Convention européenne, genèse et premiers résultats», in Courrier Hebdomadaire, (2002), n° 1776-1777, p. 34.

[143] ibid. p. 34.

[144] P. NORMAN, The accidental constitution: the story of the European Convention, Brussels, EuroComment, 2003, p. 61.

[145] La composition de ce groupe est reprise en annexe. Source: La Convention européenne, CONV 77/02, Composition des groupes de travail, 05/06/02.

[146] La Convention européenne, CONV 286/02, Conclusions du groupe de travail I sur le respect du principe de subsidiarité, 28/09/02, pp. 5-6.

[147] ibid. p. 5.

[148] C. DE GRANRUT, Une constitution pour l’Europe, Paris, Librairie générale du droit et de jurisprudence, 2004, pp. 55-56.

[149] La Convention européenne, CONV 286/02, Conclusions du groupe de travail I sur le respect du principe de subsidiarité, 28/09/02, p. 9.

[150] P. NORMAN, The accidental constitution: the story of the European Convention, Brussels, EuroComment, 2003, p. 96.

[151] La Convention européenne, CONV 74/02, Mandat du groupe de travail IV sur le rôle des parlements nationaux, 30/05/02, p. 2.

[152] La composition de ce groupe est repris en annexe. Source: La Convention européenne, CONV 77/02, Composition des groupes de travail, 05/06/02.

[153] La Convention européenne, CONV 353/02, Conclusions du groupe de travail IV sur le rôle des parlements nationaux, 22/09/02, p. 1.

[154] ibid. p. 2.

[155] ibid. p. 2.

[156] ibid. p. 4.

[157] ibid. p. 4.

[158] ibid. pp. 8-9.

[159] ibid. p. 9.

[160] ibid. pp. 9-13.

[161] ibid. p. 11.

[162] La Convention européenne, CONV 331/02, Rapport de synthèse relatif à la session plénière – Bruxelles 3 et 4 octobre 2002, 11/10/02, pp. 7-9.

[163] La Convention européenne, CONV 286/02, Conclusions du groupe de travail I sur le respect du principe de subsidiarité, 28/09/02, pp. 7-9.

[164] ibid. p. 12.

[165] P. NORMAN, The accidental constitution: the story of the European Convention, Brussels, EuroComment, 2003, pp. 96-98.

[166] La Convention européenne, CONV 286/02, Conclusions du groupe de travail I sur le respect du principe de subsidiarité, 28/09/02, p. 15.

[167] C. BARBIER, «La Convention européenne, genèse et premiers résultats», in Courrier Hebdomadaire, (2002), n° 1776-1777, p. 48.

[168] C. DE GRANRUT, Une constitution pour l’Europe, Paris, Librairie générale du droit et de jurisprudence, 2004, p. 46.

[169] P. NORMAN, The accidental constitution: the story of the European Convention, Brussels, EuroComment, 2003, p. 98.

[170] V. GISCARD D’ESTAING, «La dernière chance de l’Europe Unie» in Le Monde, 23/07/02.

[171] P. NORMAN, The accidental constitution: the story of the European Convention, Brussels, EuroComment, 2003, p. 98.

[172] La Convention européenne, CONV 353/02, Conclusions du groupe de travail IV sur le rôle des parlements nationaux, 22/09/02, p. 15.

[173] ibid. pp. 2-3.

[174] ibid. pp. 3-4.

[175] ibid. pp. 3-4.

[176] P. NORMAN, The accidental constitution: the story of the European Convention, Brussels, EuroComment, 2003, p. 98.

[177] ibid. pp. 96-98.

[178] ibid. p. 98.

[179] La Convention européenne, CONV 188/02, Note de synthèse de la réunion du 10 juillet 2002, 15/07/02, pp. 2-3.

[180] P. NORMAN, The accidental constitution: the story of the European Convention, Brussels, EuroComment, 2003, p. 98.

[181] La Convention européenne, CONV 378/02, Rapport de synthèse relatif à la séance plénière – Bruxelles, 28 et 29 octobre, 31/10/02, p. 6.

[182] C. BARBIER, «La Convention européenne, genèse et premiers résultats», in Courrier Hebdomadaire, (2002), n° 1776-1777, p. 26.

[183] C. DE GRANRUT, Une constitution pour l’Europe, Paris, Librairie générale du droit et de jurisprudence, 2004, p. 16.

[184] La Convention européenne, CONV 814/03, Rapport de synthèse relatif à la session plénière, les 11 et 13 juin 2003 Bruxelles, 19/06/03, pp. 1-2.

[185] Article IV-6 ‘Protocoles’ : «Les protocoles annexés au présent traité en font partie intégrante.»

[186] La Convention européenne, CONV 850/03, Projet de traité instituant une Constitution pour l’Europe, 18/07/03, p. 223.

[187] La Convention européenne, CONV 579/03, Projet de protocoles sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité et sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne, 27/02/03, p. 2.

[188] La Convention européenne, CONV 610/03, Réactions au projet de protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, 12/03/03, pp. 1-11.

[189] La Convention européenne, CONV 579/03, Projet de protocoles sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité et sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne, 27/02/03, p. 3.

[190] La Convention européenne, CONV 630/03, Rapport de synthèse relatif à la session plénière, les 17 et 18 mars 2003 Bruxelles, 21/03/03, pp. 5-8.

[191] C. DE GRANRUT, Une constitution pour l’Europe, Paris, Librairie générale du droit et de jurisprudence, 2004, p. 56.

[192] B. CRUM, ‘Throwing the rascals out: the European Convention and the prospects for representative democracy’, in C. CLOSA & J.E. FOSSUM (eds.), Deliberative constitutional politics in the EU, Oslo, Arena, 2004, p. 295.

[193] A. MAURER, ‘The Convention method for enhancing EU democracy’, in C. CLOSA & J.E. FOSSUM (eds.), Deliberative constitutional politics in the EU, Oslo, Arena, 2004, p. 348.

[194] La Convention européenne, CONV 630/03, Rapport de synthèse relatif à la session plénière, les 17 et 18 mars 2003 Bruxelles, 21/03/03, p. 5.

[195] La Convention européenne, CONV 579/03, Projet de protocoles sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité et sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne, 27/02/03, p. 2.

[196] La Convention européenne, CONV 610/03, Réactions au projet de protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, 12/03/03, pp. 7-11.

[197] La Convention européenne, CONV 579/03, Projet de protocoles sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité et sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne, 27/02/03, p. 2.

[198] ibid. p. 8.

[199] La Convention européenne, CONV 630/03, Rapport de synthèse relatif à la session plénière, les 17 et 18 mars 2003 Bruxelles, 21/03/03, p. 7.

[200] C. DE GRANRUT, Une constitution pour l’Europe, Paris, Librairie générale du droit et de jurisprudence, 2004, pp. 158-159.

[201] La Convention européenne, CONV 798/03, Rapport de synthèse relatif à la session plénière, le 5 juin 2003 Bruxelles, 17/06/03, p. 3.

[202] «Les Parlements nationaux des Etats membres peuvent aussi, dans le délai entre la convocation du Comité de conciliation et la tenue de celui-ci, émettre un avis motivé contenant les raisons pour lesquelles ils estiment que, soit la position commune du Conseil, soit les amendements du Parlement européen, ne respectent pas le principe de subsidiarité. Lors de la réunion du comité de conciliation, le Parlement européen et le Conseil tiennent le plus grand compte des avis exprimés par les Parlements nationaux des Etats membres.» Source: La Convention européenne, CONV 579/03, Projet de protocoles sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité et sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne, 27/02/03, p. 8.

[203] La Convention européenne, CONV 579/03, Projet de protocoles sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité et sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne, 27/02/03, p. 5.

[204] C. DE GRANRUT, Une constitution pour l’Europe, Paris, Librairie générale du droit et de jurisprudence, 2004, p. 158.

[205] La Convention européenne, CONV 850/03, Projet de traité instituant une Constitution pour l’Europe, 18/07/03, pp. 229-231.

[206] La Convention européenne, CONV 353/02, Conclusions du groupe de travail IV sur le rôle des parlements nationaux, 22/09/02, pp. 1-15.

[207] C. DE GRANRUT, Une constitution pour l’Europe, Paris, Librairie générale du droit et de jurisprudence, 2004, p. 57.

[208] ibid. p. 57.

[209] La Convention européenne, CONV 630/03, Rapport de synthèse relatif à la session plénière, les 17 et 18 mars 2003 Bruxelles, 21/03/03, pp. 8-12.

[210] C. DE GRANRUT, Une constitution pour l’Europe, Paris, Librairie générale du droit et de jurisprudence, 2004, p. 48.

[211] La Convention européenne, CONV 353/02, Conclusions du groupe de travail IV sur le rôle des parlements nationaux, 22/09/02, pp. 1-15.

[212] B. CRUM, ‘Throwing the rascals out: the European Convention and the prospects for representative democracy’, in C. CLOSA & J.E. FOSSUM (eds.), Deliberative constitutional politics in the EU, Oslo, Arena, 2004, p. 297.

[213] La Convention européenne, CONV 630/03, Rapport de synthèse relatif à la session plénière, les 17 et 18 mars 2003 Bruxelles, 21/03/03, p. 9.

[214] Certaines modifications y ont été apportées suite aux recommandations d’autres groupes de travail

[215] B. CRUM, ‘Throwing the rascals out: the European Convention and the prospects for representative democracy’, in C. CLOSA & J.E. FOSSUM (eds.), Deliberative constitutional politics in the EU, Oslo, Arena, 2004, p. 297.

[216] La Convention européenne, CONV 850/03, Projet de traité instituant une Constitution pour l’Europe, 18/07/03, pp. 19-20.

[217] ibid. pp. 19-20.

[218] La Convention européenne, CONV 579/03, Projet de protocoles sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité et sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne, 27/02/03, p. 15.

[219] La Convention européenne, CONV 850/03, Projet de traité instituant une Constitution pour l’Europe, 18/07/03, pp. 226-228.

[220] La Convention européenne, CONV 630/03, Rapport de synthèse relatif à la session plénière, les 17 et 18 mars 2003 Bruxelles, 21/03/03, p. 10.

[221] R. IMBENI, ‘Parlement européen et parlements nationaux, in L.C. ROSSI, Vers une nouvelle architecture de l’Union européenne, Bruxelles, Bruylant, 2004, pp. 153-155.

[222] C. DE GRANRUT, Une constitution pour l’Europe, Paris, Librairie générale du droit et de jurisprudence, 2004, p. 158.

[223] La Convention européenne, CONV 798/03, Rapport de synthèse relatif à la session plénière, le 5 juin 2003 Bruxelles, 17/06/03, p. 4.

[224] La Convention européenne, CONV 850/03, Projet de traité instituant une Constitution pour l’Europe, 18/07/03, p. 224.

[225] I. PERNICE, The role of national parliaments in the European Union, Berlin, Walter Hallstein Institut, 2001, p. 4.

[226] La Convention européenne, CONV 850/03, Projet de traité instituant une Constitution pour l’Europe, 18/07/03, p. 224.

[227] I. PERNICE, The role of national parliaments in the European Union, Berlin, Walter Hallstein Institut, 2001, p. 17.

[228] P. NORMAN, The accidental constitution: the story of the European Convention, Brussels, EuroComment, 2003, pp. 96-98.