Complementariteit
van vakbondsvrijheid en vakbondsrepresentativiteit in België,
illusie of realiteit?

Ellen Van Den Block

MASTERPROEF
aangeboden tot het verkrijgen van de graad van Master of Arts in Sociaal Recht
 

Academiejaar: 2004-2005

Vrije Universiteit Brussel

Promotor: Prof. Dr. W. RAUWS
Verslaggever: Prof. Dr. M. STROOBANT
Prof. Dr. F. DORSSEMONT

Inleiding

1 Concepten

    1.1 Werknemersorganisaties

    1.2 Syndicale vrijheid

    1.3 Representativiteit

        1.3.1 Omschrijving

        1.3.2 Representativiteitsvoorwaarden

2 Inhoud van het vraagstuk

    2.1 Rechtsvragen

    2.2 Rechtspraak

        2.2.1 Juridische instellingen

        2.2.2 Comité voor de syndicale vrijheid

        2.2.3 Conclusie

3 De ijzeren wet van de oligarchie

4 Naar een wetswijziging?

Besluit

Literatuurlijst

Lijst der afkortingen

Inleiding

De Belgische representatieve werknemersorganisaties zijn alles behalve onomstreden. Sommigen beweren dat zij de ware machtshebbers zijn in België, anderen zijn iets gematigder. De constante is dat het gaat om organisaties die iets te zeggen hebben in dit land. Het is niet voor niets dat Roger Blanpain Mia De Vits ooit een rode pausin genoemd heeft en dat er binnen haar ABVV een ware machtsstrijd losbarstte zodra ze overstapte naar de Europese politiek.

Dit werkstuk is tot stand gekomen naar aanleiding van de kritiek op het Belgische representativiteitsstelsel vanuit het comité voor de syndicale vrijheid van de IAO. Dit stelsel bepaalt welke werknemersorganisaties beschikken over reële bevoegdheden en dus over machtsposities en welke niet. Indien de kritiek van het comité terecht is, is dit problematisch. Daarom willen we hier nagaan in hoeverre de Belgische representativiteitsvoorwaarden verenigbaar zijn met de syndicale vrijheid. Door de vrijheid van vereniging moeten werknemersorganisaties kunnen worden opgericht en functioneren zonder overheidsinmenging. De representativiteitsvoorwaarden vereisen echter enige vorm van bestuurlijke appreciatie. We gaan na of deze beide wettelijke regelingen in de praktijk verzoenbaar zijn.

In een eerste hoofdstuk bespreken we de belangrijkste concepten voor dit werk. Achtereenvolgens behandelen we werknemersorganisaties, syndicale vrijheid en representativiteit. Vervolgens gaan we in een tweede hoofdstuk dieper in op de inhoud van het vraagstuk. De rechtsvragen en rechtsleer betreffende dit onderwerp worden besproken. In het volgende hoofdstuk zoeken we de pijnpunten in de bestaande regeling en proberen we een verklaring te vinden voor de manier waarop de regeling er heden ten dage uitziet. Het laatste hoofdstuk handelt over de vraag of een wetswijziging nodig is en probeert een alternatief te bieden voor het bestaande systeem van representativiteit. Gelet op mijn universitaire vorming wordt het onderwerp niet louter juridisch, maar ook vanuit een sociologisch en politiek perspectief bekeken.

1 Concepten

Om een werk te kunnen begrijpen dient er in eerste instantie duidelijkheid te bestaan over de gehanteerde terminologie. Dit is belangrijk, niet zozeer opdat iedereen het eens zou zijn met de definiëring die de auteur verkiest, maar opdat iedereen zou begrijpen wat de auteur met bepaalde termen bedoelt zodat er geen misverstanden kunnen rijzen. In dit hoofdstuk zullen we dan ook dieper ingaan op de belangrijkste termen voor dit werk. Achtereenvolgens bespreken we werknemersorganisaties, syndicale vrijheid en representativiteit.

1.1 Werknemersorganisaties

Er is geen eensgezindheid over welke term gebruikt moet worden. In de literatuur vinden we termen als vakbond, vakvereniging, vakorganisatie, werknemersorganisatie, werknemersvereniging, syndicaat, en zo meer terug. Deze worden zonder erover na te denken door elkaar gebruikt als synoniemen. Hoewel deze termen erg op elkaar gelijken, en men er in de omgangstaal hetzelfde mee bedoelt, zijn er kleine nuanceverschillen. In een werk als dit is het dan ook belangrijk dat we opteren voor één term en ons daar consequent aan houden. Hoewel Dorssemont[1] in zijn doctoraat een pleidooi houdt voor het gebruik van de term werknemersvereniging hebben wij hier toch geopteerd de term werknemersorganisatie te hanteren.

Dorssemont gaat er in zijn proefschrift van uit dat deze laatste term gebruikt wordt om te duiden op het institutioneel en publiekrechtelijk karakter van de erkende werknemersverenigingen[2]. Wij zijn het er mee eens dat de term werknemersorganisatie in het kader van de erkenning van de representativiteit meer van toepassing is dan de term werknemersvereniging en volgen hier volledig de logica van de auteur. Desondanks besloten we deze term niet alleen voor de als representatief erkende maar eveneens voor de niet als representatief erkende organisaties te hanteren. Voor onze definiëring grijpen we immers terug naar de sociologische terminologie.

In de sociologie spreekt men over groeperingen. Een groepering kan onderverdeeld worden in drie grote categorieën, namelijk de groep, de organisatie en de sociale categorie. Een groep is een groepering waarin de leden directe sociale betrekkingen met elkaar onderhouden. Een organisatie is een groepering die in eerste instantie berust op verdeling van taken, functionalisatie en coördinatie van menselijke activiteit met het oog op het bereiken van objectieve doeleinden. Een sociale categorie, als laatste is een groepering waarvan de leden weinig of geen betrekkingen onderhouden, maar toch gemeenschappelijke kenmerken of eigenschappen vertonen.[3] Het spreekt voor zich dat de term organisatie hier het meest gepast is. In een algemene context gebruiken we de term werknemersorganisaties.

Naast het ontbreken van een consensus met betrekking tot welke term het best gebruikt wordt, rijst er nog een tweede probleem, namelijk dat van de definiëring. Ook hierover bestaat in de literatuur onenigheid. Geen enkele van voorgemelde termen wordt immers gedefinieerd in de Belgische wetgeving. Akkermans stelt voorop dat een goede definitie van werknemersorganisatie drie elementen moet bevatten. Ten eerste moet er gewag gemaakt worden van de actoren, hiermee bedoelt hij de werknemers, de werknemersorganisaties en de onderlinge relaties daartussen. Daarnaast moet er een actie aanwezig zijn, namelijk diverse activiteiten die door de actoren worden ondernomen en de terreinen die daarbij worden bestreken. Een laatste element zijn de functies zoals belangenbehartiging, bijdragen aan de progressieve linkse arbeidersbeweging, verschillende bijdragen aan de bestaande maatschappij en haar onderdelen.[4] De iets of wat aan dit werk aangepaste definitie die hij uiteindelijk voorop stelt luidt als volgt: “een werknemersorganisatie is een organisatie die zich primair in laat met arbeidsvoorwaarden, maar niet louter en alleen met het oog op belangenbehartiging, (actie) waarbij werknemers (actoren) zich kunnen aansluiten en die gevolgen heeft voor de positie van de werknemers en voor de bestaande maatschappij (functies)”.[5]

Dorssemont maakt een onderscheid tussen werknemersverenigingen en representatieve werknemersorganisaties. De eersten definieert hij als “verenigingen van werknemers sensu lato ter bevordering en verdediging van de belangen en de rechten van werknemers als werknemers”. Hij vermeldt erbij dat autonomie en onafhankelijkheid cruciale kenmerken zijn van dit soort verenigingen.[6] De tweeden definieert hij als “‘moderne’ werknemersverenigingen die het voorwerp uitmaken van een institutionaliseringsproces”. Dit houdt in dat zij bevoegdheden toegewezen krijgen die ingrijpen in de rechtssfeer van anderen. Dorssemont heeft het in deze context over publiekrechtelijke bevoegdheden.[7]

Het onderscheid tussen werknemersorganisaties en representatieve werknemersorganisaties lijkt ons voor dit werk uitermate relevant. We zullen hierop dan ook verder in dit hoofdstuk ingaan. Wat de definiëring hiervan betreft baseren we ons op de definitie van Akkermans, maar we voegen er de autonomie en onafhankelijkheid, waarop Dorssemont de nadruk legt, aan toe omwille van de relevantie van deze termen in de context van de syndicale vrijheid. Indien een werknemersorganisatie niet autonoom of onafhankelijk is kunnen we immers niet spreken over syndicale vrijheid. Werknemersorganisaties zijn dan “onafhankelijke en autonome organisaties die zich primair inlaten met arbeidsvoorwaarden, maar niet louter en alleen met het oog op belangenbehartiging, waarbij werknemers zich kunnen aansluiten en die gevolgen hebben voor de positie van de werknemers en voor de bestaande maatschappij”.

1.2 Syndicale vrijheid

Nu we bepaald hebben wat we voor dit werk onder werknemersorganisaties verstaan, is het belangrijk om te definiëren wat we dan begrijpen onder de vrijheid van deze organisaties. Gaat het om een gedeeltelijke vrijheid, om een volledige vrijheid en welke beperkingen bestaan er of juist niet? In deze paragraaf gaan we daar dieper op in. Vooraleerst bekijken we wat er hierover op Belgisch en op internationaal vlak geschreven is en vervolgens gaan we in op de Belgische praktijk.

De Grondwet proclameert de vrijheid van vereniging en stelt dat dit recht niet aan preventieve maatregelen kan worden onderworpen.[8] Regulerende maatregelen zijn wel toegelaten en repressieve maatregelen worden toegestaan voor zover ze nodig zijn om misdrijven, die begaan worden in het kader van deze vrijheid, te beperken.[9] De syndicale vrijheid lijkt misschien te volgen uit deze vrijheid van vereniging, maar in de praktijk werden de vrijheden van arbeiders vaak restrictief geïnterpreteerd of zelfs niet toegepast. De ene vrijheid komt immers vaak in conflict met andere vrijheden en bij gebrek aan grondwettigheidscontrole zijn het de maatschappelijke opvattingen en de politieke machtsverhoudingen die uitmaken welke vrijheid als meest belangrijk aanzien wordt.[10] De wet van 24 mei 1921 zorgde voor een definitieve erkenning van de vrijheid van vereniging. Deze ligt vervat in de eerste zin die stelt dat de vrijheid van vereniging op elk gebied is gewaarborgd.[11] Hieruit volgt dan men ook vrij werknemersorganisaties kan oprichten.

Op internationaal vlak is de syndicale vrijheid terug te vinden in het IAO-Verdrag nr.87. Dit verdrag stelt verschillende aspecten van de verenigingsvrijheid voorop. Ten eerste omvat dit het recht een organisatie van de eigen keuze op te richten, zonder voorafgaandelijke goedkeuring van de publieke overheden.[12] Een tweede recht is dat men statuten en reglementen mag opstellen, vrij vertegenwoordigers mag verkiezen, bestuur en werkzaamheden mag inrichten en programma’s mag formuleren.[13] Ten derde moet de overheid zich van elke inmenging onthouden die dit recht kan beperken of de wettelijke uitoefening ervan kan belemmeren.[14] Een laatste aspect omvat dat werknemersorganisaties door administratieve overheden noch kunnen worden opgeheven noch kunnen worden geschorst.[15] Uit deze aspecten van de verenigingsvrijheid kan de syndicale vrijheid worden afgeleid. De onafhankelijkheid van de werknemersorganisatie ten opzichte van de staat wordt hier immers vooropgesteld.[16]

In het IAO-Verdrag nr. 98 wordt dit verenigingsrecht beschermd en verder uitgebouwd.[17] De tekst is echter zo algemeen opgesteld zodat het erg moeilijk is dit laatste Verdrag ontegensprekelijk te overtreden.[18] Dat dit niets af doet aan het belang van de syndicale vrijheid blijkt uit de samenwerking tussen de IAO en de ECOSOC om tot een bijzondere vorm van controle te komen die zowel geldt voor alle leden van de VN of ze al dan niet lid zijn van de IAO.[19] Verder wordt de syndicale vrijheid eveneens behandeld in het Verdrag nr. 135[20] en de Aanbeveling nr. 143[21] en in het Verdrag nr. 151[22].

Wanneer we al deze Verdragen en Aanbevelingen bekijken, komen we tot een aantal basisprincipes die de IAO hanteert ten aanzien van de syndicale vrijheid. Vooraleerst is er nood aan een algemeen beleid van erkenning van de burgerlijke rechten en vrijheden om tot syndicale vrijheid te komen. Vervolgens moet iedereen vrij zijn om zich bij een werknemersorganisatie aan te sluiten en een werknemersorganisatie op te richten. De syndicale vrijheid is immers een recht van alle werknemers, zonder onderscheid. Daarnaast veronderstelt syndicale vrijheid het verwerpen van een stelsel van eenheidswerknemersorganisatie. Deze pluraliteit mag er echter niet toe leiden dat de werknemersorganisaties verzwakken. Daarom is er, indien de toegekende voordelen niet disproportioneel zijn, een mogelijkheid het aantal organisaties te beperken op basis van vooropgestelde, precieze en objectieve voorwaarden. Daarenboven moet de werknemersorganisaties een vrije werking gegarandeerd worden. Men mag voordelen toekennen aan gesyndiceerden op voorwaarde dat deze niet meer dan symbolisch zijn. Verder gaan dan symbolische voordelen kan niet aangezien dit de vrijheid van keuze van aansluiting beïnvloedt.[23]

Verder zijn er nog sporen van de syndicale vrijheid terug te vinden in andere internationale verdragen of declaraties. De UVRM stelt dat elke persoon het recht heeft samen met anderen werknemersorganisaties te stichten en er zich bij aan te sluiten ter verdediging van zijn of haar belangen.[24] Ook het BUPO-Verdrag waarborgt het recht op de vrijheid van werknemersorganisatie, het recht om zulke organisaties op te richten en zich erbij aan te sluiten. Daarnaast stipuleert het dat er aan de uitoefening van dit recht slechts bij wet voorgeschreven beperkingen kunnen worden aangebracht indien deze gebonden zijn aan het belang van de nationale of openbare veiligheid, de bescherming van de volksgezondheid of de goede zeden, de openbare orde of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.[25] Deze rechten worden daarnaast gewaarborgd in het ECOSOC‑Verdrag[26], het EVRM[27] en het ESH[28].

Wat deze internationale verdragen betreft is het belangrijk te weten in welke mate men zich op deze bepalingen kan beroepen.[29] Verdragsbepalingen binden immers in se alleen de staat die ze moet implementeren in zijn nationaal recht. De Belgische rechtbanken maken enig voorbehoud wanneer het gaat om de horizontale rechtstreekse werking. Ten aanzien van de verticale rechtstreekse werking is er veel minder weerstand.[30] Het komt erop neer dat een burger zich in principe kan beroepen op een verdragsartikel tegen de overheid. Wanneer deze burger zich op dit verdragsartikel wil beroepen tegen een andere burger is dit problematischer. De Belgische rechtbanken aanvaarden de rechtstreekse werking van een aantal bepalingen van het EVRM en het BUPO-Verdrag. Wat betreft voorvermelde IAO-Verdragen, het ECOSOC-Verdrag, het ESH en de UVRM is er minder duidelijkheid.[31] Hoewel de UVRM langs alle kanten lofbetuigingen kreeg, met als gevolg een grote morele autoriteit, zijn er slechts weinig landen van de VN die zich echt geëngageerd hebben zich eraan te houden.[32] Het ESH geniet dankzij haar controlesysteem een groter prestige binnen de Europese Unie, maar België heeft het handvest niet geratificeerd.[33]

In de praktijk resulteert dit in België in een quasi totale onafhankelijkheid van de werknemersorganisaties ten opzichte van de staat en in medezeggenschap van deze organisaties met betrekking tot sociale en economische aspecten. Buiten de erkenning die werknemersorganisaties in de publieke sector moeten krijgen, is de onafhankelijkheid bijna compleet. Het oprichten van werknemersorganisaties wordt aan geen enkele vorm van controle onderworpen. Tevens is er sprake van een volledige vrijheid wat betreft de redactie van de statuten en het intern reglement. Daarnaast kunnen deze organisaties op een onafhankelijke wijze leiders aanduiden, hun administratie en financiën regelen en hun programma’s opstellen. Aan de representatieve organisaties worden daarenboven door de staat bijkomende verantwoordelijkheden inzake sociaal en economisch beleid toegekend.[34] Ook in de openbare sector wordt door de wet van 1974[35] meer belang gehecht aan deze representatieve organisaties.

1.3 Representativiteit

Zoals boven vermeld is er een substantieel verschil tussen gewone werknemersorganisaties en representatieve werknemersorganisaties, in die zin dat deze laatsten meer bevoegdheden en verantwoordelijkheden en dus eveneens meer inspraak krijgen dan de eersten. We gaan hier bespreken wat er precies begrepen wordt onder deze representativiteit en welke de voorwaarden zijn voor deze representativiteit.

1.3.1 Omschrijving

De Belgische wetgever definieert of omschrijft de term representativiteit niet. Het enige wat er met betrekking tot deze term terug te vinden is in de wetgeving zijn de representativiteitsvoorwaarden die we hierna bespreken. Deze voorwaarden zijn echter slechts een operationalisering van een, niet verduidelijkte, term.[36]

Het begrip representativiteit is duaal.[37] Dorssemont maakt hieromtrent in zijn proefschrift een onderscheid tussen een sociologische en een formele benadering van representativiteit. De sociologische benadering ziet de representativiteit als de beweegreden van de machtiging die de overheid aan zulke organisaties geeft. Bij dit soort representativiteit wordt een organisatie als representatief aanzien wanneer “ze aan een geheel van eigenschappen, hoedanigheden of kenmerken beantwoordt die haar tot een betrouwbare of gezaghebbende woordvoerder maken van wat er leeft onder de groep van personen, niet noodzakelijk leden, die zij heet te vertegenwoordigen.” De formele benadering, anderzijds, ziet de representativiteit als een gevolg van een machtiging door de overheid. Daar staat representativiteit voor “de omstandigheid door de overheid gemachtigd te zijn om een aantal bevoegdheden uit te oefenen.”[38]

De vraag is nu, wat onder representativiteit in de juridische zin van het woord begrepen moet worden? Dorssemont haalt hier aan dat de representativiteit in de Belgische context in de praktijk werkt volgens bovenstaande formele benadering.[39] Wij kunnen ons in zijn betoog vinden. Het klopt dat de organisaties onrechtstreeks worden aangeduid, aangezien de Koning, samen met de verantwoordelijke minister, beslist welke organisaties mogen zetelen in de NAR en de CRB.[40] Het gaat hier echter om slechts één van verschillende voorwaarden en we zijn het er niet mee eens dat enkel en alleen op basis daarvan de formele benadering als juridische mag worden toegepast. Het is duidelijk dat ook sociologische aspecten een rol spelen in voorgenoemde juridische context. Het is immers niet omdat de Koning beslist dat een organisatie in de NAR en in de CRB mag zetelen dat ze automatisch als representatief mag worden beschouwd. Er spelen ook andere voorwaarden. Daarnaast is de werkelijke, met andere woorden sociologische, representativiteit van groot belang om het doel van de collectieve arbeidsovereenkomsten, namelijk het bewaren van de sociale vrede[41], te kunnen garanderen. Een organisatie die niet werkelijk representatief is, zal immers moeite hebben met het afdwingen van de genomen beslissingen bij de werknemers.[42] Indien de juridische representativiteit enkel de formele benadering bevat is er daarenboven geen nood aan representativiteitsvoorwaarden of –criteria. In dat geval telt enkel de macht.[43] We willen hier geenszins pleiten voor het toepassen van de sociologische benadering, ook dat zou niet de juiste keuze zijn. Het is belangrijk dat er enige bestuurlijke appreciatie is. We hebben het hier immers over taken van algemeen belang, en dit algemeen belang moet door de overheid kunnen worden gevrijwaard. Dat er bij de aanduiding van de representatieve werknemersorganisaties sprake is van een moment van opportuniteit werd eveneens door onze hoogste rechtscolleges beklemtoond.[44]

We willen hier dan ook pleiten voor een combinatie van de formele en de sociologische benadering in het kader van de juridische betekenis van representativiteit. Er bestaat in de praktijk immers een wisselwerking tussen beiden. In die zin zijn beide benaderingen ons inziens perfect combineerbaar. Een organisatie wordt representatief doordat ze een machtiging krijgt van de overheid (formele betekenis), maar om deze machtiging te bekomen moet ze ook over een zekere achterban en een zeker gezag beschikken (sociologische betekenis). Hieruit volgt dat een organisatie zowel formeel als sociologisch representatief moet zijn om impact te hebben. Een definitie van representativiteit zou dan kunnen zijn: “een organisatie is representatief wanneer ze aan een geheel van eigenschappen, hoedanigheden of kenmerken beantwoordt die haar tot een betrouwbare of gezaghebbende woordvoerder maken van wat er leeft onder de groep van personen, niet noodzakelijk leden, die zij heet te vertegenwoordigen én wanneer ze door de overheid gemachtigd is om een aantal bevoegdheden uit te oefenen”.

1.3.2 Representativiteitsvoorwaarden

Nu we tot een definitie van representativiteit gekomen zijn kunnen we dieper ingaan op de voorwaarden die in onze wetgeving vervat zijn om deze representativiteit te operationaliseren. In de wet op de ondernemingsraden, de CAO-wet en de welzijnswet vinden we representativiteitsvoorwaarden. Om representatief te zijn, moeten werknemersorganisaties aan volgende voorwaarden voldoen: ze moeten interprofessioneel georganiseerd zijn, voor het hele land opgericht, vertegenwoordigd zijn in de CRB en de NAR en minimum 50.000 leden tellen. Werknemersorganisaties die aangesloten zijn bij of deel uitmaken van bovenvermelde interprofessionele organisaties worden eveneens als representatief aanzien.[45] De NAR-wet stelt dat de werkende leden door de Koning worden benoemd.[46] Deze wet bevat echter geen representativiteitsvoorwaarden.

Wanneer we deze vier wetten combineren, stellen we vast dat de Koning, gedekt door een minister, de persoon is die in de hand heeft welke organisaties als representatief worden erkend, immers zonder zijn benoeming kunnen ze nooit aan al de voorwaarden voldoen. De andere voorwaarden waaraan de organisaties moeten voldoen beperken de Koning in zijn keuzemogelijkheid, hij kan niet gelijk welke organisaties benoemen, ze moeten aan enkele minimumvoorwaarden voldoen. Hier zien we duidelijk de combinatie van de sociologische en de formele benadering. De Koning beslist welke organisaties representatief zijn, dit is de discretionaire bevoegdheid van de formele benadering, maar hij heeft geen volledige keuzevrijheid. De organisaties die hij kiest moeten aan een paar voorwaarden voldoen die de werkelijke representativiteit in zekere mate moeten garanderen, hierin herkennen we de sociologische benadering.

Wanneer het gaat om kaderleden moeten de organisaties interprofessioneel zijn, voor het hele land opgericht en ten minste 10 000 leden tellen.[47] Daarnaast moeten ze een erkenning krijgen. Hiertoe moeten ze een verzoek richten aan de federale Minister van werkgelegenheid en arbeid waarbij ze een afschrift van hun statuten, een lijst met hun leiders, hun benaming, hun adres en hun telefoonnummer voegen.[48]

De publieke sector kent nog een andere regeling. Voor de algemene comités moeten de organisaties op het nationale vlak werkzaam zijn, de belangen van al de categorieën van het personeel in overheidsdienst verdedigen en aangesloten zijn bij een werknemersorganisatie die in de NAR vertegenwoordigd is om representatief te zijn.[49] Wanneer het sectorcomités of bijzondere comités betreft, gaat het om bovenstaande organisaties en erkende organisaties die de belangen verdedigen van al de categorieën van het personeel van de diensten welke onder het comité ressorteren, die aangesloten zijn bij een op nationaal vlak als centrale opgerichte werknemersorganisatie of deel uitmaken van een op hetzelfde vlak opgericht vakverbond, die het grootste aantal bijdrageplichtige leden tellen onder de andere werknemersorganisaties die nog niet als representatief zijn erkend en die een aantal bijdrageplichtige leden tellen dat ten minste tien procent vertegenwoordigt van de personeelssterkte van de diensten die onder het comité ressorteren.[50]

Naast deze wettelijk vastgelegde voorwaarden bestaan criteria volgens dewelke de regering de representativiteit van een werknemersorganisatie beoordeelt. Deze criteria worden naar verluid reeds meer dan 50 jaar toegepast. Welke deze criteria zijn, is evenwel niet helemaal duidelijk. De Belgische Regering verklaart in het kader van een procedure bij het comité van de syndicale vrijheid dat het zowel gaat om kwantiteit (aantal leden) als om kwaliteit (stabiliteit van de organisatie, haar administratieve uitbouw en de mogelijkheden om haar standpunten naar buiten te brengen en waar te maken, naar leden en naar publiek toe) van de organisatie.[51] Piron en Denis menen echter dat het aantal leden, de hoogte van de bijdragen, de structuur van de organisatie, haar levensduur en haar ervaring met collectieve onderhandelingen de criteria zijn volgens de welke de Regering oordeelt.[52]

Dorssemont stelt over het Belgisch systeem van representativiteitsvoorwaarden dat het onjuist zou zijn te spreken over een gesloten stelsel, zoals vaak gedaan wordt, en dit omdat de toelatingsvoorwaarden voor de NAR uiterst minimaal zijn. Hij heeft het zelfs over een uiterst flexibel stelsel. Wat betreft de uitoefening van bevoegdheden op de lagere niveaus spreekt hij wel over een uiterst gesloten stelsel. [53] In theorie klopt zijn redenering als een bus, maar in de praktijk schort er toch iets aan en lijkt de kritiek van het gesloten stelsel ons wel terecht. De mate van geslotenheid van een systeem wordt immers bepaald door de mate waarin nieuwe organisaties tot dat systeem kunnen toetreden. Doordat het stelsel op de lagere niveaus uiterst gesloten is, is het dat immers de facto ook voor de hogere niveaus. Indien men een nieuwe organisatie wil oprichten moet men steeds van nul beginnen en moet men zijn organisatie beetje bij beetje opbouwen en steeds een stukje verder groeien, in de praktijk is het onmogelijk om onmiddellijk tot een organisatie te komen die aan de voorwaarden voldoet van de hoogste niveaus. Voor ons blijft de kritiek van het gesloten stelsel dan ook als een paal boven water staan.

2 Inhoud van het vraagstuk

De vraag of een optie voor een representativiteitsstelsel in strijd is met de syndicale vrijheid valt uit elkaar in verschillende deelaspecten. De syndicale vrijheid is een doctrinale constructie. We kunnen ze in geen enkele supranationale norm terugvinden.[54] Vaak worden wel aspecten van de syndicale vrijheid afgekondigd. Doordat het een doctinale constructie is, volgt hieruit dat er geen verplichting is voor de wetgever om dit stelsel te wijzigen indien er effectief een schending van de syndicale vrijheid vastgesteld zou worden.[55]

2.1 Rechtsvragen

Indien we ons de vraag stellen of ons representativiteitsstelsel in strijd is met de syndicale vrijheid komen er verschillende andere vragen naar boven. Met betrekking tot het publiekrechtelijk karakter van de representativiteit kunnen we ons de vraag stellen of men de rechten die aan de representatieve werknemersorganisaties worden toevertrouwd überhaupt wel als syndicale rechten kan bestempelen. En of deze rechten met andere woorden deel uitmaken van de syndicale vrijheid.[56] Het lijkt ons dat men dit soort rechten niet als syndicale rechten kan beschouwen. Ze worden door de overheid toegekend aan organisaties als beloning omdat zij de sociale vrede kunnen garanderen. Dit soort rechten zijn een extraatje dat enkel geldt voor deze werknemersorganisaties die representatief zijn. Het is echter niet omdat deze bevoegdheden geen deel uit maken van de syndicale vrijheid dat ze deze niet zouden kunnen beïnvloeden.

Daarmee zijn we toe aan onze volgende vraag, namelijk of de syndicale vrijheid onrechtstreeks onder druk wordt gezet door het toekennen van zulke publiekrechtelijke bevoegdheden aan werknemersorganisaties.[57] Blanpain[58] maakte reeds in 1963 gewag van een onrechtstreekse aantasting van de individuele syndicale vrijheid. Hij zag het stelsel als discriminerend, maar vond dat deze discriminatie gerechtvaardigd kon worden door het belang van de eenheid van actie wanneer men collectieve belangen verdedigt. Door deze toekenning geldt voor de representatieve organisaties een bescherming voor de syndicale afvaardiging en een erkenning als gesprekspartner. Deze gevolgen van de representativiteit vormen op ondernemingsniveau een belangrijk voordeel.[59] Daarnaast zijn er voordelen die enkel aan de leden van de werknemersorganisaties voorbehouden worden terwijl ze gefinancierd worden door alle werkgevers.[60]

Een laatste vraag die we ons kunnen stellen betreft de eventuele rechtstreekse druk die uit het stelsel voortspruit. Door het gesloten systeem is het quasi onmogelijk voor nieuwe spelers om toe te treden en representativiteit te bekomen. Ze moeten zich immers steeds bij een representatieve organisatie aansluiten wat betekent dat ze in het gareel moeten lopen, indien ze dit niet wensen te doen wacht hen de onmogelijke taak om onmiddellijk aan de algemene representativiteitsvoorwaarden te voldoen.

2.2 Rechtspraak

Verschillende instanties hebben aspecten van de syndicale vrijheid getoetst. Via deze instanties krijgen we nooit een beeld op de verenigbaarheid van het Belgische representativiteitsstelsel met de syndicale vrijheid, maar zien we hun visie op voorvermeld representativiteitsstelsel binnen het kader van het aanhangig gemaakte geschil.

2.2.1 Juridische instellingen

A. Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM)

Het Hof heeft onderzocht of het koppelen van een representativiteitsvoorwaarde aan het recht te worden geraadpleegd, niet in strijd was met artikel 11 EVRM op zich en in combinatie met artikel 14 EVRM.[61]

Wanneer men louter kijkt naar artikel 11 EVRM, dat betrekking heeft op de syndicale vrijheid, besluit het Hof dat de leden van de vakbond alleszins het recht hebben te worden gehoord.[62] Wanneer men dus raakt aan dit recht raakt men aan de syndicale vrijheid. De syndicale vrijheid garandeert volgens het Hof echter geen speciale behandeling van de Staat zoals bijvoorbeeld het recht geraadpleegd te worden. Het Belgische beleid om het aantal organisaties te beperken is met andere woorden niet strijdig met artikel 11 EVRM.[63]

In combinatie met artikel 14 EVRM, dat handelt over een verbod van discriminatie, ging het over een eventuele discriminatie ten opzichte van niet-representatieve werknemersorganisaties. Indien men er immers van uitgaat dat het recht te worden gehoord deel uitmaakt van de syndicale vrijheid, dan brengt dit met zich mee dat het niet toekennen van dit recht een beperking van de syndicale vrijheid inhoudt. Het Hof hanteert de maatstaf dat een onderscheid in behandeling op een objectieve en redelijke verantwoording moet berusten om gerechtvaardigd te zijn. De Belgische Staat verdedigde de discriminatie door de noodzaak syndicale anarchie te vermijden op te werpen. Het Hof vond deze doelstelling legitiem.[64]

B. Raad van State

Bij de Raad van State werden vier zaken aanhangig gemaakt waarin de problematiek van de syndicale vrijheid slechts sporadisch opduikt.[65] Over het algemeen ging het om procedures tot vernietiging van verordenende akten.[66] Het meest bekende is het Arrest vzwNationaal Syndicaat van de Belgische Politie (NSBP) versus Belgische Staat[67] waarin de strijdigheid van een KB met de syndicale vrijheid werd onderzocht.[68] Het probleem bestond erin dat deze organisatie 75% van het Belgische politiepersoneel vertegenwoordigde, maar geen zitting kon hebben in een adviesraad omdat ze geen representatieve organisatie was. Enkel werknemersorganisaties die open staan voor alle leden van het gemeentepersoneel en de belangen van al deze personeelsleden vertegenwoordigen kunnen volgens de huidige regeling als representatief aanzien worden. Het NSBP kwam met andere woorden niet in aanmerking. Het NSBP voerde aan dat zij daardoor de facto verplicht waren zich aan te sluiten bij een interprofessionele organisatie, wat indruist tegen de syndicale vrijheid.[69] De Raad van State volgde deze redenering niet en oordeelde dat het middel niet gegrond was. De Raad onderschreef het begrip representatieve organisatie en stelde dan ook dat het KB de leden van de politie niet verplichtte zich aan te sluiten bij een bepaalde werknemersorganisatie.[70] Inderdaad, in het KB staat geen verplichting ingeschreven, maar uit dit KB vloeit wel voort dat men bijna niet anders kan dan zich aan te sluiten.

C. Arbitragehof

Zoals het EHRM hanteert het Arbitragehof het beginsel dat niet elk verschil in behandeling een discriminatie inhoudt. Het Hof besloot dan ook dat de vereiste aansluiting bij de NAR geen discriminatie inhield. Ze vond dat het hier ging over een politieke beslissing die dan ook vrij moest kunnen genomen worden.[71] De voorwaarde zou echter wel discriminerend kunnen zijn indien zij zou leiden tot een willekeurige keuze van organisaties. De wetgever heeft geen objectieve, duidelijke en vooraf gestelde voorwaarden opgenomen in de tekst, maar daaruit kan niet worden afgeleid dat de Koning de beginselen van gelijkheid en niet‑discriminatie niet moet naleven en dat hij de herhaalde aanbevelingen van de IAO naast zich neer mag leggen. Het Arbitragehof stelt dat de administratieve rechter steeds een beslissing van de Koning met betrekking tot een kandidatuur van een werknemersorganisatie kan verwerpen, indien deze zich hiervoor gebaseerd heeft op een onwettige of discriminerende opvatting van het begrip representativiteit.[72]

2.2.2 Comité voor de syndicale vrijheid

Reeds meer dan dertig jaar wordt het Belgische representativiteitsstelsel bekritiseerd door dit comité. Het comité voor de syndicale vrijheid is, in tegenstelling tot de andere aangehaalde organen, geen rechtsprekend orgaan. Ondanks dit feit moet toch worden gewezen op het grote belang dat aan de beslissingen van dit comité gehecht wordt door de Staten. Dit comité is immers het meest gespecialiseerde orgaan met betrekking tot de syndicale vrijheid.[73]

A. Situering

Het comité maakt onderdeel uit van de structuur van de IAO. Het is samengesteld uit negen onafhankelijke personen die opereren in panels van drie leden. Op vraag van de Raad onderzoekt het klachten met betrekking tot de verenigingsvrijheid. Het comité kan mits toestemming van de lidstaat een bezoek brengen aan het betreffende land om ter plekke haar onderzoek te voeren.[74]

De IAO legt via Verdragen of Aanbevelingen minimumnormen op aan haar lidstaten. Een Verdrag moet geratificeerd worden door de individuele regeringen, een Aanbeveling aan de andere kant behelst geen enkele verplichting ten opzichte van de regeringen, hoewel ze een internationale consensus vertegenwoordigt.[75] De primaire doelstelling van het comité voor de syndicale vrijheid is de lidstaten te helpen om hun wetgevingen in overeenstemming te brengen met de principes van de vrijheid van vereniging.[76]

B. Rapporten

Het comité heeft nooit in twijfel getrokken dat staten het recht hebben een stelsel van representativiteit uit te bouwen in het kader van de collectieve arbeidsverhoudingen. In haar rapporten onderzoekt het comité of de effectieve stelsels zoals deze uitgewerkt werden wel in overeenstemming te brengen zijn met de Verdragen van de IAO.

Indien men deze rapportering bekijkt vindt men drie voorwaarden terug waaraan, volgens het comité, een representativiteitsstelsel moet voldoen.[77] We bekijken deze voorwaarden aan de hand van enkele klachten die bij het comité voor de syndicale vrijheid tegen België ingediend werden. Ten eerste mag het niet toekennen van prerogatieven aan niet-erkende werknemersorganisaties enkel gebaseerd zijn op een gebrek aan feitelijke representativiteit.[78] Het comité heeft het hier met andere woorden over de sociologische benadering. We zijn het hier eens met Dorssemont dat deze vereiste te ver gaat. De prerogatieven van representatieve werknemersorganisaties kunnen niet worden opgeëist[79] aangezien deze het algemeen belang betreffen en er dus een vorm van bestuurlijke appreciatie nodig is. Het comité gaat hier uit van een mooi ideaaltype van democratie, maar volledige democratie is nu eenmaal niet werkbaar en hier en daar zijn correcties nodig om het systeem te laten werken.

Ten tweede moet deze representativiteit vastgesteld worden op basis van objectieve, vooraf bepaalde voorwaarden.[80] Het comité volgt hier duidelijk de premisse dat een stelsel van representativiteitsvoorwaarden een beperking inhoudt van de syndicale vrijheid. Onder meer het EVRM en het BUPO vragen immers dat zulke beperkingen een wettelijke basis hebben.[81] De vraag rijst dan of dit effectief tot zo een beperking leidt. Dorssemont[82] argumenteert van niet, maar we zouden kunnen argumenteren dat dit stelsel onrechtstreeks wel een beperking van deze syndicale vrijheid inhoudt, namelijk doordat het problematisch is voor nieuwe werknemersorganisaties om toe te treden tot het huidige stelsel. Indien de criteria vastliggen en met andere woorden voor iedereen gelijk zijn, kan deze bepaling verantwoord worden.

Ten derde mag de toekenning van bevoegdheden aan de representatieve organisaties er niet toe leiden dat de anderen de belangen van hun leden niet meer op een efficiënte manier kunnen verdedigen.[83] Het recht van verenigingen de belangen van hun leden te verdedigen is echter slechts een verdragsrechtelijke bepaling waaraan geen normatieve verplichtingen gekoppeld kunnen worden.[84]

Na deze voorwaarden van het comité in het licht van het voorgaande geanalyseerd te hebben, kunnen we besluiten dat we er slechts één van kunnen behouden. Namelijk dat representativiteit moet vastgesteld worden in vooraf bepaalde, objectieve voorwaarden. De vraag stelt zich dan of het Belgische stelsel daaraan voldoet. We kunnen daar enkel een negatief antwoord op geven. De voorwaarden zijn wel allemaal voorafgaandelijk vastgesteld in de wet, maar zijn slechts op één na objectief. De formele voorwaarde, het NAR-lidmaatschap, is niet objectief te noemen, maar dit is vanuit de bestuurlijke appreciatie te verantwoorden zolang deze appreciatie op een zo objectief mogelijke wijze tot stand komt. Deze bestuurlijke appreciatie is met andere woorden enkel te verantwoorden om het algemeen belang te behartigen. Op dit vlak durft in België het schoentje echter knellen door de grote verwevenheid tussen de huidige representatieve werknemersorganisaties en de politiek.[85] Zoals eerder vermeldt hanteert de Belgische regering een aantal eigen criteria met betrekking tot deze bestuurlijke appreciatie. Aangezien het onduidelijk is om welke criteria het precies gaat, kunnen we hier immers allesbehalve van objectiviteit spreken.

2.2.3 Conclusie

Op juridische vlak lijkt het Belgisch representativiteitsstelsel volledig conform de bestaande regels. Er kan niet gesproken worden over een discriminerend stelsel, aangezien het kan verantwoord worden door de wil om de sociale vrede te behouden waarvoor een sterke werknemersorganisatie onontbeerlijk is. De getrapte opbouw van het Belgische systeem is dan ook een goede manier om dit te verwezenlijken.

Het grote probleem situeert zich dan ook niet op het juridische, maar op het politieke vlak. Indien de toegekende bestuurlijke appreciatie, die juridisch volledig te verantwoorden is, misbruikt wordt en het systeem het in de praktijk bijna onmogelijk maakt voor nieuwe organisaties om zich te integreren in het bestaande systeem kunnen we immers niet anders dan van een probleem spreken. Dit is dan wel geen juridisch probleem, maar het is er wel één.

3 De ijzeren wet van de oligarchie

Representatieve werknemersorganisaties hebben een immens voordeel op de niet‑representatieve. Ze kunnen bindende CAO’s sluiten, worden financieel gesteund, beheren de sociale sector en dragen de sociale rechters voor.[86] Het klopt dat aan de keuzevrijheid van de werknemers niet getornd wordt. Het lijkt ons dat de keuze hierdoor wel wordt beïnvloed[87] wat tot een soort concurrentievervalsing leidt. In dit hoofdstuk proberen we de vinger te leggen op de pijnpunten in het systeem en proberen we te achterhalen hoe het komt dat dit soort systeem tot stand gekomen is.

Representatieve werknemersorganisaties mogen deelnemen aan de besluitvorming in ruil voor het bewaren van de sociale vrede. Hierdoor veranderen ze van aard. Ze gaan van louter een werknemersorganisatie naar een soort kruising van een organisatie en een politieke partij. Hierbij hebben ze de voordelen van beide. Ze hebben in tegenstelling tot een werknemersorganisatie het voordeel dat ze zoals een politieke partij kunnen deelnemen aan de besluitvorming en in tegenstelling tot een politieke partij moeten ze hiervoor geen verantwoording afleggen aangezien ze niet verkozen worden. Wetende dat het doel van een werknemersorganisatie invloed uitoefenen op de besluitvorming is, kunnen we constateren dat het feit representatief te zijn een enorm voordeel biedt ten opzichte van de organisaties die dit niet zijn. Immers de leden van een organisatie willen dat hun belangen zo goed mogelijk verdedigd worden en wie kan dat beter dan een organisatie die reeds in de besluitvorming opgenomen is.

Op zich is dit alles nog te rechtvaardigen door het algemeen belang, maar problematischer wordt het wanneer we kijken naar de infrastructuur van werknemersorganisaties. Kenmerkend is immers dat er een net van contacten, relaties en bindingen wordt opgebouwd om te kunnen wegen op de besluitvorming.[88] Werknemersorganisaties doen dus aan een soort van networking. Ze doen dit onder meer door een aantal van hun leden te laten verkiezen als politiek mandataris, door enkele van hen in de regering te krijgen of als ambtenaar in de administratie te laten benoemen.[89] Een andere manier is het financieel steunen van verkiezingscampagnes, het toezenden van aandelen aan mandatarissen, het opnemen van parlementairen in Raden van Beheer van belangrijke organisaties of bedrijven, het regelmatig overmaken van documentatie, informatie en voorstellen, het aanbieden van een deel logistieke steun, het betrekken van parlementairen bij de activiteiten van de organisatie, het opnemen in informele clubs en comités, het bieden van nieuwe toekomstmogelijkheden na het mandaat als parlementslid, als minister of als ambtenaar, het zich inschakelen in adviesraden die het beleid installeert ter begeleiding van de organisatie.[90] Hieruit blijkt de grote verwevenheid van dit soort organisaties met de politiek, waardoor de objectiviteit van de bestuurlijke appreciatie en van het gesloten systeem op het laagste niveau op de helling gezet wordt. Een treffend voorbeeld voor deze grote verwevenheid met de politiek vinden we in de publieke sector. Het vakbondsstatuut wordt daar geregeld in een kaderwet van 1974.[91] De uitvoeringsbesluiten van deze wet hebben meer dan tien jaar op zich laten wachten, waardoor de wet tot 1985 dode letter bleef. Voor deze vertraging kunnen verschillende redenen aangevoerd worden, maar verruit de belangrijkste reden was dat er tussen de verschillende representatieve werknemersorganisaties onenigheid was met betrekking tot de toepassing van de nationale representativiteitsvereisten en meer specifiek over het gevolg daarvan op hun vertegenwoordiging in de verschillende onderhandelings- en overlegcomités.[92]

Indien we er van uit kunnen gaan dat België een parlementaire democratie is en dat alles er op een democratische wijze verloopt stelt zich geen probleem, maar dit is allesbehalve correct.[93] Representatieve organisaties worden gezien als de machtige organisaties, namelijk diegenen die bewezen hebben dat ze van bepaalde problemen strijdpunten kunnen maken, langdurig en conflictueel[94]. Zolang de kans bestaat dat deze organisaties dit nog kunnen, krijgen ze het predikaat representatief.[95] De overheid heeft er dan alle belang bij aangezien ze op die manier de sociale vrede bewaart, maar dit betekent per definitie ook dat organisaties die dit niet kunnen, niet als representatief zullen erkend worden ondanks hun eventuele werkelijke representativiteit. Het is duidelijk dat de overheid steeds de bedoeling had om op alle niveaus enkel met de drie grote werknemersorganisaties te spreken die een ideologische link hebben met de traditionele politieke families.[96]

Michels zijn ijzeren wet van de oligarchie biedt hier een verklaring. De drie pijlers van deze wet zijn het ontstaan van een elite, de passiviteit van de leden en de ontaarding van het leiderschap[97]. Leiderschap is een noodzakelijkheid in elke vorm van organisatie. Deze leiders komen bij de aanvang van de diversificatie spontaan op, ze bieden gratis hun diensten aan en worden door het uitoefenen van deze diensten stilaan beroepsmensen. Deze leiders kunnen omwille van de geringe interesse van het gemiddelde lid en omwille van hun technische onmisbaarheid niet meer gecontroleerd of afgezet worden. Uiteindelijk komt men tot een leiderschap met eigen belangen die niet altijd dezelfde zijn dan diegene van de leden. Michels beweert dat de vorming van oligarchieën binnen een democratie inherent is aan elke werknemersorganisatie.[98] De specifieke aard van deze organisaties, namelijk dat ze een strijdorganisatie zijn, en de geringe interesse van het gemiddelde lid zorgt ervoor dat ze steeds een tendens tot oligarchiseren, of verzelfstandigen, in zich hebben.[99]

“Als adviseurs, rapporteurs en waarnemers op partijvergaderingen en partijdagen, kortom als mannen, die zelfs de meest verborgen hoekjes van de door hen te behandelen onderwerpen kennen en door uitweidingen, omschrijvingen en terminologische kunststukken ook de meest eenvoudige en vanzelfsprekende wereldvraagstukken weten om te bouwen tot een mysterie, tot hetwelk zij slechts de sleutel bezitten, zijn zij voor de grote massa, wiens ‘theoretische componenten’ zij slechts moeten zijn, geestelijk volledig onbenaderbaar en technisch oncontroleerbaar” (R. Michels)[100]

De huidige situatie verschilt grondig van diegene die bestond in de periode waarin Michels zijn boek schreef. Toch kunnen we de theorie mits enkele aanpassingen blijven toepassen.[101] Ondanks de terechte kritische noten, met name zijn zwart-wit denken, zijn ongenuanceerd uitgangspunt, zijn selectieve blik en zijn inconsistentie[102] heeft zijn theorie tot op heden een algemene geldigheid.[103] Er zijn landen geweest waarin het regime omvergeworpen werd, we denken hier in de eerste plaats aan de voormalige Sovjet Unie, maar er kwam steeds een nieuwe oligarchie in de plaats. De vraag die blijft is of een gebrek aan interne democratie ook gelijkaardige effecten heeft op extern vlak. Michels bekijkt de organisaties vooral vanuit het standpunt van de leden en verwaarloost hierdoor de impact van een organisatie op het bredere politieke spectrum[104]. In de rest van dit werk proberen we deze intern/extern tegenstelling te verzoenen.

Deze ijzeren wet verklaart waarom het steeds dezelfde werknemersorganisaties zijn die als representatief worden erkend, en waarom het representativiteitssysteem is zoals het is. Het is namelijk niet alleen juridisch correct gemaakt, maar het is ook op zo een manier gemaakt dat diegenen die de macht hebben de macht behouden. Zelfs al zou men er iets aan willen veranderen, die ideeën zullen steeds botsen op de onafzetbare leidersgroep. De reden waarom deze groep onafzetbaar is, is omdat ze zich onafzetbaar gemaakt hebben[105], zo ook met de werknemersorganisaties. Deze macht die men verkregen heeft staat men enkel af indien men daartoe verplicht wordt.[106]

De wettelijke regeling van de representatieve werknemersorganisaties komt erop neer dat men doelbewust een formulering heeft gekozen waardoor deze representativiteit voorbehouden wordt aan welbepaalde organisaties.[107] Men heeft de regelgeving als het ware op maat geschreven van ABVV, ACV en ACLVB. Het KB van 5 januari 1957 vermeldt deze organisaties zelfs uitdrukkelijk[108]. Hoewel de ACLVB geen op het nationaal plan verbonden organisatie is, in de zin van de NAR-wet, werd het toch in dit overlegorgaan opgenomen.[109] Het hebben van 50.000 leden kan niet gecontroleerd worden aangezien ze nooit worden geteld.[110]

Volgens het Arbitragehof is de beste test om het bewijs van representativiteit te leveren een verkiezing door de betrokkenen zelf bij geheime stemming.[111] Ook de Raad van State oordeelt dat de overheid een reële, grondige en zorgvuldige controle moet uitvoeren ten einde de representativiteit van een organisatie te kunnen vaststellen.[112] In de praktijk kan het hier enkel over de sociale verkiezingen gaan, maar de toegang tot deze verkiezingen is gereserveerd voor ACV, ABVV en ACLVB.[113] Voor een nieuwe werknemersorganisatie is het met andere woorden onmogelijk haar representativiteit te bewijzen.

Het afschermen van nieuwe of niet gevestigde medespelers gebeurt bij voorkeur subtiel. Men gebruikt hiervoor wettelijke normen, steun door de formele machtshebbers, rechtspraak van de Raad van State, erkenning op alle niveaus tot en met internationaal.[114] Het spreekt voor zich dat we ons dan niet enkel op deze wettelijke normen mogen baseren om een oordeel te vormen over het systeem.

Naast het probleem met betrekking tot de objectiviteit van de bestuurlijke appreciatie kunnen we ons vragen stellen bij het uitgangspunt dat werknemersorganisaties het algemeen belang verdedigen.[115] Per definitie verdedigen deze organisaties specifieke belangen, namelijk deze van de werknemers. Indien ze dit niet zouden doen hadden we in België voldoende aan één werknemersorganisatie. Deze specifieke belangen zijn niet altijd in overeenstemming te brengen met het algemeen belang, integendeel ze botsen er vaak mee.

Ten eerste worden niet alle behoeften en belangen met dezelfde kracht in het debat gebracht. We denken hier aan de belangen van de vele Belgische werklozen, deze van reeds gepensioneerde werknemers of huisvrouwen. Dit zijn groepen die niet onmiddellijk aangesloten zijn bij een werknemersorganisatie en daardoor veel minder druk kunnen uitoefenen op de politiek. Hoewel representatieve werknemersorganisaties geacht worden het algemeen belang te vertegenwoordigen zorgt het lidmaatschap ervoor dat deze organisaties er meer baat bij hebben de belangen van hun leden te vertegenwoordigen. In de praktijk komt het erop neer dat voor sommige zaken de grote middelen worden ingezet en voor andere zaken niet. Aangezien de organisatie zelf bepaalt hoe ze haar aandacht verdeelt, zal deze in de praktijk logischerwijs meer gaan naar haar leden dan naar de niet‑leden.

Ten tweede is het nog maar de vraag in hoeverre de werknemersorganisaties het werkelijke belang van de achterban vertegenwoordigen. Vaak wordt er om politieke redenen immers geopteerd voor korte termijn opties die op de lange termijn nadelig kunnen zijn voor de achterban, maar die men toch aanvaardt om geen gezichtsverlies te leiden.[116] Uit de ijzeren wet van de oligarchie kunnen we afleiden dat de werknemersorganisaties pretenderen het belang van de werknemers te vertegenwoordigen, terwijl ze in de werkelijkheid soms enkel aan hun eigen belang denken, namelijk de organisatie handhaven en zo sterk mogelijk houden ten opzichte van de anderen. Werknemersorganisaties zijn immers geen geheel op zich, maar bestaan uit vele individuele personen, en het is nu precies een kenmerk van individuen dat ze vaak eerst naar hun eigen belang kijken, in dit geval bijvoorbeeld behoud van hun job, voor ze aan anderen denken. Dit is een menselijke eigenschap die in dit verhaal zeker niet uit het oog mag worden verloren. Een treffend voorbeeld hiervoor vinden we in de nasleep van de onderhandelingen over het interprofessioneel akkoord begin februari. Het ABVV heeft dit akkoord afgewezen hoewel de leiding, die het mee onderhandeld had, er achter stond.[117] De achterban besliste, weliswaar met een nipte meerderheid, neen te zeggen tegen het ontwerp van akkoord.[118] Hierop besliste de regering het toch integraal uit te voeren aangezien de meerderheid van de partners er achter stond en bij het ABVV slechts 2% van de leden ervoor gezorgd had dat het antwoord negatief was. Het ABVV liet daarop weten dat ze deze beslissing aanvaardde en er geen acties zouden volgen.[119] Het is duidelijk dat de leiding van het ABVV hier resoluut de kaart trekt van het politieke compromis en niet deze van haar achterban.

Ten derde is er het probleem van de spreiding van de potentiële drukkingsmacht. De macht van werknemersorganisaties wordt bepaald door verschillende factoren, namelijk het aantal leden, de financiële capaciteit, de maatschappelijke noodzakelijkheid van de verrichte diensten, de organisatiemogelijkheid, de infrastructuur, de institutionalisatie, de beschikking over informatie met hoge dichtheid, de toegang tot de media en massacommunicatie en de reeds bestaande werknemersorganisaties en hun institutionalisatie.[120] Vanuit democratisch oogpunt is het dan ook problematisch dat we vaststellen dat deze factoren ongelijk verspreid liggen in de maatschappij.[121] De werknemersorganisaties in België hebben veel macht door het systeem: ze zijn gelieerd aan de politiek[122], hebben veel leden doordat er de facto maar drie toegelaten zijn, en hebben weinig concurrentie van anderen doordat deze zich in het bestaande systeem niet kunnen institutionaliseren. De sterke gelieerdheid aan de politiek is een probleem. De Koning beslist immers over de representativiteit, maar in rechte en in feite zijn het Ministers die deze beslissingen moeten dekken en deze zijn nu eenmaal lid van de politieke partijen. Op die manier raken we verzeild in een kluwen van relaties waarin de onderlinge verbondenheden zo groot worden dat het nog zeer moeilijk wordt om de theorie van het algemeen belang te behouden.

4 Naar een wetswijziging?

Uit voorgaande blijkt duidelijk dat de wetgever de wet niet moet aanpassen. Het is echter niet omdat er geen wettelijke verplichting bestaat dat een aanpassing niet kan overwogen worden. Zoals het proefschrift van Dorssemont bewijst klopt het juridisch plaatje vrij goed, maar wat wij in dit werk wilden aantonen was dat er politiek toch een en ander schort aan de regeling. Het is dan ook kenmerkend dat de juridische instellingen besluiten dat er geen probleem is met betrekking tot de huidige Belgische regeling en het juist de niet-juridisch verankerde instelling is die België veroordeelt voor dezelfde regeling.

De ijzeren wet van de oligarchie zou er eigenlijk toe moeten leiden dat dit hoofdstuk niet bestaat, immers de oligarchie is er en ze zal haar macht niet zomaar afstaan, tenzij ze gedwongen wordt. Deze dwang kan militair uitgeoefend worden, bijvoorbeeld door een staatsgreep. Het kan echter ook op een meer vredevolle manier door bijvoorbeeld de oligarchie er genoeg op te wijzen dat er veranderingen moeten komen. Hoewel contradictorisch genoeg de weg van het geweld meestal de meest effectieve is, willen we in dit hoofdstuk op basis van de politieke tekortkomingen die we hebben vastgesteld toch een voorstel tot wijziging doen. We moeten opletten met zulke voorstellen. Een zekere terugdringing van een vrijheid ten opzichte van een andere is immers soms te rechtvaardigen. Indien een rechtvaardiging mogelijk is wat hier zeker het geval is, de slagkracht van de werknemersorganisaties zou vernietigd worden indien we alle werknemersorganisaties zouden toelaten tot het syndicaal overleg, moeten we een evenredigheidstoets uitvoeren. We zijn het onszelf verplicht na te gaan of er geen andere manier van werken is, een manier die rekening houdt met bovenstaande rechtvaardigingsgrond, maar die langs de andere kant de syndicale vrijheid minder beknot.

We zijn er volledig van overtuigd dat een te grote pluraliteit niet bevorderlijk is voor de sociale vrede en voor de slagkracht van de werknemersorganisaties in België. Het laten participeren van een veelheid van organisaties aan de besluitvorming leidt vaak tot besluiteloosheid en dat kan niet de bedoeling zijn. De huidige situatie is op dit vlak goed en we zouden deze goede kenmerken van de regeling willen behouden. Het probleem situeert zich in de representativiteitsvoorwaarden. Deze zorgen ervoor dat de drie geïnstitutionaliseerde werknemersorganisaties meer en meer geïnstitutionaliseerd en dus machtiger worden. Hier speelt de ijzeren wet van de oligarchie veel meer dan het algemeen belang. Het zijn deze excessen die moeten ingeperkt worden.

Om dit voordeel van de representatieve werknemersorganisaties weg te werken en in orde te zijn met de aanbevelingen van de IAO moet de voorwaarde dat een werknemersorganisatie aangesloten moet zijn bij de NAR geschrapt worden. Door deze wijziging zou het kunnen dat meer dan drie werknemersorganisaties representatief zijn en er dus met een veelheid van organisaties onderhandeld moet worden. Om dit te vermijden stellen we voor verkiezingen te laten organiseren. Aan deze verkiezingen zouden alle werknemersorganisaties die aan de voorwaarden voldoen mogen deelnemen. Indien veel organisaties deelnemen kan het systeem van preferenties worden toegepast. De werknemers plaatsen naar gelang van hun voorkeur cijfers voor de namen van de organisaties. Op deze manier kan men tot drie werknemersorganisaties komen die winnen zonder dat men genoodzaakt is verschillende rondes te organiseren.

Deze verkozen organisaties zullen dan een zeker mate van werkelijke representativiteit bezitten, in de sociologische zin van het woord. Deze kunnen gedurende een bepaalde periode de prerogatieven van representatieve werknemersorganisaties uitoefenen en kunnen deze ook weer verliezen bij de volgende verkiezingen. Op die manier wordt externe oligarchisering of verzelfstandiging van de organisaties tegen gegaan.

Om het probleem van minderheden tegen te gaan mogen ook huisvrouwen, werklozen, gepensioneerden,... die ooit werknemer geweest zijn mee stemmen in deze verkiezingen. Het is correct dat werklozen en huisvrouwen die nog nooit gewerkt hebben dan ook niet kunnen mee beslissen, maar de lijn moet ergens getrokken worden en het gaat hier nog steeds om verkiezingen van werknemersorganisaties.

Omwille van het belang van de prerogatieven blijft er een marge voor bestuurlijke appreciatie. De Koning kan een veto stellen tegen een verkozen werknemersorganisatie die geen respect toont voor de instellingen en de democratie in dit land. Dit is echter veel moeilijker dan op heden aangezien de betrokken organisatie reeds verkozen zal zijn en al een hele achterban heeft. Dit veto moet door de rechtbank gecontroleerd worden en mag enkel bekrachtigd worden indien de rechtbank inbreuken op de wet kan vaststellen ten aanzien van de betrokken organisatie.

Ook deze regeling heeft haar problemen, onder meer de continuïteit vermindert waardoor de slagkracht daalt, maar de regeling is beduidend meer democratisch. Ze zorgt ervoor dat de ijzeren wet van de oligarchie op het externe niveau voor een deel mogelijks doorbroken wordt waardoor werknemersorganisaties met gelijke wapens kunnen strijden en er dus geen gevaar is voor de syndicale vrijheid. Daarnaast biedt ze ook een zekere oplossing voor het gebrek aan rechtspersoonlijkheid voor werknemersorganisaties binnen het Belgische bestel. Deze zullen nu door hun achterban kunnen afgestraft worden, en hoewel ze niet kunnen veroordeeld worden door een rechter zal de rechter hen op basis van feiten kunnen verplichten hun verantwoordelijkheden op te nemen. Daarenboven geven we de Koning in combinatie met de rechtbank een vetorecht. Vanuit het oogpunt van de ijzeren wet van de oligarchie is dit niet zo een goed idee aangezien werknemersorganisaties tot daar toe kunnen doordringen. We zijn er echter van overtuigd dat de combinatie van beide en het feit dat de organisatie reeds verkozen zal zijn, voldoende garantie biedt opdat men dit vetorecht slechts in uitzonderlijke gevallen zou gebruiken.

De regeling komt slechts gedeeltelijk tegemoet aan onze kritiek van het gesloten stelsel. Deze regeling beoogt een mogelijke breuk in de ijzeren wet van de oligarchie, door de voorwaarden van lidmaatschap van de NAR af te schaffen, maar verandert niets aan de andere reeds bestaande representativiteitsvoorwaarden. Hoewel ons gevoel aangeeft dat er ook daar iets aan moet veranderen is dit vooral een politieke keuze. Voor zover deze regels objectief zijn en vooraf vastgelegd worden stelt zich geen probleem wat betreft de syndicale vrijheid.

We beweren niet dit de oplossing is voor het probleem. Met dit hoofdstuk wilden we gewoon aantonen dat het anders en misschien zelfs beter kan. We zijn er van overtuigd dat er nog vele andere meer constructieve representativiteitsstels kunnen bedacht worden. We denken hier aan het voorstel van François om een officieel orgaan te creëren waarin afgevaardigden van alle werknemersorganisaties verkozen, een soort sociaal parlement.[123] Deze andere voorstellen komen misschien nog beter tegemoet aan de hierboven uiteengezette kritiek dan het onze. Hoewel er geen wettelijke verplichting bestaat de bestaande regeling te veranderen, hebben we een morele plicht om over de bestaande regeling na te denken, deze te evalueren en eventueel bij te sturen.

Besluit

De bestaande regeling met betrekking tot representativiteit is juridisch volledig correct, maar delen ervan lenen zich in de praktijk voor misbruik. Het loopt reeds fout van bij het uitgangspunt, namelijk dat werknemersorganisaties het algemeen belang zouden vertegenwoordigen. Dit algemeen belang speelt daarnaast een belangrijke rol in de bestuurlijke appreciatieruimte die de wetgever aan de Koning gelaten heeft.

Werknemersorganisaties vertegenwoordigen immers zeker niet altijd het algemeen belang. Ze blijven in de eerste plaats drukkingsgroeperingen die ijveren voor de specifieke belangen van een welbepaalde groep. Het feit dat ze representatief zijn verandert daar niets aan. Daarnaast wordt de ruimte voor bestuurlijke appreciatie handig misbruikt door de verbondenheid met de drie grote werknemersorganisaties. Ook het systeem zelf is problematisch. Op het basisniveau is het zo gesloten dat het voor nieuwe organisaties bijna onmogelijk is om toe te treden. De ijzeren wet van de oligarchie verklaart hoe het komt dat de drie grote Belgische werknemersorganisaties zich op zulke manier hebben kunnen institutionaliseren dat ze quasi-onafzetbaar zijn. We kunnen besluiten dat het huidige Belgische representativiteitsstelsel duidelijk strijdig is met de syndicale vrijheid.

Als er iets relevant is binnen dit werk, is het dat een situatie nooit geïsoleerd kan bekeken worden vanuit één oogpunt, indien men dat doet kan men tot absurde conclusies komen. Het opnemen van andere invalshoeken in de analyse kan resulteren in iets totaal verschillends. Het is immers niet omdat een regeling juridisch in orde is dat het daarom ook een goede en eerlijke regeling is. Belangrijk is dat het juridische steeds getoetst wordt aan de praktijk. Men kan immers zoveel regels opleggen als men wil, indien deze niet toegepast worden zoals ze bedoeld waren kan men in de praktijk tot een totaal andere regeling komen.

De notie representatieve organisatie is in België aan herziening toe, zoveel is duidelijk. Deze herziening zal heel wat moed vergen gezien de impact zowel nationaal, als op het niveau van de bedrijfstakken en de ondernemingen te voelen zal zijn. We kunnen in het licht van de complementariteit tussen vakbondsvrijheid en vakbondsrepresentativiteit alleen maar hopen dat men hiertoe bereid is en dat men van de huidige illusie in de nabije toekomst een realiteit kan bewerkstelligen.

Literatuurlijst

• X., CAO-recht, 1999, Diegem, Ced-Samsom, losbl.

• AKKERMANS, T., “Een methodische beschouwing van het verschijnsel vakbeweging” in AKKERMANS, T. (ed.), Facetten van vakbondsbeleid, Alphen aan den Rijn, Samsom, 1977, pp. 11-21.

• BELGA, “Erop of eronder voor het sociaal akkoord” in De Morgen, 07/02/2005, www.demorgen.be, consultatiedatum: 06/04/2005.

• BLANPAIN, R., De syndikale vrijheid in België, Antwerpen, Standaard, 1963, 143 p.

• BLANPAIN, R., De syndicale vrijheid, 1991, 39 p.

• CONZE, W., in MICHELS, R. en CONZE, W., Zur Soziologie des Parteiwesens in der modernen Demokratie. Untersuchungen über die oligarchischen Tendenzen des Gruppenlebens, Stuttgart, 1970, 548 p.

• DE MARNEFFE, P., “Rights, reasons, and freedom of association” in GUTMANN, A. (ed.), Freedom of association, Princeton (N.J.), University Press, 1998, 145-173.

• DENEVE, C., Internationaal arbeidsrecht, Brugge, Die Keure, 2003, 385 p.

• DEWACHTER, W., Politieke sociologie 2, Acco, Leuven, 2001, 239 p.

• DEWACHTER, W., De mythe van de parlementaire democratie, Acco, Leuven, 2001, 475p.

• DORSSEMONT, F., “Representativiteit, syndicale gelijkheid en syndicale vrijheid: een met de nodige discretie verteld verhaal over een turbulente driehoeksverhouding” Tijdschrift voor sociaal recht / Revue de droit social 1994, 64-110.

• DORSSEMONT, F., “Recht op informatie: collectieve vrijheid of vrijheid van een collectiviteit?” De juristenkrant 2000, 6. Over de Kid Cool beschikking van de voorzitter van de Arbeidsrechtbank te Brussel, 13 maart 2000.

• DORSSEMONT, F., Rechtspositie en syndicale actievrijheid van representatieve werknemersorganisatie, Brugge, Die Keure, 2002, 771 p.

• DORSSEMONT, F., “Sire, laat de Staat de staat respecteren: over fundamentele werknemersrechten en democratie” in HUBEAU, B., ELST, M. en DERYNCK, F. (eds.), Democratie in ademnood: over legitimiteit, legitimatie en verfijning van de democratie, Brugge, Die Keure, 2002, 305-338.

• DORSSEMONT, F., “Representativiteit in het kwadraat: noot bij Arbrb. Mechelen 13 oktober 1998” Sociale kronieken 2003, 441-443.

• FRANCOIS, L., Théorie des relations collectives du travail en droit Belge, Brussel, Bruylant, 1980, 388 p.

• GIJSSELS, J., Recht ruim bekeken. Tien thema’s voor lessen over het rechtssysteem, Antwerpen, Kluwer rechtswetenschappen, 1991, 344 p.

• HORION, P., Statut des syndicats, Brussel, Bruylant, 1956, 16 p.

• INTERNATIONAL LABOUR OFFICE, Trade unions and the ILO, Geneva, International Labour Office, 1988, 151 p.

• JANVIER, R. en HUMBLET, P., Ambtenarenrecht, I, Vakbondsstatuut, Collectieve arbeidsverhoudingen in de publieke sector in rechte en in de feiten, Brugge, Die Keure, 1998, 299 p.

• KATOVICH, M., WEILAND, M.W. en COUCH, C.J., “Acces to information and internal structures of partisan groups: some notes on the iron law of oligarchy” Sociological Quarterly 1981, 431-445.

• LATERVEER, R., “De interne demokratie van de vakbeweging” in AKKERMANS, T. (ed.), Facetten van vakbondsbeleid, Alphen aan den Rijn, Samsom, 1977, 101-112.

• LENAERTS, H., “Het sociaal recht na de golden sixties: een zilveren jubileum” in VAN EECKHOUTE, W. en RIGAUX, M. (ed.), Sociaal recht: niets dan uitdagingen, Gent,
  Mys en Breesch, 1996, 845-862.

• LIPSET, S.M. in MICHELS, R., PAUL, E. en LIPSET, S.M., Political parties: a sociological study of the oligarchical tendencies of modern democracy, 1958, 434 p.

• MEIJER, J., “Vakbonden zitten ingebakken in de machtsstructuur” in DeMorgen, 12/05/2004, www.demorgen.be, consultatiedatum: 06/04/2005.

• MERLIN, J., “Liberté syndicale et spécialité syndicale” Droit Social 1998,
  565-575.

• MICHELS, R., JANKELEVICH, S. en REDMOND, R. Les partis politiques: essai sur les tendances oligarchiques des démocraties, 1914, 309 p.

• MICHELS, R. en VAN DOORN, J.A.A., Democratie en organisatie: een klassieke theorie, 1969, 196 p.

• NEUVILLE, J., La représentativité des syndicats, Brussel, La pensée catholique, 1960, 144 p.

• PIRON, J. en DENIS, P., Le droit des relations collectives du travail en Belgique, Brussel, Larcier, 1970, 301 p.

• ROHRSCHNEIDER, R., “How iron is the iron law of oligarchy?” European Journal of Political Research 1994, 207-238.

• TARROW, S., Power in movement: social movements and contentious politics, Cambridge, University Press, 1998, 272 p.

• VAN DER WILT, H.G., “De gepolitiseerde vakbond: een dilemma voor de internationale arbeidsorganisatie” NJCM – Bulletin Nederlands Tijdschrift voor de Mensenrechten 1986, 138-149.

• VAN DOORN, J.A.A., in MICHELS, R. en VAN DOORN J.A.A, Democratie en organisatie: een klassieke theorie, 1969, 196 p.

• VAN IMPE, L., “Ook zonder ABVV gaat interprofessioneel akkoord door” in De Morgen, 10/02/2005, www.demorgen.be, consultatiedatum: 06/04/2005.

• VAN IMPE, L., “Verdeeld ABVV stemt nipt tegen interprofessioneel akkoord” in De Morgen, 08/02/2005, www.demorgen.be, consultatiedatum: 06/04/2005.

• VANMEERHAEGHE, M.A.G., De vakbondsstaat, Leiden, Stenfert Kroese, 1980, 160 p.

• VERDIN, P., KEULENEER, F. en ECKER, M., “Vakorganisaties en politieke besluitvorming in het Belgisch constitutioneel bestel” in X, Vakbond en democratie: referatum van de studiedag, 1 maart 1979, Leuven, KUL Rechtsfaculteit, 1979, pp. 11-96.

Overzicht van afkortingen